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摘要：社会参与大学治理是美国大学治理模式中最鲜明的特征。社会参与治理制度是在美国独特的民主思想、市场化理念和实用主义哲学等价值理念土壤中生成，包含决策制度、中介组织参与制度和社会监督问责制度等系列制度，具有大学由“外行人士”决策、中介组织作用强大、社会权力边界清晰等显著特征。该制度的形成有着复杂的内外部因素，它既是价值理念、制度体系和行动过程三个因素相互作用的结果，也是社会、政府、大学三方权力博弈的结果。我国应借鉴美国大学的社会参与治理制度，完善现代大学治理结构。
关键词：大学治理；社会参与；美国大学
大学已步入社会的轴心，社会参与大学治理越来越深入，成为大学治理体系中重要组成部分。《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020年）》明确提出：“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”美国大学实行利益相关者共同治理模式，社会人士、校长、教授分别代表不同的利益主体参与大学治理，共同分享大学的治理权力，形成了成熟的共治模式和实施程序。因此，分析美国大学治理中的社会参与制度形成的价值理念基础、制度体系的构成及主要特征，探讨社会参与制度的形成机理，有助于我们深化对社会参与大学治理的理解和认识，为我国正在推进的现代大学制度改革提供借鉴。
一、社会参与治理制度形成的价值理念基础
理念是制度的灵魂，制度是理念的载体。价值理念起着构建基本结构、制度和公平正义的奠基性作用。价值理念维度的社会参与大学治理，不仅表现为社会参与大学治理制度改革的方向和模式的选择，还涉及到制度的目的、原则和依据，本质上制约着社会参与大学治理制度的产生、发展和运动轨迹。美国社会参与大学制度的形成，有其深刻的社会价值理念基础。
（一）民主思想
美国素有“参与者之邦”（A National Joiners）的美誉。美国历史上第一份政治公约——《五月花号公约》规定，“自愿结为民众自治团体”，“把殖民的全体人民的利益视为最高利益”。在《独立宣言》中更是旗帜鲜明地提出了“平等”、“天赋人权”、“主权在民”的民主思想。在美国颇具特色的民主文化中，特别强调个人的参与，民众把亲身参与各种活动作为实现民主和自由的手段。詹姆斯·麦迪逊（James Madison）在《联邦党人文集》（Federalist Paper）中指出，所有人的權利必须免于多数人或少数人的暴政，最基本的保障措施就是进行权力制衡。因此，多方参与的共同治理成为一种根深蒂固的美国概念，其包含的基本理念根植于美国的民主传统中。美国大学董事会制度正是在特定的历史文化中产生与发展的，因此“民主参与”就自然成为美国大学治理制度设计者所追求的基本价值理念。正因为美国民众强烈的民主参与意识与传统，所以美国社会积极参与大学治理，并把参与大学管理作为实现自由、平等、民主的重要途径之一，这就很容易解释为什么董事会主要由外行人士构成，以及董事会成员来源如此广泛。
（二）市场化理念
“市场经济把人从愚昧落后的封建宗族关系中解放出来，使人摆脱了任人摆布、无个性、无灵魂的历史”[1]，给人的个性发展和人性解放提供了物质基础和精神条件。市场经济奉行等价交换的基本原则，各个市场主体在市场交易中处于平等地位，谁都不能享有特殊权力。市场经济还具有互利的特点，任何市场主体想要在市场上获得更多利润，它必须为社会作出更多贡献，并把自身行为限制在不伤害其他主体利益的范围内。市场奉行的等价交换、平等和互利原则，要求人与人平等协商，这样就形成一种基本的社会行为模式，反映到高等教育治理领域，就要求平等、民主、互惠互利，以及协商和合作。美国自由竞争的市场经济历史悠久，市场理念渗透到政治、社会、文化、教育等各个领域，成为美国社会一种基本的思维和行为模式，深深影响着美国社会的发展，也深深影响了美国大学多元共治模式的形成。
·比较教育·社会参与大学治理
（三）实用主义
实用主义哲学产生于美国深刻的历史文化根源。19世纪初期，一批批移民漂洋过海、背井离乡来到美洲大陆，在迎接生产、生活的种种挑战中，形成了一种不拘泥于旧传统的独立自主、顽强拼搏、勇于冒险和崇尚实干的精神，并逐步演化成了美国的实用主义文化。实用主义哲学经威廉·詹姆士（William James）、杜威（John Dewey）等人的努力，渗透到了美国社会的各个领域，对美国产生了极其广泛而深远的影响。这种影响既表现为思维方式、意识形态，也表现为政策主张。同样，实用主义深刻影响了美国大学的治理模式。美国民众普遍认为，大学自治是有限度的。大学已经从社会边缘走向了中心，对社会发展影响巨大，不能把大学的治理权只交给教授，就像战争对国家意义重大不能只由将军决定一样，政府和公众应该参与到大学治理中来。因此，布鲁贝克（John S.Brubacher）认为，高等教育的管理机构必须是由专家和校外人士两方面组成，只有这样学术自治才会实际有效。否则，大学就会信息不准，或变得狭隘、僵化，与公众的目标脱节。
二、社会参与制度体系的构成
美国社会参与大学治理制度是由多项具体制度构成的制度体系，其中包括社会参与决策制度、中介组织参与制度和社会监督问责制度。这些制度从不同的层面发挥着治理功能，成为美国大学治理体系的重要组成部分。
（一）外行董事会决策制度
1.董事会的规模和人员构成。美国大学董事会的规模大小不一，从几人到上百人都有。根据美国学者加布里埃尔·E·卡普兰（Gabriel E.Kaplan）主持的一项大规模调查显示，四年制院校董事会的平均规模是25人，公立大学董事会规模相对较小，平均规模是13人；私立大学董事会规模较大，平均规模是32人。[2]美国大学董事会的组成人员一般以校外人员为主，成员的职业分布具有一定的广泛性。有学者对哈佛大学、普林斯顿大学、耶鲁大学、斯坦福大学、麻省理工学院、芝加哥大学、加州大学伯克利分校、达特茅斯学院、哥伦比亚大学和密歇根大学等美国 10 所著名大学董事会成员所从事的职业进行分类统计显示，来自校外的人士占董事会总人数的92.6%。校外人员中工商企业届人士占比最高，达到50.3%，其他依次是公共事务官员、学术管理人员、律师、法官、医生、基金会董事、银行家、作家、记者、科学技术人员、社会工作者等。[3] 2.董事会的组织架构。美国大学董事会通常设有主席、副主席、秘书等职位。作为董事会的领导者，董事會主席通常与校长一起商议议题、确立会议的议程。对于社会公众而言，董事会主席是董事会的象征，在适当的时候作为董事会的代言人，代表董事会面向公众；在董事会内部，董事会主席以其个人绩效为董事会成员确立榜样，扮演董事会的良知和规范者的角色。[4]美国很多大学的董事会主席由董事们轮流担任，任期只有一年。董事会副主席通常是在主席没有出席会议，或者因利益冲突问题回避，以及去世、辞职或免职时履行主席职责。董事会秘书通常由大学内部高级行政人员来担任。美国大学董事会通常设立常设委员会来处理各项具体事务。美国大学与学院董事会协会（Association of Governing Boards of Universities and Colleges，AGB）在其解释性章程中曾列举美国大学董事会通常下设的10大委员会，见图1。这些委员会基本上涵盖大学事务的各个主要方面。实际上，各大学会根据自身情况或者对委员会进行合并或进一步细化。董事会的各个委员会中最核心的当属执行委员会。执行委员会主席通常由董事会主席担任，其成员包括董事会的所有官员和各常设委员会主席，它是各委员会中唯一一个由董事会授权可以制定政策，而不只是对政策提出建议。
3.董事会的职责。董事会作为美国大学的法人机关，是大学法定的拥有者，是大学治理的最高决策机构。美国大学董事会构成美国大学治理结构的基石。美国学者约翰·内森（John Nason）博士，对美国大学董事会职责进行专门研究，将董事会的职能概括为12个方面：保持信托的完整；聘任校长；确保学校良好的管理；审批预算；筹集资金；管理捐赠；确保足够的物质设施；监控教育项目；批准长远规划；在大学与社区之间扮演桥梁与缓冲器的角色；保护大学自治；扮演上诉法院的角色。[5]1995年，美国大学与学院董事会协会在其发表的《有效的董事会制度：公私立高校董事会成员指南》报告中，重申大学董事会的这12项主要职责。“人们很容易在这一系列职责之后再加上一条普通的职责，即在应付这些职责中董事们应该进行治理（governance），这正是他们的职责范围，而应避免从事管理事务，因为管理（management）是校长的工作范围。”[6]
（二）中介组织参与制度
美国发达的市场经济、分权化的高等教育管理体制以及“人们始终对国家存有戒心，更加信赖自发的民间组织”的文化传统，使得美国人并不习惯于依赖政府，而是更愿意通过自发形成的社会组织解决社会问题。
1.中介组织的类型
依据中介组织的职能，可将其分为评估认证类、社会服务类、自律学会协会类和公益基金类等。
（1）评估认证类。美国的高等教育质量认证主要分为两大类：院校认证和专业认证。其中，院校认证又分为全国性认证和区域性认证，两种认证分别由不同的认证机构组织实施。目前，经过美国高等教育认证委员会（Council for Higher Education Accreditation，CHEA）或美国教育部（U.S.Department of Education，USED）认可的认证组织共84个，其中地区性认证机构7个、全国性认证机构12个，承担全美院校认证；专业性认证机构65个，分布在医药卫生、工程、人文、社会科学、农业等各个领域。[7]这些协会都属于非官方的中介性组织，它们为其成员院校制订共同质量标准并共同解决关心的问题。依据科学合理的评估认证标准和程序，对会员学校实施有效监督和指导，保障本地区会员院校的办学质量。
（2）考试服务类机构。为了能够对各州各高中的教学质量和各高中毕业生水平进行评估，有效衔接高中和大学教育，负责大学入学考试的中介性考试评估机构应运而生。在美国的考试服务类中介机构中，教育测验评估中心（Educational Testing Service，ETS）举办的学术能力测试和美国大学考试公司（American CollegeTestingProgram，ACTP）举办的美国大学测试影响最大并最具权威性。考试服务中介机构的存在很好地解决了因各州教育管理体制及理念不同而带来的没有统一评价标准、招生模式分散问题，大大提高了美国大学的招生考试效率，极大地促进了美国高等教育的发展。
（3）自律性学会协会类。美国各类协会类中介性组织数量繁多、种类复杂，具有代表性的六大核心组织和具有较大影响力的全国性协会主要是：美国教育理事会（American Council on Education，ACE）、美国大学协会（Association of American Universities，AAU）、美国社区学院协会（American Association of Community Colleges，AACC）、美国州立大学协会（American Association of State Colleges and Universities，AASCU）、美国公立和赠地大学协会（Association of Public and Land-Grant Universities，APLU）、全美独立学院与大学协会（National Association of Independent Colleges and Universities，NAICU）。各类协会类高等教育中介组织成立的根本宗旨就是分别代表不同类型的高校成员群体的利益，通过召开会议、发行刊物、游说国会、开展教育研究等方式参与美国各项高等教育事务并服务于会员高校，使其会员组织和个人在教育领域的博弈中掌握主动权并占有优势。
（4）基金会类。在美国，基金会是一种非常常见的社会组织形式，是美国社会不能或缺的一支社会力量。根据美国国家慈善统计中心的统计，2008年仅私营基金会就有11.5万家。2008年纳入统计分析的7.5万家基金会的总资产达到5649.5亿美元，年度捐赠收入395.5亿美元，年度资助金额467.8亿美元。[8]从美国基金会产生之初，几乎所有的基金会都以传播知识，促进教育、科学、文化、卫生事业的发展为基本宗旨，并已形成传统，对美国的教育、科学、文化的发展做出了重要的贡献。此外，美国慈善基金会组织还特别关注弱势群体的高等教育问题，呼吁并力求实现消除美国高等教育内的不公正现象。 2.中介组织在大学治理中的作用
美国高等教育中介组织大多属于民间中介组织，独立性强，像另一只“有形的手”发挥着对整个美国高等教育的引导、调控和监督等多重功能，具有不可替代的作用。它们有效协调了会员高校与政府、社会的关系，并通过与院校之间的广泛交流和各种服务，影响美国高等教育政策和会员院校办学质量。
一是协调大学与政府的关系，实现政府管理和大学自治的有机结合。美国特殊的历史、文化和法律环境，使联邦政府没有直接管理大学的权力，但大学对社会发展的重要性使政府必须有效地干预大学的发展，引导其为国家目标服务。联邦政府通过对中介组织的认证，向大学以及社会传达国家的高等教育政策取向，并委托这些组织承担一些政府职能，通过这些途径间接但有效地引导了大学的发展和教育活动。同时，中介组织通过调查报告、信函等方式就科技政策、科研资助等重要问题对政府进行游说，为大学争取资源。
二是保障大学教育质量，维护消费者权益。由于美国教育行政部门不统一组织大学办学水平的评估，中介组织通过实施独立的、专业的、科学的、严格的院校和专业质量认证，有效规范了高等院校及其专业设置基准，保证了美国高等教育质量，维护了学生和用人单位的权益。此外，美国各州享有管理本州教育事务的权力，各州之间没有统一的教学内容和评价标准，没有统一的招生考试制度，中介性考试评估机构的出现，帮助大学确立基本入学资格， 促成高等教育与中等教育的有效衔接。
三是提供财力物力支持，引导支持大学学术研究。基金会是影响美国大学发展的重要力量。基金会不仅通过募集社会资金，为大学发展提供重要财力物力支持，而且还通过多种教育项目，比如科学研究、信息服务、人员培训等等，为大学提供多样化的支持。对大学学术研究的资助是很多基金会捐助的重要内容。一些领域研究内容的拓展和研究范式的转变、突破性研究成果的取得，甚至某些新学科的出现，往往都与基金会的持续扶持有关。基金会的资助不仅扶持了大学的研究，而且引导了大学学科发展方向。比如，洛克菲勒基金会先后持续资助医学和农业研究，在药物研究、病毒防治、流行病预防以及农作物品种改良和技术推广等方面成效显著。
（三）社会监督制度
1.社会监督的主要形式
（1）社会公众监督。美国大学的社会公众监督是社会参与大学治理的重要形式，主要是通过大学的信息公开制度实现的。美国大学的信息公开制度是在大众化发展过程中，由于社会问责不断强化而建立起来的一项制度。大学向社会公布办学信息是大学必须履行的法律义务。1966年美国颁布的《联邦信息自由法》（Freedom of Information Act，FOIA），要求大学向包括教育部在内的联邦机构提供特定信息。2008年修改的《高等教育机会法》（Higher Education Opportunity Act，HEOA），进一步扩展了大学和教育部必须向学生、家长、教师和普通公众等“消费者”提供的信息范围，要求接受政府资助的大学向“消费者”披露共40项左右的信息，这些信息包括学费和教材费用、教师队伍和教育项目的信息、学生活动和职业实习的信息、学生毕业率、校园犯罪信息统计和安全政策等。各州根据联邦信息自由法制定的州信息自由法或者记录开示法，要求依据州法律建立的公立高校进行信息公开。此外，根据美国法律规定，公立高校董事会会议应对外公开，接受社会监督。
（2）媒体监督。在美国，媒体一般被认为是除了行政权、立法权、司法权之外的第四种权力。第四权的观点认为，新闻界是公共利益的守护者和政府行为的“监察者”，是“监督权力的镜鉴”，在宪法里担负着一个非官方但却是中心的角色。它有助于公众了解问题、发表公共见解，因此可以成为对政府权力的一种制衡。新闻传递的不仅是消息，而且是意见，这种意见和由此形成的舆论对大学来说是一股巨大的监督力量。比如，2010年，哈佛大学爆出学术丑闻，该校进化心理学教授马克·豪瑟（Marc Hauser）被指在其关于非人类灵长目动物行为与人类关键特征进化联系的研究过程中，在数据运用及结论形成环节存在不端行为。[9]由于豪瑟在学术界颇有声望，是该领域的明星学者，学校对外一直三缄其口，最后迫于學界和舆论的压力，哈佛大学终于在当年8月中旬对外公布了初步调查结果。新闻媒体报道和由此形成的巨大舆论压力往往迫使大学公布事实真相。
2.社会监督在大学治理中的作用
由于美国社会的高度民主化，社会公众在社会公共事务中享有充分的知情权，对大学尤其是公立大学的决策和管理拥有参与的权利，通过参与了解有关决策过程和办学信息，发挥监督作用，从而维护社会公众的利益，保障大学的公共属性。
一是保证大学决策符合公众利益。社会公众、社会组织等大学治理的利益相关者，通过监督大学的决策、管理及运作，一方面分享大学发展成果，更重要的是能够影响大学权力的运行，有利于克服“内部人治理”弊端，最大限度维护社会利益相关者的权益。由于美国政府以及公立大学信息公开被纳入法制化轨道，因此美国大学的社会监督，尤其是通过信息公开方式进行的社会监督具有强制性、制度化的特点，能够较好维护社会利益。美国的一份调查显示，美国大学做出关闭系科决定困难的原因，其中“校友对关闭系科的担心”平均为11.1%，“担心社会公众对系科关闭不能理解和有损于学校声誉”平均为26.5%。[10]由此可见，社会公众对大学决策的影响力之大。美国新闻媒体的强大监督力量对维护公众利益也起到了积极作用。
二是增进社会对大学的信任和支持。大学在接受社会监督的同时，也创造了展示自我、让社会更加了解大学、信任大学的良机。美国大学往往会主动向社会发布信息或接受社会质询，以此证明自己是一个负责任的组织，没有浪费公众的税收和政府的资助。这种负责任的态度会赢得社会的好感和信任，从而树立大学良好的社会形象，赢得社会的支持。美国大学接受社会捐赠数额之大，固然与美国的捐赠文化有关，但同时也说明了社会对大学的充分信赖，并寄予厚望。在美国，“在全国范围内享有声望的大学可能会对来自政治家的预算干涉行为进行某种抵制”，其中一种防卫方法是“采取有效的治理结构，使公众和政治家确信学校的决策有效、可行、适应环境需要、体现公众利益、能够促进自身长远发展”，而“为了赢取公众的信任，学校要追求更大的决策透明度和更清晰的职责界定”。[11] 三、社会参与制度的主要特征及形成机理
（一）主要特征
1.大学由“外行人士”决策。美国大学被认为是公共利益的信托机构，笃信“外行人士”能够代表公共利益，由此形成了美国大学治理中最显著的特色——由外行人士组成的董事会制度。董事会作为大学的决策机构，负责大学重大事项的决策，在大学治理结构中处于核心地位。外部人士组成的董事会，架起了大学与社会沟通的桥梁，从而也使大学“变成极具企业家精神的自治机构”[12]。
2.中介组织作用强大。中介组织是介于政府和大学之间的“缓冲组织”“减压阀”。伊尔·卡瓦斯（EL-Khawas）把中介组织界定为：“一个正式建立起来的团体，它的建立主要是加强政府部门和独立（半独立）组织的联系以完成一种特殊的公共目的。”[13]美国高等教育中介组织体系发达，功能多样，从资金支持、评价认证、研究咨询，到代表高校向政府游说等等，全面参与大学治理，推动了大学决策和管理的科学化、民主化，实现了高等教育系统开放性和封闭性的有机统一。
3.社会权力边界清晰。虽然美国社会权力在大学治理中居于主导地位，但其权力边界清晰，保持在一个合理的限度内。社会权力、行政权力和学术权力严格遵守大学章程和有关规则确立的权力边界，相互保持平衡和协调。在保持最终决策权的前提下，美国大学董事会将行政权力赋予以校长为首的行政管理团队，将学术权力赋予以教授为主体的大学评议会，各自在授权范围内独立开展工作。董事会不干涉大学日常管理，全力协助以校长为首的行政团队，对决策执行情况进行监督仲裁，“任命、支持和监督校长是美国高校董事会的首要治理责任”[14]。
（二）形成机理
社会参与大学治理制度的形成有着复杂的内外部因素。从系统论的视角来看，它是价值理念、制度体系和行动过程三个因素相互作用的结果；从权力的视角来看，是社会、政府、大学三方权力博弈的结果。
1.价值、制度、行动三维的耦合。“价值—制度—行动”构成社会参与大学治理体系，是一个闭环结构，价值居于一端，制度居于中间，行动位于另一端。价值形塑制度，制度督导行动，行动彰显价值，形成一个循环往复、相互回应的闭合系统。“无论是制度还是治理，都是有其历史、政治、阶级、制度属性的，都是存在着立场、利益、原则、偏好、内涵的。简言之，都是有价值定向、牵引、驱动的。价值观赋予制度和治理以灵魂，没有无价值的制度和治理。制度体系、治理体系需要价值体系的支持，价值体系贯通于制度和治理体系之中，三者相互配合、协同运转。”[15]社会参与制度体系是确立社会权力在大学治理体系中运行的规则和机制，是保障公共利益实现和分配的制度设计。“行动”是制度落实的基础。在社会参与大学治理体系中，“行动”绝不仅仅是简单的“动作”，而是一个包括手段、目的、规范、条件和主观努力等多种要素在内的具有多方面属性的动作过程，它表现为价值理念和制度的创新与实施，同时也纠正不合时宜的价值理念，改革不切实际的制度安排，推动失衡制度的变迁（见图2）。美国社会的民主思想和市场化理念是美国大学治理中社会参与制度形成的价值理念基础。外行董事会决策制度、中介组织参与制度和社会监督问责制度无不反映出这种价值理念。在大学治理实践中，政府、社会和大学校长、教授各治理主体表现出来的心理适应性、行为协同性和效果优良性，都充分说明制度的有效性。
2.政府、社会、大学三方权力的博弈。政府、社会、大学各自具有不同的目标或利益，因此相互之间存在博弈行为。博弈论的观点认为，为了达到各自的目标和利益，各方必须考虑对手的各种可能的行动方案，并力图选取对自己最为有利或最为合理的方案。各方通过行动最终达成的、稳定的结果就是博弈的“均衡点”（图3中A、B、C点）。均衡点在政府、社会、大学三方组成的权力空间中的具体位置是由三方的策略（或者说是权力行动方案）决定的。这个均衡点，从社会参与的角度来看，就是一国在一个时期内稳定的社会参与制度体系。均衡点越靠近权力空间的上部和社会与大学组成的平面，说明社会参与强度越大，反之则越小。在三方博弈中，政府权力往往处于强势地位或主导地位，三方权力关系的变动，尤其是社会权力和大学权力的增强，通常是政府主动变革、权力让渡的结果。政府权力的“进”与“退”，直接关系到社会和大学的行动策略及其权力空间的大小。美国实行的是分权政治体制，政府的权力受到限制和制衡。大学依据特许状或州法律自主办学，具有很大的自主权。政府权力的“主动退让”，为社会权力进入大学和大学自治创造了空间。同时，这种分權治理的方式，也被复制到大学治理中，形成了今天美国大学多元共治的格局。
四、启示
美国成功的大学治理实践告诉我们，在现代大学治理结构中，社会参与是其中不可或缺的组成部分，也是一个国家现代大学制度成熟、完善的重要标志。大学的决策权应由校外人士和校内人士共同组成的委员会来行使，通过对决策的广泛参与，保障大学利益相关者的权益；社会中介组织具有自身独特的优势，应广泛参与大学治理，有效协调政府和大学的关系，保护大学的自主权和学术自由；社会监督问责是社会参与治理的常态化方式，社会的监督权应依法予以保障。当前，我国正在完善现代大学制度，应通过设计合理的社会参与制度，维护大学自治与他治、封闭与开放、公共性与学术性的有机统一。
（一）建立社会力量参与决策制度，完善治理结构
社会力量参与大学决策是现代大学制度建设的重要组成部分。目前，我国虽然已有部分公立大学设立了董事会或理事会，但这些大学的董事会或理事会都不是真正意义上的大学治理机构，没有决策权，与国外大学的董事会有着本质区别。我国大学董事会实际发挥的是筹资功能，为大学筹措办学资源。“积极协助学校在海内外筹措办学资金，为学校的建设和发展提供资金、物质或其他方面的支持”是中国大学董事会的最主要的职责。按照现代大学制度的共性要求，中国应借鉴国外大学的成功经验，建立由社会力量参与的集体决策委员会，作为学校的最高决策机构。考虑到中国大学“党委领导下的校长负责制”这样一个基本领导体制，“党委领导”必须坚持。在这样的前提下，一个比较可行做法是调整党委会（或党委常委会）的组成人员结构，吸收一定比例的外部人员作为党委会成员（规定外部正式成员的最低比例）。外部人士是中共党员身份的作为党委会（或党委常委会）的正式成员；非中共党员的外部人士可作为列席成员，有发言权但没有表决权。党委会由党委书记主持，党委会的议题由会议组成人员提出。党委会决定学校重大事项，以校长为首的行政团队负责执行。校学术委员会由学术权威组成，在校党委的授权下，独立负责学术事务。这种治理结构既保证了党对高校的领导，保障了校长的行政权力，体现了学术自由，又维护了社会利益相关者的权益。从可操作性上来看，这种改革思路没有突破现行的领导体制，改革阻力小、成本低、易于推行，能够产生“小改革、大改变”的政策效应。 （二）建立中介组织参与制度，发挥中介组织的治理功能
中介组织是社会力量的重要组成部分。教育中介组织作为非政府组织参与公共教育管理，具有重大的行政、法理和民权意义。[16]在美英等国，建有发达的教育中介组织，为大学提供评估认证、教育研究与咨询、与政府沟通、提供资金支持等一系列中介性服务。中介组织承接了一系列政府转移的职能，推进了教育管理体制的改革与创新以及政府职能的转变，实现了教育决策的民主化与科学化。由于我国教育中介机构发展晚、政治和法律环境不完善，中介组织发育不良、独立性不强、权威性不够、行业自律性差，中介组织参与严重不足，在教育治理中的作用发挥不大。近年来，我国推进高等教育治理改革，强调“管、办、评”分离，为中介组织的发展提供了广阔空间。应通过制定法律和政策，大力支持中介机构的发展，培育类型多样、竞争有序的中介组织体系；明确教育中介组织的身份，确认教育中介组织在教育治理中的合法主体地位；完善中介组织治理结构，规范教育中介组织自身的建设与管理。
（三）完善社会监督制度，保障公众知情权
在国际上，许多国家制定法律要求大学特别是公立大学建立信息公开制度，并通过听证会制度、问责制度，加强对大学的社会监督。这些制度从不同方面控制大学资源和权力滥用，提高高等教育的效率和效益，实现社会公众对高等教育的期望，保证高等教育的公正公平。长期以来，信息公开、社会监督在中国高校治理中处于缺位状态。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》颁布以后，教育主管部门推动建立了高校信息公开制度，各高校建立了专门的信息公开网站，教育行政主管部门对高校信息公开情况组织第三方进行测评，并通报测评结果，极大促进了高校信息公开工作。但目前高校信息公开工作仍存在重视不够、认识不到位、选择性公开等问题，信息公开的质量有待提高。企业、社会中介组织、社会公众、媒体、校友、学生家长等社会力量缺乏监督大学决策、管理和办学活动的有效途径和方法。与此同时，中国还没有建立完善的社会问责制度，应改变现行的以教育行政管理部门为主导的政府问责制，明确社会力量问责的主体地位，逐步形成多元主体参与的高等教育问责制度，既促使高校更加关注社会需求，切实维护利益相关者的权益，也有助于高校提升自身社会声誉。
参考文献：
[1]高静文， 王睿欣.市場经济伦理的本质及其价值功能[J].道德与文明， 2004（2）：37-40.
[2][6][10][11]罗纳德·G·埃伦伯格.美国的大学治理[M].沈文钦，张婷姝，杨晓芳，译.北京：北京大学出版社， 2010：143，9，150，158.
[3]张斌贤，张弛.美国大学与学院董事会成员的职业构成——10所著名大学的“案例”[J].比较教育研究，2002（12）：23-27.
关键词：大学治理；社会参与；美国大学
大学已步入社会的轴心，社会参与大学治理越来越深入，成为大学治理体系中重要组成部分。《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020年）》明确提出：“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”美国大学实行利益相关者共同治理模式，社会人士、校长、教授分别代表不同的利益主体参与大学治理，共同分享大学的治理权力，形成了成熟的共治模式和实施程序。因此，分析美国大学治理中的社会参与制度形成的价值理念基础、制度体系的构成及主要特征，探讨社会参与制度的形成机理，有助于我们深化对社会参与大学治理的理解和认识，为我国正在推进的现代大学制度改革提供借鉴。
一、社会参与治理制度形成的价值理念基础
理念是制度的灵魂，制度是理念的载体。价值理念起着构建基本结构、制度和公平正义的奠基性作用。价值理念维度的社会参与大学治理，不仅表现为社会参与大学治理制度改革的方向和模式的选择，还涉及到制度的目的、原则和依据，本质上制约着社会参与大学治理制度的产生、发展和运动轨迹。美国社会参与大学制度的形成，有其深刻的社会价值理念基础。
（一）民主思想
美国素有“参与者之邦”（A National Joiners）的美誉。美国历史上第一份政治公约——《五月花号公约》规定，“自愿结为民众自治团体”，“把殖民的全体人民的利益视为最高利益”。在《独立宣言》中更是旗帜鲜明地提出了“平等”、“天赋人权”、“主权在民”的民主思想。在美国颇具特色的民主文化中，特别强调个人的参与，民众把亲身参与各种活动作为实现民主和自由的手段。詹姆斯·麦迪逊（James Madison）在《联邦党人文集》（Federalist Paper）中指出，所有人的權利必须免于多数人或少数人的暴政，最基本的保障措施就是进行权力制衡。因此，多方参与的共同治理成为一种根深蒂固的美国概念，其包含的基本理念根植于美国的民主传统中。美国大学董事会制度正是在特定的历史文化中产生与发展的，因此“民主参与”就自然成为美国大学治理制度设计者所追求的基本价值理念。正因为美国民众强烈的民主参与意识与传统，所以美国社会积极参与大学治理，并把参与大学管理作为实现自由、平等、民主的重要途径之一，这就很容易解释为什么董事会主要由外行人士构成，以及董事会成员来源如此广泛。
（二）市场化理念
“市场经济把人从愚昧落后的封建宗族关系中解放出来，使人摆脱了任人摆布、无个性、无灵魂的历史”[1]，给人的个性发展和人性解放提供了物质基础和精神条件。市场经济奉行等价交换的基本原则，各个市场主体在市场交易中处于平等地位，谁都不能享有特殊权力。市场经济还具有互利的特点，任何市场主体想要在市场上获得更多利润，它必须为社会作出更多贡献，并把自身行为限制在不伤害其他主体利益的范围内。市场奉行的等价交换、平等和互利原则，要求人与人平等协商，这样就形成一种基本的社会行为模式，反映到高等教育治理领域，就要求平等、民主、互惠互利，以及协商和合作。美国自由竞争的市场经济历史悠久，市场理念渗透到政治、社会、文化、教育等各个领域，成为美国社会一种基本的思维和行为模式，深深影响着美国社会的发展，也深深影响了美国大学多元共治模式的形成。
·比较教育·社会参与大学治理
（三）实用主义
实用主义哲学产生于美国深刻的历史文化根源。19世纪初期，一批批移民漂洋过海、背井离乡来到美洲大陆，在迎接生产、生活的种种挑战中，形成了一种不拘泥于旧传统的独立自主、顽强拼搏、勇于冒险和崇尚实干的精神，并逐步演化成了美国的实用主义文化。实用主义哲学经威廉·詹姆士（William James）、杜威（John Dewey）等人的努力，渗透到了美国社会的各个领域，对美国产生了极其广泛而深远的影响。这种影响既表现为思维方式、意识形态，也表现为政策主张。同样，实用主义深刻影响了美国大学的治理模式。美国民众普遍认为，大学自治是有限度的。大学已经从社会边缘走向了中心，对社会发展影响巨大，不能把大学的治理权只交给教授，就像战争对国家意义重大不能只由将军决定一样，政府和公众应该参与到大学治理中来。因此，布鲁贝克（John S.Brubacher）认为，高等教育的管理机构必须是由专家和校外人士两方面组成，只有这样学术自治才会实际有效。否则，大学就会信息不准，或变得狭隘、僵化，与公众的目标脱节。
二、社会参与制度体系的构成
美国社会参与大学治理制度是由多项具体制度构成的制度体系，其中包括社会参与决策制度、中介组织参与制度和社会监督问责制度。这些制度从不同的层面发挥着治理功能，成为美国大学治理体系的重要组成部分。
（一）外行董事会决策制度
1.董事会的规模和人员构成。美国大学董事会的规模大小不一，从几人到上百人都有。根据美国学者加布里埃尔·E·卡普兰（Gabriel E.Kaplan）主持的一项大规模调查显示，四年制院校董事会的平均规模是25人，公立大学董事会规模相对较小，平均规模是13人；私立大学董事会规模较大，平均规模是32人。[2]美国大学董事会的组成人员一般以校外人员为主，成员的职业分布具有一定的广泛性。有学者对哈佛大学、普林斯顿大学、耶鲁大学、斯坦福大学、麻省理工学院、芝加哥大学、加州大学伯克利分校、达特茅斯学院、哥伦比亚大学和密歇根大学等美国 10 所著名大学董事会成员所从事的职业进行分类统计显示，来自校外的人士占董事会总人数的92.6%。校外人员中工商企业届人士占比最高，达到50.3%，其他依次是公共事务官员、学术管理人员、律师、法官、医生、基金会董事、银行家、作家、记者、科学技术人员、社会工作者等。[3] 2.董事会的组织架构。美国大学董事会通常设有主席、副主席、秘书等职位。作为董事会的领导者，董事會主席通常与校长一起商议议题、确立会议的议程。对于社会公众而言，董事会主席是董事会的象征，在适当的时候作为董事会的代言人，代表董事会面向公众；在董事会内部，董事会主席以其个人绩效为董事会成员确立榜样，扮演董事会的良知和规范者的角色。[4]美国很多大学的董事会主席由董事们轮流担任，任期只有一年。董事会副主席通常是在主席没有出席会议，或者因利益冲突问题回避，以及去世、辞职或免职时履行主席职责。董事会秘书通常由大学内部高级行政人员来担任。美国大学董事会通常设立常设委员会来处理各项具体事务。美国大学与学院董事会协会（Association of Governing Boards of Universities and Colleges，AGB）在其解释性章程中曾列举美国大学董事会通常下设的10大委员会，见图1。这些委员会基本上涵盖大学事务的各个主要方面。实际上，各大学会根据自身情况或者对委员会进行合并或进一步细化。董事会的各个委员会中最核心的当属执行委员会。执行委员会主席通常由董事会主席担任，其成员包括董事会的所有官员和各常设委员会主席，它是各委员会中唯一一个由董事会授权可以制定政策，而不只是对政策提出建议。
3.董事会的职责。董事会作为美国大学的法人机关，是大学法定的拥有者，是大学治理的最高决策机构。美国大学董事会构成美国大学治理结构的基石。美国学者约翰·内森（John Nason）博士，对美国大学董事会职责进行专门研究，将董事会的职能概括为12个方面：保持信托的完整；聘任校长；确保学校良好的管理；审批预算；筹集资金；管理捐赠；确保足够的物质设施；监控教育项目；批准长远规划；在大学与社区之间扮演桥梁与缓冲器的角色；保护大学自治；扮演上诉法院的角色。[5]1995年，美国大学与学院董事会协会在其发表的《有效的董事会制度：公私立高校董事会成员指南》报告中，重申大学董事会的这12项主要职责。“人们很容易在这一系列职责之后再加上一条普通的职责，即在应付这些职责中董事们应该进行治理（governance），这正是他们的职责范围，而应避免从事管理事务，因为管理（management）是校长的工作范围。”[6]
（二）中介组织参与制度
美国发达的市场经济、分权化的高等教育管理体制以及“人们始终对国家存有戒心，更加信赖自发的民间组织”的文化传统，使得美国人并不习惯于依赖政府，而是更愿意通过自发形成的社会组织解决社会问题。
1.中介组织的类型
依据中介组织的职能，可将其分为评估认证类、社会服务类、自律学会协会类和公益基金类等。
（1）评估认证类。美国的高等教育质量认证主要分为两大类：院校认证和专业认证。其中，院校认证又分为全国性认证和区域性认证，两种认证分别由不同的认证机构组织实施。目前，经过美国高等教育认证委员会（Council for Higher Education Accreditation，CHEA）或美国教育部（U.S.Department of Education，USED）认可的认证组织共84个，其中地区性认证机构7个、全国性认证机构12个，承担全美院校认证；专业性认证机构65个，分布在医药卫生、工程、人文、社会科学、农业等各个领域。[7]这些协会都属于非官方的中介性组织，它们为其成员院校制订共同质量标准并共同解决关心的问题。依据科学合理的评估认证标准和程序，对会员学校实施有效监督和指导，保障本地区会员院校的办学质量。
（2）考试服务类机构。为了能够对各州各高中的教学质量和各高中毕业生水平进行评估，有效衔接高中和大学教育，负责大学入学考试的中介性考试评估机构应运而生。在美国的考试服务类中介机构中，教育测验评估中心（Educational Testing Service，ETS）举办的学术能力测试和美国大学考试公司（American CollegeTestingProgram，ACTP）举办的美国大学测试影响最大并最具权威性。考试服务中介机构的存在很好地解决了因各州教育管理体制及理念不同而带来的没有统一评价标准、招生模式分散问题，大大提高了美国大学的招生考试效率，极大地促进了美国高等教育的发展。
（3）自律性学会协会类。美国各类协会类中介性组织数量繁多、种类复杂，具有代表性的六大核心组织和具有较大影响力的全国性协会主要是：美国教育理事会（American Council on Education，ACE）、美国大学协会（Association of American Universities，AAU）、美国社区学院协会（American Association of Community Colleges，AACC）、美国州立大学协会（American Association of State Colleges and Universities，AASCU）、美国公立和赠地大学协会（Association of Public and Land-Grant Universities，APLU）、全美独立学院与大学协会（National Association of Independent Colleges and Universities，NAICU）。各类协会类高等教育中介组织成立的根本宗旨就是分别代表不同类型的高校成员群体的利益，通过召开会议、发行刊物、游说国会、开展教育研究等方式参与美国各项高等教育事务并服务于会员高校，使其会员组织和个人在教育领域的博弈中掌握主动权并占有优势。
（4）基金会类。在美国，基金会是一种非常常见的社会组织形式，是美国社会不能或缺的一支社会力量。根据美国国家慈善统计中心的统计，2008年仅私营基金会就有11.5万家。2008年纳入统计分析的7.5万家基金会的总资产达到5649.5亿美元，年度捐赠收入395.5亿美元，年度资助金额467.8亿美元。[8]从美国基金会产生之初，几乎所有的基金会都以传播知识，促进教育、科学、文化、卫生事业的发展为基本宗旨，并已形成传统，对美国的教育、科学、文化的发展做出了重要的贡献。此外，美国慈善基金会组织还特别关注弱势群体的高等教育问题，呼吁并力求实现消除美国高等教育内的不公正现象。 2.中介组织在大学治理中的作用
美国高等教育中介组织大多属于民间中介组织，独立性强，像另一只“有形的手”发挥着对整个美国高等教育的引导、调控和监督等多重功能，具有不可替代的作用。它们有效协调了会员高校与政府、社会的关系，并通过与院校之间的广泛交流和各种服务，影响美国高等教育政策和会员院校办学质量。
一是协调大学与政府的关系，实现政府管理和大学自治的有机结合。美国特殊的历史、文化和法律环境，使联邦政府没有直接管理大学的权力，但大学对社会发展的重要性使政府必须有效地干预大学的发展，引导其为国家目标服务。联邦政府通过对中介组织的认证，向大学以及社会传达国家的高等教育政策取向，并委托这些组织承担一些政府职能，通过这些途径间接但有效地引导了大学的发展和教育活动。同时，中介组织通过调查报告、信函等方式就科技政策、科研资助等重要问题对政府进行游说，为大学争取资源。
二是保障大学教育质量，维护消费者权益。由于美国教育行政部门不统一组织大学办学水平的评估，中介组织通过实施独立的、专业的、科学的、严格的院校和专业质量认证，有效规范了高等院校及其专业设置基准，保证了美国高等教育质量，维护了学生和用人单位的权益。此外，美国各州享有管理本州教育事务的权力，各州之间没有统一的教学内容和评价标准，没有统一的招生考试制度，中介性考试评估机构的出现，帮助大学确立基本入学资格， 促成高等教育与中等教育的有效衔接。
三是提供财力物力支持，引导支持大学学术研究。基金会是影响美国大学发展的重要力量。基金会不仅通过募集社会资金，为大学发展提供重要财力物力支持，而且还通过多种教育项目，比如科学研究、信息服务、人员培训等等，为大学提供多样化的支持。对大学学术研究的资助是很多基金会捐助的重要内容。一些领域研究内容的拓展和研究范式的转变、突破性研究成果的取得，甚至某些新学科的出现，往往都与基金会的持续扶持有关。基金会的资助不仅扶持了大学的研究，而且引导了大学学科发展方向。比如，洛克菲勒基金会先后持续资助医学和农业研究，在药物研究、病毒防治、流行病预防以及农作物品种改良和技术推广等方面成效显著。
（三）社会监督制度
1.社会监督的主要形式
（1）社会公众监督。美国大学的社会公众监督是社会参与大学治理的重要形式，主要是通过大学的信息公开制度实现的。美国大学的信息公开制度是在大众化发展过程中，由于社会问责不断强化而建立起来的一项制度。大学向社会公布办学信息是大学必须履行的法律义务。1966年美国颁布的《联邦信息自由法》（Freedom of Information Act，FOIA），要求大学向包括教育部在内的联邦机构提供特定信息。2008年修改的《高等教育机会法》（Higher Education Opportunity Act，HEOA），进一步扩展了大学和教育部必须向学生、家长、教师和普通公众等“消费者”提供的信息范围，要求接受政府资助的大学向“消费者”披露共40项左右的信息，这些信息包括学费和教材费用、教师队伍和教育项目的信息、学生活动和职业实习的信息、学生毕业率、校园犯罪信息统计和安全政策等。各州根据联邦信息自由法制定的州信息自由法或者记录开示法，要求依据州法律建立的公立高校进行信息公开。此外，根据美国法律规定，公立高校董事会会议应对外公开，接受社会监督。
（2）媒体监督。在美国，媒体一般被认为是除了行政权、立法权、司法权之外的第四种权力。第四权的观点认为，新闻界是公共利益的守护者和政府行为的“监察者”，是“监督权力的镜鉴”，在宪法里担负着一个非官方但却是中心的角色。它有助于公众了解问题、发表公共见解，因此可以成为对政府权力的一种制衡。新闻传递的不仅是消息，而且是意见，这种意见和由此形成的舆论对大学来说是一股巨大的监督力量。比如，2010年，哈佛大学爆出学术丑闻，该校进化心理学教授马克·豪瑟（Marc Hauser）被指在其关于非人类灵长目动物行为与人类关键特征进化联系的研究过程中，在数据运用及结论形成环节存在不端行为。[9]由于豪瑟在学术界颇有声望，是该领域的明星学者，学校对外一直三缄其口，最后迫于學界和舆论的压力，哈佛大学终于在当年8月中旬对外公布了初步调查结果。新闻媒体报道和由此形成的巨大舆论压力往往迫使大学公布事实真相。
2.社会监督在大学治理中的作用
由于美国社会的高度民主化，社会公众在社会公共事务中享有充分的知情权，对大学尤其是公立大学的决策和管理拥有参与的权利，通过参与了解有关决策过程和办学信息，发挥监督作用，从而维护社会公众的利益，保障大学的公共属性。
一是保证大学决策符合公众利益。社会公众、社会组织等大学治理的利益相关者，通过监督大学的决策、管理及运作，一方面分享大学发展成果，更重要的是能够影响大学权力的运行，有利于克服“内部人治理”弊端，最大限度维护社会利益相关者的权益。由于美国政府以及公立大学信息公开被纳入法制化轨道，因此美国大学的社会监督，尤其是通过信息公开方式进行的社会监督具有强制性、制度化的特点，能够较好维护社会利益。美国的一份调查显示，美国大学做出关闭系科决定困难的原因，其中“校友对关闭系科的担心”平均为11.1%，“担心社会公众对系科关闭不能理解和有损于学校声誉”平均为26.5%。[10]由此可见，社会公众对大学决策的影响力之大。美国新闻媒体的强大监督力量对维护公众利益也起到了积极作用。
二是增进社会对大学的信任和支持。大学在接受社会监督的同时，也创造了展示自我、让社会更加了解大学、信任大学的良机。美国大学往往会主动向社会发布信息或接受社会质询，以此证明自己是一个负责任的组织，没有浪费公众的税收和政府的资助。这种负责任的态度会赢得社会的好感和信任，从而树立大学良好的社会形象，赢得社会的支持。美国大学接受社会捐赠数额之大，固然与美国的捐赠文化有关，但同时也说明了社会对大学的充分信赖，并寄予厚望。在美国，“在全国范围内享有声望的大学可能会对来自政治家的预算干涉行为进行某种抵制”，其中一种防卫方法是“采取有效的治理结构，使公众和政治家确信学校的决策有效、可行、适应环境需要、体现公众利益、能够促进自身长远发展”，而“为了赢取公众的信任，学校要追求更大的决策透明度和更清晰的职责界定”。[11] 三、社会参与制度的主要特征及形成机理
（一）主要特征
1.大学由“外行人士”决策。美国大学被认为是公共利益的信托机构，笃信“外行人士”能够代表公共利益，由此形成了美国大学治理中最显著的特色——由外行人士组成的董事会制度。董事会作为大学的决策机构，负责大学重大事项的决策，在大学治理结构中处于核心地位。外部人士组成的董事会，架起了大学与社会沟通的桥梁，从而也使大学“变成极具企业家精神的自治机构”[12]。
2.中介组织作用强大。中介组织是介于政府和大学之间的“缓冲组织”“减压阀”。伊尔·卡瓦斯（EL-Khawas）把中介组织界定为：“一个正式建立起来的团体，它的建立主要是加强政府部门和独立（半独立）组织的联系以完成一种特殊的公共目的。”[13]美国高等教育中介组织体系发达，功能多样，从资金支持、评价认证、研究咨询，到代表高校向政府游说等等，全面参与大学治理，推动了大学决策和管理的科学化、民主化，实现了高等教育系统开放性和封闭性的有机统一。
3.社会权力边界清晰。虽然美国社会权力在大学治理中居于主导地位，但其权力边界清晰，保持在一个合理的限度内。社会权力、行政权力和学术权力严格遵守大学章程和有关规则确立的权力边界，相互保持平衡和协调。在保持最终决策权的前提下，美国大学董事会将行政权力赋予以校长为首的行政管理团队，将学术权力赋予以教授为主体的大学评议会，各自在授权范围内独立开展工作。董事会不干涉大学日常管理，全力协助以校长为首的行政团队，对决策执行情况进行监督仲裁，“任命、支持和监督校长是美国高校董事会的首要治理责任”[14]。
（二）形成机理
社会参与大学治理制度的形成有着复杂的内外部因素。从系统论的视角来看，它是价值理念、制度体系和行动过程三个因素相互作用的结果；从权力的视角来看，是社会、政府、大学三方权力博弈的结果。
1.价值、制度、行动三维的耦合。“价值—制度—行动”构成社会参与大学治理体系，是一个闭环结构，价值居于一端，制度居于中间，行动位于另一端。价值形塑制度，制度督导行动，行动彰显价值，形成一个循环往复、相互回应的闭合系统。“无论是制度还是治理，都是有其历史、政治、阶级、制度属性的，都是存在着立场、利益、原则、偏好、内涵的。简言之，都是有价值定向、牵引、驱动的。价值观赋予制度和治理以灵魂，没有无价值的制度和治理。制度体系、治理体系需要价值体系的支持，价值体系贯通于制度和治理体系之中，三者相互配合、协同运转。”[15]社会参与制度体系是确立社会权力在大学治理体系中运行的规则和机制，是保障公共利益实现和分配的制度设计。“行动”是制度落实的基础。在社会参与大学治理体系中，“行动”绝不仅仅是简单的“动作”，而是一个包括手段、目的、规范、条件和主观努力等多种要素在内的具有多方面属性的动作过程，它表现为价值理念和制度的创新与实施，同时也纠正不合时宜的价值理念，改革不切实际的制度安排，推动失衡制度的变迁（见图2）。美国社会的民主思想和市场化理念是美国大学治理中社会参与制度形成的价值理念基础。外行董事会决策制度、中介组织参与制度和社会监督问责制度无不反映出这种价值理念。在大学治理实践中，政府、社会和大学校长、教授各治理主体表现出来的心理适应性、行为协同性和效果优良性，都充分说明制度的有效性。
2.政府、社会、大学三方权力的博弈。政府、社会、大学各自具有不同的目标或利益，因此相互之间存在博弈行为。博弈论的观点认为，为了达到各自的目标和利益，各方必须考虑对手的各种可能的行动方案，并力图选取对自己最为有利或最为合理的方案。各方通过行动最终达成的、稳定的结果就是博弈的“均衡点”（图3中A、B、C点）。均衡点在政府、社会、大学三方组成的权力空间中的具体位置是由三方的策略（或者说是权力行动方案）决定的。这个均衡点，从社会参与的角度来看，就是一国在一个时期内稳定的社会参与制度体系。均衡点越靠近权力空间的上部和社会与大学组成的平面，说明社会参与强度越大，反之则越小。在三方博弈中，政府权力往往处于强势地位或主导地位，三方权力关系的变动，尤其是社会权力和大学权力的增强，通常是政府主动变革、权力让渡的结果。政府权力的“进”与“退”，直接关系到社会和大学的行动策略及其权力空间的大小。美国实行的是分权政治体制，政府的权力受到限制和制衡。大学依据特许状或州法律自主办学，具有很大的自主权。政府权力的“主动退让”，为社会权力进入大学和大学自治创造了空间。同时，这种分權治理的方式，也被复制到大学治理中，形成了今天美国大学多元共治的格局。
四、启示
美国成功的大学治理实践告诉我们，在现代大学治理结构中，社会参与是其中不可或缺的组成部分，也是一个国家现代大学制度成熟、完善的重要标志。大学的决策权应由校外人士和校内人士共同组成的委员会来行使，通过对决策的广泛参与，保障大学利益相关者的权益；社会中介组织具有自身独特的优势，应广泛参与大学治理，有效协调政府和大学的关系，保护大学的自主权和学术自由；社会监督问责是社会参与治理的常态化方式，社会的监督权应依法予以保障。当前，我国正在完善现代大学制度，应通过设计合理的社会参与制度，维护大学自治与他治、封闭与开放、公共性与学术性的有机统一。
（一）建立社会力量参与决策制度，完善治理结构
社会力量参与大学决策是现代大学制度建设的重要组成部分。目前，我国虽然已有部分公立大学设立了董事会或理事会，但这些大学的董事会或理事会都不是真正意义上的大学治理机构，没有决策权，与国外大学的董事会有着本质区别。我国大学董事会实际发挥的是筹资功能，为大学筹措办学资源。“积极协助学校在海内外筹措办学资金，为学校的建设和发展提供资金、物质或其他方面的支持”是中国大学董事会的最主要的职责。按照现代大学制度的共性要求，中国应借鉴国外大学的成功经验，建立由社会力量参与的集体决策委员会，作为学校的最高决策机构。考虑到中国大学“党委领导下的校长负责制”这样一个基本领导体制，“党委领导”必须坚持。在这样的前提下，一个比较可行做法是调整党委会（或党委常委会）的组成人员结构，吸收一定比例的外部人员作为党委会成员（规定外部正式成员的最低比例）。外部人士是中共党员身份的作为党委会（或党委常委会）的正式成员；非中共党员的外部人士可作为列席成员，有发言权但没有表决权。党委会由党委书记主持，党委会的议题由会议组成人员提出。党委会决定学校重大事项，以校长为首的行政团队负责执行。校学术委员会由学术权威组成，在校党委的授权下，独立负责学术事务。这种治理结构既保证了党对高校的领导，保障了校长的行政权力，体现了学术自由，又维护了社会利益相关者的权益。从可操作性上来看，这种改革思路没有突破现行的领导体制，改革阻力小、成本低、易于推行，能够产生“小改革、大改变”的政策效应。 （二）建立中介组织参与制度，发挥中介组织的治理功能
中介组织是社会力量的重要组成部分。教育中介组织作为非政府组织参与公共教育管理，具有重大的行政、法理和民权意义。[16]在美英等国，建有发达的教育中介组织，为大学提供评估认证、教育研究与咨询、与政府沟通、提供资金支持等一系列中介性服务。中介组织承接了一系列政府转移的职能，推进了教育管理体制的改革与创新以及政府职能的转变，实现了教育决策的民主化与科学化。由于我国教育中介机构发展晚、政治和法律环境不完善，中介组织发育不良、独立性不强、权威性不够、行业自律性差，中介组织参与严重不足，在教育治理中的作用发挥不大。近年来，我国推进高等教育治理改革，强调“管、办、评”分离，为中介组织的发展提供了广阔空间。应通过制定法律和政策，大力支持中介机构的发展，培育类型多样、竞争有序的中介组织体系；明确教育中介组织的身份，确认教育中介组织在教育治理中的合法主体地位；完善中介组织治理结构，规范教育中介组织自身的建设与管理。
（三）完善社会监督制度，保障公众知情权
在国际上，许多国家制定法律要求大学特别是公立大学建立信息公开制度，并通过听证会制度、问责制度，加强对大学的社会监督。这些制度从不同方面控制大学资源和权力滥用，提高高等教育的效率和效益，实现社会公众对高等教育的期望，保证高等教育的公正公平。长期以来，信息公开、社会监督在中国高校治理中处于缺位状态。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》颁布以后，教育主管部门推动建立了高校信息公开制度，各高校建立了专门的信息公开网站，教育行政主管部门对高校信息公开情况组织第三方进行测评，并通报测评结果，极大促进了高校信息公开工作。但目前高校信息公开工作仍存在重视不够、认识不到位、选择性公开等问题，信息公开的质量有待提高。企业、社会中介组织、社会公众、媒体、校友、学生家长等社会力量缺乏监督大学决策、管理和办学活动的有效途径和方法。与此同时，中国还没有建立完善的社会问责制度，应改变现行的以教育行政管理部门为主导的政府问责制，明确社会力量问责的主体地位，逐步形成多元主体参与的高等教育问责制度，既促使高校更加关注社会需求，切实维护利益相关者的权益，也有助于高校提升自身社会声誉。
参考文献：
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