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【内容提要】冷战结束后，国家内部的武装冲突或无政府状态成为国际和平及安全面临的主要威胁。作为全球性国际组织，联合国在应对这些新的威胁和挑战方面负有重要责任。以联合国关于“和平、发展、人权”三大支柱的新表述为标志，其领导和组织的维和行动正在发展成为一种全球伙伴关系，这要求联合国各主要机构、区域组织、利益相关国以及非政府实体等建立更为紧密的联系。维和行动的执行也需要更具长期性和广泛性的战略规划。作为联合国安理会的常任理事国，中国需要对国际形势的变化作出积极应对，更为充分和广泛地参与联合国和平行动，进一步提升联合国在维护国际和平及安全方面的地位和作用。
【关键词】联合国维和行动和平重建国际领土管理
【作者简介】上海国际问题研究院国际组织与国际法研究中心助理研究员
作为唯一具有普遍性的全球性政治组织，联合国在冷战后面临的重大挑战之一是如何应对国家内部的武装冲突。据统计，1990年前实施的18项维和行动中，15项是用于解决国际冲突；而1990年后实施的45项维和行动中，35项是为了处理一国内部动乱。 回顾60年的历史，联合国维和行动也曾面临重大挫折，出现重大失误。然而，在当今复杂的国际安全形势中，维和行动的作用日益彰显，作为具备普遍性和合法性的国际组织，联合国所组织、领导、协调进行的维和行动对于维护国际和平及安全具有重要意义。在当代社会中安全、发展及人权问题日益密不可分的形势下，联合国维和行动所承担的使命也日益艰巨，它必须具备更多的前瞻性和协调性，并且要容纳更多行为体的共同参与。
一、联合国集体安全机制的发展
（一）全球安全共识的增进
当今世界面临着日益复杂的国际安全形势，一方面，虽然大国之间敌对与冲突的可能性已经极大程度地降低，但冷战时期地区性热点问题仍旧持续存在；另一方面，尽管国家之间的对抗在很大程度上减少，但非传统的安全问题却日益凸显，威胁到国际和平与安全局面。联合国秘书长潘基文指出，联合国一直致力于阐述关于安全的国际共识，其成果体现为联合国千年宣言所提出的核心原则，即所有人有权以一种有尊严的方式生活，并免于饥饿以及对暴力、镇压或不公的恐惧。 这一原则从人所具备的基本价值出发，涵盖了源于不同层面对人的安全形成的威胁。2005年世界首脑峰会通过的《成果文件》就强调了“应对世界面临的多层面和相互关联的挑战和威胁”的必要性，国际社会务必“致力于把这种共识转化为具体行动，包括下决心，坚决消除产生这些威胁和挑战的根本原因”。各国首脑还承诺，将努力建立以下列认识为基础的安全共识：即各种威胁相互关联，发展、和平、安全和人权相互增强，没有任何国家通过单独行事就能够使自己获得最佳保护，所有国家都需要一个符合《宪章》宗旨和原则的有实效和效率的集体安全体系。 因此，国际社会需要在互信、互利、平等、协作的基础上建立新的全球安全共识，维护联合国作为集体安全机制的核心地位，妥善应对各种传统和非传统安全威胁。
（二）联合国集体安全机制的多维性
联合国在多个层面上对维护国际和平与安全起到重要作用，其集体安全机制的多维度特性主要体现在以下方面。首先，在危机及冲突预防方面，联合国正在从“应对文化”转向“预防文化”, 加大预防性外交的力度，致力于使预防性外交成为联合国履行其职责的重要手段。联合国的多个机构都加强了在危机和冲突早期的介入，增强了联合国和平解决国际争端的职能。2005年《成果文件》中就提出了增强联合国秘书长展开斡旋、调解解决争端的能力。 中国前任常驻联合国代表王光亚大使也指出，“预防危机是解决复杂危机的第一步，也是重要的一步……安理会负有重要责任，应根据复杂危机的特点，制定综合预防战略。大会、经社理事会等联合国各机构则应结合自身的优势，分工协作，共同参与预防冲突的努力”。 其次，在缔造和平方面，安理会承担了采取行动的主要责任，特别是《宪章》第七章赋予安理会采取“执行行动”的权力，其核心在于，实施执行行动的责任不属于联合国个别会员国，而属于安全理事会。安理会负有断定需要采取强制行动的情势的法律职责。 第三，联合国维和行动在全球许多遭受战争或武装冲突的国家或地区进行部署，其职能也由最基本的监督停火、隔离冲突、防止冲突升级等向建立及维持安全区等模式发展。第四，对于冲突根源的探究促使联合国更加注重采取措施夯实和平的基础，和平重建活动已经成为联合国争端及冲突解决的重要组成部分，与此相关的还有如何巩固冲突后社会的民主法律制度的问题。正如潘基文秘书长所指出的，联合国的责任在于确定如何支持成员国通过有效的制度实现持久安全。
二、联合国维和行动的新发展
总体来看，联合国维和行动正在经历着重大变化，获得新的发展，具备新的特点，但同时也面临新挑战。正如联合国负责维和行动的副秘书长所言，一方面，维和行动已经被该组织越来越多地用于应对国际和平及安全所面临的威胁，这清楚地表明一种信任的态度。另一方面，维和行动现在已经达到了其能力的极限，可用资源日益缺乏，所承担的使命日益复杂和强硬，所处的环境却越来越艰难甚至充满敌意。 传统的联合国维和行动是一项临时性措施，帮助处理危机，为谈判创造条件，以达成长久的和平协议。就本质而言，传统维和行动负责执行的任务为军事性质，包括监测、监督、证实停火、实现初期和平协定，主要针对的目标是国家间冲突。 与之相比，当前联合国维和行动的宗旨和原则已大为不同，它日益由单纯预防武装冲突向注重根除引发冲突的根源问题转变，由单纯军事行动向军事、政治、经济、社会等各方面综合行动转变。伴随着理念与指导原则层面发生的变化，联合国维和行动也呈现出功能趋于多元化的特点。 这也意味着维和行动在规划时期方面需要加以延长，并且也需要在经济、政治、安全各方面更大程度的协同与合作。也正是基于这一背景，目前的维和行动或和平重建活动实际上包含了联合国通常所划分的“缔造和平”（Peacemaking，采取行动促使敌对各方达成和平协议）、“维持和平”（Peacekeeping，实地部署联合国军事、警察以及文职人员以监督停火或和平协议的执行）以及“重建和平”（Post-conflict peace-building，采取行动避免战火重燃）这些不同方面的内容。 联合国领导维和行动的综合性实施机制在增强，致力于将军事安全的保障、社会秩序的确保、消除贫困以及保障人权制度的确立这些相互联系的方面置于综合性、全面性的规划及协调过程中。
（一）维和行动的基本要素
1. 维和行动基本原则的变化
传统的维和行动以“当事方同意”、“自卫”以及“中立性”作为三项基本原则，其特点在于强调冲突涉及各方的共同同意、武装部队的完全自卫性（仅配备轻武器）、中立性以及任务的简单性（隔离冲突双方或几方）。在联合国关于维和行动新颁布的文件中，“中立性（Neutrality）”原则已经被“公正性（Impartiality）”原则所取代。“公正性”原则意味着，如果当事方违反对和平进程的承诺或者维和行动遵循的国际规范和原则，那么这种行为将不会由于中立性而被姑息。 这一点也体现在关于自卫的立场上，目前的维和部队日益奉行所谓的“积极自卫”原则，即除了保护自身的安全之外，还可以将这一范围扩展至其执行任务的领域中，例如维护安全区或者实施人道主义救援，都可以以武力保障其使命得以顺利执行。
2. 维和行动基本功能的扩展
伴随着国际环境的变化，新一代的“多维度”联合国维持和平行动也应运而生。这些行动一般是在惨烈的国内冲突的危险背景之下部署的，可能动用军事、警察以及民事混合性的资源来支持一项综合性和平协议的实施。在这一更为广阔的背景之下，联合国多维度维和行动的核心功能包括了如下内容：（1）在充分尊重法治和人权的前提下，创造安全稳定的环境，增强所在国保障安全的能力；（2）通过促进对话和解以及支持建立合法及有效的治理机制来促进政治进程；（3）创立一个框架，以此确保所有联合国以及其他行为体在国家层面以一致性和协同性的方式开展活动。
（二）联合国维和行动的机制建设
1. 安理会的职能和权限
根据《宪章》第七章赋予的权力，安理会负有断定须要采取强制行动的情势的法律职责。第三十九条规定：“安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为是否存在，并应作成建议或抉择依第四十一条及第四十二条规定之办法，以维持或恢复国际和平及安全。”这种强制行动不一定要以有关国家事先违反其不诉诸战争或武力或不作战争或武力的威胁的义务为条件。从冷战后的实践看，安理会在不断扩展其基于《宪章》第七章的权力，也即将国家内部的武装冲突或侵犯人权的情势也视为“和平之威胁或和平之破坏”，从而使得安理会拥有了采取行动的权力。安理会还通过事前或事后授权方式，便利区域组织实施和平执行行动。在维和行动任务范围和内容日益扩展的情况下，安理会也日渐摒弃以往独自处理涉及国际和平及安全事项的做法，越来越多地强调与联合国其他机构以及所有利益相关方的协调与合作，发展共同的全球伙伴关系。
2. 建设和平委员会
在2005年世界首脑峰会的最终《成果文件》中，各国首脑同意建立一个建设和平委员会，以应对在国际和平重建活动方面缺乏战略性规划及一致性的问题。该委员会获得授权管理由各成员国及一些国际组织资助的建设和平基金，通过与各利益相关方的密切协调及合作，有效地发挥该基金在和平重建经济建设方面的重要作用。除此之外，该委员会还寻求在和平重建方面发挥更大的作用。首先，该委员会已经开始针对特定国家制定和平重建综合战略（IPBS），这一战略是基于与主要利益相关方就巩固和平所面临的挑战与威胁进行磋商的基础上作出的。同时，由于该委员会被设立在安理会管辖之下，因而它更进一步寻求在和平重建进程中发挥重要的协调作用，即在建设和平基金运作基础上，吸引、聚集并有效协调、利用和平重建所急需的各种资源。其所处的关键地位以及与安理会的密切联系，可以认为通过建设和平委员会的运作，以联合国为主导的和平重建进程未来可能在战略性、前瞻性、协调一致性等方面有所增强。
3．维和行动事务部与维和行动支援部
为了更好地领导、组织、实施维和及和平重建行动，联合国秘书长潘基文就任后对于原有支持上述行动的联合国行政部门进行了改革，目前由联合国维和行动事务部和维和行动支援部专门负责与此相关的工作。这两个部门之间也有着明确的分工，维和行动事务部的使命侧重于计划、筹备、管理、指挥维和行动，以此来促使各类行动能够有效地完成安理会和联大在其权限范围内所作出的授权。 维和行动支援部则专门负责维和行动实施地区的行政管理和后勤保障等事宜，将在人员、资金及预算、通讯、信息技术以及后勤等方面提供“应急型专业知识”。 经过改革重组后的部门将会有利于联合国更加有效地实施维和及重建行动。
（三）联合国维和行动面临的问题与挑战
1．战略性规划的欠缺
第一，维和行动的任务目标必须明确、清晰。从20世纪维和行动执行中的经验和教训来看，具有清楚的授权范围的维和行动更能够得到成功的执行。这就要求在部署维和行动之前，联合国安理会以及主要参与国应制订战略性规划，一方面要清楚了解维和行动接受国内部形势的发展，以及其所需求的和平及安全方面的支持程度；另一方面，则要清楚了解维和行动部队自身的特点和不足，审时度势，给实地执行任务的部队指挥官以明确清晰的指令。随着维和行动任务范围和内容的日益复杂化，清楚明确的事先授权越来越具有重要性，并往往会直接影响到维和行动能否成功顺利地进行。
第二，维和行动应具备过渡和退出战略。随着联合国在维持和平及安全方面介入力度和发挥作用的增强，维和行动也越来越多地与其后的和平重建行动相结合，共同组成复合型的和平行动。然而，由于执行维和行动使命主要以军队为主，其执行任务的方式与和平时期的执法部队具有本质上的区别，因此，在适当时期，维和部队须要退出接受国，而将更多的维持秩序的任务交由维和警察以及接受国国内武装及警察力量。安理会2009年8月就此展开公开辩论，其后发表的主席声明中指出，安理会确认在以下几个领域加强论证，以增进维和行动的筹备、规划、监督、评估以及履行工作。其中包括：（1）确保维和行动授权的清楚、可信、可行以及足够的资源支持。（2）信息共享的进一步增强，特别是有关军事行动面临挑战的信息。（3）在行动规划及部队部署期间增强安理会与秘书处的交流及互动。（4）增加与部队及警察贡献国的接触。（5）安理会应更加清楚地意识到其决议在资源及战地支持方面的影响。（6）安理会应更清楚地了解维和行动执行中的各种战略性挑战。
2．全球伙伴关系的确立
联合国的一份报告指出，维和行动显现出一种独一无二的全球伙伴关系。它集合了以下各种因素，即安理会的法律和政治职权、成员国的人员和资金供给、东道国的支持以及秘书处在管理实地行动中所积累的经验。这一伙伴关系赋予了联合国维和行动以合法性、可持续性以及全球性。 首先是联合国和区域组织之间的协作。冷战结束后，区域组织所采取的集体行动不断增多，并且这些行动涉及的领域、范围也日益广泛。在传统的由联合国安理会决定、组织、执行的维和行动之外，又出现了一种新形式的联合国维和行动，即经由联合国安理会授权后由单个国家或某个国家间组织采取行动，这支部队的指挥权由该国家或国家集团拥有。联合国前秘书长加利在《和平纲领（补编）》中就提到了这种形式，即安理会授权成员国组建并部署一支中立且公正的武装力量到紧张或冲突地区，而且并不须要获得所有相关各方的同意，而其授权的目的是有限的，并不包括阻止入侵者或强制敌对行动的终止。联合国在波黑、科索沃等国家或地区都曾采用过这种与区域组织协同工作的形式。联合国前秘书长安南在第四次“联合国与区域组织合作会议”发言中指出了联合国与区域组织合作的五个领域，即和平协议的谈判与执行、促进安全和稳定、推进有效治理、民主化和人权保护进程、实现正义与和解、寻找有效途径将紧急救济和长期发展援助相结合。2007年7月，安理会通过第1769号决议，决定在苏丹达尔富尔地区实施联合国/非盟“混合行动”，由联合国提供主要资源，与非盟共同部署维和行动。这创立了联合国加强非盟能力建设的一种新模式，值得国际社会加以总结和推广。 鉴于非洲需要部署的维和行动数量不断增加，而以非盟为代表的区域组织在维和行动能力方面还相当不足，联合国与非盟应当开展多层面、宽领域的合作。联合国及其安理会、建设和平委员会以及秘书处等机构，应与非盟建立并加强多层次的协调和磋商机制。
3．国际领土管理（International Territorial Administration）
1999年6月，联合国科索沃工作组得以创立，并对该领土实施“临时管理”。就在同一年，联合国东帝汶工作组开展了有关东帝汶未来地位的广泛磋商，其后不久就设立了联合国东帝汶过渡性权力机构，其职责是管理该领土直至实现独立。在这一意义上，“领土管理”是指一个正式创立且具有地区导向的关于特定领土单位的管理结构；就范围而言，它可以是有限的（例如与特定事项有关的领土规划）或者最高级别的（例如领土性政府）。国际组织拥有如下权力，即或者监督和控制地方行为体有关这一结构的运作，或者直接运作这一体制。这一权力是在该领土得以行使的，可以与整个结构或者其特定部分有关（例如立法）。
从世界外交史的角度看来，将某一领土的管理置于一个国际统治机构之下的方式是一种传统的手段。凡尔赛条约就赋予国际联盟针对萨尔自由区和但泽自由市以重大的管理责任。而1945年之后，联合国自身就依据《宪章》第81条的授权对包括在联合国托管体制中的领土进行管理。然而，将领土管理用作冲突解决的一种工具以维护国际和平和安全，则标志着联合国法律实践的新发展。联合国在科索沃和东帝汶建立的管理机构为这一全球性组织提出了前所未有的挑战。在这两个案例中，联合国不仅对相关领土行使了充分的行政管理权力，而且还负责推动这两个地区最终领土地位的解决。 例如，安理会第1244号决议第11段（e）款就规定“创立一个政治进程以确定科索沃的未来地位，其中应参考郎布依埃协议的规定”。安理会第1272号决议第3段前言也提出“在联合国的统治下走向独立的过渡性进程”。因此，联合国在这两个案例中的实践，也成为联合国通过创建一个领土内部的政府体制以重建和平的检验标准。这种新的冲突管理模式为国际法提出了不少重要的问题，例如联合国管理机构的地位、《宪章》对于联合国管理活动的授权、联合国管理机构的性质及其限制。 从其法律基础来看，普遍认可的一点是，第七章为部署一项领土管理行动提供了充足的法律依据，包括如科索沃特派团在科索沃那样完全接管政府职能的情况。从支持安理会此项权力的法律和政治理由来看，其依据在于《联合国宪章》第39条所规定的“和平”的概念必须被理解为包括建立长期和持久的和平。就领土管理必须被视为达成此项任务的必要手段而言，安理会有权依据《联合国宪章》第41条决议成立这种管理机构。
以科索沃为例，第1244号决议决定在科索沃部署“联合国监督之下的国际文职机构和安全部队”，该安全部队应“处于统一的指令和控制之下”，并有权使用“所有必要手段”来确保安全的环境和便利流离失所的人们安全返回家园；同时授权秘书长在科索沃“建立国际文职机构执行临时管理科索沃的职责，以确保科索沃人民在南斯拉夫联邦共和国之内享有很大程度的自治权，在建立和监督民主选举产生的自治机构过程中发挥过渡性管理的作用”。 上述不同的国际组织在科索沃重建中的参与形成了四大支柱：第一支柱专门负责人道主义援助，由联合国难民事务高级专员领导；第二支柱负责民事行政，由联合国负责；第三支柱专门负责民主化与制度建设，由欧安组织负责；第四支柱专门负责重建经济与发展，由欧盟负责管理和控制。
三、中国的政策变化及地位提升
（一）中国对联合国维和行动的支持和参与
近些年来，中国的支持度和参与度的增强成为联合国维和行动迅速扩展进程中的一个重要特色。自从1990年首次派出军事观察员参加联合国维和行动以来，中国已先后参加了23项联合国维和行动，共派出维和部队、军事观察员、维和民警近1.5万人次，此外还派出文职人员参与监督大选和行政管理等事务。目前，中国有2000多名维和人员参加11项联合国维和行动，分布在亚洲、非洲、拉丁美洲等世界广大地区。 在这一过程中，中国不断加强机制建设，积极开展国际交流与合作。1997年，中国政府原则同意参加联合国维和待命安排机制。2001年，国防部维和事务办公室正式成立，统一协调和管理中国军队参与联合国维和行动事务。2002年，中国正式指定成建制非作战部队参加联合国一级维和待命安排机制。此外，公安部也已建立维和民警的派出管理机构。 公安部还专门设立了维和民事警察培训中心，主要针对以下任务进行培训：维和法律与秩序（人群控制、VIP保护、人质援救）、培训当地警察、重建当地法律系统、协助执法、保护平民权利、协助人道主义救援工作等。 国际危机组织的一份报告就此指出，中国对维和行动的兴趣与参与度均呈不断上升趋势，这一进展势必将使联合国和国际社会受益。中国的态度转变源于对联合国集体安全机制下稳定与繁荣重要性的认知。中国融入这一机制以及承担的更大责任有助于增强联合国的维和机制。
（二）中国未来的政策考量
从中国的角度看，作为联合国安理会的常任理事国，中国需要对国际形势的变化作出积极应对，倡导针对联合国机构、职能及工作方式所进行的改革，进一步提升联合国在维护国际和平及安全方面的地位，并为中国的和平发展道路提供国际体系和制度方面的保障。同时，虽然中国对于联合国维和行动的贡献度在不断上升，但是这种贡献多数还主要停留在派遣维和部队和警察的层面，而在维和行动早期规划、维和部队战场指挥以及和平重建进程等方面还欠缺有意义的参与。因此，中国今后应在以下方面进一步推动联合国机构和运作机制改革，同时进一步提升自身在维和及重建进程中的作用。首先，应着力强化联合国集体安全机制有关冲突预防和解决的职能和权限，增强预防性机制，加强联合国秘书长、人权事务高级专员、人权理事会等机构的预警功能，并增强安理会的工作效率与应变能力。其次，增强联合国领导和平重建的综合性实施机制，致力于将军事安全的保障、社会秩序的确保、消除贫困以及保障人权制度的确立这些相互联系的方面置于综合性、全面性的规划及协调过程中，因而应在增强建设和平委员会的职能和权限方面采取一定举措，并积极参与该委员会的工作和决策过程。第三，应促进全方位参与制度的建立，基于和平重建相关利益的广泛性，包括周边国家、政府间国际组织、非政府组织、国内公民社会、跨国非正式行动网络等形形色色的行为体都应以适当的程序纳入到和平重建进程中来。最后，通过参与维和行动获得的经验积累和人员素质提升，中国应逐步谋求在维和行动战略规划、战场指挥以及和平重建等领域发挥更大的作用，由此进一步提升中国对于联合国集体安全机制运行的影响力和贡献度。
【关键词】联合国维和行动和平重建国际领土管理
【作者简介】上海国际问题研究院国际组织与国际法研究中心助理研究员
作为唯一具有普遍性的全球性政治组织，联合国在冷战后面临的重大挑战之一是如何应对国家内部的武装冲突。据统计，1990年前实施的18项维和行动中，15项是用于解决国际冲突；而1990年后实施的45项维和行动中，35项是为了处理一国内部动乱。 回顾60年的历史，联合国维和行动也曾面临重大挫折，出现重大失误。然而，在当今复杂的国际安全形势中，维和行动的作用日益彰显，作为具备普遍性和合法性的国际组织，联合国所组织、领导、协调进行的维和行动对于维护国际和平及安全具有重要意义。在当代社会中安全、发展及人权问题日益密不可分的形势下，联合国维和行动所承担的使命也日益艰巨，它必须具备更多的前瞻性和协调性，并且要容纳更多行为体的共同参与。
一、联合国集体安全机制的发展
（一）全球安全共识的增进
当今世界面临着日益复杂的国际安全形势，一方面，虽然大国之间敌对与冲突的可能性已经极大程度地降低，但冷战时期地区性热点问题仍旧持续存在；另一方面，尽管国家之间的对抗在很大程度上减少，但非传统的安全问题却日益凸显，威胁到国际和平与安全局面。联合国秘书长潘基文指出，联合国一直致力于阐述关于安全的国际共识，其成果体现为联合国千年宣言所提出的核心原则，即所有人有权以一种有尊严的方式生活，并免于饥饿以及对暴力、镇压或不公的恐惧。 这一原则从人所具备的基本价值出发，涵盖了源于不同层面对人的安全形成的威胁。2005年世界首脑峰会通过的《成果文件》就强调了“应对世界面临的多层面和相互关联的挑战和威胁”的必要性，国际社会务必“致力于把这种共识转化为具体行动，包括下决心，坚决消除产生这些威胁和挑战的根本原因”。各国首脑还承诺，将努力建立以下列认识为基础的安全共识：即各种威胁相互关联，发展、和平、安全和人权相互增强，没有任何国家通过单独行事就能够使自己获得最佳保护，所有国家都需要一个符合《宪章》宗旨和原则的有实效和效率的集体安全体系。 因此，国际社会需要在互信、互利、平等、协作的基础上建立新的全球安全共识，维护联合国作为集体安全机制的核心地位，妥善应对各种传统和非传统安全威胁。
（二）联合国集体安全机制的多维性
联合国在多个层面上对维护国际和平与安全起到重要作用，其集体安全机制的多维度特性主要体现在以下方面。首先，在危机及冲突预防方面，联合国正在从“应对文化”转向“预防文化”, 加大预防性外交的力度，致力于使预防性外交成为联合国履行其职责的重要手段。联合国的多个机构都加强了在危机和冲突早期的介入，增强了联合国和平解决国际争端的职能。2005年《成果文件》中就提出了增强联合国秘书长展开斡旋、调解解决争端的能力。 中国前任常驻联合国代表王光亚大使也指出，“预防危机是解决复杂危机的第一步，也是重要的一步……安理会负有重要责任，应根据复杂危机的特点，制定综合预防战略。大会、经社理事会等联合国各机构则应结合自身的优势，分工协作，共同参与预防冲突的努力”。 其次，在缔造和平方面，安理会承担了采取行动的主要责任，特别是《宪章》第七章赋予安理会采取“执行行动”的权力，其核心在于，实施执行行动的责任不属于联合国个别会员国，而属于安全理事会。安理会负有断定需要采取强制行动的情势的法律职责。 第三，联合国维和行动在全球许多遭受战争或武装冲突的国家或地区进行部署，其职能也由最基本的监督停火、隔离冲突、防止冲突升级等向建立及维持安全区等模式发展。第四，对于冲突根源的探究促使联合国更加注重采取措施夯实和平的基础，和平重建活动已经成为联合国争端及冲突解决的重要组成部分，与此相关的还有如何巩固冲突后社会的民主法律制度的问题。正如潘基文秘书长所指出的，联合国的责任在于确定如何支持成员国通过有效的制度实现持久安全。
二、联合国维和行动的新发展
总体来看，联合国维和行动正在经历着重大变化，获得新的发展，具备新的特点，但同时也面临新挑战。正如联合国负责维和行动的副秘书长所言，一方面，维和行动已经被该组织越来越多地用于应对国际和平及安全所面临的威胁，这清楚地表明一种信任的态度。另一方面，维和行动现在已经达到了其能力的极限，可用资源日益缺乏，所承担的使命日益复杂和强硬，所处的环境却越来越艰难甚至充满敌意。 传统的联合国维和行动是一项临时性措施，帮助处理危机，为谈判创造条件，以达成长久的和平协议。就本质而言，传统维和行动负责执行的任务为军事性质，包括监测、监督、证实停火、实现初期和平协定，主要针对的目标是国家间冲突。 与之相比，当前联合国维和行动的宗旨和原则已大为不同，它日益由单纯预防武装冲突向注重根除引发冲突的根源问题转变，由单纯军事行动向军事、政治、经济、社会等各方面综合行动转变。伴随着理念与指导原则层面发生的变化，联合国维和行动也呈现出功能趋于多元化的特点。 这也意味着维和行动在规划时期方面需要加以延长，并且也需要在经济、政治、安全各方面更大程度的协同与合作。也正是基于这一背景，目前的维和行动或和平重建活动实际上包含了联合国通常所划分的“缔造和平”（Peacemaking，采取行动促使敌对各方达成和平协议）、“维持和平”（Peacekeeping，实地部署联合国军事、警察以及文职人员以监督停火或和平协议的执行）以及“重建和平”（Post-conflict peace-building，采取行动避免战火重燃）这些不同方面的内容。 联合国领导维和行动的综合性实施机制在增强，致力于将军事安全的保障、社会秩序的确保、消除贫困以及保障人权制度的确立这些相互联系的方面置于综合性、全面性的规划及协调过程中。
（一）维和行动的基本要素
1. 维和行动基本原则的变化
传统的维和行动以“当事方同意”、“自卫”以及“中立性”作为三项基本原则，其特点在于强调冲突涉及各方的共同同意、武装部队的完全自卫性（仅配备轻武器）、中立性以及任务的简单性（隔离冲突双方或几方）。在联合国关于维和行动新颁布的文件中，“中立性（Neutrality）”原则已经被“公正性（Impartiality）”原则所取代。“公正性”原则意味着，如果当事方违反对和平进程的承诺或者维和行动遵循的国际规范和原则，那么这种行为将不会由于中立性而被姑息。 这一点也体现在关于自卫的立场上，目前的维和部队日益奉行所谓的“积极自卫”原则，即除了保护自身的安全之外，还可以将这一范围扩展至其执行任务的领域中，例如维护安全区或者实施人道主义救援，都可以以武力保障其使命得以顺利执行。
2. 维和行动基本功能的扩展
伴随着国际环境的变化，新一代的“多维度”联合国维持和平行动也应运而生。这些行动一般是在惨烈的国内冲突的危险背景之下部署的，可能动用军事、警察以及民事混合性的资源来支持一项综合性和平协议的实施。在这一更为广阔的背景之下，联合国多维度维和行动的核心功能包括了如下内容：（1）在充分尊重法治和人权的前提下，创造安全稳定的环境，增强所在国保障安全的能力；（2）通过促进对话和解以及支持建立合法及有效的治理机制来促进政治进程；（3）创立一个框架，以此确保所有联合国以及其他行为体在国家层面以一致性和协同性的方式开展活动。
（二）联合国维和行动的机制建设
1. 安理会的职能和权限
根据《宪章》第七章赋予的权力，安理会负有断定须要采取强制行动的情势的法律职责。第三十九条规定：“安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为是否存在，并应作成建议或抉择依第四十一条及第四十二条规定之办法，以维持或恢复国际和平及安全。”这种强制行动不一定要以有关国家事先违反其不诉诸战争或武力或不作战争或武力的威胁的义务为条件。从冷战后的实践看，安理会在不断扩展其基于《宪章》第七章的权力，也即将国家内部的武装冲突或侵犯人权的情势也视为“和平之威胁或和平之破坏”，从而使得安理会拥有了采取行动的权力。安理会还通过事前或事后授权方式，便利区域组织实施和平执行行动。在维和行动任务范围和内容日益扩展的情况下，安理会也日渐摒弃以往独自处理涉及国际和平及安全事项的做法，越来越多地强调与联合国其他机构以及所有利益相关方的协调与合作，发展共同的全球伙伴关系。
2. 建设和平委员会
在2005年世界首脑峰会的最终《成果文件》中，各国首脑同意建立一个建设和平委员会，以应对在国际和平重建活动方面缺乏战略性规划及一致性的问题。该委员会获得授权管理由各成员国及一些国际组织资助的建设和平基金，通过与各利益相关方的密切协调及合作，有效地发挥该基金在和平重建经济建设方面的重要作用。除此之外，该委员会还寻求在和平重建方面发挥更大的作用。首先，该委员会已经开始针对特定国家制定和平重建综合战略（IPBS），这一战略是基于与主要利益相关方就巩固和平所面临的挑战与威胁进行磋商的基础上作出的。同时，由于该委员会被设立在安理会管辖之下，因而它更进一步寻求在和平重建进程中发挥重要的协调作用，即在建设和平基金运作基础上，吸引、聚集并有效协调、利用和平重建所急需的各种资源。其所处的关键地位以及与安理会的密切联系，可以认为通过建设和平委员会的运作，以联合国为主导的和平重建进程未来可能在战略性、前瞻性、协调一致性等方面有所增强。
3．维和行动事务部与维和行动支援部
为了更好地领导、组织、实施维和及和平重建行动，联合国秘书长潘基文就任后对于原有支持上述行动的联合国行政部门进行了改革，目前由联合国维和行动事务部和维和行动支援部专门负责与此相关的工作。这两个部门之间也有着明确的分工，维和行动事务部的使命侧重于计划、筹备、管理、指挥维和行动，以此来促使各类行动能够有效地完成安理会和联大在其权限范围内所作出的授权。 维和行动支援部则专门负责维和行动实施地区的行政管理和后勤保障等事宜，将在人员、资金及预算、通讯、信息技术以及后勤等方面提供“应急型专业知识”。 经过改革重组后的部门将会有利于联合国更加有效地实施维和及重建行动。
（三）联合国维和行动面临的问题与挑战
1．战略性规划的欠缺
第一，维和行动的任务目标必须明确、清晰。从20世纪维和行动执行中的经验和教训来看，具有清楚的授权范围的维和行动更能够得到成功的执行。这就要求在部署维和行动之前，联合国安理会以及主要参与国应制订战略性规划，一方面要清楚了解维和行动接受国内部形势的发展，以及其所需求的和平及安全方面的支持程度；另一方面，则要清楚了解维和行动部队自身的特点和不足，审时度势，给实地执行任务的部队指挥官以明确清晰的指令。随着维和行动任务范围和内容的日益复杂化，清楚明确的事先授权越来越具有重要性，并往往会直接影响到维和行动能否成功顺利地进行。
第二，维和行动应具备过渡和退出战略。随着联合国在维持和平及安全方面介入力度和发挥作用的增强，维和行动也越来越多地与其后的和平重建行动相结合，共同组成复合型的和平行动。然而，由于执行维和行动使命主要以军队为主，其执行任务的方式与和平时期的执法部队具有本质上的区别，因此，在适当时期，维和部队须要退出接受国，而将更多的维持秩序的任务交由维和警察以及接受国国内武装及警察力量。安理会2009年8月就此展开公开辩论，其后发表的主席声明中指出，安理会确认在以下几个领域加强论证，以增进维和行动的筹备、规划、监督、评估以及履行工作。其中包括：（1）确保维和行动授权的清楚、可信、可行以及足够的资源支持。（2）信息共享的进一步增强，特别是有关军事行动面临挑战的信息。（3）在行动规划及部队部署期间增强安理会与秘书处的交流及互动。（4）增加与部队及警察贡献国的接触。（5）安理会应更加清楚地意识到其决议在资源及战地支持方面的影响。（6）安理会应更清楚地了解维和行动执行中的各种战略性挑战。
2．全球伙伴关系的确立
联合国的一份报告指出，维和行动显现出一种独一无二的全球伙伴关系。它集合了以下各种因素，即安理会的法律和政治职权、成员国的人员和资金供给、东道国的支持以及秘书处在管理实地行动中所积累的经验。这一伙伴关系赋予了联合国维和行动以合法性、可持续性以及全球性。 首先是联合国和区域组织之间的协作。冷战结束后，区域组织所采取的集体行动不断增多，并且这些行动涉及的领域、范围也日益广泛。在传统的由联合国安理会决定、组织、执行的维和行动之外，又出现了一种新形式的联合国维和行动，即经由联合国安理会授权后由单个国家或某个国家间组织采取行动，这支部队的指挥权由该国家或国家集团拥有。联合国前秘书长加利在《和平纲领（补编）》中就提到了这种形式，即安理会授权成员国组建并部署一支中立且公正的武装力量到紧张或冲突地区，而且并不须要获得所有相关各方的同意，而其授权的目的是有限的，并不包括阻止入侵者或强制敌对行动的终止。联合国在波黑、科索沃等国家或地区都曾采用过这种与区域组织协同工作的形式。联合国前秘书长安南在第四次“联合国与区域组织合作会议”发言中指出了联合国与区域组织合作的五个领域，即和平协议的谈判与执行、促进安全和稳定、推进有效治理、民主化和人权保护进程、实现正义与和解、寻找有效途径将紧急救济和长期发展援助相结合。2007年7月，安理会通过第1769号决议，决定在苏丹达尔富尔地区实施联合国/非盟“混合行动”，由联合国提供主要资源，与非盟共同部署维和行动。这创立了联合国加强非盟能力建设的一种新模式，值得国际社会加以总结和推广。 鉴于非洲需要部署的维和行动数量不断增加，而以非盟为代表的区域组织在维和行动能力方面还相当不足，联合国与非盟应当开展多层面、宽领域的合作。联合国及其安理会、建设和平委员会以及秘书处等机构，应与非盟建立并加强多层次的协调和磋商机制。
3．国际领土管理（International Territorial Administration）
1999年6月，联合国科索沃工作组得以创立，并对该领土实施“临时管理”。就在同一年，联合国东帝汶工作组开展了有关东帝汶未来地位的广泛磋商，其后不久就设立了联合国东帝汶过渡性权力机构，其职责是管理该领土直至实现独立。在这一意义上，“领土管理”是指一个正式创立且具有地区导向的关于特定领土单位的管理结构；就范围而言，它可以是有限的（例如与特定事项有关的领土规划）或者最高级别的（例如领土性政府）。国际组织拥有如下权力，即或者监督和控制地方行为体有关这一结构的运作，或者直接运作这一体制。这一权力是在该领土得以行使的，可以与整个结构或者其特定部分有关（例如立法）。
从世界外交史的角度看来，将某一领土的管理置于一个国际统治机构之下的方式是一种传统的手段。凡尔赛条约就赋予国际联盟针对萨尔自由区和但泽自由市以重大的管理责任。而1945年之后，联合国自身就依据《宪章》第81条的授权对包括在联合国托管体制中的领土进行管理。然而，将领土管理用作冲突解决的一种工具以维护国际和平和安全，则标志着联合国法律实践的新发展。联合国在科索沃和东帝汶建立的管理机构为这一全球性组织提出了前所未有的挑战。在这两个案例中，联合国不仅对相关领土行使了充分的行政管理权力，而且还负责推动这两个地区最终领土地位的解决。 例如，安理会第1244号决议第11段（e）款就规定“创立一个政治进程以确定科索沃的未来地位，其中应参考郎布依埃协议的规定”。安理会第1272号决议第3段前言也提出“在联合国的统治下走向独立的过渡性进程”。因此，联合国在这两个案例中的实践，也成为联合国通过创建一个领土内部的政府体制以重建和平的检验标准。这种新的冲突管理模式为国际法提出了不少重要的问题，例如联合国管理机构的地位、《宪章》对于联合国管理活动的授权、联合国管理机构的性质及其限制。 从其法律基础来看，普遍认可的一点是，第七章为部署一项领土管理行动提供了充足的法律依据，包括如科索沃特派团在科索沃那样完全接管政府职能的情况。从支持安理会此项权力的法律和政治理由来看，其依据在于《联合国宪章》第39条所规定的“和平”的概念必须被理解为包括建立长期和持久的和平。就领土管理必须被视为达成此项任务的必要手段而言，安理会有权依据《联合国宪章》第41条决议成立这种管理机构。
以科索沃为例，第1244号决议决定在科索沃部署“联合国监督之下的国际文职机构和安全部队”，该安全部队应“处于统一的指令和控制之下”，并有权使用“所有必要手段”来确保安全的环境和便利流离失所的人们安全返回家园；同时授权秘书长在科索沃“建立国际文职机构执行临时管理科索沃的职责，以确保科索沃人民在南斯拉夫联邦共和国之内享有很大程度的自治权，在建立和监督民主选举产生的自治机构过程中发挥过渡性管理的作用”。 上述不同的国际组织在科索沃重建中的参与形成了四大支柱：第一支柱专门负责人道主义援助，由联合国难民事务高级专员领导；第二支柱负责民事行政，由联合国负责；第三支柱专门负责民主化与制度建设，由欧安组织负责；第四支柱专门负责重建经济与发展，由欧盟负责管理和控制。
三、中国的政策变化及地位提升
（一）中国对联合国维和行动的支持和参与
近些年来，中国的支持度和参与度的增强成为联合国维和行动迅速扩展进程中的一个重要特色。自从1990年首次派出军事观察员参加联合国维和行动以来，中国已先后参加了23项联合国维和行动，共派出维和部队、军事观察员、维和民警近1.5万人次，此外还派出文职人员参与监督大选和行政管理等事务。目前，中国有2000多名维和人员参加11项联合国维和行动，分布在亚洲、非洲、拉丁美洲等世界广大地区。 在这一过程中，中国不断加强机制建设，积极开展国际交流与合作。1997年，中国政府原则同意参加联合国维和待命安排机制。2001年，国防部维和事务办公室正式成立，统一协调和管理中国军队参与联合国维和行动事务。2002年，中国正式指定成建制非作战部队参加联合国一级维和待命安排机制。此外，公安部也已建立维和民警的派出管理机构。 公安部还专门设立了维和民事警察培训中心，主要针对以下任务进行培训：维和法律与秩序（人群控制、VIP保护、人质援救）、培训当地警察、重建当地法律系统、协助执法、保护平民权利、协助人道主义救援工作等。 国际危机组织的一份报告就此指出，中国对维和行动的兴趣与参与度均呈不断上升趋势，这一进展势必将使联合国和国际社会受益。中国的态度转变源于对联合国集体安全机制下稳定与繁荣重要性的认知。中国融入这一机制以及承担的更大责任有助于增强联合国的维和机制。
（二）中国未来的政策考量
从中国的角度看，作为联合国安理会的常任理事国，中国需要对国际形势的变化作出积极应对，倡导针对联合国机构、职能及工作方式所进行的改革，进一步提升联合国在维护国际和平及安全方面的地位，并为中国的和平发展道路提供国际体系和制度方面的保障。同时，虽然中国对于联合国维和行动的贡献度在不断上升，但是这种贡献多数还主要停留在派遣维和部队和警察的层面，而在维和行动早期规划、维和部队战场指挥以及和平重建进程等方面还欠缺有意义的参与。因此，中国今后应在以下方面进一步推动联合国机构和运作机制改革，同时进一步提升自身在维和及重建进程中的作用。首先，应着力强化联合国集体安全机制有关冲突预防和解决的职能和权限，增强预防性机制，加强联合国秘书长、人权事务高级专员、人权理事会等机构的预警功能，并增强安理会的工作效率与应变能力。其次，增强联合国领导和平重建的综合性实施机制，致力于将军事安全的保障、社会秩序的确保、消除贫困以及保障人权制度的确立这些相互联系的方面置于综合性、全面性的规划及协调过程中，因而应在增强建设和平委员会的职能和权限方面采取一定举措，并积极参与该委员会的工作和决策过程。第三，应促进全方位参与制度的建立，基于和平重建相关利益的广泛性，包括周边国家、政府间国际组织、非政府组织、国内公民社会、跨国非正式行动网络等形形色色的行为体都应以适当的程序纳入到和平重建进程中来。最后，通过参与维和行动获得的经验积累和人员素质提升，中国应逐步谋求在维和行动战略规划、战场指挥以及和平重建等领域发挥更大的作用，由此进一步提升中国对于联合国集体安全机制运行的影响力和贡献度。