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摘要：本文首先运用系统结构分析方法，解析了土地征收征用纠纷解决机制的几个重要影响要素的层次关系，揭示了影响土地征收征用纠纷解决实际效果的根本因素是体制不完善和手段单一。然后，围绕如何合理有效地建构我国土地征收征用纠纷解决机制，考察了西方两大法系关于土地征收征用的相关制度和方式，并总结出几点值得关注与借鉴的经验和启示。最后，基于上述分析和考察，建设性地提出了建构我国土地征收征用纠纷解决机制的几点法律设想。
关键词：土地征收征用；系统结构分析；纠纷解决机制
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2008)03-0132-04
近年来。因为土地征收征用引发的矛盾纠纷日益突出，引人关注。为保障广大人民特别是失地农民的这一基本财产权益，将土地征收征用问题纳入法治框架治理，已成为学界普遍和明确的共识。如何有效解决矛盾纠纷，建构合理的土地征收征用纠纷解决机制。是一个非常重要的理论和实践问题。
一、土地征收征用矛盾纠纷解决机制影响要素的解析：从系统结构分析方法入手
(一)影响要素的法律分析
相关研究表明，土地征收征用激发社会矛盾的诱因是多方面的，与之相对应，笔者认为，由矛盾争议而引发的纠纷解决机制，也应是一个多元化的体系。这一体系应该是由诸多有机联系、互相作用的影响要素所组成的，是具有特定的解决土地征收征用纠纷功能与结构的整体。本文现拟从法学研究角度，对影响我国土地征收征用矛盾纠纷解决机制诸要素进行解析。
1，行政解决土地征收征用纠纷的体制有待完善。我国现行法中关于土地征收征用的纠纷解决的规定。如《行政复议法》、《行政诉讼法》、《土地法》和1999年最高人民法院出台的《行政诉讼法若干问题的解释》，这些法律及其司法解释虽然都提出了一些解决土地征收征用纠纷的相关规定，但由于缺乏通盘考虑，导致整个解决矛盾纠纷的体制并不完善。缺乏一些有针对性的法律、法规。专门治理和解决矛盾纠纷还没有形成一个整体系统。对照国外发达国家的立法例，我国还缺乏一个《行政征收法》来通盘考虑规范行政征收征用过程中的法律问题。包括征收征用矛盾纠纷的解决体制问题。
2，纠纷解决手段单一，强调运用行政手段而忽视其他手段。目前，针对土地征收征用过程中产生的矛盾冲突，主要强调运用行政的解决机制。在具体实践运作中，一些行政机关基于各自的部门利益和职权限制，面对矛盾纠纷，往往采取单一的解决手段，而其他方式，如协商、和解等社会性解决方式长期得不到实质性的重视。长此以往，最终只能是“头痛医头，脚痛医脚”。由此可见，纠纷解决手段的单一，严重地影响了行政化解矛盾纠纷的能力。引发了种种社会问题。
3，纠纷解决途径不通畅，行政解决机制与司法救济途径之间存在衔接上的不足。尽管我国现行《行政复议法》和《行政诉讼法》明确规定了两者之间的衔接问题，但是，在大多数情况下，由于现行行政复议在立法和实践的层面还存在许多不足。在与司法救济的衔接上存在许多亟待解决的难题。不仅如此，其他行政纠纷解决机制之间缺乏配合，相互脱节现象严重，难以发挥整体解决矛盾纠纷的组合优势。
4，有效的司法审查缺位，实质性介入不足。土地征收征用过程中，引发的纠纷各具特点，相应的解决机制也应该是多种多样的，不同的解决机制发挥着不同的作用，相互之间不可替代。但是，在实践中，由于介入的主体较多，纠纷解决的主体不明确，最终导致实际纠纷解决过程中，矛盾问题难以解决。有效的司法审查缺位，实质性介入不足，法院不敢管、不想管、不愿管的现象普遍存在。
5，纠纷解决的效率不高，案件久拖不决的现象普遍存在。就整个法律价值体系而言。效率价值应居于优先位阶。是配置社会资源的首要价值标准。因此，在兼顾法律公正价值的前提下。应该采取和设计合理的公正和效率机制。及时有效地解决纠纷争议。从而有效地调动广大农民对依赖的土地扩大再生产、创造更多财富，实现社会资源有效、合理分配。但遗憾的是。我国目前土地征收征用案件纠纷解决的效率不高。久拖不决的现象普遍存在。
6，纠纷解决主体的能力相对不足。土地纠纷争议的上诉、上访率高。理想的纠纷解决机制应该是：任何纠纷都有管理和解决的主体，任何纠纷都能够有效地纳入正常的纠纷解决机制范围，这是和谐社会的一个不可或缺的要求。但是。由于分别设立的纠纷解决机制各自为政，彼此不协调，不能形成一个完全无遗漏和无冲突的纠纷解决系统，使得纠纷的解决有时出现部分解决、部分不能解决或部分没人解决，土地争议纠纷解决主体的能力显现相对不足。
7，纠纷解决的社会效果和司法效果未能有机统一，广大群众反响较大。纠纷解决的社会效果和司法效果应该是统一的，它不仅是人民法院对案件审理的外在要求。也是解决纠纷的内在追求，成为司法解决纠纷的内在规律之一。当前有关土地纠纷的解决机制就有这方面的明显弊端。土地使用权人因土地征收征用诱发的纠纷，或可由当地政府裁决，或可申请行政复议，还可向法院提起行政诉讼。许多情况下，这些制度的设置，表面上为排除一些纠纷矛盾提供了可能。但实际上难以消除广大失地者内心的对抗情绪，导致纠纷的社会效果和司法效果不能形成有机的统一。
(二)运用系统结构方法分析影响要素之间的关系
在研究和解决具有要素及其层次众多、结构复杂和社会性突出等特点的系统问题时，往往要通过建立系统的结构模型，进行系统的结构分析，以求得对问题全面和本质的认识。本文基于土地征收征用纠纷解决机制影响要素的法律解析，运用系统结构分析的解释结构模型(ISM)方法，揭示这些要素之间的层次关系。
为方便分析，将影响要素编号，要素和相应的序号如表1所示。通过对这些要素之间的关系进行分析，建立要素之间的关系有向图如图1所示。根据有向图建立可达矩阵，并通过运算。得到影响要素之间的递阶结构模型如图2所示。
(三)蕴涵于法律分析和系统结构分析之中的几点结论
基于影响要素的法律解析和系统要素的递阶结构分析，我们大致可以得出以下三点结论：
1，根本原因，也就是居于第四层的要素包括s。和s2。这说明，在行政征收征用中，体制的不完善和解决纠纷争议的单一性问题，已成为建构合理的行政征收征用解决机制的重中之重问题。
2，居于第一层次的要素S7，是诱发目前我国土地征收征用纠纷解决机制问题的直接原因。目前由于纠纷解决机制的不完善。纠纷解决的社会效果和司法效果尚未能达至有机统一，广大群众对土地的征收征用过程中产生的一系列矛盾纠纷的解决效果，反响较大。
3，s3、s4、s5和s6作为纠纷解决机制建构的第三、 第四层次要素。也即系统的间接原因，它们分别在不同程度影响着其他方面要素，同样是我们在建构土地征收征用纠纷解决机制中需要考虑的要素。
二、域外考察：以大陆和英美法系国家土地征收征用纠纷解决机制为例
(一)大陆法系国家治理机制的考察
1，德国。德国的第一部征收法，是黑森大公国于1821年5月27日公布的。随后，各邦联国也陆续制定了征收法典。在这些征收法典中，都确立了人民法院审判受理征收案件的原则和程序。
在德国，联邦行政法院和联邦最高法院对土地的征收案件均有管辖，因而，产生了一些管辖权的冲突。联邦宪法法院相对晚一些才致力于宪法规定的财产保障和征收，并于1987年通过水沙判决确立了自己的观念。
德国建设法典104条以下规定了为执行计划而征收不动产和财产性权利的程序。法典规定“征收机关应当首先促成参加人达成协议”。协议是参加人之间在行政机关工作下达成的合同。如果达不成协议。征收机关经过口头审理以征收决定的方式作出裁决。裁决一作为行政行为，可以被法院审理和撤销。只有征收机关在征收具有不可撤销性和支付补偿之后。就其执行发布了正式的命令，裁决才能生效和交付执行，执行命令直接导致可预测的法律状态变更。紧急情况下可以适用所谓的提取占有命令。如果征收目的被取消或者没有实现(如开发计划变更或者计划的目的不再需要被征收的不动产)，必须回转征收的不动产。
2，法国。在法国，行政活动原则上适用与私人活动不同的法律。行政法支配行政活动。行政活动不能违反法律，因此首先必须解决由谁决定行政活动是否违法。解决行政活动是否违法的争端不由普通法院管辖，而由行政法院管辖。
但是就行政征收问题而言，一般认为，“公共征收的程序是对征收人的一种保障，是公用征收制度中最重要的部分”，由于公用征收强迫私人转让不动产的权利，法国传统的观念认为普通法院是私人自由和财产的可靠保障，只有它有权剥夺私人的财产权利。另一方面，公用征收的目的是为了满足公共利益的需要，行政机关是公共利益的判断者。是否进行公用征收应由行政机关决定。基于以上考虑。法国的公用征收程序同时有行政机关和法院的参加，以维持公用征收的主体和私人之间的平衡。1958年法国公用征收程序改革的特点。是在普通法院内部设立专门的公用征收法庭。处理行政阶段以后的全部公用征收问题。不服公用征收中转移所有权的裁判不能提起上诉，只能向最高法院提起复核审诉讼，由最高法院审查裁判中是否有法律错误。
3，日本。日本将土地的征收征用称为土地的收用问题。1901年的《土地收用法》中设置了收用时的补偿条款(第47条)，将关于此的争议规定为普通法院的管辖事项(第82条)。此外，日本的《土地收用法》还规定，在法律上规定了程序的情况下。应该依据该程序。对补偿裁决不服的权利人，应当以义务者(起业者)为被告提起当事人诉讼。在《土地收用法》中，收用委员会进行权利取得裁决，该裁决由关于土地的收用或者使用的事项和关于损失补偿的事项构成(第48条)。并且，该法关于这两种事项的争议也分别另外予以承认。即关于收用委员会的裁决，规定了对建设大臣的行政上的不服申诉(第129条)，但在其程序中，不能进行关于损失补偿事项的不服申诉(第132条)。因此，对损失补偿不服的情况下，只能直接提起诉讼。此外。此时仅承认以起业者和土地所有者双方为当事人的诉讼(第133条)。在这种诉讼中。围绕收用委员会的裁决，或者以此为契机而产生的纠纷，即实质上争议收用委员会的裁决诉讼，在形式上是前述当事人之间进行争议，所以，在学术上，一直称之为形式性当事人诉讼。
(二)英美法系国家治理机制的考察
1，英国。英国没有独立的行政法院体系。由于历史的原因，英国人认为普通法院是公民自由最可靠的保障，是防止行政机关专横维持英国法治最有力的工具。
近年来，一些特别裁判所是英国行政法上的一个引人注目的现象。在英国，裁判所制度是行政司法机器的一个重要组成部分。根据英国1971年《裁判所和调查法》的规定，当事人对于该法所列裁判所所作裁判中的法律问题不服有权提起上诉，当事人的上诉可以向高等法院提出，也可以根据规则的规定，要求裁判所向高等法院陈述案件。为了保证挑选的成员对其所应当代表的利益很少予以袒护，英国的各种裁判所按照其业务性质的不同。其组成有很大的差别。一个农用土地裁判所，是由一名具有法律知识的主席和两名分别代表产权所有人代理组织和承租人代理组织的协助工作人员组成。这类裁判所当中，主席通常是有报酬的，但其成员有时则是没有报酬的。他们的工作同充当治安法官一样，是一种公共服务。总的说来，在英国裁判所职责的重要性并不亚于法院。20世纪的社会立法设立裁判所仅仅是出于行政上的原因，因为它是一种较为迅速、经济，也更为便捷的公正裁判。并且这种裁判所还具有专门知识的优越性。
2，美国。美国法院是保障法治实施最主要的机构。行政机关行使权力侵害公民的权益时，除法律另有规定外，受害人可以请求法院审查行政机关行为的合法性。撤销违法行为，或命令行政机关履行法定的义务。广泛的司法审查权是美国法治的一个特点。
美国法院(包括联邦和州法院)在解决行政征收征用中起着决定性的作用。美国经过三个典型案件的审理，确定了美国解决行政征收征用纠纷争议的理论框架。这些关于土地征收征用案件。主要围绕公益征收和警察权问题而展开。
法院由于缺乏时间和能力。不能执行全部审查任务。近年来，美国国会在很多的法律中授予行政机关审查并裁决其行为合法性的任务。公民认为行政机关的行为违法时，可以请求行政机关审查，不服行政机关的裁决时，再请求司法审查。行政机关也是保障法治实施的机构，所以行政机关在处理公益征收方面的裁决行为也是值得关注的。
(三)域外经验与启示
由于传统以及现实制度的差异，各国在解决因土地争议而引发的纠纷时，采取的制度存在许多方面的不同。
大陆法系注重实体权益的合法保障，因而对待行政争议纠纷的主要立法思路是从事前的预防角度出发，设计合理的制度保障当事人的实体权益。一旦引发争议纠纷，重视通过一些专业的法院来解决土地征收征用纠纷。这其中也包括将一些案件纳入到宪法法院来审理。另外，在德国。对于因征收征用土地引发的财产权益争议，一般是放到普通法院来审理。
尽管英美法系国家是尊重传统判例的判例法系国家，在对待土地的所有权和使用权引发的征收征用纠纷时，采取的方式同大陆法系国家不谋而合。它们认为，“普通法院是公民自由最可靠的保障，是防止行政机关专横维持法治最有力的工具。”
此外，针对因土地征收征用引发的纠纷的解决，不论是大陆法系还是英美法系国家，还有这样一些值得借 鉴的做法：
其一，英国针对土地征收征用争议纠纷的行政裁判所制度。这种灵活、高效、便捷的方式在面对日益增多的不同类型的土地争议案件时，能够起到一个很好的缓冲作用，具有非常现实的意义。笔者认为。英国这种行政裁判所的组成及其相关制度的构建。对于我们思考我国土地征收征用纠纷解决机制，具有非常重要的参考意义。
其二，不管是德国这样的大陆法系国家还是美国这样的英美法系国家，它们都不约而同地主张通过相关的行政手段来解决土地征收征用中引发的一些矛盾和冲突。最近，一种新型的争议解决机制。即调解性纠纷解决机制(ADR)在西方各国特特别是美国得到了广泛的运用。20世纪90年代以来，美国在行政程序领域的一项重大改革，就是将这—ADR机制引入到行政领域。这种调解性纠纷解决模式逐步成为西方社会解决行政争议的有效方式。可以认为，在解决土地征收征用争议纠纷中，ADR模式将是一个非常重要的补充。
其三，在美国。征收征用土地一般需要事前举行行政听证，就土地的补偿标准和安置方案反复进行平等的协商和听证。这种关于行政征收征用中的正当程序，源于美国宪法修正案第五条。但其运用到土地征收征用中，很好地对征地权和财产权进行了规范，使矛盾纠纷得以有效解决。
其四。就大陆法系的法国、德国和日本而言，我国的基本法律制度与这些国家一脉相承。在解决土地征收征用的争议纠纷时，这些国家一方面强调行政解决机制，另一方面基本上采取了司法审查的方式。具体而言，它们针对行政征收征用纠纷的不同类型。分别设计了不同的诉讼处理机制。
三、改革与完善：多元化土地征收征用纠纷解决机制的建构
基于影响要素的法律解析和结构分析以及域外经验的考察，笔者认为，改革与完善多元化土地征收征用纠纷解决机制应有重点、有针对性，找准纠纷的影响要素的主次关系，揭示相互间的联系、制约和作用关系。同时，在对具体事件(案例)进行分析的过程中。注意各种纠纷解决机制与外部环境之间的互动关系。通过系统的研究方法凸显具体解纷机制在化解社会冲突时所采取的行动和策略。
1，建立多样、灵活、及时的纠纷解决机制。当下，针对土地征收征用过程中争议的复杂性、多样性问题，仅仅依靠我国的行政司法审查制度所发挥的作用十分有限。在此情形下，就需要我们转换新的视角和选择新的路径。笔者认为，如果将建构土地征收征用的纠纷解决机制看作是一个互动的、联系的系统，那么，就每一互动的具体要素来看，它应该包括：行动层次、结构层次以及个体层次。所以，我们建构的机制应该是多元的、灵活的、及时的，包括各类层次的纠纷解决机制。
2，强调行政解决与司法解决的协调和有机衔接。我们在建构土地征收征用纠纷解决机制时，既要强调行政解决机制，又要重视司法解决机制的建构。同时。我们还需要关注行政解决机制与司法解决机制之间的互动关系，只有通过它们之间各组成部分的相互联系、相互制约、相互作用，才能使得整个土地征收征用纠纷解决机制顺畅运作，实现整体大于部分之和的预期效果。
3，必须确立法院在解决纠纷争议中的权威性和终局性。司法救济相对于其他救济方式而言。具有无可替代的地位。司法审查的公正性、中立性和正当性，是司法审查在解决土地征收征用争议纠纷方面权威性和终局性的重要保障。目前。我国法律、法规关于土地征收征用的司法审查缺乏明确规定。实践中，法院不敢管、不想管、不愿管的现象普遍存在。这种局面十分不利于我国土地征收征用纠纷解决机制的建构。要以司法体制为中心解决土地征收征用纠纷。完善和整合我国的土地征收征用纠纷解决体制，最大限度地促进社会和谐。
4，完善和重视行政裁决机制在解决纠纷争议中的作用。尽管司法权在中国的改革过程正日益加强，但正在加强过程之中的司法却遇到了“诉讼爆炸”的难题。多元社会产生日益增多的纠纷蜂拥向法院，以至于法院难以承受重荷。通过行政裁决解决土地征收征用中的争议纠纷，从现行立法体例来看，具有合法的依据，也是根据社会需求在行政权和司法权充分分立的基础上所做的理性选择。应该说，将行政裁决运用到土地征收征用纠纷争议的解决，其程序简便灵活，办案时间迅速，费用低廉。行政裁决不仅使行政系统内部有自我纠错的机会，也节省了司法资源。让法院有限的人力和财力得到更有效的使用。为更需要救济的争议提供了机会。
(责任编辑 刘龙伏)
关键词：土地征收征用；系统结构分析；纠纷解决机制
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2008)03-0132-04
近年来。因为土地征收征用引发的矛盾纠纷日益突出，引人关注。为保障广大人民特别是失地农民的这一基本财产权益，将土地征收征用问题纳入法治框架治理，已成为学界普遍和明确的共识。如何有效解决矛盾纠纷，建构合理的土地征收征用纠纷解决机制。是一个非常重要的理论和实践问题。
一、土地征收征用矛盾纠纷解决机制影响要素的解析：从系统结构分析方法入手
(一)影响要素的法律分析
相关研究表明，土地征收征用激发社会矛盾的诱因是多方面的，与之相对应，笔者认为，由矛盾争议而引发的纠纷解决机制，也应是一个多元化的体系。这一体系应该是由诸多有机联系、互相作用的影响要素所组成的，是具有特定的解决土地征收征用纠纷功能与结构的整体。本文现拟从法学研究角度，对影响我国土地征收征用矛盾纠纷解决机制诸要素进行解析。
1，行政解决土地征收征用纠纷的体制有待完善。我国现行法中关于土地征收征用的纠纷解决的规定。如《行政复议法》、《行政诉讼法》、《土地法》和1999年最高人民法院出台的《行政诉讼法若干问题的解释》，这些法律及其司法解释虽然都提出了一些解决土地征收征用纠纷的相关规定，但由于缺乏通盘考虑，导致整个解决矛盾纠纷的体制并不完善。缺乏一些有针对性的法律、法规。专门治理和解决矛盾纠纷还没有形成一个整体系统。对照国外发达国家的立法例，我国还缺乏一个《行政征收法》来通盘考虑规范行政征收征用过程中的法律问题。包括征收征用矛盾纠纷的解决体制问题。
2，纠纷解决手段单一，强调运用行政手段而忽视其他手段。目前，针对土地征收征用过程中产生的矛盾冲突，主要强调运用行政的解决机制。在具体实践运作中，一些行政机关基于各自的部门利益和职权限制，面对矛盾纠纷，往往采取单一的解决手段，而其他方式，如协商、和解等社会性解决方式长期得不到实质性的重视。长此以往，最终只能是“头痛医头，脚痛医脚”。由此可见，纠纷解决手段的单一，严重地影响了行政化解矛盾纠纷的能力。引发了种种社会问题。
3，纠纷解决途径不通畅，行政解决机制与司法救济途径之间存在衔接上的不足。尽管我国现行《行政复议法》和《行政诉讼法》明确规定了两者之间的衔接问题，但是，在大多数情况下，由于现行行政复议在立法和实践的层面还存在许多不足。在与司法救济的衔接上存在许多亟待解决的难题。不仅如此，其他行政纠纷解决机制之间缺乏配合，相互脱节现象严重，难以发挥整体解决矛盾纠纷的组合优势。
4，有效的司法审查缺位，实质性介入不足。土地征收征用过程中，引发的纠纷各具特点，相应的解决机制也应该是多种多样的，不同的解决机制发挥着不同的作用，相互之间不可替代。但是，在实践中，由于介入的主体较多，纠纷解决的主体不明确，最终导致实际纠纷解决过程中，矛盾问题难以解决。有效的司法审查缺位，实质性介入不足，法院不敢管、不想管、不愿管的现象普遍存在。
5，纠纷解决的效率不高，案件久拖不决的现象普遍存在。就整个法律价值体系而言。效率价值应居于优先位阶。是配置社会资源的首要价值标准。因此，在兼顾法律公正价值的前提下。应该采取和设计合理的公正和效率机制。及时有效地解决纠纷争议。从而有效地调动广大农民对依赖的土地扩大再生产、创造更多财富，实现社会资源有效、合理分配。但遗憾的是。我国目前土地征收征用案件纠纷解决的效率不高。久拖不决的现象普遍存在。
6，纠纷解决主体的能力相对不足。土地纠纷争议的上诉、上访率高。理想的纠纷解决机制应该是：任何纠纷都有管理和解决的主体，任何纠纷都能够有效地纳入正常的纠纷解决机制范围，这是和谐社会的一个不可或缺的要求。但是。由于分别设立的纠纷解决机制各自为政，彼此不协调，不能形成一个完全无遗漏和无冲突的纠纷解决系统，使得纠纷的解决有时出现部分解决、部分不能解决或部分没人解决，土地争议纠纷解决主体的能力显现相对不足。
7，纠纷解决的社会效果和司法效果未能有机统一，广大群众反响较大。纠纷解决的社会效果和司法效果应该是统一的，它不仅是人民法院对案件审理的外在要求。也是解决纠纷的内在追求，成为司法解决纠纷的内在规律之一。当前有关土地纠纷的解决机制就有这方面的明显弊端。土地使用权人因土地征收征用诱发的纠纷，或可由当地政府裁决，或可申请行政复议，还可向法院提起行政诉讼。许多情况下，这些制度的设置，表面上为排除一些纠纷矛盾提供了可能。但实际上难以消除广大失地者内心的对抗情绪，导致纠纷的社会效果和司法效果不能形成有机的统一。
(二)运用系统结构方法分析影响要素之间的关系
在研究和解决具有要素及其层次众多、结构复杂和社会性突出等特点的系统问题时，往往要通过建立系统的结构模型，进行系统的结构分析，以求得对问题全面和本质的认识。本文基于土地征收征用纠纷解决机制影响要素的法律解析，运用系统结构分析的解释结构模型(ISM)方法，揭示这些要素之间的层次关系。
为方便分析，将影响要素编号，要素和相应的序号如表1所示。通过对这些要素之间的关系进行分析，建立要素之间的关系有向图如图1所示。根据有向图建立可达矩阵，并通过运算。得到影响要素之间的递阶结构模型如图2所示。
(三)蕴涵于法律分析和系统结构分析之中的几点结论
基于影响要素的法律解析和系统要素的递阶结构分析，我们大致可以得出以下三点结论：
1，根本原因，也就是居于第四层的要素包括s。和s2。这说明，在行政征收征用中，体制的不完善和解决纠纷争议的单一性问题，已成为建构合理的行政征收征用解决机制的重中之重问题。
2，居于第一层次的要素S7，是诱发目前我国土地征收征用纠纷解决机制问题的直接原因。目前由于纠纷解决机制的不完善。纠纷解决的社会效果和司法效果尚未能达至有机统一，广大群众对土地的征收征用过程中产生的一系列矛盾纠纷的解决效果，反响较大。
3，s3、s4、s5和s6作为纠纷解决机制建构的第三、 第四层次要素。也即系统的间接原因，它们分别在不同程度影响着其他方面要素，同样是我们在建构土地征收征用纠纷解决机制中需要考虑的要素。
二、域外考察：以大陆和英美法系国家土地征收征用纠纷解决机制为例
(一)大陆法系国家治理机制的考察
1，德国。德国的第一部征收法，是黑森大公国于1821年5月27日公布的。随后，各邦联国也陆续制定了征收法典。在这些征收法典中，都确立了人民法院审判受理征收案件的原则和程序。
在德国，联邦行政法院和联邦最高法院对土地的征收案件均有管辖，因而，产生了一些管辖权的冲突。联邦宪法法院相对晚一些才致力于宪法规定的财产保障和征收，并于1987年通过水沙判决确立了自己的观念。
德国建设法典104条以下规定了为执行计划而征收不动产和财产性权利的程序。法典规定“征收机关应当首先促成参加人达成协议”。协议是参加人之间在行政机关工作下达成的合同。如果达不成协议。征收机关经过口头审理以征收决定的方式作出裁决。裁决一作为行政行为，可以被法院审理和撤销。只有征收机关在征收具有不可撤销性和支付补偿之后。就其执行发布了正式的命令，裁决才能生效和交付执行，执行命令直接导致可预测的法律状态变更。紧急情况下可以适用所谓的提取占有命令。如果征收目的被取消或者没有实现(如开发计划变更或者计划的目的不再需要被征收的不动产)，必须回转征收的不动产。
2，法国。在法国，行政活动原则上适用与私人活动不同的法律。行政法支配行政活动。行政活动不能违反法律，因此首先必须解决由谁决定行政活动是否违法。解决行政活动是否违法的争端不由普通法院管辖，而由行政法院管辖。
但是就行政征收问题而言，一般认为，“公共征收的程序是对征收人的一种保障，是公用征收制度中最重要的部分”，由于公用征收强迫私人转让不动产的权利，法国传统的观念认为普通法院是私人自由和财产的可靠保障，只有它有权剥夺私人的财产权利。另一方面，公用征收的目的是为了满足公共利益的需要，行政机关是公共利益的判断者。是否进行公用征收应由行政机关决定。基于以上考虑。法国的公用征收程序同时有行政机关和法院的参加，以维持公用征收的主体和私人之间的平衡。1958年法国公用征收程序改革的特点。是在普通法院内部设立专门的公用征收法庭。处理行政阶段以后的全部公用征收问题。不服公用征收中转移所有权的裁判不能提起上诉，只能向最高法院提起复核审诉讼，由最高法院审查裁判中是否有法律错误。
3，日本。日本将土地的征收征用称为土地的收用问题。1901年的《土地收用法》中设置了收用时的补偿条款(第47条)，将关于此的争议规定为普通法院的管辖事项(第82条)。此外，日本的《土地收用法》还规定，在法律上规定了程序的情况下。应该依据该程序。对补偿裁决不服的权利人，应当以义务者(起业者)为被告提起当事人诉讼。在《土地收用法》中，收用委员会进行权利取得裁决，该裁决由关于土地的收用或者使用的事项和关于损失补偿的事项构成(第48条)。并且，该法关于这两种事项的争议也分别另外予以承认。即关于收用委员会的裁决，规定了对建设大臣的行政上的不服申诉(第129条)，但在其程序中，不能进行关于损失补偿事项的不服申诉(第132条)。因此，对损失补偿不服的情况下，只能直接提起诉讼。此外。此时仅承认以起业者和土地所有者双方为当事人的诉讼(第133条)。在这种诉讼中。围绕收用委员会的裁决，或者以此为契机而产生的纠纷，即实质上争议收用委员会的裁决诉讼，在形式上是前述当事人之间进行争议，所以，在学术上，一直称之为形式性当事人诉讼。
(二)英美法系国家治理机制的考察
1，英国。英国没有独立的行政法院体系。由于历史的原因，英国人认为普通法院是公民自由最可靠的保障，是防止行政机关专横维持英国法治最有力的工具。
近年来，一些特别裁判所是英国行政法上的一个引人注目的现象。在英国，裁判所制度是行政司法机器的一个重要组成部分。根据英国1971年《裁判所和调查法》的规定，当事人对于该法所列裁判所所作裁判中的法律问题不服有权提起上诉，当事人的上诉可以向高等法院提出，也可以根据规则的规定，要求裁判所向高等法院陈述案件。为了保证挑选的成员对其所应当代表的利益很少予以袒护，英国的各种裁判所按照其业务性质的不同。其组成有很大的差别。一个农用土地裁判所，是由一名具有法律知识的主席和两名分别代表产权所有人代理组织和承租人代理组织的协助工作人员组成。这类裁判所当中，主席通常是有报酬的，但其成员有时则是没有报酬的。他们的工作同充当治安法官一样，是一种公共服务。总的说来，在英国裁判所职责的重要性并不亚于法院。20世纪的社会立法设立裁判所仅仅是出于行政上的原因，因为它是一种较为迅速、经济，也更为便捷的公正裁判。并且这种裁判所还具有专门知识的优越性。
2，美国。美国法院是保障法治实施最主要的机构。行政机关行使权力侵害公民的权益时，除法律另有规定外，受害人可以请求法院审查行政机关行为的合法性。撤销违法行为，或命令行政机关履行法定的义务。广泛的司法审查权是美国法治的一个特点。
美国法院(包括联邦和州法院)在解决行政征收征用中起着决定性的作用。美国经过三个典型案件的审理，确定了美国解决行政征收征用纠纷争议的理论框架。这些关于土地征收征用案件。主要围绕公益征收和警察权问题而展开。
法院由于缺乏时间和能力。不能执行全部审查任务。近年来，美国国会在很多的法律中授予行政机关审查并裁决其行为合法性的任务。公民认为行政机关的行为违法时，可以请求行政机关审查，不服行政机关的裁决时，再请求司法审查。行政机关也是保障法治实施的机构，所以行政机关在处理公益征收方面的裁决行为也是值得关注的。
(三)域外经验与启示
由于传统以及现实制度的差异，各国在解决因土地争议而引发的纠纷时，采取的制度存在许多方面的不同。
大陆法系注重实体权益的合法保障，因而对待行政争议纠纷的主要立法思路是从事前的预防角度出发，设计合理的制度保障当事人的实体权益。一旦引发争议纠纷，重视通过一些专业的法院来解决土地征收征用纠纷。这其中也包括将一些案件纳入到宪法法院来审理。另外，在德国。对于因征收征用土地引发的财产权益争议，一般是放到普通法院来审理。
尽管英美法系国家是尊重传统判例的判例法系国家，在对待土地的所有权和使用权引发的征收征用纠纷时，采取的方式同大陆法系国家不谋而合。它们认为，“普通法院是公民自由最可靠的保障，是防止行政机关专横维持法治最有力的工具。”
此外，针对因土地征收征用引发的纠纷的解决，不论是大陆法系还是英美法系国家，还有这样一些值得借 鉴的做法：
其一，英国针对土地征收征用争议纠纷的行政裁判所制度。这种灵活、高效、便捷的方式在面对日益增多的不同类型的土地争议案件时，能够起到一个很好的缓冲作用，具有非常现实的意义。笔者认为。英国这种行政裁判所的组成及其相关制度的构建。对于我们思考我国土地征收征用纠纷解决机制，具有非常重要的参考意义。
其二，不管是德国这样的大陆法系国家还是美国这样的英美法系国家，它们都不约而同地主张通过相关的行政手段来解决土地征收征用中引发的一些矛盾和冲突。最近，一种新型的争议解决机制。即调解性纠纷解决机制(ADR)在西方各国特特别是美国得到了广泛的运用。20世纪90年代以来，美国在行政程序领域的一项重大改革，就是将这—ADR机制引入到行政领域。这种调解性纠纷解决模式逐步成为西方社会解决行政争议的有效方式。可以认为，在解决土地征收征用争议纠纷中，ADR模式将是一个非常重要的补充。
其三，在美国。征收征用土地一般需要事前举行行政听证，就土地的补偿标准和安置方案反复进行平等的协商和听证。这种关于行政征收征用中的正当程序，源于美国宪法修正案第五条。但其运用到土地征收征用中，很好地对征地权和财产权进行了规范，使矛盾纠纷得以有效解决。
其四。就大陆法系的法国、德国和日本而言，我国的基本法律制度与这些国家一脉相承。在解决土地征收征用的争议纠纷时，这些国家一方面强调行政解决机制，另一方面基本上采取了司法审查的方式。具体而言，它们针对行政征收征用纠纷的不同类型。分别设计了不同的诉讼处理机制。
三、改革与完善：多元化土地征收征用纠纷解决机制的建构
基于影响要素的法律解析和结构分析以及域外经验的考察，笔者认为，改革与完善多元化土地征收征用纠纷解决机制应有重点、有针对性，找准纠纷的影响要素的主次关系，揭示相互间的联系、制约和作用关系。同时，在对具体事件(案例)进行分析的过程中。注意各种纠纷解决机制与外部环境之间的互动关系。通过系统的研究方法凸显具体解纷机制在化解社会冲突时所采取的行动和策略。
1，建立多样、灵活、及时的纠纷解决机制。当下，针对土地征收征用过程中争议的复杂性、多样性问题，仅仅依靠我国的行政司法审查制度所发挥的作用十分有限。在此情形下，就需要我们转换新的视角和选择新的路径。笔者认为，如果将建构土地征收征用的纠纷解决机制看作是一个互动的、联系的系统，那么，就每一互动的具体要素来看，它应该包括：行动层次、结构层次以及个体层次。所以，我们建构的机制应该是多元的、灵活的、及时的，包括各类层次的纠纷解决机制。
2，强调行政解决与司法解决的协调和有机衔接。我们在建构土地征收征用纠纷解决机制时，既要强调行政解决机制，又要重视司法解决机制的建构。同时。我们还需要关注行政解决机制与司法解决机制之间的互动关系，只有通过它们之间各组成部分的相互联系、相互制约、相互作用，才能使得整个土地征收征用纠纷解决机制顺畅运作，实现整体大于部分之和的预期效果。
3，必须确立法院在解决纠纷争议中的权威性和终局性。司法救济相对于其他救济方式而言。具有无可替代的地位。司法审查的公正性、中立性和正当性，是司法审查在解决土地征收征用争议纠纷方面权威性和终局性的重要保障。目前。我国法律、法规关于土地征收征用的司法审查缺乏明确规定。实践中，法院不敢管、不想管、不愿管的现象普遍存在。这种局面十分不利于我国土地征收征用纠纷解决机制的建构。要以司法体制为中心解决土地征收征用纠纷。完善和整合我国的土地征收征用纠纷解决体制，最大限度地促进社会和谐。
4，完善和重视行政裁决机制在解决纠纷争议中的作用。尽管司法权在中国的改革过程正日益加强，但正在加强过程之中的司法却遇到了“诉讼爆炸”的难题。多元社会产生日益增多的纠纷蜂拥向法院，以至于法院难以承受重荷。通过行政裁决解决土地征收征用中的争议纠纷，从现行立法体例来看，具有合法的依据，也是根据社会需求在行政权和司法权充分分立的基础上所做的理性选择。应该说，将行政裁决运用到土地征收征用纠纷争议的解决，其程序简便灵活，办案时间迅速，费用低廉。行政裁决不仅使行政系统内部有自我纠错的机会，也节省了司法资源。让法院有限的人力和财力得到更有效的使用。为更需要救济的争议提供了机会。
(责任编辑 刘龙伏)