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行政执法是指国家行政机关、受权或受托的组织根据其职权对违反行政管理法规的违法行为所采取的管理和处罚行为。刑事司法是指国家司法机关对触犯刑法的严重危害社会的犯罪行为所采取的处罚行为。实践中，行政执法和刑事司法常常紧密联系在一起，当行政违法行为达到一定危害程度并触犯刑法时．行政违法行为就转化为刑事违法行为．从而行政执法就过渡到刑事司法。因此，行政执法与刑事司法之间存在一个相互衔接的问题。随着我国法治建设的不断深入和市场经济建设的不断发展．实践中逐渐暴露出行政执法与刑事司法相脱节的问题。因此，研究和解决行政执法与刑事司法相衔接的问题势在必行。
一、行政执法与刑事司法衔接机制建立的背景和依据
行政执法与刑事司法衔接工作机制的正式提出是在2001年，为了依法惩罚破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪以及其他犯罪．保障社会主义建设事业的顺利进行，国务院于当年7月9日公布施行了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，为行政执法机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件提供了依据。为进一步做好与司法机关衔接工作．最高人民检察院根据《刑事诉讼法》的有关规定，结合上述《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，于2001年9月出台了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。上述两个规定出台后，行政执法与刑事司法的衔接问题得到明显的改善，然而经过多年的实践证明，这一衔接机制还不够完善。工作中还存在信息沟通不畅、移送司法机关追究刑事责任的案件较少、案件移送不及时、协作配合不规范、移送后最终追究刑事责任的案件也较少等问题，影响了对日益增多的破坏社会主义市场经济秩序的违法犯罪的打击力度和效果．为了解决上述问题，最高人民检察院联合公安部等其他部门于2004年、2006年相继发布了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》两个规范性文件，进一步完善了行政执法与刑事司法衔接过程中存在的问题。今年2月份，国务院法制办等部门又下发了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，进一步明确并细化了行政执法机关、公安机关、监察机关和人民检察院等在行政执法与刑事司法衔接中的职责和工作程序，对与完善衔接工作机制、加强组织领导和监督制约等提出了具体要求。
上述五个规范性文件的出台，意味着各级国家机关对行政执法与刑事司法相衔接工作的重要性以及存在的问题有了充分的认识，标志着在全国范围内建立健全行政执法与刑事司法衔接机制势在必行。这些文件的颁布实施，为我国建立行政执法与刑事司法衔接机制提供了重要依据，具有十分重要的理论和实践意义。
二、石狮市院牵头开展行政执法与刑事司法衔接的探索与实践
石狮市院对行政执法与刑事司法衔接十分重视．自2004年始即在强化侦查监督职能中注重对行政执法与刑事司法相衔接工作机制研究，在大量调查研究和实践基础上，于当年制定出台了《行政执法与刑事司法相衔接工作规定》，并根据石狮当地社会经济特点．联合国税局、地税局、公安局会签了该规定。此举得到省院的充分肯定。经过五年多的探索实践．石狮市院认为将衔接机制覆盖所有行政执法部门的时机已经成熟，遂于2009年4月1日主动争取市人大常委会的支持，以人大常委会通知的形式，牵头联合市工商局等17家行政执法单位召开“推进行政执法与刑事司法相衔接”座谈会，通报了各单位近年以来办理行政执法案件和移送涉嫌犯罪案件工作情况。会上石狮市院与17家行政执法单位联合签订了《关于加强涉嫌犯罪案件查处工作联系的意见(试行)》(以下简称《意见》)，进一步增强协作意识，形成打击合力。自该《意见》实施以来，石狮市院牵头组织各行政执法机关和公安机关在衔接工作中做了很多有益的探索。这些做法主要有：
1．强化协作，形成打击犯罪合力。为防止部门利益驱动，以罚代刑，我院与公安机关、各行政执法机关之间完善相互监督配套机制，帮助衔接机制顺利开展。如公安机关对行政机关移送的案件不予接受或不予立案时．行政机关应建议检察机关依法进行立案监督；而针对行政机关徇私枉法故意不移交刑事案件的，则加大监督检查力度．并在做必要调查后决定是否启动立案监督程序．并及时反馈案件处理情况。如2010年12月7日．石狮市工商局联合公安机关组织执法人员快速出击查获一个特大制售窝点．现场依法查扣了涉嫌侵犯“耐克”、“李宁”、“彪马”商标权利人的侵权服装11430件．涉案总价值达2918240元。鉴于该案涉案价值巨大，且是开展打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动以来查获的一起最大的案件，同时也是国务院的督办案件．上述单位在第一时间即向石狮市院通报。我院立即指定侦查监督科两名办案经验丰富、业务素质强的科室骨干提前介入该案．了解案情，同时向公安机关提出收集、固定证据的具体意见，为快捕快诉打下基础。经三方密切协作、配合，市工商局于2010年12月31日将该案移送给市公安机关，公安机关于2011年1月7日即予以立案侦查．并于2011年1月24日提请我院批准逮捕。我院当日即做出批准逮捕决定．目前该案已向人民法院提起公诉。
2．完善机制．构筑内部监督网络。在本单位内部建立侦监、控申、公诉、反贪、反渎等部门协作配合的工作机制．各部门在工作中发现各类刑事案件线索及时协调．如控申部门发现立案监督线索则移送侦查监督部门．侦监部门审查刑事案件及查阅行政机关卷宗时，发现可能涉嫌职务犯罪的，则将线索移送反渎、反贪。如在审查逮捕犯罪嫌疑人施某非法行医一案中发现，犯罪嫌疑人施某在第三次被查处时．已符合刑法相关规定．涉嫌非法行医罪，应当被追究刑事责任，但市卫生局没有依法移交司法机关追究其刑事责任，在第四次查获施某非法行医时仍然做出行政处罚决定，致使犯罪嫌疑人施某逃脱法律的制裁，继续进行违法犯罪活动．并导致一名产妇及胎儿死亡的严重后果。对该案存在“以罚代刑”的行为．我院立即向市卫生局发出了检察建议书．建议市卫生局进一步加大对非法行医的打击力度．提高内部执法人员的执法能力和办案水平。同时由于该案相关行政执法人员可能涉嫌徇私舞弊不移交刑事案件罪．遂向反渎局移送了该案件线索。该院反渎局在调查中发现市卫生局在行政执法过程中存在着行政执法不规范、行政处罚不到位、执法力度不够硬等方面的严重薄弱环节和漏洞。为促其严格、规范执法，加大对非法行医的监管，再次向市卫生局发出检察建议．督促卫生执法部门严格规范执法。针对卫生管理部门存在的上述执法不规范问题，我院领导高度重视，决定开展打击非法行医立案监督专项活动，督促卫生管理部门在全市范围内开展了多次声势浩大的医疗机构整治活动．共捣毁无证诊所88家．查处非法行医人员216名．其中6名非法行医者被移送追究刑事责任，且 均已获刑．有力地打击了非法行医者的嚣张气焰．切实维护了人们群众的身体健康和生命安全。
3．资源共享，实现信息双向流动。石狮市院先后与市国税局、地税局、工商局、卫生局等多家行政执法机关建立“石狮市行政执法信息平台”，通过政务网与各行政机关交流案件处理动态。另外还主动联系市政府办。在已经运行的“石狮市行政执法信息平台”上增加检察职权模块．协调相关行政执法机关实行网上案件信息同步录入．健全“信息共享、网上衔接"52作机制，保障检察机关与行政执法机关在查处和预防犯罪等方面的实时互动。提升检察机关的法律监督实效。除完善信息网络共享平台实现网络执法信息交流外。在实践中，我们还推行成员单位负责人及联络员工作制度。由各单位分管领导和一名工作人员负责日常工作联系．并依托其一内设机构开展工作．通过督促执行一通报一协调一反馈的形式实现检察机关与各行政机关之间的信息互通．及时了解案件最新发展动态，将监督贯穿全过程。
4．跟踪监督，强化案件移送意识。一是每年均采取随机抽查的方式有计划地查阅各行政机关办理的案件卷宗。就案件中存在的证据搜集、涉嫌刑事犯罪、定性等问题与承办人员进行探讨，着重分析罪与非罪的界限．对定性达成共识，既杜绝行政机关不按规定移送刑事案件现象。从中挖掘立案监督线索，又促进司法与执法的法律认识同一性。如我院在调阅石狮市国土资源局的行政案件卷宗时，发现石狮某驾校未经土地行政管理部门审批，擅自占用大面积土地用于建设汽车培训中心．该行为已涉嫌犯罪，遂向该局发函建议移送该涉嫌犯罪案件。该局于当日主动移送公安机关立案侦查。二是不定期走访各行政执法机关，通报上级布置的各项立案监督专项行动：要求各行政执法单位清理、复查每年所查处的可能涉嫌犯罪的行政案件，重点检查有无存在涉嫌犯罪未移交、以罚代刑。并将及时反馈复查情况。凡是发现可能涉嫌刑事犯罪的线索应立即通报，以便提前介入、保全证据。
三、实践中行政执法与刑事司法衔接存在的问题与不足
(一)信息没有完全畅通。虽然成员单位在构建衔接工作机制过程中都表现出极大的参与热情．并已确立对应的联络机构、联络人员．但衔接工作还存在各自为政的局面，仍然不够规范，缺乏秩序性，致使各行政机关、公安机关在行政执法过程中处理涉嫌犯罪案件的信息未能及时向下一个环节流转．影响了该项工作的顺利推进。
(二)以罚代刑现象在一定范围内仍然存在。随着社会主义法治建设的不断发展，社会的法制环境不断优化，各行政执法机关的执法能力在不断提高．但由于社会经济环境错综复杂．行政执法机关办理的各类行政案件种类繁多，其中涵括了大量经济犯罪案件．一些行政执法部门受利益趋动．加之行政执法人员的执法能力参差不齐，主客观多方面原因导致行政机关对一些涉嫌犯罪的案件未能及时移送给司法机关．以罚代刑了事。
(三)行政执法部门和司法机关办案的法律依据和证据标准存在差异。实践中，行政执法与刑事司法适用的法律依据不同，行政执法机关与公安机关对案件的定性、证据的收集和固定在认识上存在分歧：行政执法人员在执法中也缺乏对刑事证据的取证标准和取证要求的认识。由于对案件移送标准的认识不一致，造成移送难和处理难。此外，在证据转化上也存在一定障碍。根据法律规定．行政执法机关收集的证据必须经过取证主体的转化才能作为刑事案件的有效证据。而行政机关缺乏相关的强制措施．导致犯罪嫌疑人在接受行政执法机关调查后逃逸的情况时有发生．公安机关无法及时对证据情况进行核实。
(四)监督力度不够。受传统思维方式影响，检察机关的侦查监督部门以审查批捕案件为主．且检察机关长期存在人少案多现象，工作压力大．加之衔接机制中涉及的相关单位数量多．案件种类繁杂．现有人员在保证批捕案件质量的前提下，再挤出一部分精力来从事该项工作．显得有点力不从心。
四、完善行政执法与刑事司法衔接机制的意见和建议
(一)畅通信息交流机制。信息是建立沟通的媒介和“润滑剂”。行政执法与刑事司法相衔接的各种程序机制要真正得以良性地运转起来．必须畅通相互之间的信息交流。一方面．在行政执法过程，行政执法部门应当将相关执法情况及时向公安、检察和相关行政执法部门通报。另一方面，公安机关、检察机关也要与各行政执法机关建立充分的情况信息通报制度，即公安机关要定期向行政执法机关通报移送案件的受理、立案、查处情况：检察机关要定期向行政执法机关通报立案监督、批捕、起诉有关行政犯罪案件方面的情况等。行政执法机关与刑事司法机关之间除了要建立情况信息通报制度外，还必须建立数据平台、技术资源等方面紧密的信息共享机制，逐步实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、人民检察院的信息联网共享．做到信息共享、密切合作。
(二)健全联席会议机制。联席会议机制度是目前各地普遍采用的衔接配套制度。在实践中发挥一定作用。行政执法机关、公安机关与人民检察院定期召开联席会议，针对行政执法与刑事司法衔接过程中遇到的矛盾和问题进行研讨和交流。对于加强相互之间的工作联系与协调配合，切实解决涉嫌犯罪案件移送存在的突出问题，使行政执法和刑事司法有效衔接．促进执法资源的合理利用，提高工作效率，都具有十分重要的作用。
行政执法机关和刑事司法机关定期召开不同层次的联席会议，沟通情况，统一认识，共同研究行政执法和刑事司法中遇到的新问题、新情况。并形成集体合力，协调解决疑难问题，这不但有利于行政执法机关与刑事司法机关针对抽象的问题做出相关的规定．而且也可以更加便利于两者对具体行为的恰当解决。但是．联席会议要真正发挥实效，关键是靠制度作保证．将联席会议制度化，采取主题明确的定期举行方式．以建立长效的“一体化”工作机制。
关于联席会议的内容．我们认为可以包括以下几个方面：一是通报办案情况、交流工作经验。公安机关、检察机关、行政执法机关定期通报公安机关的侦查业务活动、行政执法机关的执法工作以及检察机关侦查监督、批捕、公诉情况。按照相互配合、相互支持、相互制约的工作原则，建立信息畅通协调高效的工作运行机制．开展经常性的工作经验交流．不断提高行政执法水平和刑事司法水平。二是研讨司法与执法实践中遇到的各种问题。首先。应抓住理论热点，研究战略性和全局性的问题，善于用理论指导工作实践，用重点工作带动全面工作。其次，要抓住各自业务结合点，研究各项业务工作的内在联系，善于用整体合力保证工作质量。再次，要抓住工作难点，研究破解难题的具体途径，善于变消极因素为积极因素。行政执法与刑事司法的衔接是一个不断解决矛盾的过程。研讨工作要把主要精力用于解决工作难题和排除工作障碍上来．通过研讨为各机关指明工作方向，研究措施，排忧解难，创造良好的工作条件，调动方方面面的积极性．从而实现工作目标。
处于机制核心的检察机关应拥有对会议讨论内容 的总协调权、最终决定权和对外公开权；检察机关应将对行政执法中违法不移送情况通报作为会议的固定内容：允许相关当事人和其他群众旁听并听取其合理意见．邀请新闻媒体进行报道．必要时可召开新闻发布会对于重大案件和重大决议进行通告．加强衔接机制运转的外部监督，保障行政机关与广大行政相对人的良性互动。
(三)案件移送、备案机制。行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的物品数量、金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，符合刑法关于破坏社会主义市场经济秩序等犯罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院有关司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当及时向同级公安机关移送。同时。应将案件向检察机关备案．并应附涉嫌犯罪案件移送书、涉嫌犯罪案件情况的调查报告、涉案物品清单、有关检验报告或者鉴定结论等有关涉嫌犯罪的材料。备案审查机制的确立有利于促使行政执法机关及时移送涉嫌犯罪案件：有利于检察机关及时掌握涉嫌犯罪案件的移送情况和案件信息。形成合力，打击犯罪；有利于解决监督信息不畅，监督不力和监督滞后的问题．是检察机关对行政执法移送涉嫌案件进行有效监督的一项重要制度。
(四)提前介入机制。行政执法机关在查处行政违法案件时发现可能涉嫌犯罪的．可以邀请公安机关、检察机关派员提前介入案件的调查．共同研讨是否达到刑事追究的标准：公安机关、检察机关认为涉嫌犯罪的。可以视情况提前介入．引导行政执法机关调查取证．就证据的固定和保全等问题提供咨询意见：公安机关立案侦查涉嫌犯罪案件时．行政执法机关应当给予必要的配合与支持。对可能涉及到犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件．在相关职能部门调查处理的同时．公安机关、检察机关可及时介入，防止证据灭失，检察机关还可以对其中的渎职犯罪进行调查。
(五)专项检查、调研机制。对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件具有监督权的检察机关．完全有必要对行政执法情况开展专项检查和调研活动．一方面可通过检查活动发现线索．督促行政执法机关向司法机关及时移送涉嫌犯罪案件：另一方面可通过调研活动，建立和完善行政执法和刑事司法相衔接的工作机制。为此法律应赋予检察机关具有“专项检查权”，规定检察机关必要时可以对行政执法机关一段时期内的执法情况开展专项检查和调研活动．行政执法机关应当予以配合。检察机关要把专项检查的重点放在对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督上．抓住这一源头．才能“源头活水来”。可采用听取汇报和查阅行政执法台帐的方法．全面的了解行政执法机关在一段时期内的行政执法情况．包括行政处罚情况和移送涉嫌犯罪案件情况．对行政执法机关的执法情况具有总体的了解、掌握。然后可采取抽样检查的方法，调取部分行政处罚卷宗进行重点检查．审查违法行为是否涉嫌构成犯罪．行政执法机关是否存在“以罚代刑”的情况。如检查发现行政执法机关存在该移送不移送．“以罚代刑”的情况．检察机关充分发挥监督权．建议行政执法机关及时移送，并查找产生问题的原因。在专项检查中，要善于及时归纳总结，对检查发现的问题注意分析研究．从工作方法、措施、机制等方面为执法工作提供理论依据和解决问题的方法。
(六)交流、培训机制。执法人员的素质、能力、水平决定了对案件的认识程度和处理方式。行政执法机关和公安机关、检察机关的办案人员应加强相互交流学习，不断总结办案经验．提高各自的执法水平。检察机关可以与行政执法机关通过邀请专家上课、经验交流、案例分析会等形式．让行政执法人员向刑事执法人员学习刑事法律、司法解释．刑事执法人员向行政执法人员学习相关行政法规、行政执法领域的专业知识、处理程序，拓宽两个领域工作人员的知识面。加强交流和沟通，增进相互间的理解和信任，在查办案件过程中，对罪与非罪的标准、取证的要求达成统一认识，减少分歧，一旦发现符合刑事追诉标准的案件．立即按照规定移送公安机关进行立案侦查。定期向公安机关、检察机关通报案件的查处情况，从而充分发挥行政执法与刑事司法衔接的功效。
一、行政执法与刑事司法衔接机制建立的背景和依据
行政执法与刑事司法衔接工作机制的正式提出是在2001年，为了依法惩罚破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪以及其他犯罪．保障社会主义建设事业的顺利进行，国务院于当年7月9日公布施行了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，为行政执法机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件提供了依据。为进一步做好与司法机关衔接工作．最高人民检察院根据《刑事诉讼法》的有关规定，结合上述《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，于2001年9月出台了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。上述两个规定出台后，行政执法与刑事司法的衔接问题得到明显的改善，然而经过多年的实践证明，这一衔接机制还不够完善。工作中还存在信息沟通不畅、移送司法机关追究刑事责任的案件较少、案件移送不及时、协作配合不规范、移送后最终追究刑事责任的案件也较少等问题，影响了对日益增多的破坏社会主义市场经济秩序的违法犯罪的打击力度和效果．为了解决上述问题，最高人民检察院联合公安部等其他部门于2004年、2006年相继发布了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》两个规范性文件，进一步完善了行政执法与刑事司法衔接过程中存在的问题。今年2月份，国务院法制办等部门又下发了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，进一步明确并细化了行政执法机关、公安机关、监察机关和人民检察院等在行政执法与刑事司法衔接中的职责和工作程序，对与完善衔接工作机制、加强组织领导和监督制约等提出了具体要求。
上述五个规范性文件的出台，意味着各级国家机关对行政执法与刑事司法相衔接工作的重要性以及存在的问题有了充分的认识，标志着在全国范围内建立健全行政执法与刑事司法衔接机制势在必行。这些文件的颁布实施，为我国建立行政执法与刑事司法衔接机制提供了重要依据，具有十分重要的理论和实践意义。
二、石狮市院牵头开展行政执法与刑事司法衔接的探索与实践
石狮市院对行政执法与刑事司法衔接十分重视．自2004年始即在强化侦查监督职能中注重对行政执法与刑事司法相衔接工作机制研究，在大量调查研究和实践基础上，于当年制定出台了《行政执法与刑事司法相衔接工作规定》，并根据石狮当地社会经济特点．联合国税局、地税局、公安局会签了该规定。此举得到省院的充分肯定。经过五年多的探索实践．石狮市院认为将衔接机制覆盖所有行政执法部门的时机已经成熟，遂于2009年4月1日主动争取市人大常委会的支持，以人大常委会通知的形式，牵头联合市工商局等17家行政执法单位召开“推进行政执法与刑事司法相衔接”座谈会，通报了各单位近年以来办理行政执法案件和移送涉嫌犯罪案件工作情况。会上石狮市院与17家行政执法单位联合签订了《关于加强涉嫌犯罪案件查处工作联系的意见(试行)》(以下简称《意见》)，进一步增强协作意识，形成打击合力。自该《意见》实施以来，石狮市院牵头组织各行政执法机关和公安机关在衔接工作中做了很多有益的探索。这些做法主要有：
1．强化协作，形成打击犯罪合力。为防止部门利益驱动，以罚代刑，我院与公安机关、各行政执法机关之间完善相互监督配套机制，帮助衔接机制顺利开展。如公安机关对行政机关移送的案件不予接受或不予立案时．行政机关应建议检察机关依法进行立案监督；而针对行政机关徇私枉法故意不移交刑事案件的，则加大监督检查力度．并在做必要调查后决定是否启动立案监督程序．并及时反馈案件处理情况。如2010年12月7日．石狮市工商局联合公安机关组织执法人员快速出击查获一个特大制售窝点．现场依法查扣了涉嫌侵犯“耐克”、“李宁”、“彪马”商标权利人的侵权服装11430件．涉案总价值达2918240元。鉴于该案涉案价值巨大，且是开展打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动以来查获的一起最大的案件，同时也是国务院的督办案件．上述单位在第一时间即向石狮市院通报。我院立即指定侦查监督科两名办案经验丰富、业务素质强的科室骨干提前介入该案．了解案情，同时向公安机关提出收集、固定证据的具体意见，为快捕快诉打下基础。经三方密切协作、配合，市工商局于2010年12月31日将该案移送给市公安机关，公安机关于2011年1月7日即予以立案侦查．并于2011年1月24日提请我院批准逮捕。我院当日即做出批准逮捕决定．目前该案已向人民法院提起公诉。
2．完善机制．构筑内部监督网络。在本单位内部建立侦监、控申、公诉、反贪、反渎等部门协作配合的工作机制．各部门在工作中发现各类刑事案件线索及时协调．如控申部门发现立案监督线索则移送侦查监督部门．侦监部门审查刑事案件及查阅行政机关卷宗时，发现可能涉嫌职务犯罪的，则将线索移送反渎、反贪。如在审查逮捕犯罪嫌疑人施某非法行医一案中发现，犯罪嫌疑人施某在第三次被查处时．已符合刑法相关规定．涉嫌非法行医罪，应当被追究刑事责任，但市卫生局没有依法移交司法机关追究其刑事责任，在第四次查获施某非法行医时仍然做出行政处罚决定，致使犯罪嫌疑人施某逃脱法律的制裁，继续进行违法犯罪活动．并导致一名产妇及胎儿死亡的严重后果。对该案存在“以罚代刑”的行为．我院立即向市卫生局发出了检察建议书．建议市卫生局进一步加大对非法行医的打击力度．提高内部执法人员的执法能力和办案水平。同时由于该案相关行政执法人员可能涉嫌徇私舞弊不移交刑事案件罪．遂向反渎局移送了该案件线索。该院反渎局在调查中发现市卫生局在行政执法过程中存在着行政执法不规范、行政处罚不到位、执法力度不够硬等方面的严重薄弱环节和漏洞。为促其严格、规范执法，加大对非法行医的监管，再次向市卫生局发出检察建议．督促卫生执法部门严格规范执法。针对卫生管理部门存在的上述执法不规范问题，我院领导高度重视，决定开展打击非法行医立案监督专项活动，督促卫生管理部门在全市范围内开展了多次声势浩大的医疗机构整治活动．共捣毁无证诊所88家．查处非法行医人员216名．其中6名非法行医者被移送追究刑事责任，且 均已获刑．有力地打击了非法行医者的嚣张气焰．切实维护了人们群众的身体健康和生命安全。
3．资源共享，实现信息双向流动。石狮市院先后与市国税局、地税局、工商局、卫生局等多家行政执法机关建立“石狮市行政执法信息平台”，通过政务网与各行政机关交流案件处理动态。另外还主动联系市政府办。在已经运行的“石狮市行政执法信息平台”上增加检察职权模块．协调相关行政执法机关实行网上案件信息同步录入．健全“信息共享、网上衔接"52作机制，保障检察机关与行政执法机关在查处和预防犯罪等方面的实时互动。提升检察机关的法律监督实效。除完善信息网络共享平台实现网络执法信息交流外。在实践中，我们还推行成员单位负责人及联络员工作制度。由各单位分管领导和一名工作人员负责日常工作联系．并依托其一内设机构开展工作．通过督促执行一通报一协调一反馈的形式实现检察机关与各行政机关之间的信息互通．及时了解案件最新发展动态，将监督贯穿全过程。
4．跟踪监督，强化案件移送意识。一是每年均采取随机抽查的方式有计划地查阅各行政机关办理的案件卷宗。就案件中存在的证据搜集、涉嫌刑事犯罪、定性等问题与承办人员进行探讨，着重分析罪与非罪的界限．对定性达成共识，既杜绝行政机关不按规定移送刑事案件现象。从中挖掘立案监督线索，又促进司法与执法的法律认识同一性。如我院在调阅石狮市国土资源局的行政案件卷宗时，发现石狮某驾校未经土地行政管理部门审批，擅自占用大面积土地用于建设汽车培训中心．该行为已涉嫌犯罪，遂向该局发函建议移送该涉嫌犯罪案件。该局于当日主动移送公安机关立案侦查。二是不定期走访各行政执法机关，通报上级布置的各项立案监督专项行动：要求各行政执法单位清理、复查每年所查处的可能涉嫌犯罪的行政案件，重点检查有无存在涉嫌犯罪未移交、以罚代刑。并将及时反馈复查情况。凡是发现可能涉嫌刑事犯罪的线索应立即通报，以便提前介入、保全证据。
三、实践中行政执法与刑事司法衔接存在的问题与不足
(一)信息没有完全畅通。虽然成员单位在构建衔接工作机制过程中都表现出极大的参与热情．并已确立对应的联络机构、联络人员．但衔接工作还存在各自为政的局面，仍然不够规范，缺乏秩序性，致使各行政机关、公安机关在行政执法过程中处理涉嫌犯罪案件的信息未能及时向下一个环节流转．影响了该项工作的顺利推进。
(二)以罚代刑现象在一定范围内仍然存在。随着社会主义法治建设的不断发展，社会的法制环境不断优化，各行政执法机关的执法能力在不断提高．但由于社会经济环境错综复杂．行政执法机关办理的各类行政案件种类繁多，其中涵括了大量经济犯罪案件．一些行政执法部门受利益趋动．加之行政执法人员的执法能力参差不齐，主客观多方面原因导致行政机关对一些涉嫌犯罪的案件未能及时移送给司法机关．以罚代刑了事。
(三)行政执法部门和司法机关办案的法律依据和证据标准存在差异。实践中，行政执法与刑事司法适用的法律依据不同，行政执法机关与公安机关对案件的定性、证据的收集和固定在认识上存在分歧：行政执法人员在执法中也缺乏对刑事证据的取证标准和取证要求的认识。由于对案件移送标准的认识不一致，造成移送难和处理难。此外，在证据转化上也存在一定障碍。根据法律规定．行政执法机关收集的证据必须经过取证主体的转化才能作为刑事案件的有效证据。而行政机关缺乏相关的强制措施．导致犯罪嫌疑人在接受行政执法机关调查后逃逸的情况时有发生．公安机关无法及时对证据情况进行核实。
(四)监督力度不够。受传统思维方式影响，检察机关的侦查监督部门以审查批捕案件为主．且检察机关长期存在人少案多现象，工作压力大．加之衔接机制中涉及的相关单位数量多．案件种类繁杂．现有人员在保证批捕案件质量的前提下，再挤出一部分精力来从事该项工作．显得有点力不从心。
四、完善行政执法与刑事司法衔接机制的意见和建议
(一)畅通信息交流机制。信息是建立沟通的媒介和“润滑剂”。行政执法与刑事司法相衔接的各种程序机制要真正得以良性地运转起来．必须畅通相互之间的信息交流。一方面．在行政执法过程，行政执法部门应当将相关执法情况及时向公安、检察和相关行政执法部门通报。另一方面，公安机关、检察机关也要与各行政执法机关建立充分的情况信息通报制度，即公安机关要定期向行政执法机关通报移送案件的受理、立案、查处情况：检察机关要定期向行政执法机关通报立案监督、批捕、起诉有关行政犯罪案件方面的情况等。行政执法机关与刑事司法机关之间除了要建立情况信息通报制度外，还必须建立数据平台、技术资源等方面紧密的信息共享机制，逐步实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、人民检察院的信息联网共享．做到信息共享、密切合作。
(二)健全联席会议机制。联席会议机制度是目前各地普遍采用的衔接配套制度。在实践中发挥一定作用。行政执法机关、公安机关与人民检察院定期召开联席会议，针对行政执法与刑事司法衔接过程中遇到的矛盾和问题进行研讨和交流。对于加强相互之间的工作联系与协调配合，切实解决涉嫌犯罪案件移送存在的突出问题，使行政执法和刑事司法有效衔接．促进执法资源的合理利用，提高工作效率，都具有十分重要的作用。
行政执法机关和刑事司法机关定期召开不同层次的联席会议，沟通情况，统一认识，共同研究行政执法和刑事司法中遇到的新问题、新情况。并形成集体合力，协调解决疑难问题，这不但有利于行政执法机关与刑事司法机关针对抽象的问题做出相关的规定．而且也可以更加便利于两者对具体行为的恰当解决。但是．联席会议要真正发挥实效，关键是靠制度作保证．将联席会议制度化，采取主题明确的定期举行方式．以建立长效的“一体化”工作机制。
关于联席会议的内容．我们认为可以包括以下几个方面：一是通报办案情况、交流工作经验。公安机关、检察机关、行政执法机关定期通报公安机关的侦查业务活动、行政执法机关的执法工作以及检察机关侦查监督、批捕、公诉情况。按照相互配合、相互支持、相互制约的工作原则，建立信息畅通协调高效的工作运行机制．开展经常性的工作经验交流．不断提高行政执法水平和刑事司法水平。二是研讨司法与执法实践中遇到的各种问题。首先。应抓住理论热点，研究战略性和全局性的问题，善于用理论指导工作实践，用重点工作带动全面工作。其次，要抓住各自业务结合点，研究各项业务工作的内在联系，善于用整体合力保证工作质量。再次，要抓住工作难点，研究破解难题的具体途径，善于变消极因素为积极因素。行政执法与刑事司法的衔接是一个不断解决矛盾的过程。研讨工作要把主要精力用于解决工作难题和排除工作障碍上来．通过研讨为各机关指明工作方向，研究措施，排忧解难，创造良好的工作条件，调动方方面面的积极性．从而实现工作目标。
处于机制核心的检察机关应拥有对会议讨论内容 的总协调权、最终决定权和对外公开权；检察机关应将对行政执法中违法不移送情况通报作为会议的固定内容：允许相关当事人和其他群众旁听并听取其合理意见．邀请新闻媒体进行报道．必要时可召开新闻发布会对于重大案件和重大决议进行通告．加强衔接机制运转的外部监督，保障行政机关与广大行政相对人的良性互动。
(三)案件移送、备案机制。行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的物品数量、金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，符合刑法关于破坏社会主义市场经济秩序等犯罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院有关司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当及时向同级公安机关移送。同时。应将案件向检察机关备案．并应附涉嫌犯罪案件移送书、涉嫌犯罪案件情况的调查报告、涉案物品清单、有关检验报告或者鉴定结论等有关涉嫌犯罪的材料。备案审查机制的确立有利于促使行政执法机关及时移送涉嫌犯罪案件：有利于检察机关及时掌握涉嫌犯罪案件的移送情况和案件信息。形成合力，打击犯罪；有利于解决监督信息不畅，监督不力和监督滞后的问题．是检察机关对行政执法移送涉嫌案件进行有效监督的一项重要制度。
(四)提前介入机制。行政执法机关在查处行政违法案件时发现可能涉嫌犯罪的．可以邀请公安机关、检察机关派员提前介入案件的调查．共同研讨是否达到刑事追究的标准：公安机关、检察机关认为涉嫌犯罪的。可以视情况提前介入．引导行政执法机关调查取证．就证据的固定和保全等问题提供咨询意见：公安机关立案侦查涉嫌犯罪案件时．行政执法机关应当给予必要的配合与支持。对可能涉及到犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件．在相关职能部门调查处理的同时．公安机关、检察机关可及时介入，防止证据灭失，检察机关还可以对其中的渎职犯罪进行调查。
(五)专项检查、调研机制。对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件具有监督权的检察机关．完全有必要对行政执法情况开展专项检查和调研活动．一方面可通过检查活动发现线索．督促行政执法机关向司法机关及时移送涉嫌犯罪案件：另一方面可通过调研活动，建立和完善行政执法和刑事司法相衔接的工作机制。为此法律应赋予检察机关具有“专项检查权”，规定检察机关必要时可以对行政执法机关一段时期内的执法情况开展专项检查和调研活动．行政执法机关应当予以配合。检察机关要把专项检查的重点放在对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督上．抓住这一源头．才能“源头活水来”。可采用听取汇报和查阅行政执法台帐的方法．全面的了解行政执法机关在一段时期内的行政执法情况．包括行政处罚情况和移送涉嫌犯罪案件情况．对行政执法机关的执法情况具有总体的了解、掌握。然后可采取抽样检查的方法，调取部分行政处罚卷宗进行重点检查．审查违法行为是否涉嫌构成犯罪．行政执法机关是否存在“以罚代刑”的情况。如检查发现行政执法机关存在该移送不移送．“以罚代刑”的情况．检察机关充分发挥监督权．建议行政执法机关及时移送，并查找产生问题的原因。在专项检查中，要善于及时归纳总结，对检查发现的问题注意分析研究．从工作方法、措施、机制等方面为执法工作提供理论依据和解决问题的方法。
(六)交流、培训机制。执法人员的素质、能力、水平决定了对案件的认识程度和处理方式。行政执法机关和公安机关、检察机关的办案人员应加强相互交流学习，不断总结办案经验．提高各自的执法水平。检察机关可以与行政执法机关通过邀请专家上课、经验交流、案例分析会等形式．让行政执法人员向刑事执法人员学习刑事法律、司法解释．刑事执法人员向行政执法人员学习相关行政法规、行政执法领域的专业知识、处理程序，拓宽两个领域工作人员的知识面。加强交流和沟通，增进相互间的理解和信任，在查办案件过程中，对罪与非罪的标准、取证的要求达成统一认识，减少分歧，一旦发现符合刑事追诉标准的案件．立即按照规定移送公安机关进行立案侦查。定期向公安机关、检察机关通报案件的查处情况，从而充分发挥行政执法与刑事司法衔接的功效。