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科研经费监管和学校其他监管工作一样，都是通过规范化管理防止资源或权力的异化，“围绕中心，服务大局”。工作机制上，根据党风廉政建设责任制，健全科研经费监督机制，科研、财务等相关部门负责人要坚持“一岗双责”，在履行好管理职责的同时，做好所负责部门工作人员的廉洁工作，并将“一岗双责”的要求扩展至项目负责人，项目负责人要对科研经费的合理合规合法使用负责，纪检监察部门加强对党风廉政建设责任的落实和追究，促进科研经费使用管理人员的廉洁自律。工作内容上，根据高校反腐倡廉建设的基本经验，应以制度建设为主线，促进科研经费监管的规范化，这是高校依法依纪依规治校的重要保障。在建立健全和正确执行制度的过程中，务必确保制度的系统性、可操作性和可追责性。本文将从完善制度、确保制度执行有力的角度，着力探讨科研经费监管中存在的制度性、政策性问题：
一、科研管理费比例过低和挤占教学经费的问题
高校在科研项目执行过程中会发生很多间接成本（表1）。通过表1可以看出，我国现行纵向科研项目拨款机制存在两个问题：一是通常只计算科研项目的直接成本，但不拨付与在编科研人员投入工作时间相配比的工资和福利；二是忽视了项目承担单位在科研项目执行过程中付出的间接成本②。我国高校纵向科研经费并未采取间接费用和直接费用分开核算和开支的模式，而是采取提取管理费的办法，但当前政策允许提取的管理费远低于实际发生的间接费用。按照现行科研经费管理办法，管理费实行总额控制，比例从8%到1%超额累退③，实际允许提取的管理费仅占经费总额的3.8%，因此大部分间接费用只能由高校补贴。这在很大程度上加重了高校的财政负担。《民口科技重大专项资金管理暂行办法》（财教[2009]218号）中明确核定一定比例的间接费用，但其最高比例只有13%，远远不能补偿高校间接费用。实际上，由于第一承担单位不予拨付等原因，这一比例也不能确保拨入作为参加单位的高校。
建议政府考虑进一步落实高校作为依托单位的管理责任，对高校单独核拨适量的间接费用。从未来的政策调整方向上，应推动科研项目实行全成本核算。在科研人员申请项目和编制预算时，只编制直接费用预算。政府部门按照直接预算的30%计算并另外直接向依托高校核拨间接费用（在这种操作下，间接费用只相当于总预算的23%）。这样就避免科研人员在申请经费时为了争取项目而压低管理费数额、牺牲依托单位的利益，从而保证了间接费用的适当补偿，进一步落实依托单位的管理责任。
二、现行科研经费支出监管政策的问题
十一五以来，我国政府对纵向科研经费的监管日益严格，相继出台了整体和专项科研经费管理办法④。这些办法规定，所有科技计划项目均需选择会计师事务所进行财务审计，完成财务验收工作。在这些规定指导下，高校科研部门、财务部门加强了对科研经费支出的监管。但以上政策在执行过程中也暴露出诸多不合理之处：如根据国办发【2006】56号文规定⑤，政府主管部门批准的预算，是高校在经费支出控制的绝对依据。但科研活动本身是一种探索性的活动，具有较大的不确定性和不可预见性，要求科研人员在申请预算时需将今后几年出差、开会次数的预算编制严谨，这种做法的可操作性有待商榷。在科研活动过程中，根据研究进展的具体情况和合理需要，对经费使用进行调整是不可避免的。但是，当前政府部门要求科研项目预算初始就严格细化、预算的刚性过强、调整的申请无人受理、在结题审计时对照预算“按图索骥”、出现差异即被认定违规，此类做法使得科研人员和依托单位无所适从，某种程度上，客观上为不切合实际的支出提供了依据，使科研人员成为“制度造就的坏人”⑥。
建议政府对财政科技经费的预算核定和经费核算进行相对分离的管理。核定预算时可以分类细致核定，但实际使用经费时“松紧结合”，分为不同内容采取不同管理方式。例如对间接费、专家咨询费、劳务费、国际合作交流费等内容不允许调整，但对于其他开支内容可以允许高校根据实际情况和科研活动规律进行调整，增强课题负责人对科研经费管理自主权的同时也落实了他们的管理责任。
三、科研经费结余回收的问题
财政性科研经费结余在不同高校都存在，发生这一问题原因是复杂的。客观上讲，有经费下达过晚、批复的预算结构不合理、时过境迁原计划购置设备不适用、开支标准变化和资产价格降低等原因。主观上讲，有科研人员精打细算节约经费的原因，也可能有编制预算时偏差过大的原因等。如果“一刀切”地将经费结余全部回收，实际上会造成“突击花钱”、按照已经不合理的预算进行花钱的后果，相比将结余经费继续用于科学研究，这种浪费是巨大的。
建议财政性科技经费结余在一定数额时，允许留在高校和课题组继续用于科研活动。由于财政性科研经费出现结余，往往是多种原因相互纠结、难以分清，建议如果经费结余不超过总经费的一定比例（比如20%）和一定限度（比如50万元），留给课题继续使用、用于相关的科学研究、促进科研的可持续发展。如果结余超过比例或限度，由财政收回统筹安排。
四、几种经费开支困难的问题
有工资性收入的科研人员的人员经费补偿不足。现行科研经费管理办法不允许对有工资收入的人员开支人员费，使科研人员的智力劳动无法得到有效弥补。为调动科研人员的积极性，有些高校不得不自行补贴，无形中挤占了高校的教学资源，加重了高校的财政负担。⑦
研究生培养机制改革与高校研究生培养费无法开支的矛盾。为促进研究生培养和科研工作的完全、有效结合，教育部开展以建立和完善以科学研究为主导的导师负责制和科研经费资助制度为核心的研究生培养机制改革⑧。研究型高校的研究生培养经费占科研经费总量的30%～40%。但按照现行管理办法，科研经费不能开支研究生培养费。如果科研经费管理办法不能适时调整，将使研究生培养机制改革试点工作陷入两难境地，改革进程也会受到影响。
岗位聘用的高层次科研人员特别是外籍人员的薪酬标准过低。以“按需设岗、按岗聘任、竞争择优、契约管理”方式开展流动人才队伍建设已成为开放性大学的趋势⑨，现行管理办法允许安排一定比例的劳务费预算⑩，但劳务费的开支标准在预算审批过程中被限制在较低水平，特别是对于全球聘任科研人员，现行政策还存在很多问题，如外籍人员不能购房，无健康、就业保险，无住房津贴等，允许在科研经费中列支的薪酬标准很低。这些都严重制约了科技人才的流动和交流。
对配套经费和科技成果转化的建议。1.放宽科研经费的配套政策，允许将人才和队伍编制、工资薪金、房屋等基础设施和网络、图书等作为配套条件。2.高校是科技创新的源泉，科技创新的成果不断涌现，但是高校将这些科技创新成果转化的能力有限，这是社会系统性工程。惟有地方政府发挥引导和带动职能，对于部分产业化前景较好的项目，地方财政给予配套经费支持，与高校共同开展应用技术的后期开发，才能高效地实现科技成果转化。这也是加强科研经费使用绩效考核的要求。⑾
一言以蔽之，做好高校科研經费监管工作是促进反腐倡廉建设的一项紧迫要求，是实施“科教兴国”战略和建设创新型国家必须研究和解决的问题。在新时期，科研经费监管工作还面临着一些新情况、新问题，对进一步改进科研经费监管工作提出了新要求。高校纪检监察部门应以科学发展观为指导，及时、有效地采取各种管理措施，引入约束机制，提高经费使用效益，推进高校科技创新和社会科技进步。
注释：
①2010年10月，我校纪委监察室组织填写了《高校科研经费管理情况调查问卷》，共回收问卷105份，其中校本部70份，医学部35份。科研管理人员20份，财务管理人员22份，纪检监察部门工作人员9人，教学科研人员54人。此次调查问卷和纪委监察室组织协调有关部门的相关调研、研讨活动，反映出高校执行现行科研政策存在的较为突出的困难和问题，同时也是科研经费监管的突出难题。
②在国外的研究型大学，间接费用占直接费用的比例通常都超过50%，如斯坦福大学约为54%，哈佛大学约为65%，耶鲁大学约为67%，间接费用补偿比例均高于测算比例。其合理性在于，许多教师将休息时间也用于从事科研工作，智力劳动理应得到完全补偿。
③分段超额累退比例为：100万元及以下的部分按照8%的比例核定；超过100万元至500万元的部分按照5%的比例核定；超过500万元至1000万元的部分按照2%的比例核定；超过1000万元的部分按照1%的比例核定。
④如《国务院办公厅转发财政部科技部关于改进和加强中央财政科技经费管理若干意见的通知》（国办发【2006】56号）和《国家科技计划和专项经费监督管理暂行办法》（国科发财字【2007】393号）等规定。
⑤国办发【2006】56号文规定：“科研项目经费支出要严格按照批准的预算执行，严禁违反规定自行调整预算和挤占挪用科研项目经费，严禁各项支出超出规定的开支范围和开支标准”。
⑥邓小平讲：制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。
⑦现行管理办法忽略了科研工作最重要的因素，即人的重要性。这种观念不符合科研工作的特点，不利于提高学校学术队伍的水准。实际上，《国家“十二五”科学技术发展纲要》中已經注意到科研人员在科研工作中的重要性，明确提出“实施人才战略，加强科技队伍建设”，“完善和规范科技人员的薪酬制度……改善科技人员的科研和工作条件，提高科技计划中人员费的支持比例，鼓励和规范科技人才的流动与交流，建立以能力为导向的科学的科技人才评价机制，改革科技奖励制度”。现在的问题是，如何落实《国家“十二五”科学技术发展纲要》。
⑧如教育部、财政部在《教育部财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》（教财【2005】11号）文件中指出：“各高校要一方面充分发挥研究生在学校科研工作中的作用，另一方面应紧密结合研究生培养机制改革，并根据科研项目管理办法或项目合同的要求，对参加课题研究的研究生，在课题经费支出中据实安排研究劳务费用支出，作为研究生助研津贴。”
⑨《国家十二五科学研究发展纲要》确定了“按需设岗、按岗聘任、竞争择优、契约管理”“实施人才战略、加强科技队伍建设”的重要举措，岗位聘用能“营造有利于创新人才成长的良好环境，加强科技创新与人才培养的有机结合”。
⑩“用于支付给课题组成员中没有工资性收入的相关人员和课题组临时聘用人员的劳务性费用”
⑾教育部、财政部联合发布《关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》要求：“各高校要逐步建立科研经费使用的绩效考核制度，完善科研项目的绩效考评机制，对科研项目所取得的社会效益与经济效益进行考核和评价，提高项目管理水平和资金使用效益。”
一、科研管理费比例过低和挤占教学经费的问题
高校在科研项目执行过程中会发生很多间接成本（表1）。通过表1可以看出，我国现行纵向科研项目拨款机制存在两个问题：一是通常只计算科研项目的直接成本，但不拨付与在编科研人员投入工作时间相配比的工资和福利；二是忽视了项目承担单位在科研项目执行过程中付出的间接成本②。我国高校纵向科研经费并未采取间接费用和直接费用分开核算和开支的模式，而是采取提取管理费的办法，但当前政策允许提取的管理费远低于实际发生的间接费用。按照现行科研经费管理办法，管理费实行总额控制，比例从8%到1%超额累退③，实际允许提取的管理费仅占经费总额的3.8%，因此大部分间接费用只能由高校补贴。这在很大程度上加重了高校的财政负担。《民口科技重大专项资金管理暂行办法》（财教[2009]218号）中明确核定一定比例的间接费用，但其最高比例只有13%，远远不能补偿高校间接费用。实际上，由于第一承担单位不予拨付等原因，这一比例也不能确保拨入作为参加单位的高校。
建议政府考虑进一步落实高校作为依托单位的管理责任，对高校单独核拨适量的间接费用。从未来的政策调整方向上，应推动科研项目实行全成本核算。在科研人员申请项目和编制预算时，只编制直接费用预算。政府部门按照直接预算的30%计算并另外直接向依托高校核拨间接费用（在这种操作下，间接费用只相当于总预算的23%）。这样就避免科研人员在申请经费时为了争取项目而压低管理费数额、牺牲依托单位的利益，从而保证了间接费用的适当补偿，进一步落实依托单位的管理责任。
二、现行科研经费支出监管政策的问题
十一五以来，我国政府对纵向科研经费的监管日益严格，相继出台了整体和专项科研经费管理办法④。这些办法规定，所有科技计划项目均需选择会计师事务所进行财务审计，完成财务验收工作。在这些规定指导下，高校科研部门、财务部门加强了对科研经费支出的监管。但以上政策在执行过程中也暴露出诸多不合理之处：如根据国办发【2006】56号文规定⑤，政府主管部门批准的预算，是高校在经费支出控制的绝对依据。但科研活动本身是一种探索性的活动，具有较大的不确定性和不可预见性，要求科研人员在申请预算时需将今后几年出差、开会次数的预算编制严谨，这种做法的可操作性有待商榷。在科研活动过程中，根据研究进展的具体情况和合理需要，对经费使用进行调整是不可避免的。但是，当前政府部门要求科研项目预算初始就严格细化、预算的刚性过强、调整的申请无人受理、在结题审计时对照预算“按图索骥”、出现差异即被认定违规，此类做法使得科研人员和依托单位无所适从，某种程度上，客观上为不切合实际的支出提供了依据，使科研人员成为“制度造就的坏人”⑥。
建议政府对财政科技经费的预算核定和经费核算进行相对分离的管理。核定预算时可以分类细致核定，但实际使用经费时“松紧结合”，分为不同内容采取不同管理方式。例如对间接费、专家咨询费、劳务费、国际合作交流费等内容不允许调整，但对于其他开支内容可以允许高校根据实际情况和科研活动规律进行调整，增强课题负责人对科研经费管理自主权的同时也落实了他们的管理责任。
三、科研经费结余回收的问题
财政性科研经费结余在不同高校都存在，发生这一问题原因是复杂的。客观上讲，有经费下达过晚、批复的预算结构不合理、时过境迁原计划购置设备不适用、开支标准变化和资产价格降低等原因。主观上讲，有科研人员精打细算节约经费的原因，也可能有编制预算时偏差过大的原因等。如果“一刀切”地将经费结余全部回收，实际上会造成“突击花钱”、按照已经不合理的预算进行花钱的后果，相比将结余经费继续用于科学研究，这种浪费是巨大的。
建议财政性科技经费结余在一定数额时，允许留在高校和课题组继续用于科研活动。由于财政性科研经费出现结余，往往是多种原因相互纠结、难以分清，建议如果经费结余不超过总经费的一定比例（比如20%）和一定限度（比如50万元），留给课题继续使用、用于相关的科学研究、促进科研的可持续发展。如果结余超过比例或限度，由财政收回统筹安排。
四、几种经费开支困难的问题
有工资性收入的科研人员的人员经费补偿不足。现行科研经费管理办法不允许对有工资收入的人员开支人员费，使科研人员的智力劳动无法得到有效弥补。为调动科研人员的积极性，有些高校不得不自行补贴，无形中挤占了高校的教学资源，加重了高校的财政负担。⑦
研究生培养机制改革与高校研究生培养费无法开支的矛盾。为促进研究生培养和科研工作的完全、有效结合，教育部开展以建立和完善以科学研究为主导的导师负责制和科研经费资助制度为核心的研究生培养机制改革⑧。研究型高校的研究生培养经费占科研经费总量的30%～40%。但按照现行管理办法，科研经费不能开支研究生培养费。如果科研经费管理办法不能适时调整，将使研究生培养机制改革试点工作陷入两难境地，改革进程也会受到影响。
岗位聘用的高层次科研人员特别是外籍人员的薪酬标准过低。以“按需设岗、按岗聘任、竞争择优、契约管理”方式开展流动人才队伍建设已成为开放性大学的趋势⑨，现行管理办法允许安排一定比例的劳务费预算⑩，但劳务费的开支标准在预算审批过程中被限制在较低水平，特别是对于全球聘任科研人员，现行政策还存在很多问题，如外籍人员不能购房，无健康、就业保险，无住房津贴等，允许在科研经费中列支的薪酬标准很低。这些都严重制约了科技人才的流动和交流。
对配套经费和科技成果转化的建议。1.放宽科研经费的配套政策，允许将人才和队伍编制、工资薪金、房屋等基础设施和网络、图书等作为配套条件。2.高校是科技创新的源泉，科技创新的成果不断涌现，但是高校将这些科技创新成果转化的能力有限，这是社会系统性工程。惟有地方政府发挥引导和带动职能，对于部分产业化前景较好的项目，地方财政给予配套经费支持，与高校共同开展应用技术的后期开发，才能高效地实现科技成果转化。这也是加强科研经费使用绩效考核的要求。⑾
一言以蔽之，做好高校科研經费监管工作是促进反腐倡廉建设的一项紧迫要求，是实施“科教兴国”战略和建设创新型国家必须研究和解决的问题。在新时期，科研经费监管工作还面临着一些新情况、新问题，对进一步改进科研经费监管工作提出了新要求。高校纪检监察部门应以科学发展观为指导，及时、有效地采取各种管理措施，引入约束机制，提高经费使用效益，推进高校科技创新和社会科技进步。
注释：
①2010年10月，我校纪委监察室组织填写了《高校科研经费管理情况调查问卷》，共回收问卷105份，其中校本部70份，医学部35份。科研管理人员20份，财务管理人员22份，纪检监察部门工作人员9人，教学科研人员54人。此次调查问卷和纪委监察室组织协调有关部门的相关调研、研讨活动，反映出高校执行现行科研政策存在的较为突出的困难和问题，同时也是科研经费监管的突出难题。
②在国外的研究型大学，间接费用占直接费用的比例通常都超过50%，如斯坦福大学约为54%，哈佛大学约为65%，耶鲁大学约为67%，间接费用补偿比例均高于测算比例。其合理性在于，许多教师将休息时间也用于从事科研工作，智力劳动理应得到完全补偿。
③分段超额累退比例为：100万元及以下的部分按照8%的比例核定；超过100万元至500万元的部分按照5%的比例核定；超过500万元至1000万元的部分按照2%的比例核定；超过1000万元的部分按照1%的比例核定。
④如《国务院办公厅转发财政部科技部关于改进和加强中央财政科技经费管理若干意见的通知》（国办发【2006】56号）和《国家科技计划和专项经费监督管理暂行办法》（国科发财字【2007】393号）等规定。
⑤国办发【2006】56号文规定：“科研项目经费支出要严格按照批准的预算执行，严禁违反规定自行调整预算和挤占挪用科研项目经费，严禁各项支出超出规定的开支范围和开支标准”。
⑥邓小平讲：制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。
⑦现行管理办法忽略了科研工作最重要的因素，即人的重要性。这种观念不符合科研工作的特点，不利于提高学校学术队伍的水准。实际上，《国家“十二五”科学技术发展纲要》中已經注意到科研人员在科研工作中的重要性，明确提出“实施人才战略，加强科技队伍建设”，“完善和规范科技人员的薪酬制度……改善科技人员的科研和工作条件，提高科技计划中人员费的支持比例，鼓励和规范科技人才的流动与交流，建立以能力为导向的科学的科技人才评价机制，改革科技奖励制度”。现在的问题是，如何落实《国家“十二五”科学技术发展纲要》。
⑧如教育部、财政部在《教育部财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》（教财【2005】11号）文件中指出：“各高校要一方面充分发挥研究生在学校科研工作中的作用，另一方面应紧密结合研究生培养机制改革，并根据科研项目管理办法或项目合同的要求，对参加课题研究的研究生，在课题经费支出中据实安排研究劳务费用支出，作为研究生助研津贴。”
⑨《国家十二五科学研究发展纲要》确定了“按需设岗、按岗聘任、竞争择优、契约管理”“实施人才战略、加强科技队伍建设”的重要举措，岗位聘用能“营造有利于创新人才成长的良好环境，加强科技创新与人才培养的有机结合”。
⑩“用于支付给课题组成员中没有工资性收入的相关人员和课题组临时聘用人员的劳务性费用”
⑾教育部、财政部联合发布《关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》要求：“各高校要逐步建立科研经费使用的绩效考核制度，完善科研项目的绩效考评机制，对科研项目所取得的社会效益与经济效益进行考核和评价，提高项目管理水平和资金使用效益。”