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【摘要】：公共政策起源于二十世纪的美国，在七十年代和八十年代得到了长足的发展，随着各国政府越来越重视公共政策，有必要对其概念进行进一步的梳理。本文在先贤对公共政策的概念界定基础上认为：公共政策是一种价值分配规范。
【关键词】：公共政策；概念界定；政策执行
一、国外学者对公共政策的概念界定
1.关于公共政策的概念，首先是美国政治学家德罗·威尔逊提出的，他从政治与行政两分法出发，认为公共政策是由具有法权的政治家制定的、由行政人员执行的法律以及法规[1]。在威尔逊看来，公共政策分为两个过程，首先是由政治家制定政策，其次由行政管理人员来执行政策。在威尔逊的观点里，政策制定和政策执行分属两个不同的阶段，执行的主体也不同。当时公共管理刚从政治学中分离出来，完整的学科体系尚未形成，因此才会产生“政治家”制定政策，行政管理人员执行政策这一泾渭分明的现象，把政策制定和政策执行严格的区分开来。
2.虽然德罗·威尔逊首先提出了公共政策这一概念，但是把政策跟科学联系起来，形成现代意义上独立学科——公共政策的是美国另外一名政治学家哈罗德·拉斯韦尔。1951年，拉斯韦尔与同事丹尼尔·勒纳合著的书——《政策科学：近来在范畴与方法的发展》成为现代公共政策学产生的标志。在拉斯韦尔看来，公共政策是为了解决现实问题而产生的。他指出，所谓公共政策，就是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”[2]拉斯韦尔认为，公共政策非常强调解决问题的结果和程度如何，是否达到了政策目标。并指出公共政策是对“什么人和取得多少”这一问题所做的决定。这一论断主要涉及政策对于公共价值的分配，价值分配也一直是政策需要探寻和解决的问题，是公共政策学科主要研究的问题，就本质上，公共政策实际上就是一个价值分配的过程，减损某些当事人（某一空间）的权利，增加其义务的同时给某一群（某一空间）授益性行为或权利，在这一观点上，戴维·伊斯顿总结为“公共政策是对全社会的价值作有权威性分配”。
3.在《公共政策导论》一书中，小约瑟夫·斯图尔特认为公共政策指政府为了纠正某个真实的或者想象的政策问题所采取的行动或者决策的过程、系列或者模式。斯图尔特认为，公共政策的制定者、实施者以及评估者应该是政治体制中的当权者，比如立法者、法官、行政官员以及管理人员。斯图尔特认为公共政策是动态发展的，其变化基于公共政策产生的效果反馈过来的信息的基础上变化着（公共政策始终在关于其效果的新的或者更好更好的信息的基础上变化着）。[3]这一论断跟现代公共管理学家所认为的——政策环境影响政策本身以及政策发展过程中应随时跟踪，以便及时反馈来改善偏差的理念是相同的。
4.托马斯·戴伊认为：“公共政策是关于政府所作为和不所为的所有内容” ，在《理解公共政策》一书中，托马斯·戴伊指出：公共政策主要是政府组织社会处理冲突的行为，探索政府在处理冲突时如何推行公共政策，以及推行这些政策会产生什么样的后果。
二、国内学者对公共政策的概念界定
1.关于公共政策的概念，国内学者也结合中国实际，作出了自己的解读，北京大学政治与公共管理学院宁骚教授认为：公共政策是经由政治过程选择和制定的为实现解决公共问题、达成公共目标以实现公共利益的方案，作用是规范和指导有关机构、团体和个人的行动，包括法律法规，行政规章、命令，国家领导人口头或书面的指示，政府规划等。
2.张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。从表象上揭示出了公共政策的意义，当然这也很符合我国的实际，政党政策、法律规章、行政命令等都属于这一范畴。
3.陈庆云从利益分析的角度出发，认为公共政策是政府根据特定时期的目标，通过对社会各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。他特别指出，这种分配社会利益包含四个过程，利益选择、利益整合、利益分配与利益落实，這种利益分配要服从于政策目标的需要，并且公共政策增进的是社会利益，这种社会利益包含社会分享型的公共利益、组织分享的共同利益以及私人独享的个人利益。[6也就是说，从利益分配的角度来说，陈庆云认为公共政策并不单单只是为了增进公共利益，公共利益并不是公共政策追求的唯一目标，这点与宁骚教授的定义出现了细微的差别。
综上，笔者认为，公共政策实际上是一种规范，这种规范由政府主导的公共部门制定，目的是在解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的过程中作出合理的价值分配，就本质上而言，公共政策就是公共部门进行价值分配的一种规范。这里的公共部门包含政府、非营利组织以及特定制度下的政党，合理的价值分配不仅仅是对公共利益的分配，还包含制定过程中各种利益关系的协调，这种价值可能是分配给代表公共利益的公共部门、代表某一行业利益的企业以及非营利组织甚至代表私人利益的某一个体。
三、公共政策的发展历程及未来发展趋势
1.公共政策理论萌芽时期
关于古典公共政策理论时期，笔者把其归类为从威尔逊提出公共政策这一概念开始，到拉斯韦尔《政策科学：近来在范畴与方法的发展》一书出版之前，时间跨度大致在二十世纪三十年代到五十年代之间，在这一时期，虽然有一些学者对公共政策进行了试探性的研究，但局限于公共行政范畴之下，并不能视为公共政策的发展区间。在威尔逊时代，强调公共政策是由有法权的政治家制定的、行政管理者执行的政策，这是基于威尔逊提出并且推崇的政治行政二分法而来的。
2.经典公共政策发展时期
1951年，拉斯韦尔与勒纳共同出版了《政策科学：近来在范畴与方法的发展》一书，该书标志着公共政策这一学科的成立。经典公共政策理论在这一时期开始形成。拉斯韦尔认为，公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划，强调公共政策的解决问题以及结果的过程。到20世纪中期以后，系统论、控制论的发展开启了公共政策学发展的新篇章，这一时期涌现出一大批公共政策论著，开始把统计模型、数理分析方法引入公共政策领域。萌芽时期的公共政策分析简化了公共政策形成的程序，仅仅是从制定和执行两方面来分析公共政策，而到了这一时期，公共政策的研究包括政策制定、政策实施、政策评估全方位的研究。
3.公共政策发展的新阶段及趋势
发展到21世纪，在公共政策领域，政策的制定和执行已经很难分开，两者之间并非仅仅是制定之后执行的直线型联系，虽然现代公共政策理论更加注重政策的执行，但是并不代表对政策制定的忽略，而是通过执行结果的反馈，随时修正政策缺陷。
由于公共政策关联的学科很多，现代公共政策建立在统计学、管理学、政治学的基础上的，因此，跨学科的综合性研究成为未来公共管理学发展的一大趋势，综合性的公共政策发展更多考虑的是协调发展，也就是说，公共政策的制定和执行更加理性。通过严格的政策分析确定政策模型，随时跟踪、反馈，及时修正。
参考文献：
[1]小约瑟夫·斯图尔特.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
[2]徐珊珊、尚秋谨.透视公共政策本质特征——从公共政策概念出发[J].广西社会主义学院学报，2007（4）.
[3]林永波.张世贤.公共政策[M].台北.五南图书出版公司，1982.
【关键词】：公共政策；概念界定；政策执行
一、国外学者对公共政策的概念界定
1.关于公共政策的概念，首先是美国政治学家德罗·威尔逊提出的，他从政治与行政两分法出发，认为公共政策是由具有法权的政治家制定的、由行政人员执行的法律以及法规[1]。在威尔逊看来，公共政策分为两个过程，首先是由政治家制定政策，其次由行政管理人员来执行政策。在威尔逊的观点里，政策制定和政策执行分属两个不同的阶段，执行的主体也不同。当时公共管理刚从政治学中分离出来，完整的学科体系尚未形成，因此才会产生“政治家”制定政策，行政管理人员执行政策这一泾渭分明的现象，把政策制定和政策执行严格的区分开来。
2.虽然德罗·威尔逊首先提出了公共政策这一概念，但是把政策跟科学联系起来，形成现代意义上独立学科——公共政策的是美国另外一名政治学家哈罗德·拉斯韦尔。1951年，拉斯韦尔与同事丹尼尔·勒纳合著的书——《政策科学：近来在范畴与方法的发展》成为现代公共政策学产生的标志。在拉斯韦尔看来，公共政策是为了解决现实问题而产生的。他指出，所谓公共政策，就是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”[2]拉斯韦尔认为，公共政策非常强调解决问题的结果和程度如何，是否达到了政策目标。并指出公共政策是对“什么人和取得多少”这一问题所做的决定。这一论断主要涉及政策对于公共价值的分配，价值分配也一直是政策需要探寻和解决的问题，是公共政策学科主要研究的问题，就本质上，公共政策实际上就是一个价值分配的过程，减损某些当事人（某一空间）的权利，增加其义务的同时给某一群（某一空间）授益性行为或权利，在这一观点上，戴维·伊斯顿总结为“公共政策是对全社会的价值作有权威性分配”。
3.在《公共政策导论》一书中，小约瑟夫·斯图尔特认为公共政策指政府为了纠正某个真实的或者想象的政策问题所采取的行动或者决策的过程、系列或者模式。斯图尔特认为，公共政策的制定者、实施者以及评估者应该是政治体制中的当权者，比如立法者、法官、行政官员以及管理人员。斯图尔特认为公共政策是动态发展的，其变化基于公共政策产生的效果反馈过来的信息的基础上变化着（公共政策始终在关于其效果的新的或者更好更好的信息的基础上变化着）。[3]这一论断跟现代公共管理学家所认为的——政策环境影响政策本身以及政策发展过程中应随时跟踪，以便及时反馈来改善偏差的理念是相同的。
4.托马斯·戴伊认为：“公共政策是关于政府所作为和不所为的所有内容” ，在《理解公共政策》一书中，托马斯·戴伊指出：公共政策主要是政府组织社会处理冲突的行为，探索政府在处理冲突时如何推行公共政策，以及推行这些政策会产生什么样的后果。
二、国内学者对公共政策的概念界定
1.关于公共政策的概念，国内学者也结合中国实际，作出了自己的解读，北京大学政治与公共管理学院宁骚教授认为：公共政策是经由政治过程选择和制定的为实现解决公共问题、达成公共目标以实现公共利益的方案，作用是规范和指导有关机构、团体和个人的行动，包括法律法规，行政规章、命令，国家领导人口头或书面的指示，政府规划等。
2.张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。从表象上揭示出了公共政策的意义，当然这也很符合我国的实际，政党政策、法律规章、行政命令等都属于这一范畴。
3.陈庆云从利益分析的角度出发，认为公共政策是政府根据特定时期的目标，通过对社会各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。他特别指出，这种分配社会利益包含四个过程，利益选择、利益整合、利益分配与利益落实，這种利益分配要服从于政策目标的需要，并且公共政策增进的是社会利益，这种社会利益包含社会分享型的公共利益、组织分享的共同利益以及私人独享的个人利益。[6也就是说，从利益分配的角度来说，陈庆云认为公共政策并不单单只是为了增进公共利益，公共利益并不是公共政策追求的唯一目标，这点与宁骚教授的定义出现了细微的差别。
综上，笔者认为，公共政策实际上是一种规范，这种规范由政府主导的公共部门制定，目的是在解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的过程中作出合理的价值分配，就本质上而言，公共政策就是公共部门进行价值分配的一种规范。这里的公共部门包含政府、非营利组织以及特定制度下的政党，合理的价值分配不仅仅是对公共利益的分配，还包含制定过程中各种利益关系的协调，这种价值可能是分配给代表公共利益的公共部门、代表某一行业利益的企业以及非营利组织甚至代表私人利益的某一个体。
三、公共政策的发展历程及未来发展趋势
1.公共政策理论萌芽时期
关于古典公共政策理论时期，笔者把其归类为从威尔逊提出公共政策这一概念开始，到拉斯韦尔《政策科学：近来在范畴与方法的发展》一书出版之前，时间跨度大致在二十世纪三十年代到五十年代之间，在这一时期，虽然有一些学者对公共政策进行了试探性的研究，但局限于公共行政范畴之下，并不能视为公共政策的发展区间。在威尔逊时代，强调公共政策是由有法权的政治家制定的、行政管理者执行的政策，这是基于威尔逊提出并且推崇的政治行政二分法而来的。
2.经典公共政策发展时期
1951年，拉斯韦尔与勒纳共同出版了《政策科学：近来在范畴与方法的发展》一书，该书标志着公共政策这一学科的成立。经典公共政策理论在这一时期开始形成。拉斯韦尔认为，公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划，强调公共政策的解决问题以及结果的过程。到20世纪中期以后，系统论、控制论的发展开启了公共政策学发展的新篇章，这一时期涌现出一大批公共政策论著，开始把统计模型、数理分析方法引入公共政策领域。萌芽时期的公共政策分析简化了公共政策形成的程序，仅仅是从制定和执行两方面来分析公共政策，而到了这一时期，公共政策的研究包括政策制定、政策实施、政策评估全方位的研究。
3.公共政策发展的新阶段及趋势
发展到21世纪，在公共政策领域，政策的制定和执行已经很难分开，两者之间并非仅仅是制定之后执行的直线型联系，虽然现代公共政策理论更加注重政策的执行，但是并不代表对政策制定的忽略，而是通过执行结果的反馈，随时修正政策缺陷。
由于公共政策关联的学科很多，现代公共政策建立在统计学、管理学、政治学的基础上的，因此，跨学科的综合性研究成为未来公共管理学发展的一大趋势，综合性的公共政策发展更多考虑的是协调发展，也就是说，公共政策的制定和执行更加理性。通过严格的政策分析确定政策模型，随时跟踪、反馈，及时修正。
参考文献：
[1]小约瑟夫·斯图尔特.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
[2]徐珊珊、尚秋谨.透视公共政策本质特征——从公共政策概念出发[J].广西社会主义学院学报，2007（4）.
[3]林永波.张世贤.公共政策[M].台北.五南图书出版公司，1982.