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【摘要】通过对我国内地与我国台湾环境影响评价制度中公众参与的发展历程、参评阶段等方面进行比较，指出中国环境影响评价制度中公众参与存在的不足，并提出完善的措施与建议。
【关键词】公众参与；环境影响；评价；比较
环境影响评价制度中公众参与是指项目方可通过环境影响评价工作与社会公众之间形成双向交流，使项目本身得到可能被影响公众的信任和认可，达到经济效益、社会效益、环境效益的协调和统一。由于中国环境影响评价制度的公众参与机制尚未真正形成，公民的参与权利自然未能得到有效保障。因此，笔者拟通过对比分析中国与中国台湾环境影响评价中的公众参与政策，进一步提出完善中国环境影响评价制度中的公众参与的措施与建议。
一、中国内地与台湾环评制度中公众参与的比较
（一）公众参与政策发展历程的比较分析
1.中国环境影响评价制度中公众参与政策发展历程
中国于2003年9月1日正式实施《环境影响评价法》，其中有提及公众参与的内容，如第五条规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”2006年3月18日又正式实施《环境影响评价公众参与暂行办法》，规定了公众参与的要求、组织形式等。但细究条文仍发现存在操作性不强的缺陷，如其中的第7条规定“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当按照本办法的规定，采用便于公众知悉的方式，向公众公开有关环境影响评价的信息。”[1]该条文关于公众参与的信息公开的原则、阶段、范围、主体、方式等制度性规定则没有明确。
2.台湾环境影响评价制度中公众参与政策发展历程
台湾环境影响评价也指台湾环境影响评估，最初是台湾行政院1854号会议决定：今后政府重大建设计划、开发观光资源计划，以及民间兴建可能污染环境之大型工厂时，均应事先作好环境影响评价工作，再行报请审核办理。1985年，行政院正式通过并施行加强推动环境影响评价方案。1990年，施行5年的方案已经到期，直到现在，环境影响评价法草案仍在立法院待审。但是在台湾的许多单行法律已明文规定应进行环境影响评价，个别行政命令中也多有要求进行环境影响评价者。有关公众参与环境影响评价的规定，将以行政院送请立法院审议的环境影响评价草案的规定内容为基础，有关公众参与环境影响评价的规定内容，分别有参与阶段、参与者、参与方式及辅助措施等。
（二）公众参加评议环境影响评价的权利的比较
我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但这主要是针对已经发生或正在发生的污染、破坏环境的行为，而对于事关本地环境现状和未来状况的环境影响评价《建设项目环境保护管理条例》也只是作为原则性规定，即“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见”（第15条），但没有关于公众参与环境影响评价的具体法律规定和程序保障。一般民众没有正常渠道获得参与评价的机会。评价基本上由管理机关及管理相对人（即评价主体、项目执行者及其委托人）一手操办，公众即使偶尔参加也无强有力的法律程序予以保障，这种局面亟待改善。[2]而台湾《环境影响评估法》却充分肯定了公众参与评议环境影响评价的权利，并在环境影响评估的各重要环节予以落实。很简单，公众是直接感受环境所产生的影响，把他们的意见反映在评价结论之中，有助于保证环境影响评价结论的准确性和化解开发单位与当地居民之间的矛盾。
（三）公众参与参评阶段的比较分析
1.中国环境影响评价制度中公众参与参评阶段
根据法律规定，中国环境影响评价制度中公众参与参评阶段是配合建设项目的不同阶段进行的，主要涉及建设项目的环境影响报告的报批阶段和审批阶段。而其他阶段，比如建设项目的立项阶段、编制环境影响报告阶段和制定环境保护篇章阶段等，并没有确切的公众参与的规定。并且因为公众参与范围、方法等方面所存在的缺陷，致使公众无法直接获悉建设项目的环境评价信息，难以行使参与权。
2.台湾环境影响评价制度中公众参与参评阶段
台湾草案中所规定的参与方式有范畴界定会议、公开说明会、提供意见、勘察现场、听证会以及审查会等。不同的阶段适用不同的参与方式，容许的参与者也有不同。范畴界定、评估书初稿的制作以及评估书稿的审查。至于评估书稿的审查则有目的事业主管机关为之，其重点在于探究评估工作的确实与否，并作为将来改进或重新进行的基础。由于此三个阶段性质上的不同，所规定的参与者、参与方式与辅助措施亦有不同。而台湾现行的草案中欠缺明确的交代或指引的标准，比如就学者专家与当地居民而言，如何选定或确认身分。
二、中国内地与台湾环评制度中公众参与的不足
（一）我国公众参与环评制度中存在的不足
1.公众可参与的环评的范围较窄
在《环评法》中规定：“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”，才允许公众参与评价。《暂行办法》限定了适用范围为建设项目环评中的公众参与，对于专项规划的环评还是沿袭了《环评法》的规定，一方面要满足这两个条件才有可能让公众参与，这样的限制过于严格，另一方面这样的标准非常容易受项目和规划编制机关的主观因素的影响。[3]
2.公众参与环评的可操作性存在欠缺
我国的环评机制起步较晚，发展还不成熟，在可操作性上还有欠缺。由于环评技术规范的不健全，还没有具体明确规定不同项目类型、规模、复杂程度、敏感程度、占地面积、项目选择公众代表的人数，采用何种调查方式、如何确保公众的代表性。评价单位一般只是根据工作经验而定，难免忽略了一些公众的意见。
3.公众参与环评的保障机制不完善
从当今我国的现状来看，在我国现行的环评制度中，环保部门对环评机构的监督，主要靠行政手段。虽然《暂行办法》明确规定了公众有参与环评的权利，但是这里却缺少相应的监管、问责机制。规划编制单位、项目建设单位及环评机构对于公众参与环评认识不足，如果他们的积极性调动不起来，在这个环评工作中不主动履行自己应尽的义务，谁来对他们进行问责。还有，当公众的意见不一致，或者出现分歧的时候，谁来做最终的决断？这在《暂行办法》中无明确的规定。 （二）我国宝岛台湾公众参与环评制度中存在的不足
1.公众参与在制度中程序的欠缺
公共参与环评在设计上，我国台湾有其独特的困难。首先，对于程序问题一直忽略，对环评的评估欠缺程序方面的考虑，往往造成对环评制度的误解。其次，我国台湾有关行政程序的立法并未完成，众所周知台湾环评大量的引用了美国，可是美国所采用的行政程序法与资讯自由法作为环评公众参与的基础，所以在台湾根本无法适用。
2.环评的公众参与有所限制
首先，环评仅是整个行政程序的一个片段。所以公众参与环评仅是公众参与行政程序的一个段落而已。如果不在行政程序中的其他片段考虑公众参与，将会膨胀环评的制度功能，也将扭曲公众参与的意义。其次，环评中涉及深度的调查、分析等等，包容了很多部分的专业知识。在整个环评的过程中所设定的阶段，必然出现很多专业的知识，那就很难再引入公众参与了。现实中是引入了公众参与，可是造成了表面形式，非但无法达到参与的目的，反而容易形成公众对于政府的怨恨，从而折损了公众参与的形象与机能。
三、完善中国环境影响评价制度中公众参与的措施与建议
（一）获得信任
在台湾与内地比较的同时，公众参与最重要的一项就是获得公众的信任。虽然公众对于开发计划可能多持以反对态度，他们的质疑对于开发单位仍有帮助。至少通过公众参与，开发商可以知道问题，以及民众或其他相关机关、地方政府的关切何在。如果进行得当，大家可以通过沟通，了解对方的立场，进而合力解决此等问题。为了建立相互信任的基础，开发单位或环境影响评价工作的执法单位应奉行以下几项基本要求：1）不能让公众觉得暗地里有利益的交换；2）不能让公众觉得有违背大众利益的事情正被有计划地进行；3）不能让公众觉得受骗；4）要让人们觉得开发单位或执行单位里，有人相当清楚未来的状况并能提供一个可信任的回答。
（二）扩大公众参与主体的范围
依据中国《环境影响评价法》规定，仅有利害关系的单位和公民组成的公众参与主体范围狭窄，应鼓励更多的相关单位、专家和公众参与环境评价。环境问题牵涉到每一个公民，关系到任何一个社会成员的健康和生活质量，因此，应尽量扩大公众参与主体，将一些受项目间接影响的人、对项目感兴趣的人和民间环保组织等也纳入其中。[4]而根据中国实际情况，应进一步完善立法过程，引进公民环境行政诉讼的条款。提起诉讼的主体可包括个人和团体，起诉条件也不限于是否有直接的利害关系。这样才有利于社会团体和民众对政府的环境资源利用行为进行经常性的监督，以及法律上的对抗与制衡。
（三）持久开展全民环境宣传教育
现阶段可以充分利用媒体对于环境保护的广泛宣传和报道，不仅可以提高公众的知情率和环保意识，而且可以形成强大的社会舆论力量，制止浪费资源和破坏环境的行为。同时，还可以激发公众和企业保护和参与环保，提高社会对环境管理的监督能力。[5]此外，充分发挥非政府组织力量，积极向民众宣传环保知识；要对这些民间环保组织予以支持引导，针对各类环保组织进行专业培训，多层次地搭建政府与民间组织座谈、对话的平台，对于重要的公共政策要进行专门的解释与沟通；鼓励、支持并联合民间环保组织和各界人士共同合作，广泛开展社会公益行动及环保实践活动，以此推进全民共同参与环境保护事业。
（四）咨讯建立与沟通
环境影响评价的公众参与必须有充分的资讯流通体系支持。这些做法大大概有以下几点：1）邮寄名单：在通知特定的人或机关时，这种做法十分有效；若想通知一般大众，以个别邮寄的方式，则或有困难。2）发简讯：对于资讯的流通或开发计划书的告知而言，发简讯对开发当地社区往往相当适用。然而，简讯所用的语言应简洁明了，这样有益于收讯者的了解。3）发布新闻：为了开发活动的资讯流通，主动向新闻媒体发布新闻，也是值得采用的办法。当然，新闻媒体未必对于每一件消息都有兴趣刊登，往往对重大争议的开发案，方能吸引新闻媒体的报道。为了符合新闻媒体的要求，发布的新闻往往经过编辑或删减才能刊登。即使如此，发布新闻仍能使大众知悉状况，且有告知参加公开说明会的功能。四、结语
通过两者的比较分析，不难看出台湾地区《环境影响评估法》格局阔大，结构严谨，兼具远期的前瞻性与近期的可操性，虽然也不无微瑕。但是在评价范围的具体化上，在公众参与环评的权利上，在参与评价阶段详细具体的制度上都有可鉴之处，希望通过两者的比较，能够更好的完善我国环境影响评价中的公众参与政策。
参考文献：
[1]李伯勇.全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国环境影响评价法（草案）〉修改情况的汇报[N].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2002（6）：498.
[2]宋锡祥.台湾环境影响评估法及其借鉴[J].华东政法学院学报，2002（1）.
[3]王中华，张学芳.环境影响评价程序之公众参与存在的问题与对策[J].广西轻工，2007， （3）.
[4]李艳芳著.公众参与环境影响评价制度研究[M].北京：中国人民大学出版，2004，04（1）：117.
[5]周珂，王小龙.环境影响评价制度中的公众参与[J].甘肃政法学院院报，2004（6）.
【关键词】公众参与；环境影响；评价；比较
环境影响评价制度中公众参与是指项目方可通过环境影响评价工作与社会公众之间形成双向交流，使项目本身得到可能被影响公众的信任和认可，达到经济效益、社会效益、环境效益的协调和统一。由于中国环境影响评价制度的公众参与机制尚未真正形成，公民的参与权利自然未能得到有效保障。因此，笔者拟通过对比分析中国与中国台湾环境影响评价中的公众参与政策，进一步提出完善中国环境影响评价制度中的公众参与的措施与建议。
一、中国内地与台湾环评制度中公众参与的比较
（一）公众参与政策发展历程的比较分析
1.中国环境影响评价制度中公众参与政策发展历程
中国于2003年9月1日正式实施《环境影响评价法》，其中有提及公众参与的内容，如第五条规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”2006年3月18日又正式实施《环境影响评价公众参与暂行办法》，规定了公众参与的要求、组织形式等。但细究条文仍发现存在操作性不强的缺陷，如其中的第7条规定“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当按照本办法的规定，采用便于公众知悉的方式，向公众公开有关环境影响评价的信息。”[1]该条文关于公众参与的信息公开的原则、阶段、范围、主体、方式等制度性规定则没有明确。
2.台湾环境影响评价制度中公众参与政策发展历程
台湾环境影响评价也指台湾环境影响评估，最初是台湾行政院1854号会议决定：今后政府重大建设计划、开发观光资源计划，以及民间兴建可能污染环境之大型工厂时，均应事先作好环境影响评价工作，再行报请审核办理。1985年，行政院正式通过并施行加强推动环境影响评价方案。1990年，施行5年的方案已经到期，直到现在，环境影响评价法草案仍在立法院待审。但是在台湾的许多单行法律已明文规定应进行环境影响评价，个别行政命令中也多有要求进行环境影响评价者。有关公众参与环境影响评价的规定，将以行政院送请立法院审议的环境影响评价草案的规定内容为基础，有关公众参与环境影响评价的规定内容，分别有参与阶段、参与者、参与方式及辅助措施等。
（二）公众参加评议环境影响评价的权利的比较
我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但这主要是针对已经发生或正在发生的污染、破坏环境的行为，而对于事关本地环境现状和未来状况的环境影响评价《建设项目环境保护管理条例》也只是作为原则性规定，即“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见”（第15条），但没有关于公众参与环境影响评价的具体法律规定和程序保障。一般民众没有正常渠道获得参与评价的机会。评价基本上由管理机关及管理相对人（即评价主体、项目执行者及其委托人）一手操办，公众即使偶尔参加也无强有力的法律程序予以保障，这种局面亟待改善。[2]而台湾《环境影响评估法》却充分肯定了公众参与评议环境影响评价的权利，并在环境影响评估的各重要环节予以落实。很简单，公众是直接感受环境所产生的影响，把他们的意见反映在评价结论之中，有助于保证环境影响评价结论的准确性和化解开发单位与当地居民之间的矛盾。
（三）公众参与参评阶段的比较分析
1.中国环境影响评价制度中公众参与参评阶段
根据法律规定，中国环境影响评价制度中公众参与参评阶段是配合建设项目的不同阶段进行的，主要涉及建设项目的环境影响报告的报批阶段和审批阶段。而其他阶段，比如建设项目的立项阶段、编制环境影响报告阶段和制定环境保护篇章阶段等，并没有确切的公众参与的规定。并且因为公众参与范围、方法等方面所存在的缺陷，致使公众无法直接获悉建设项目的环境评价信息，难以行使参与权。
2.台湾环境影响评价制度中公众参与参评阶段
台湾草案中所规定的参与方式有范畴界定会议、公开说明会、提供意见、勘察现场、听证会以及审查会等。不同的阶段适用不同的参与方式，容许的参与者也有不同。范畴界定、评估书初稿的制作以及评估书稿的审查。至于评估书稿的审查则有目的事业主管机关为之，其重点在于探究评估工作的确实与否，并作为将来改进或重新进行的基础。由于此三个阶段性质上的不同，所规定的参与者、参与方式与辅助措施亦有不同。而台湾现行的草案中欠缺明确的交代或指引的标准，比如就学者专家与当地居民而言，如何选定或确认身分。
二、中国内地与台湾环评制度中公众参与的不足
（一）我国公众参与环评制度中存在的不足
1.公众可参与的环评的范围较窄
在《环评法》中规定：“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”，才允许公众参与评价。《暂行办法》限定了适用范围为建设项目环评中的公众参与，对于专项规划的环评还是沿袭了《环评法》的规定，一方面要满足这两个条件才有可能让公众参与，这样的限制过于严格，另一方面这样的标准非常容易受项目和规划编制机关的主观因素的影响。[3]
2.公众参与环评的可操作性存在欠缺
我国的环评机制起步较晚，发展还不成熟，在可操作性上还有欠缺。由于环评技术规范的不健全，还没有具体明确规定不同项目类型、规模、复杂程度、敏感程度、占地面积、项目选择公众代表的人数，采用何种调查方式、如何确保公众的代表性。评价单位一般只是根据工作经验而定，难免忽略了一些公众的意见。
3.公众参与环评的保障机制不完善
从当今我国的现状来看，在我国现行的环评制度中，环保部门对环评机构的监督，主要靠行政手段。虽然《暂行办法》明确规定了公众有参与环评的权利，但是这里却缺少相应的监管、问责机制。规划编制单位、项目建设单位及环评机构对于公众参与环评认识不足，如果他们的积极性调动不起来，在这个环评工作中不主动履行自己应尽的义务，谁来对他们进行问责。还有，当公众的意见不一致，或者出现分歧的时候，谁来做最终的决断？这在《暂行办法》中无明确的规定。 （二）我国宝岛台湾公众参与环评制度中存在的不足
1.公众参与在制度中程序的欠缺
公共参与环评在设计上，我国台湾有其独特的困难。首先，对于程序问题一直忽略，对环评的评估欠缺程序方面的考虑，往往造成对环评制度的误解。其次，我国台湾有关行政程序的立法并未完成，众所周知台湾环评大量的引用了美国，可是美国所采用的行政程序法与资讯自由法作为环评公众参与的基础，所以在台湾根本无法适用。
2.环评的公众参与有所限制
首先，环评仅是整个行政程序的一个片段。所以公众参与环评仅是公众参与行政程序的一个段落而已。如果不在行政程序中的其他片段考虑公众参与，将会膨胀环评的制度功能，也将扭曲公众参与的意义。其次，环评中涉及深度的调查、分析等等，包容了很多部分的专业知识。在整个环评的过程中所设定的阶段，必然出现很多专业的知识，那就很难再引入公众参与了。现实中是引入了公众参与，可是造成了表面形式，非但无法达到参与的目的，反而容易形成公众对于政府的怨恨，从而折损了公众参与的形象与机能。
三、完善中国环境影响评价制度中公众参与的措施与建议
（一）获得信任
在台湾与内地比较的同时，公众参与最重要的一项就是获得公众的信任。虽然公众对于开发计划可能多持以反对态度，他们的质疑对于开发单位仍有帮助。至少通过公众参与，开发商可以知道问题，以及民众或其他相关机关、地方政府的关切何在。如果进行得当，大家可以通过沟通，了解对方的立场，进而合力解决此等问题。为了建立相互信任的基础，开发单位或环境影响评价工作的执法单位应奉行以下几项基本要求：1）不能让公众觉得暗地里有利益的交换；2）不能让公众觉得有违背大众利益的事情正被有计划地进行；3）不能让公众觉得受骗；4）要让人们觉得开发单位或执行单位里，有人相当清楚未来的状况并能提供一个可信任的回答。
（二）扩大公众参与主体的范围
依据中国《环境影响评价法》规定，仅有利害关系的单位和公民组成的公众参与主体范围狭窄，应鼓励更多的相关单位、专家和公众参与环境评价。环境问题牵涉到每一个公民，关系到任何一个社会成员的健康和生活质量，因此，应尽量扩大公众参与主体，将一些受项目间接影响的人、对项目感兴趣的人和民间环保组织等也纳入其中。[4]而根据中国实际情况，应进一步完善立法过程，引进公民环境行政诉讼的条款。提起诉讼的主体可包括个人和团体，起诉条件也不限于是否有直接的利害关系。这样才有利于社会团体和民众对政府的环境资源利用行为进行经常性的监督，以及法律上的对抗与制衡。
（三）持久开展全民环境宣传教育
现阶段可以充分利用媒体对于环境保护的广泛宣传和报道，不仅可以提高公众的知情率和环保意识，而且可以形成强大的社会舆论力量，制止浪费资源和破坏环境的行为。同时，还可以激发公众和企业保护和参与环保，提高社会对环境管理的监督能力。[5]此外，充分发挥非政府组织力量，积极向民众宣传环保知识；要对这些民间环保组织予以支持引导，针对各类环保组织进行专业培训，多层次地搭建政府与民间组织座谈、对话的平台，对于重要的公共政策要进行专门的解释与沟通；鼓励、支持并联合民间环保组织和各界人士共同合作，广泛开展社会公益行动及环保实践活动，以此推进全民共同参与环境保护事业。
（四）咨讯建立与沟通
环境影响评价的公众参与必须有充分的资讯流通体系支持。这些做法大大概有以下几点：1）邮寄名单：在通知特定的人或机关时，这种做法十分有效；若想通知一般大众，以个别邮寄的方式，则或有困难。2）发简讯：对于资讯的流通或开发计划书的告知而言，发简讯对开发当地社区往往相当适用。然而，简讯所用的语言应简洁明了，这样有益于收讯者的了解。3）发布新闻：为了开发活动的资讯流通，主动向新闻媒体发布新闻，也是值得采用的办法。当然，新闻媒体未必对于每一件消息都有兴趣刊登，往往对重大争议的开发案，方能吸引新闻媒体的报道。为了符合新闻媒体的要求，发布的新闻往往经过编辑或删减才能刊登。即使如此，发布新闻仍能使大众知悉状况，且有告知参加公开说明会的功能。四、结语
通过两者的比较分析，不难看出台湾地区《环境影响评估法》格局阔大，结构严谨，兼具远期的前瞻性与近期的可操性，虽然也不无微瑕。但是在评价范围的具体化上，在公众参与环评的权利上，在参与评价阶段详细具体的制度上都有可鉴之处，希望通过两者的比较，能够更好的完善我国环境影响评价中的公众参与政策。
参考文献：
[1]李伯勇.全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国环境影响评价法（草案）〉修改情况的汇报[N].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2002（6）：498.
[2]宋锡祥.台湾环境影响评估法及其借鉴[J].华东政法学院学报，2002（1）.
[3]王中华，张学芳.环境影响评价程序之公众参与存在的问题与对策[J].广西轻工，2007， （3）.
[4]李艳芳著.公众参与环境影响评价制度研究[M].北京：中国人民大学出版，2004，04（1）：117.
[5]周珂，王小龙.环境影响评价制度中的公众参与[J].甘肃政法学院院报，2004（6）.