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摘要：水资源论证是水行政主管部门取水许可的重要组成部分和前置条件，是加强水资源事前管理，有效控制开发利用水资源源头的重要手段.其目的就是为各级水行政主管部门审批取水许可提供技术咨询意见，保证取水许可的科学性、合理性。本文就水资源论证与最严格水资源管理的关系、存在的问题和对策建议提出了个人思考。
关键词：水资源论证；“三条红线”；管理
2011年1月，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》提出“实行最严格的水资源管理制度”，严格水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”管理。水资源论证与最严格水资源管理联系紧密，笔者现就两者关系、存在的问题和对策建议谈谈个人浅见。
1 水资源论证的目的和依据
1.1 目的
《中华人民共和国水法》（以下所有法律、法规、规章都用简称）第48条规定“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”。水资源论证是水行政主管部门取水许可的重要组成部分和前置条件，是加强水资源事前管理，有效控制开发利用水资源源头的重要手段，为各级水行政主管部门审批取水许可提供技术咨询意见，保证取水许可科学、合理审批。
2002年3月24日，水利部、国家发展计划委员会发布《建设项目水资源论证管理办法》。该《办法》的立法目的是“为促进水资源的优化配置和可持续利用，保障建设项目的合理用水要求”，即三个目的：一是促进水资源的优化配置。分析论证建设项目用水量合理性；二是促进水资源的可持续利用。对建设项目退水情况及其对水环境影响进行论证分析；三是保障建设项目的合理用水要求。开展水资源论证，不能理解为不让当事人用水，或让当事人少用水，而是根据当地水资源状况，保障当事人的合理用水。
1.2 依据
2006年2月，国务院印发《取水许可和水资源费征收管理条例》，第11条第2款规定：“建设项目需要取水的，申请人还应当提交由具备建设项目水资源论证资质的单位编制的建设项目水资源论证报告书。论证报告书应当包括取水水源、用水合理性以及对生态与环境的影响等内容”。这是国家行政法规对建设项目需进行水资源论证作出的规定。
2002年3月，水利部、国家发展计划委员会印发《建设项目水资源论证管理办法》，第2条规定：“对于直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目（以下简称建设项目），建设项目业主单位（以下简称业主单位）应当按照本办法的规定进行建设项目水资源论证，编制建设项目水资源论证报告书”，这是国务院水行政主管部门和发改部门出台的、建设项目取水必须进行水资源论证的直接依据。
2 水资源论证存在的问题及成因
2.1 现行水资源论证规定缺项
水利部、国家发展计划委员会印发的《建设项目水资源论证管理办法》，从标题就可看出水资源论证的局限性，限定为“建设项目”。《水法》第23条第2款规定“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证”，这一重要的、从源头控制用水总量、用水效率、水功能区限制纳污的水资源论证制度，尚未制定行政法规、规章予以推行。
2.2 重论证，轻监管
当下，全国各地水行政主管部门对水资源论证工作较为重视，水资源论证制度执行较好，一般都能把水资源论证作为取水许可的前置条件；但取水许可、排污口许可的后续监管较弱，建设项目用水保证率及水位、水量、水质、水温等要求，取水地点，水源类型，取水口设置情况，建设项目废污水浓度、排放方式、排放总量、排污口设置情况，事前论证较严，事后监管较弱，存在“重审批、轻监管”现象。
2.3 水资源管理人员不足
目前国家、流域机构层面水资源管理机构、人员相对较多，且还有科研、设计等单位，省级次之。到了县一级，基本就没有专门机构、无专职人员的状况。以云南为例，在128个市、县中，设立水资源管理专职机构的县不多，我们县2002年就组建了水资源管理中心，专职人员5人，属事业编制，10年多的管理结果证明，用水总量得到控制，用水效率有所提高，河道污染得到控制，但还是存在事多人少，监管不到位的局面。
3 水资源论证与最严格水资源管理的关系
“三条红线”涵盖了取水、用水、排水全过程，互为支撑、紧密关联，是不可分割的有机整体。任何一条红线的缺失，都无法有效控制水资源社会循环全过程，难以实现水资源可持续利用。水资源论证则是“三条红线”管理的重要基础，没有水资源论证这个基础作支撑，“三条红线”管理的目标就难以实现。
3.1 没有水资源论证，就不能有效控制用水总量
《水法》第47条规定：“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”。用水总量控制指标体现的是水资源承载能力约束，在承载能力内，通过合理、高效用水，保障经济社会的可持续发展。水资源开发利用控制红线和建立用水总量控制制度，作为“三条红线”的首条红线，决定了其在实施最严格水资源管理制度的龙头地位。《建设项目水资源论证报告书编制基本要求》规定：建设项目取水水源论证依据水文资料系列，分析不同保证率的来水量、可供水量及取水可靠程度。这一规定，就是对建设单位取用水总量进行科学论证，在技术上严格把关。
3.2 没有水资源论证，就不能有效控制用水效率
今后水资源开发难度越来越大、成本越来越高，而且可开发水资源量是有限的，一个地区的用水总量是限定的，根据国家最严格水资源管理要求，用水总量不能突破、红线不可“触碰”。而节约用水可以有效缓解水资源的不足，减少废污水排放量，投入小，见效大。据测算，少用lm3水，可减少O.7m3污水排放、少污染28m3的清洁河（湖）水资源。如少用100万m3水，就会少产生70万m3污水，少污染2800万m3。清洁水；可节约污水处理费42万元（处理1方污水按0.6元計算）。而建设一个100万m3。的供水工程，则需投资1000万元（按l：10计算）。节约用水，既控制了用水总量，又减少了污水排放；既节省了开源投入，又减少了治污费用，综合效益十分显著。因此，用水效率控制在“三条红线”中居主导、核心地位。开展水资源论证，就是对建设项目用水量合理性、用水过程及水平衡、产品用水定额、生活用水定额及用水水平、节水措施与节水潜力等进行分析论证，使建设项目在源头就采取节水措施，从而提高用水效率。 3.3 没有水资源论证，就不能有效限制水功能区纳污
建立水功能区限制纳污红线的目的，就是通过实施限制纳污红线控制指标，促进水资源保护，改善水质。水资源论证很重要的一项内容就是对建设项目退水情况及其对水环境的影响进行分析，包括退水系统及其组成概况，污染物排放浓度、总量及达标情况，污染物排放时间变化情况，对附近河段环境的影响，排污口设置是否合理。就是从水资源论证源头上把好关，为实施水功能区限制纳污提供技术支撑。
4 对策建议
4.1 建立法规体系
《水法》确立取水许可制度后，国家尚未制定水资源论证行政法规，仅水利部、国家发展计划委员会印发《建设项目水资源论证管理办法》部门规章，立法层级较低。同时，《水法》第23条第2款“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证”的规定没有得到落实。建议提高水资源论证的立法层级，开展《规划建设项目水资源论证条例》的立法工作。修订现行的《建设项目水资源论证管理办法》，把国民经济和社会发展规划以及城市总体规划纳入水资源论证范围，从源头上抓好水资源论证。
4.2 建立联席会议机制
最严格水资源管理是一项繁重的社会系统工程，涉及社会方方面面，水资源论证工作涉及发改、环保、国土资源、规划等部门。建议建立有相关部门参加的联席会议制度，定期研究水资源论证工作，积极推进把水资源论证作为相关部门行政审批的前置条件，形成水资源论证管理的强大合力。
4.3 建立管理机构
制度是根本，执行是关键。随着实施最严格水资源管理制度的加快推进，建设一支强有力的水资源管理队伍已迫在眉睫。当前全国上下正在贯彻落实中央1号文件、国务院3号文件提出的“实行最严格的水资源管理制度”，严格水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”管理要求，为成立水资源管理中心、节约用水办公室等水资源机构提供了契机。
4.4 加强执法监督
严格执行建设项目水资源论证制度，把建设项目水资源论证作为项目审批、核准的刚性前置条件，对不符合国家产业政策和水资源管理要求的建设项目，其水资源论证报告书一律不得批准；对未依法完成水资源论证工作、擅自开工建设和投产使用的建设项目，一律责令停止。做好行政许可后评估等后续监管，加强水资源费征收，坚决查处和制止非法取水、擅自建设取水设施、擅自建设排污口、拒缴拖缴水资源费等水事违法行为，维护良好的水事秩序。
结语
水资源论证是实施最严格水资源管理制度的重要基础，没有水资源论证基础作支撑，最严格水资源管理就难以推行；實施最严格的水资源管理制度，必须实施最严格的水资源论证制度。
作者简介：
陈训昌（1957年生）男，中专，工程师，一直从事水利水电工程建设和水资源管理工作。
关键词：水资源论证；“三条红线”；管理
2011年1月，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》提出“实行最严格的水资源管理制度”，严格水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”管理。水资源论证与最严格水资源管理联系紧密，笔者现就两者关系、存在的问题和对策建议谈谈个人浅见。
1 水资源论证的目的和依据
1.1 目的
《中华人民共和国水法》（以下所有法律、法规、规章都用简称）第48条规定“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”。水资源论证是水行政主管部门取水许可的重要组成部分和前置条件，是加强水资源事前管理，有效控制开发利用水资源源头的重要手段，为各级水行政主管部门审批取水许可提供技术咨询意见，保证取水许可科学、合理审批。
2002年3月24日，水利部、国家发展计划委员会发布《建设项目水资源论证管理办法》。该《办法》的立法目的是“为促进水资源的优化配置和可持续利用，保障建设项目的合理用水要求”，即三个目的：一是促进水资源的优化配置。分析论证建设项目用水量合理性；二是促进水资源的可持续利用。对建设项目退水情况及其对水环境影响进行论证分析；三是保障建设项目的合理用水要求。开展水资源论证，不能理解为不让当事人用水，或让当事人少用水，而是根据当地水资源状况，保障当事人的合理用水。
1.2 依据
2006年2月，国务院印发《取水许可和水资源费征收管理条例》，第11条第2款规定：“建设项目需要取水的，申请人还应当提交由具备建设项目水资源论证资质的单位编制的建设项目水资源论证报告书。论证报告书应当包括取水水源、用水合理性以及对生态与环境的影响等内容”。这是国家行政法规对建设项目需进行水资源论证作出的规定。
2002年3月，水利部、国家发展计划委员会印发《建设项目水资源论证管理办法》，第2条规定：“对于直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目（以下简称建设项目），建设项目业主单位（以下简称业主单位）应当按照本办法的规定进行建设项目水资源论证，编制建设项目水资源论证报告书”，这是国务院水行政主管部门和发改部门出台的、建设项目取水必须进行水资源论证的直接依据。
2 水资源论证存在的问题及成因
2.1 现行水资源论证规定缺项
水利部、国家发展计划委员会印发的《建设项目水资源论证管理办法》，从标题就可看出水资源论证的局限性，限定为“建设项目”。《水法》第23条第2款规定“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证”，这一重要的、从源头控制用水总量、用水效率、水功能区限制纳污的水资源论证制度，尚未制定行政法规、规章予以推行。
2.2 重论证，轻监管
当下，全国各地水行政主管部门对水资源论证工作较为重视，水资源论证制度执行较好，一般都能把水资源论证作为取水许可的前置条件；但取水许可、排污口许可的后续监管较弱，建设项目用水保证率及水位、水量、水质、水温等要求，取水地点，水源类型，取水口设置情况，建设项目废污水浓度、排放方式、排放总量、排污口设置情况，事前论证较严，事后监管较弱，存在“重审批、轻监管”现象。
2.3 水资源管理人员不足
目前国家、流域机构层面水资源管理机构、人员相对较多，且还有科研、设计等单位，省级次之。到了县一级，基本就没有专门机构、无专职人员的状况。以云南为例，在128个市、县中，设立水资源管理专职机构的县不多，我们县2002年就组建了水资源管理中心，专职人员5人，属事业编制，10年多的管理结果证明，用水总量得到控制，用水效率有所提高，河道污染得到控制，但还是存在事多人少，监管不到位的局面。
3 水资源论证与最严格水资源管理的关系
“三条红线”涵盖了取水、用水、排水全过程，互为支撑、紧密关联，是不可分割的有机整体。任何一条红线的缺失，都无法有效控制水资源社会循环全过程，难以实现水资源可持续利用。水资源论证则是“三条红线”管理的重要基础，没有水资源论证这个基础作支撑，“三条红线”管理的目标就难以实现。
3.1 没有水资源论证，就不能有效控制用水总量
《水法》第47条规定：“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”。用水总量控制指标体现的是水资源承载能力约束，在承载能力内，通过合理、高效用水，保障经济社会的可持续发展。水资源开发利用控制红线和建立用水总量控制制度，作为“三条红线”的首条红线，决定了其在实施最严格水资源管理制度的龙头地位。《建设项目水资源论证报告书编制基本要求》规定：建设项目取水水源论证依据水文资料系列，分析不同保证率的来水量、可供水量及取水可靠程度。这一规定，就是对建设单位取用水总量进行科学论证，在技术上严格把关。
3.2 没有水资源论证，就不能有效控制用水效率
今后水资源开发难度越来越大、成本越来越高，而且可开发水资源量是有限的，一个地区的用水总量是限定的，根据国家最严格水资源管理要求，用水总量不能突破、红线不可“触碰”。而节约用水可以有效缓解水资源的不足，减少废污水排放量，投入小，见效大。据测算，少用lm3水，可减少O.7m3污水排放、少污染28m3的清洁河（湖）水资源。如少用100万m3水，就会少产生70万m3污水，少污染2800万m3。清洁水；可节约污水处理费42万元（处理1方污水按0.6元計算）。而建设一个100万m3。的供水工程，则需投资1000万元（按l：10计算）。节约用水，既控制了用水总量，又减少了污水排放；既节省了开源投入，又减少了治污费用，综合效益十分显著。因此，用水效率控制在“三条红线”中居主导、核心地位。开展水资源论证，就是对建设项目用水量合理性、用水过程及水平衡、产品用水定额、生活用水定额及用水水平、节水措施与节水潜力等进行分析论证，使建设项目在源头就采取节水措施，从而提高用水效率。 3.3 没有水资源论证，就不能有效限制水功能区纳污
建立水功能区限制纳污红线的目的，就是通过实施限制纳污红线控制指标，促进水资源保护，改善水质。水资源论证很重要的一项内容就是对建设项目退水情况及其对水环境的影响进行分析，包括退水系统及其组成概况，污染物排放浓度、总量及达标情况，污染物排放时间变化情况，对附近河段环境的影响，排污口设置是否合理。就是从水资源论证源头上把好关，为实施水功能区限制纳污提供技术支撑。
4 对策建议
4.1 建立法规体系
《水法》确立取水许可制度后，国家尚未制定水资源论证行政法规，仅水利部、国家发展计划委员会印发《建设项目水资源论证管理办法》部门规章，立法层级较低。同时，《水法》第23条第2款“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证”的规定没有得到落实。建议提高水资源论证的立法层级，开展《规划建设项目水资源论证条例》的立法工作。修订现行的《建设项目水资源论证管理办法》，把国民经济和社会发展规划以及城市总体规划纳入水资源论证范围，从源头上抓好水资源论证。
4.2 建立联席会议机制
最严格水资源管理是一项繁重的社会系统工程，涉及社会方方面面，水资源论证工作涉及发改、环保、国土资源、规划等部门。建议建立有相关部门参加的联席会议制度，定期研究水资源论证工作，积极推进把水资源论证作为相关部门行政审批的前置条件，形成水资源论证管理的强大合力。
4.3 建立管理机构
制度是根本，执行是关键。随着实施最严格水资源管理制度的加快推进，建设一支强有力的水资源管理队伍已迫在眉睫。当前全国上下正在贯彻落实中央1号文件、国务院3号文件提出的“实行最严格的水资源管理制度”，严格水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”管理要求，为成立水资源管理中心、节约用水办公室等水资源机构提供了契机。
4.4 加强执法监督
严格执行建设项目水资源论证制度，把建设项目水资源论证作为项目审批、核准的刚性前置条件，对不符合国家产业政策和水资源管理要求的建设项目，其水资源论证报告书一律不得批准；对未依法完成水资源论证工作、擅自开工建设和投产使用的建设项目，一律责令停止。做好行政许可后评估等后续监管，加强水资源费征收，坚决查处和制止非法取水、擅自建设取水设施、擅自建设排污口、拒缴拖缴水资源费等水事违法行为，维护良好的水事秩序。
结语
水资源论证是实施最严格水资源管理制度的重要基础，没有水资源论证基础作支撑，最严格水资源管理就难以推行；實施最严格的水资源管理制度，必须实施最严格的水资源论证制度。
作者简介：
陈训昌（1957年生）男，中专，工程师，一直从事水利水电工程建设和水资源管理工作。