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摘 要：重大执法决定法制审核制度是中央在行政执法领域推行的重大改革，对于推进依法行政和法治政府建设具有重要现实意义。宁波试点工作在规范执法行为和提升执法质效方面成效明显，为该制度的全面推行提供了可资借鉴的经验。囿于相关理论研究较少，且实务操作指向笼统，该制度在实施过程中仍存在制度定位不清、主体责任不明、事项范围模糊、工作机制不畅等困顿。在重大执法决定法制审核制度全面推行的新阶段，应当着力从行政执法权阶段化、法制审核主体法定化、审核范围特定化以及形塑法治建设共同体等方面，切实改进制度的实施路径。
关 键 词：重大执法决定;法制审核;行政执法;内部程序
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）06-0045-10
收稿日期：2019-04-16
作者简介：侯孟君（1990—），男，河南安阳人，浙江省司法厅行政法制研究室副主任科员，南开大学法学硕士，研究方向为行政法学。
基金项目：本文系中国法学会2018年部级法学研究自选课题项目“行政约谈的实效性考察及保障机制研究”的阶段性成果，项目编号：CLS2018D40。
2019年1月，国务院办公厅发布《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求各级行政执法机关全面推行重大执法决定法制审核制度，实现重大执法决定法制审核全覆盖。2017年1月，宁波市在国务院办公厅《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》（以下简称《试点方案》）中被确定为重大执法决定法制审核制度试点地方之一。试点工作开展以来，重大执法决定法制审核制度实施效果明显，探索出了一些可复制可推广的经验做法，同时也发现了一些亟待解决的问题。以宁波市为例对重大执法决定法制审核制度的实施问题进行研究，能够为该制度的全面推行提供可资借鉴的理论与实践参考。
（一）重大执法决定法制审核制度实施背景
重大执法决定法制审核制度是“行政执法机关作出重大执法决定前，由其法制机构对承辦机构草拟的执法决定和相关材料进行合法性及合理性审核，并出具书面审核意见供负责人参考的一种内部监督制度。”[1]该制度的建立和推行，旨在保证重大执法决定的合法有效，是完善行政执法程序、强化行政执法监督、规范行政执法行为和提升行政执法质效的重要举措，是深入推进依法行政和加快建设法治政府的应有之义。
⒈行政法治发展的应然要义。行政自制是行政法治的推进力量，“我国的行政法治建设是一种自上而下的政府主导型推进模式。”[2]在这一模式下，行政自我规制尤为必要，即行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行。[3]改革开放以来，“行政自我规制一直是推进行政法治的重要力量”，[4]行政自制机制也已成为我国行政法治的框架制度之一。重大执法决定法制审核制度正是中央政府在行政执法领域推进的一项行政自制机制，旨在提升行政执法质效，深化法治政府建设。
⒉法治政府建设的内在要求。“行政执法是法律实施的关键环节，是建设法治政府的重中之重。”[5]作为政府实施法律法规、履行法定责任、管理经济社会事务的重要方式，“行政执法的规范化水平直接影响着民众对于法治政府建设状况的认识和感知。”[6]严格规范公正文明执法是推进依法行政、建设法治政府的内在要求，是直接影响法治实施质效的关键。2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》）指出，执法严明是法治政府的基本内涵和建设目标。党的十九大进一步明确提出，全面依法治国必须推进严格执法，法治政府建设必须坚持严格规范公正文明执法。
⒊行政执法领域的重要改革。重大执法决定法制审核制度是我国行政执法领域推行的一项重要改革。2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次从国家层面提出，要严格执行重大执法决定法制审核制度。《纲要》进一步提出，要严格执行重大执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。《试点方案》强调，重大执法决定法制审核制度是党的十八届四中全会部署的重要改革任务，对于促进严格规范公正文明执法，保障和监督行政机关有效履行职责，维护人民群众合法权益具有重要意义。
（二）重大执法决定法制审核制度实施情况
《试点方案》要求，各试点地方和部门坚持依法有序、科学规范、便捷高效的原则，紧密联系实际，突出问题导向，积极稳妥实施重大执法决定法制审核制度，探索总结可复制可推广的经验做法，促进行政执法公开透明、合法规范，加快建设法治政府。作为重大行政执法决定法制审核制度的试点地方，宁波市试点工作坚持全面推进与突出重点相结合，坚持问题导向与本地实际相结合，针对行政执法的薄弱环节，开展了一系列切实可行的工作举措。
⒈健全制度，确保有章可循。首先，宁波市政府制定出台了《宁波市推行重大行政执法决定法制审核制度试点工作实施方案》《报送市政府审批的行政执法决定法制审核规程》，明确了制度实施的指导思想、基本原则、主要任务和工作举措，以及法制审核的主体、范围、期限、程序和内容。在此基础上，全市主要行政执法机关按照各自职责、执法内容和特点出台了本系统的操作规程，实现重大执法决定法制审核制度试点工作全市覆盖。其次，宁波市公安、综合行政执法、市场监管、国土资源、海洋渔业、人力社保等主要行政执法机关，坚持问题导向原则，按照对行政执法行为分类分领域的要求，就执法主体、管辖权限、执法程序、事实认定和法律依据等主要审核内容进行了细化，分别制定出了本系统的重大执法决定法制审核要点。 ⒉推动查审分离，落实审核主体。宁波市在试点过程中确定的审核主体主要有三种：一是行政机关内设法制机构审核，如市场监管局交由其内设法制机构负责法制审核工作。二是集体审核，如市国税局将其法制机构确定为法制审核的组织协调机构，先由各业务机构负责书面审核，法制机构将该审核意见反馈给执法人员，当执法人员意见与各业务机构意见不一致时，由法制机构负责召集会议进行集体审核。三是由案件承办机构自设法制员负责法制审核，如市食品药品监管局实行3名相关人员合议制。按照国务院试点工作方案中落实审核主体的要求，宁波市编制部门将主要行政执法机关的法制机构作为独立的审核主体，而不仅仅是挂牌或者合署。坚持实行查、审分离原则，避免办案机构自办自审，保证了审核意见的相对独立性和中立性。
⒊强化清单管理，明确事项目录。首先，合理界定“重大执法决定”的范围。一是兼顾行政执法公正和效率。如在行政处罚中，执行一般程序处罚的纳入，执行简易程序处罚的不纳入;在行政许可中，涉及土地招拍挂的纳入，驾驶资格等则不纳入;在行政强制中，违法建筑强制拆除纳入，即时代履行的不纳入。二是区分行政执法行为种类。行政许可具有授益性特征，国有土地使用权出让许可等有限资源开发利用领域的行政许可需要经过招拍挂特别程序的，必须列入法制审核范围。行政处罚具有惩罚性特征，执行一般程序的也纳入法制审核范围。三是坚持问题导向。对容易引起行政复议或行政诉讼的行政执法行为，或案卷评查、专项执法检查中发现问题较多的行政执法行为进行重點审核。其次，按照法律、法规、规章和有关文件的规定，宁波市政府对需要予以法制审核的行政执法事项进行梳理、核对，形成了《报市政府审批的行政执法决定事项目录》。该目录涉及11个市级部门，共计67项需要报市政府审批的重大行政执法决定事项。秉持全面统筹推进的原则，全市所有试点单位均结合自身的法定职责和执法内容，出台了需要纳入法制审核的重大行政执法决定事项目录清单。
⒋优化运行流程，提升实施质效。首先，宁波市政府本级和其他试点单位出台了重大执法决定法制审核内部操作规程，进一步规范运行流程。建立了司法行政部门（法制机构）、政府办公厅（办公室）与其他职能部门（业务机构）之间分工负责、密切协作的工作机制，明确了由办公厅（办公室）受理后交由司法行政部门（法制机构）认定、审核，最终再由办公厅（办公室）登记、归档等具体程序要求，从而基本形成了职责明确、运转规范的工作格局。其次，宁波市充分利用现有的信息化资源，依托浙江政务服务网宁波平台行政权力运行系统、行政处罚网上办理系统等，统筹部署各试点单位进行流程再造，拟定法制审核模块技术需求和配置要求设计法制审核模块，将法制审核作为行政处罚、行政许可、行政强制、行政确认、行政征收等行为的内部程序，植入全市行政执法权力运行系统，提升行政执法效率，优化行政执法监督方式，实现全市法制审核工作的实时动态分析。
⒌注重队伍建设，调整人员配备。宁波市委、市政府领导高度重视法制审核工作机构和队伍建设，要求主要行政执法机关单独设置法制处（科）室，其他行政执法机关可以在单位内设综合处室挂牌设立法制处（科）室，并根据工作任务要求适当增加法制审核人员编制。同时，注重法制审核人员的素质提升，举办了两期法制审核业务能力培训班。此外，充分发挥政府法律顾问的作用，邀请政府法律顾问参与重大、疑难、社会关注度高的执法决定法制审核，提供法律意见。调研统计，目前宁波市级行政执法机关单独设置法制机构的18家，占行政执法机关总数的46.2%，法制机构实有在编在岗155人，其中有法律背景的63人（占总人数40.6%），法制机构均有1.6个具有法律背景的工作人员。试点前，这18家行政执法机关已开展了法制审核工作，参与法制审核人员共计59人，而2016年行政执法决定法制审核总计100747件，每人年均需审核1708件行政执法决定，审核力量薄弱。在编制总量不能增加和部门增编难度较大的前提下，只能通过跨部门调剂、部门内部调剂和聘用政府雇员等方式增强法制审核人员力量。
（三）重大执法决定法制审核制度实施效果
重大执法决定法制审核制度旨在通过完善行政执法程序，规范行政执法行为，确保行政执法决定合法有效，进而推进依法行政，保障公民权益。自试点工作开展以来，宁波市行政执法质效明显提升，且产生了良好的社会效果。
⒈行政执法规范有效强化。行政执法纠错率是行政执法规范化建设的重要评价指标，宁波市行政执法纠错率不断下降，反映了其行政执法规范化在加强。在行政复议纠错方面：2017年全市新收和受理行政复议案件分别比上年度下降13.5%和9.3%，行政复议收案数在近几年的连续增长后明显呈现下降趋势，直接纠错数同比下降43.61%，直接纠错率下降至9.6%，同比下降4.67个百分点。2018年1-10月，全市新受理行政复议案件比2017年度同期下降10%，直接纠错率同比下降17%，且未发生经过法制审核后的行政行为被行政复议纠错的情况。在行政诉讼纠错方面：2017年立案1327件，败诉案件85件，败诉率为6.4%，低于2016年的9.61%。2018年1-10月，全市行政诉讼案件较去年同期下降30%，被法院直接纠错2件，比去年同期下降88.2%。
⒉行政执法质效明显提升。一是行政执法案卷质量提升。从行政执法案卷评查结果看，2017年行政执法案卷质量较比2016年有明显提升。原法制审核工作较为规范的公安、市场监管等几家单位案卷保持较高水准。部分执法量不大，原执法工作存在一定瑕疵的单位，案卷质量亦有明显提升。案卷的法律适用和法律文书制作的严谨性均有明显提高，基本未出现执法主体错误、事实不清、法律依据适用不当、程序违法、裁量明显失当等情形。部分案件经法制机构审核发现问题后，马上督促办案业务机构再次“回炉”，弥补前期执法不足，确保行政执法行为合法有效。二是行政执法社会满意度上升。通过对市智慧信访系统和浙江省统一政务投诉咨询举报平台提供的数据进行梳理分析发现，2017年上半年行政执法投诉为3300余件，下半年则大幅度下降至1600余件，下降幅度达52%。2018年1-10月的行政执法投诉量比去年同期下降50%。同时，行政执法领域投诉更多关注整体执法水平，而不是具体个案，行政执法社会满意度有明显提升。 3.法治政府建设深入推进。行政执法规范化建设，既是法治政府建设进度和既有水准的直观反映，也是进一步深入推进依法行政、加快建设法治政府的重要环节。在全面推进法治政府建设的进程中，宁波市历来注重提升行政执法规范化水平，尤其是积极开展重大行政执法决定法制审核等试点工作以来，行政执法质效进一步提高，政府公信力和人民满意度进一步提升。在中国政法大学法治政府研究院发布的《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告》中，宁波市连续三年排名前十。其中，在2018年度的社会矛盾化解与行政争议解决指标方面，宁波市排名全国第一。
（一）法制审核功能定位把握不够准确
实践中，关于法制审核功能定位的认识不统一、不清晰。其一，有的主张重大执法决定法制审核是一项必经程序，法制审核意见具有决定性效力。主要依据是《纲要》提出的要求，即严格执行重大执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。这一文件内容给部分实务工作者以法制审核具有决断力的直接观感。然而，此处仅作文义理解似有偏狭片面之嫌。从法理和行政管理两个视角来看，结合《纲要》提出该项要求的初衷以及法制审核制度出台的目的，宜将该项要求理解为中央全面推行重大执法决定法制审核制度的政治态度，以及对各地、各行政机关贯彻执行重大执法决定法制审核制度的政策要求。再者，该要求强调法制审核是重大执法决定作出前的一项必经程序，并不直接等同于法制审核具有决断力和决定性。其二，有的主张重大执法决定法制审核是一项常规内部程序，法制审核意见仅具有参考性。從制度设计初旨理解，重大执法决定法制审核是行政执法领域改革后的一项新型内部程序，强调法制审核机构对业务承办机构草拟的重大行政执法决定初步意见进行合法性审核。这一程序设置仅是进行核实查对、分析研判的过程，该过程既不是调查取证过程（法制审核机构在审核具体行政执法案件时没有调查取证的权力），也不是执法决定环节。作为最终决定作出前的一项前置程序，法制审核并没有决断力，法制审核机构是政府或者部门领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问，其提出的法制审核意见仅供领导参考。
（二）法制审核主体责任有待明确
《试点方案》要求，建立法制审核责任追究机制，意在督促重大执法决定法制审核制度落实到位，保障法制审核的作用切实发挥。试点工作中仍存在法制审核疏漏、缺失等问题，将明显不符合法定条件的行政执法决定草案上报市政府审批。按照宁波市出台的《报送市政府审批的行政执法决定法制审核规程》规定，行政执法决定草案在报送原市法制办审核前，应当先经过本单位的内部法制审核。从原市法制办的法制审核情况来看，部分单位的内部法制审核工作流于形式，对显而易见的不合法问题未能及时审核查明，未发挥应有的内部监督作用。如将国有建设用地以划拨方式用于农村住宅建设，将已建有违法建筑的农业用地认定为“未动工用地”并上报转为建设用地等。
在法制审核责任具体划分方面，有的行政执法机关认为，符合审核条件拒绝审核的、不按期审核并出具审核意见、审核过程中丢失或者损毁证据的，法制审核人员应当承担相应责任;应当提交审核没有提交审核的、未经法制审核就作出执法决定的、审核意见未被采纳的，法制审核人员不承担责任。有的行政执法机关认为，法制审核只是业务机构办案的后续审核查对，对案情的各方面因素把握难以做到全面、客观、准确，所提的意见和建议也仅具有参考意义，不应对法制审核工作求全苛责，让法制审核人员承担具体责任。有的行政执法机关则提出，需要建立法制审核工作容错机制，对因法律理解差异导致错误的不应追究责任，以鼓励法制审核人员积极发挥主观能动性，避免其在审核工作中畏首畏尾。
（三）法制审核事项范围较难划定
重大执法决定法制审核制度推行过程中，法制审核的范围不明晰和不统一问题突出。《纲要》印发前，各地纳入法制审核范围的仅限于行政处罚，忽视了行政执法活动的丰富性，如有的地方没有具体列举重大执法决定事项，有的地方虽做了列举式规定，但界定笼统模糊。《纲要》印发后，各地列入法制审核的重大行政执法决定事项范围有所扩大。如宁夏从行政执法行为种类角度对纳入法制审核的事项范围作了定性规定，江西则以定性和定量相结合的形式划定了法制审核的事项范围。重大行政执法决定法制审核范围的不确定性，在很大程度上制约了法制审核工作的有效开展和实际效果。2016年8月，浙江省人民政府办公厅印发《浙江省重大执法决定法制审核办法（试行）》，也仅作了原则性规定，明确重大执法决定法制审核的适用范围主要包括：⑴行政执法机关依法应当组织听证的;⑵当事人、利害关系人的权益可能受到重大影响的;⑶当事人、利害关系人人数较多或者争议较大的;⑷行政执法事项疑难、复杂的等。继而在试点工作中，宁波市各试点单位对如何划定法制审核范围仍存疑惑，甚至同系统、同层次的法制审核事项范围也有差异，纵向不统一和横向不协调的问题突出，阻碍了法制审核工作的有效推进，不利于法制审核制度效用的发挥。
（四）法制审核协作机制运行不畅
在重大执法决定法制审核工作中仍存在法制审核协作机制不规范、不流畅等问题，影响了法制审核制度的有效运作。具体表现为：其一，以某一特定行政执法机关名义作出的重大执法决定，其法制审核工作机制存在协作不足的问题。如宁波市国土资源局于2018年1月11日报送的14件城市分批建设项目用地审批决定草案中，部分用地在申请时使用2017年度下达各地的用地指标，而该用地指标已根据市国土资源局文件被依法收回①。而规划部门在为国土部门提供规划意见时，以不具有行政执法主体资格的规划分局名义出具法律文书，甚至个别规划意见除标注用地选址红线外，既无名称抬头又无其他规划意见要素，致使国土部门在土地管理过程中出现合法性瑕疵。其二，以一级政府名义作出的重大执法决定，其法制审核工作机制存在运转不畅问题。试点工作中，有的试点单位对市、县各级政府作出的重大行政执法决定，是否必须经司法行政部门（政府法制机构）审核，以及政府职能部门已经内设法制机构审核的是否还需经司法行政部门（政府法制机构）等问题存有较大争议。其三，因机构改革而产生的法制审核工作协作机制不畅问题逐步显现。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，将原司法部和原国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部。各地随之将原政府法制机构并入司法行政部门，但法制审核职能的划转做法不一，导致法制审核工作的协作机制运转差异化。如宁波市、慈溪市、鄞州区的法制审核职能分别划入市办公厅或县（市、区）办公室，象山县、江北区的法制审核职能划入司法局。各地法制审核主体机构的差异化设置，直接影响了法制审核工作的对接、协调，有碍于法制审核协作机制的有效运作和优化提升。
（一）行政执法权的阶段化：由整体视角到阶段考量，厘清法制审核定位
行政执法权阶段化、标准化，有利于明确重大执法决定法制审核的功能定位，进一步优化行政执法流程，明晰行政执法责任。根据行政执法行为在调查、审核、决定等不同阶段的性质和内容，可将行政执法权划分为事实调查权、法制审核权、执法决定权。通过行政执法阶段化，将法制审核作为重大行政执法决定作出前的必经环节，并将注重行政执法行为事后监督转变为更加强化事中监督，突出了法制审核的内部规范功能和纠错预防功能。由此，作为行政自我规制的方式，重大执法决定法制审核应当定位为行政执法的内部、事中监督机制。具体而言，其一，重大执法决定法制审核的本义是从事实和法理角度对行政执法行为进行审查核对，而非行政执法事项的事实调查处理或者最终决定。其二，行政机关实行首长负责制，行政首长具有对行政执法机关工作的最终决策权，重大执法决定法制审核的意见仅供负责人参考，并不具有决定效力。如《行政处罚法》第三十八条之规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出相应决定。其三，行政执法事项是由具体业务承办机构负责执行的，诸如事实认定、法律适用和程序履行等影响行政执法质效的决定性要素，均由承办机构承担，法制审核机构仅是其下游工作流程的协作者。且囿于介入相对滞后，法制审核机构的审查核对往往只能基于业务承办机构提供的有关材料和初步判断，在审核意见的全面性、深入性和精准性方面不宜求全责备。
（二）法制审核主体的法定化：由权责模糊到权责明晰，划定审核责任界限
重大执法决定法制审核制度属于“作为担保行政行为合法性的内部行政法”[7]体系，从内部视角而言，意在完善行政执法流程，规范行政执法程序;从外部视角而言，旨在担保行政执法合法有效，保障行政相对人权益。重大执法决定法制审核制度主体的责任划定，需要以行政执法内部程序主体资格的法定化为基础。作为行政执法内部程序的执行者，重大执法决定法制审核主体与事实调查主体、执法决定主体均是依内部程序运作的行政执法主体，其责任划定应当基于其履行职责是否合法正当、有无主观过错，即行政执法机关主要负责人对本机关作出的行政执法决定负责;行政执法承办机构对送审材料的真实性、准确性、完整性，以及执法的事实、证据、法律适用、程序的合法性负责;法制审核机构对重大执法决定的法制审核意见负责。因相关人员在法制审核中滥用职权、玩忽职守、徇私枉法等导致行政执法决定错误的，要依纪依法追究责任。
需要注意的是，此处讨论的法制审核主体责任划定，是着眼于特定行政执法决定被撤销或被确认违法后如何合理划分法制审核主体与执法决定主体之间的责任，并不涉及法制审核主体与事实调查主体之间的责任划分，因为当二者意见相左且自行协商不成时，可以报请执法决定主体，由其作出最终决定。其一，不承担责任的情形。在行政执法中，行政机关负责人应当对行政执法调查结果和法制审核意见进行审查，根据不同情况，分别作出相应决定。依据《公务员法》第六十条之规定，法制审核人员认为行政机关负责人的决定有错误的，可以向其提出改正或者撤销该决定的意见;行政机关负责人不改变该决定，或者要求立即执行的，法制审核人员应当执行该决定，执行的后果由行政机关负责人承担，法制审核人员不承担责任。此种情况符合《公务员法》第十条关于法律保护公务员依法履职的行为之规定，即法制审核人员已经依法正当履行职责，且无主观过错，因此，不承担责任。其二，承担过错责任的情形。依据《公务员法》第六十条关于过错责任之规定，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相應的责任。即在行政执法过程中，因为法制审核人员故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，导致经过法制审核的行政执法决定被撤销或者确认违法，造成危害后果或者不良影响的，应当追究其过错责任。追究法制审核人员的过错责任涉及行政责任甚至刑事责任，应当符合权责相当的比例原则。
（三）法制审核范围的特定化：由原则规定到具体划定，明确审核事项范围
《试点方案》对重大执法决定法制审核的范围进行了原则性规定，要求各试点单位结合行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额以及对当事人、社会的影响等因素确定重大执法决定的事项范围，鼓励有条件的试点单位可以对法定简易程序以外的所有执法决定进行法制审核。宁波在试点工作期间虽然各试点单位结合自身情况对法制审核的事项范围作了一定程度的细化，但实务操作中仍存在一些需要进一步明确的问题。对此，笔者认为，在重大执法决定法制审核制度全面推行的过程中，应当尝试从顶层设计和工作机制等方面逐步细致划定法制审核的事项范围：其一，加强行政执法领域的立法工作。建议在国家层面进行行政程序专项立法和行政执法监督领域的立法，同时加快《行政许可法》《行政强制法》等相关法律修改，推进重大执法决定法制审核制度在行政执法领域全面法定化，为法制审核事项范围的划定提供法治支撑和引导。其二，建立重大执法事项评估机制。鉴于行政执法种类、领域、层级的多样化，以及具体执法事项所面临情势的即时性、复杂性，各行政执法机关应当强化行政自我规制理念，在现有的原则性规定基础上，对行政执法的种类及事项进行梳理，考量相对人权益保护、社会影响、具体情节等重要因素，逐一评估哪些属于重大执法事项。其三，建立重大执法事项目录清单机制。各行政执法机关应对行政执法事项进行梳理、评估，创建各自的重大执法事项目录清单。在此基础上，还应当结合工作实际并参照行政复议和行政诉讼等动态后置权力监督方式的要求，对重大执法事项目录清单及时进行动态调整。
（四）法治政府建设的共同体：由协作者到共同体，优化审核协作机制
“一项凝聚了绝大多数成员共识的制度或决策往往广受认同，而这正是从根源上消除执行不力现象的最基础和最有效的手段。增强执行力的根本出路在于认同，而不在于强制。”[8]对于重大执法决定法制审核制度的推行和实施主体，应当将其外在形式上的法制审核工作（行政执法行为）协作者，形塑为内在实质上的法治政府建设共同体。 在重大執法决定法制审核制度全面推行过程中，应当注重理清制度主体的职责定位，增强交流，增进理解，强化彼此的身份认同和理念融合，凝聚理性认知，形成制度共识，将思维和行动同步调频至全面建设法治政府。在新时代全面推进依法治国进程中，作为法治政府的建设者，重大执法决定法制审核工作协作者之间应当注重优势互补，自觉站在法治建设的高度，形成运转规范、协调有力的工作格局。其一，凝聚制度共识。法制审核工作协作者之间应当增强实务研究，对审核范围、审核内容和审核要点等形成基本共识。其二，优化协作机制。健全法制审核工作机制，完善法制审核结果反馈应用机制，通过《法制审核意见书》《法制审核建议书》等形式，将个案问题向有关行政机关实时反馈，将普遍性问题向有关负责人及时报告，形成良性互动。其三，合理调配人员力量。要善于借助外力，用足用好已聘请的政府法律顾问队伍力量，充分发挥法律智库作用。涉及专业性、技术性较强的问题时，应积极吸纳和运用专家、学者等专业力量，以形成智识支撑。
重大执法决定法制审核制度是行政执法领域的一项重要改革举措。研究重大执法决定法制审核制度实施问题，改进重大执法决定法制审核制度实施路径，对于深入推进依法行政、加快建设法治政府，“形成高效的法治实施体系”，[9]促进国家治理体系和治理能力现代化，增强人民群众对于依法治国的满意度和获得感有着直接的现实意义。重大执法决定法制审核制度的有效运行，有赖于在明确制度实施正当性的基础上，逐步增强领导干部的制度共识度和行动自觉性，强化法制审核人员的履职规范性和作为积极性。具体而言，应当把握重大执法决定法制审核制度实施的切实导向，找准制度定位，明晰审核范围，凝聚制度主体理性，明确法制审核责任，因地制宜调适机制建设，保障重大执法决定法制审核制度从制度建设到制度应用的实质转变，以及从“有形覆盖”到“有机嵌入”再到“有效融合”的实效推进，“让制度充分用起来而不只是建起来，才能实现法治政府建设的初衷，赋予制度以生命和活力”。[10]
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（责任编辑：王秀艳）
Abstract：The legal review system for major law enforcement decisions is a major reform carried out by the central government in the field of administrative law enforcement，which is of great practical significance for promoting the construction of law-based administration and law-based government.The Ningbo pilot work has achieved remarkable results in standardizing law enforcement behavior and improving the quality and efficiency of law enforcement，which provides reference experience for the comprehensive implementation of the system.Due to the lack of relevant theoretical research and the general direction of practical operation，there are some difficulties in the implementation of the system，such as unclear system positioning，unclear main responsibility，fuzzy scope of matters and poor working mechanism.In the new stage of the comprehensive implementation of the legal review system for major law enforcement decisions，we should focus on improving the implementation path of the system from the aspects of administrative enforcement，the legalization of the legal review subject，the specific scope of the review and the shaping of the legal construction community.
Key words：major law enforcement decisions;legal review;administrative law enforcement;internal procedures
关 键 词：重大执法决定;法制审核;行政执法;内部程序
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）06-0045-10
收稿日期：2019-04-16
作者简介：侯孟君（1990—），男，河南安阳人，浙江省司法厅行政法制研究室副主任科员，南开大学法学硕士，研究方向为行政法学。
基金项目：本文系中国法学会2018年部级法学研究自选课题项目“行政约谈的实效性考察及保障机制研究”的阶段性成果，项目编号：CLS2018D40。
2019年1月，国务院办公厅发布《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求各级行政执法机关全面推行重大执法决定法制审核制度，实现重大执法决定法制审核全覆盖。2017年1月，宁波市在国务院办公厅《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》（以下简称《试点方案》）中被确定为重大执法决定法制审核制度试点地方之一。试点工作开展以来，重大执法决定法制审核制度实施效果明显，探索出了一些可复制可推广的经验做法，同时也发现了一些亟待解决的问题。以宁波市为例对重大执法决定法制审核制度的实施问题进行研究，能够为该制度的全面推行提供可资借鉴的理论与实践参考。
一、重大执法决定法制审核制度实施情况分析
（一）重大执法决定法制审核制度实施背景
重大执法决定法制审核制度是“行政执法机关作出重大执法决定前，由其法制机构对承辦机构草拟的执法决定和相关材料进行合法性及合理性审核，并出具书面审核意见供负责人参考的一种内部监督制度。”[1]该制度的建立和推行，旨在保证重大执法决定的合法有效，是完善行政执法程序、强化行政执法监督、规范行政执法行为和提升行政执法质效的重要举措，是深入推进依法行政和加快建设法治政府的应有之义。
⒈行政法治发展的应然要义。行政自制是行政法治的推进力量，“我国的行政法治建设是一种自上而下的政府主导型推进模式。”[2]在这一模式下，行政自我规制尤为必要，即行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行。[3]改革开放以来，“行政自我规制一直是推进行政法治的重要力量”，[4]行政自制机制也已成为我国行政法治的框架制度之一。重大执法决定法制审核制度正是中央政府在行政执法领域推进的一项行政自制机制，旨在提升行政执法质效，深化法治政府建设。
⒉法治政府建设的内在要求。“行政执法是法律实施的关键环节，是建设法治政府的重中之重。”[5]作为政府实施法律法规、履行法定责任、管理经济社会事务的重要方式，“行政执法的规范化水平直接影响着民众对于法治政府建设状况的认识和感知。”[6]严格规范公正文明执法是推进依法行政、建设法治政府的内在要求，是直接影响法治实施质效的关键。2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》）指出，执法严明是法治政府的基本内涵和建设目标。党的十九大进一步明确提出，全面依法治国必须推进严格执法，法治政府建设必须坚持严格规范公正文明执法。
⒊行政执法领域的重要改革。重大执法决定法制审核制度是我国行政执法领域推行的一项重要改革。2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次从国家层面提出，要严格执行重大执法决定法制审核制度。《纲要》进一步提出，要严格执行重大执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。《试点方案》强调，重大执法决定法制审核制度是党的十八届四中全会部署的重要改革任务，对于促进严格规范公正文明执法，保障和监督行政机关有效履行职责，维护人民群众合法权益具有重要意义。
（二）重大执法决定法制审核制度实施情况
《试点方案》要求，各试点地方和部门坚持依法有序、科学规范、便捷高效的原则，紧密联系实际，突出问题导向，积极稳妥实施重大执法决定法制审核制度，探索总结可复制可推广的经验做法，促进行政执法公开透明、合法规范，加快建设法治政府。作为重大行政执法决定法制审核制度的试点地方，宁波市试点工作坚持全面推进与突出重点相结合，坚持问题导向与本地实际相结合，针对行政执法的薄弱环节，开展了一系列切实可行的工作举措。
⒈健全制度，确保有章可循。首先，宁波市政府制定出台了《宁波市推行重大行政执法决定法制审核制度试点工作实施方案》《报送市政府审批的行政执法决定法制审核规程》，明确了制度实施的指导思想、基本原则、主要任务和工作举措，以及法制审核的主体、范围、期限、程序和内容。在此基础上，全市主要行政执法机关按照各自职责、执法内容和特点出台了本系统的操作规程，实现重大执法决定法制审核制度试点工作全市覆盖。其次，宁波市公安、综合行政执法、市场监管、国土资源、海洋渔业、人力社保等主要行政执法机关，坚持问题导向原则，按照对行政执法行为分类分领域的要求，就执法主体、管辖权限、执法程序、事实认定和法律依据等主要审核内容进行了细化，分别制定出了本系统的重大执法决定法制审核要点。 ⒉推动查审分离，落实审核主体。宁波市在试点过程中确定的审核主体主要有三种：一是行政机关内设法制机构审核，如市场监管局交由其内设法制机构负责法制审核工作。二是集体审核，如市国税局将其法制机构确定为法制审核的组织协调机构，先由各业务机构负责书面审核，法制机构将该审核意见反馈给执法人员，当执法人员意见与各业务机构意见不一致时，由法制机构负责召集会议进行集体审核。三是由案件承办机构自设法制员负责法制审核，如市食品药品监管局实行3名相关人员合议制。按照国务院试点工作方案中落实审核主体的要求，宁波市编制部门将主要行政执法机关的法制机构作为独立的审核主体，而不仅仅是挂牌或者合署。坚持实行查、审分离原则，避免办案机构自办自审，保证了审核意见的相对独立性和中立性。
⒊强化清单管理，明确事项目录。首先，合理界定“重大执法决定”的范围。一是兼顾行政执法公正和效率。如在行政处罚中，执行一般程序处罚的纳入，执行简易程序处罚的不纳入;在行政许可中，涉及土地招拍挂的纳入，驾驶资格等则不纳入;在行政强制中，违法建筑强制拆除纳入，即时代履行的不纳入。二是区分行政执法行为种类。行政许可具有授益性特征，国有土地使用权出让许可等有限资源开发利用领域的行政许可需要经过招拍挂特别程序的，必须列入法制审核范围。行政处罚具有惩罚性特征，执行一般程序的也纳入法制审核范围。三是坚持问题导向。对容易引起行政复议或行政诉讼的行政执法行为，或案卷评查、专项执法检查中发现问题较多的行政执法行为进行重點审核。其次，按照法律、法规、规章和有关文件的规定，宁波市政府对需要予以法制审核的行政执法事项进行梳理、核对，形成了《报市政府审批的行政执法决定事项目录》。该目录涉及11个市级部门，共计67项需要报市政府审批的重大行政执法决定事项。秉持全面统筹推进的原则，全市所有试点单位均结合自身的法定职责和执法内容，出台了需要纳入法制审核的重大行政执法决定事项目录清单。
⒋优化运行流程，提升实施质效。首先，宁波市政府本级和其他试点单位出台了重大执法决定法制审核内部操作规程，进一步规范运行流程。建立了司法行政部门（法制机构）、政府办公厅（办公室）与其他职能部门（业务机构）之间分工负责、密切协作的工作机制，明确了由办公厅（办公室）受理后交由司法行政部门（法制机构）认定、审核，最终再由办公厅（办公室）登记、归档等具体程序要求，从而基本形成了职责明确、运转规范的工作格局。其次，宁波市充分利用现有的信息化资源，依托浙江政务服务网宁波平台行政权力运行系统、行政处罚网上办理系统等，统筹部署各试点单位进行流程再造，拟定法制审核模块技术需求和配置要求设计法制审核模块，将法制审核作为行政处罚、行政许可、行政强制、行政确认、行政征收等行为的内部程序，植入全市行政执法权力运行系统，提升行政执法效率，优化行政执法监督方式，实现全市法制审核工作的实时动态分析。
⒌注重队伍建设，调整人员配备。宁波市委、市政府领导高度重视法制审核工作机构和队伍建设，要求主要行政执法机关单独设置法制处（科）室，其他行政执法机关可以在单位内设综合处室挂牌设立法制处（科）室，并根据工作任务要求适当增加法制审核人员编制。同时，注重法制审核人员的素质提升，举办了两期法制审核业务能力培训班。此外，充分发挥政府法律顾问的作用，邀请政府法律顾问参与重大、疑难、社会关注度高的执法决定法制审核，提供法律意见。调研统计，目前宁波市级行政执法机关单独设置法制机构的18家，占行政执法机关总数的46.2%，法制机构实有在编在岗155人，其中有法律背景的63人（占总人数40.6%），法制机构均有1.6个具有法律背景的工作人员。试点前，这18家行政执法机关已开展了法制审核工作，参与法制审核人员共计59人，而2016年行政执法决定法制审核总计100747件，每人年均需审核1708件行政执法决定，审核力量薄弱。在编制总量不能增加和部门增编难度较大的前提下，只能通过跨部门调剂、部门内部调剂和聘用政府雇员等方式增强法制审核人员力量。
（三）重大执法决定法制审核制度实施效果
重大执法决定法制审核制度旨在通过完善行政执法程序，规范行政执法行为，确保行政执法决定合法有效，进而推进依法行政，保障公民权益。自试点工作开展以来，宁波市行政执法质效明显提升，且产生了良好的社会效果。
⒈行政执法规范有效强化。行政执法纠错率是行政执法规范化建设的重要评价指标，宁波市行政执法纠错率不断下降，反映了其行政执法规范化在加强。在行政复议纠错方面：2017年全市新收和受理行政复议案件分别比上年度下降13.5%和9.3%，行政复议收案数在近几年的连续增长后明显呈现下降趋势，直接纠错数同比下降43.61%，直接纠错率下降至9.6%，同比下降4.67个百分点。2018年1-10月，全市新受理行政复议案件比2017年度同期下降10%，直接纠错率同比下降17%，且未发生经过法制审核后的行政行为被行政复议纠错的情况。在行政诉讼纠错方面：2017年立案1327件，败诉案件85件，败诉率为6.4%，低于2016年的9.61%。2018年1-10月，全市行政诉讼案件较去年同期下降30%，被法院直接纠错2件，比去年同期下降88.2%。
⒉行政执法质效明显提升。一是行政执法案卷质量提升。从行政执法案卷评查结果看，2017年行政执法案卷质量较比2016年有明显提升。原法制审核工作较为规范的公安、市场监管等几家单位案卷保持较高水准。部分执法量不大，原执法工作存在一定瑕疵的单位，案卷质量亦有明显提升。案卷的法律适用和法律文书制作的严谨性均有明显提高，基本未出现执法主体错误、事实不清、法律依据适用不当、程序违法、裁量明显失当等情形。部分案件经法制机构审核发现问题后，马上督促办案业务机构再次“回炉”，弥补前期执法不足，确保行政执法行为合法有效。二是行政执法社会满意度上升。通过对市智慧信访系统和浙江省统一政务投诉咨询举报平台提供的数据进行梳理分析发现，2017年上半年行政执法投诉为3300余件，下半年则大幅度下降至1600余件，下降幅度达52%。2018年1-10月的行政执法投诉量比去年同期下降50%。同时，行政执法领域投诉更多关注整体执法水平，而不是具体个案，行政执法社会满意度有明显提升。 3.法治政府建设深入推进。行政执法规范化建设，既是法治政府建设进度和既有水准的直观反映，也是进一步深入推进依法行政、加快建设法治政府的重要环节。在全面推进法治政府建设的进程中，宁波市历来注重提升行政执法规范化水平，尤其是积极开展重大行政执法决定法制审核等试点工作以来，行政执法质效进一步提高，政府公信力和人民满意度进一步提升。在中国政法大学法治政府研究院发布的《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告》中，宁波市连续三年排名前十。其中，在2018年度的社会矛盾化解与行政争议解决指标方面，宁波市排名全国第一。
二、重大执法决定法制审核制度实施困顿梳理
（一）法制审核功能定位把握不够准确
实践中，关于法制审核功能定位的认识不统一、不清晰。其一，有的主张重大执法决定法制审核是一项必经程序，法制审核意见具有决定性效力。主要依据是《纲要》提出的要求，即严格执行重大执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。这一文件内容给部分实务工作者以法制审核具有决断力的直接观感。然而，此处仅作文义理解似有偏狭片面之嫌。从法理和行政管理两个视角来看，结合《纲要》提出该项要求的初衷以及法制审核制度出台的目的，宜将该项要求理解为中央全面推行重大执法决定法制审核制度的政治态度，以及对各地、各行政机关贯彻执行重大执法决定法制审核制度的政策要求。再者，该要求强调法制审核是重大执法决定作出前的一项必经程序，并不直接等同于法制审核具有决断力和决定性。其二，有的主张重大执法决定法制审核是一项常规内部程序，法制审核意见仅具有参考性。從制度设计初旨理解，重大执法决定法制审核是行政执法领域改革后的一项新型内部程序，强调法制审核机构对业务承办机构草拟的重大行政执法决定初步意见进行合法性审核。这一程序设置仅是进行核实查对、分析研判的过程，该过程既不是调查取证过程（法制审核机构在审核具体行政执法案件时没有调查取证的权力），也不是执法决定环节。作为最终决定作出前的一项前置程序，法制审核并没有决断力，法制审核机构是政府或者部门领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问，其提出的法制审核意见仅供领导参考。
（二）法制审核主体责任有待明确
《试点方案》要求，建立法制审核责任追究机制，意在督促重大执法决定法制审核制度落实到位，保障法制审核的作用切实发挥。试点工作中仍存在法制审核疏漏、缺失等问题，将明显不符合法定条件的行政执法决定草案上报市政府审批。按照宁波市出台的《报送市政府审批的行政执法决定法制审核规程》规定，行政执法决定草案在报送原市法制办审核前，应当先经过本单位的内部法制审核。从原市法制办的法制审核情况来看，部分单位的内部法制审核工作流于形式，对显而易见的不合法问题未能及时审核查明，未发挥应有的内部监督作用。如将国有建设用地以划拨方式用于农村住宅建设，将已建有违法建筑的农业用地认定为“未动工用地”并上报转为建设用地等。
在法制审核责任具体划分方面，有的行政执法机关认为，符合审核条件拒绝审核的、不按期审核并出具审核意见、审核过程中丢失或者损毁证据的，法制审核人员应当承担相应责任;应当提交审核没有提交审核的、未经法制审核就作出执法决定的、审核意见未被采纳的，法制审核人员不承担责任。有的行政执法机关认为，法制审核只是业务机构办案的后续审核查对，对案情的各方面因素把握难以做到全面、客观、准确，所提的意见和建议也仅具有参考意义，不应对法制审核工作求全苛责，让法制审核人员承担具体责任。有的行政执法机关则提出，需要建立法制审核工作容错机制，对因法律理解差异导致错误的不应追究责任，以鼓励法制审核人员积极发挥主观能动性，避免其在审核工作中畏首畏尾。
（三）法制审核事项范围较难划定
重大执法决定法制审核制度推行过程中，法制审核的范围不明晰和不统一问题突出。《纲要》印发前，各地纳入法制审核范围的仅限于行政处罚，忽视了行政执法活动的丰富性，如有的地方没有具体列举重大执法决定事项，有的地方虽做了列举式规定，但界定笼统模糊。《纲要》印发后，各地列入法制审核的重大行政执法决定事项范围有所扩大。如宁夏从行政执法行为种类角度对纳入法制审核的事项范围作了定性规定，江西则以定性和定量相结合的形式划定了法制审核的事项范围。重大行政执法决定法制审核范围的不确定性，在很大程度上制约了法制审核工作的有效开展和实际效果。2016年8月，浙江省人民政府办公厅印发《浙江省重大执法决定法制审核办法（试行）》，也仅作了原则性规定，明确重大执法决定法制审核的适用范围主要包括：⑴行政执法机关依法应当组织听证的;⑵当事人、利害关系人的权益可能受到重大影响的;⑶当事人、利害关系人人数较多或者争议较大的;⑷行政执法事项疑难、复杂的等。继而在试点工作中，宁波市各试点单位对如何划定法制审核范围仍存疑惑，甚至同系统、同层次的法制审核事项范围也有差异，纵向不统一和横向不协调的问题突出，阻碍了法制审核工作的有效推进，不利于法制审核制度效用的发挥。
（四）法制审核协作机制运行不畅
在重大执法决定法制审核工作中仍存在法制审核协作机制不规范、不流畅等问题，影响了法制审核制度的有效运作。具体表现为：其一，以某一特定行政执法机关名义作出的重大执法决定，其法制审核工作机制存在协作不足的问题。如宁波市国土资源局于2018年1月11日报送的14件城市分批建设项目用地审批决定草案中，部分用地在申请时使用2017年度下达各地的用地指标，而该用地指标已根据市国土资源局文件被依法收回①。而规划部门在为国土部门提供规划意见时，以不具有行政执法主体资格的规划分局名义出具法律文书，甚至个别规划意见除标注用地选址红线外，既无名称抬头又无其他规划意见要素，致使国土部门在土地管理过程中出现合法性瑕疵。其二，以一级政府名义作出的重大执法决定，其法制审核工作机制存在运转不畅问题。试点工作中，有的试点单位对市、县各级政府作出的重大行政执法决定，是否必须经司法行政部门（政府法制机构）审核，以及政府职能部门已经内设法制机构审核的是否还需经司法行政部门（政府法制机构）等问题存有较大争议。其三，因机构改革而产生的法制审核工作协作机制不畅问题逐步显现。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，将原司法部和原国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部。各地随之将原政府法制机构并入司法行政部门，但法制审核职能的划转做法不一，导致法制审核工作的协作机制运转差异化。如宁波市、慈溪市、鄞州区的法制审核职能分别划入市办公厅或县（市、区）办公室，象山县、江北区的法制审核职能划入司法局。各地法制审核主体机构的差异化设置，直接影响了法制审核工作的对接、协调，有碍于法制审核协作机制的有效运作和优化提升。
三、重大执法决定法制审核制度实施路径改进
（一）行政执法权的阶段化：由整体视角到阶段考量，厘清法制审核定位
行政执法权阶段化、标准化，有利于明确重大执法决定法制审核的功能定位，进一步优化行政执法流程，明晰行政执法责任。根据行政执法行为在调查、审核、决定等不同阶段的性质和内容，可将行政执法权划分为事实调查权、法制审核权、执法决定权。通过行政执法阶段化，将法制审核作为重大行政执法决定作出前的必经环节，并将注重行政执法行为事后监督转变为更加强化事中监督，突出了法制审核的内部规范功能和纠错预防功能。由此，作为行政自我规制的方式，重大执法决定法制审核应当定位为行政执法的内部、事中监督机制。具体而言，其一，重大执法决定法制审核的本义是从事实和法理角度对行政执法行为进行审查核对，而非行政执法事项的事实调查处理或者最终决定。其二，行政机关实行首长负责制，行政首长具有对行政执法机关工作的最终决策权，重大执法决定法制审核的意见仅供负责人参考，并不具有决定效力。如《行政处罚法》第三十八条之规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出相应决定。其三，行政执法事项是由具体业务承办机构负责执行的，诸如事实认定、法律适用和程序履行等影响行政执法质效的决定性要素，均由承办机构承担，法制审核机构仅是其下游工作流程的协作者。且囿于介入相对滞后，法制审核机构的审查核对往往只能基于业务承办机构提供的有关材料和初步判断，在审核意见的全面性、深入性和精准性方面不宜求全责备。
（二）法制审核主体的法定化：由权责模糊到权责明晰，划定审核责任界限
重大执法决定法制审核制度属于“作为担保行政行为合法性的内部行政法”[7]体系，从内部视角而言，意在完善行政执法流程，规范行政执法程序;从外部视角而言，旨在担保行政执法合法有效，保障行政相对人权益。重大执法决定法制审核制度主体的责任划定，需要以行政执法内部程序主体资格的法定化为基础。作为行政执法内部程序的执行者，重大执法决定法制审核主体与事实调查主体、执法决定主体均是依内部程序运作的行政执法主体，其责任划定应当基于其履行职责是否合法正当、有无主观过错，即行政执法机关主要负责人对本机关作出的行政执法决定负责;行政执法承办机构对送审材料的真实性、准确性、完整性，以及执法的事实、证据、法律适用、程序的合法性负责;法制审核机构对重大执法决定的法制审核意见负责。因相关人员在法制审核中滥用职权、玩忽职守、徇私枉法等导致行政执法决定错误的，要依纪依法追究责任。
需要注意的是，此处讨论的法制审核主体责任划定，是着眼于特定行政执法决定被撤销或被确认违法后如何合理划分法制审核主体与执法决定主体之间的责任，并不涉及法制审核主体与事实调查主体之间的责任划分，因为当二者意见相左且自行协商不成时，可以报请执法决定主体，由其作出最终决定。其一，不承担责任的情形。在行政执法中，行政机关负责人应当对行政执法调查结果和法制审核意见进行审查，根据不同情况，分别作出相应决定。依据《公务员法》第六十条之规定，法制审核人员认为行政机关负责人的决定有错误的，可以向其提出改正或者撤销该决定的意见;行政机关负责人不改变该决定，或者要求立即执行的，法制审核人员应当执行该决定，执行的后果由行政机关负责人承担，法制审核人员不承担责任。此种情况符合《公务员法》第十条关于法律保护公务员依法履职的行为之规定，即法制审核人员已经依法正当履行职责，且无主观过错，因此，不承担责任。其二，承担过错责任的情形。依据《公务员法》第六十条关于过错责任之规定，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相應的责任。即在行政执法过程中，因为法制审核人员故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，导致经过法制审核的行政执法决定被撤销或者确认违法，造成危害后果或者不良影响的，应当追究其过错责任。追究法制审核人员的过错责任涉及行政责任甚至刑事责任，应当符合权责相当的比例原则。
（三）法制审核范围的特定化：由原则规定到具体划定，明确审核事项范围
《试点方案》对重大执法决定法制审核的范围进行了原则性规定，要求各试点单位结合行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额以及对当事人、社会的影响等因素确定重大执法决定的事项范围，鼓励有条件的试点单位可以对法定简易程序以外的所有执法决定进行法制审核。宁波在试点工作期间虽然各试点单位结合自身情况对法制审核的事项范围作了一定程度的细化，但实务操作中仍存在一些需要进一步明确的问题。对此，笔者认为，在重大执法决定法制审核制度全面推行的过程中，应当尝试从顶层设计和工作机制等方面逐步细致划定法制审核的事项范围：其一，加强行政执法领域的立法工作。建议在国家层面进行行政程序专项立法和行政执法监督领域的立法，同时加快《行政许可法》《行政强制法》等相关法律修改，推进重大执法决定法制审核制度在行政执法领域全面法定化，为法制审核事项范围的划定提供法治支撑和引导。其二，建立重大执法事项评估机制。鉴于行政执法种类、领域、层级的多样化，以及具体执法事项所面临情势的即时性、复杂性，各行政执法机关应当强化行政自我规制理念，在现有的原则性规定基础上，对行政执法的种类及事项进行梳理，考量相对人权益保护、社会影响、具体情节等重要因素，逐一评估哪些属于重大执法事项。其三，建立重大执法事项目录清单机制。各行政执法机关应对行政执法事项进行梳理、评估，创建各自的重大执法事项目录清单。在此基础上，还应当结合工作实际并参照行政复议和行政诉讼等动态后置权力监督方式的要求，对重大执法事项目录清单及时进行动态调整。
（四）法治政府建设的共同体：由协作者到共同体，优化审核协作机制
“一项凝聚了绝大多数成员共识的制度或决策往往广受认同，而这正是从根源上消除执行不力现象的最基础和最有效的手段。增强执行力的根本出路在于认同，而不在于强制。”[8]对于重大执法决定法制审核制度的推行和实施主体，应当将其外在形式上的法制审核工作（行政执法行为）协作者，形塑为内在实质上的法治政府建设共同体。 在重大執法决定法制审核制度全面推行过程中，应当注重理清制度主体的职责定位，增强交流，增进理解，强化彼此的身份认同和理念融合，凝聚理性认知，形成制度共识，将思维和行动同步调频至全面建设法治政府。在新时代全面推进依法治国进程中，作为法治政府的建设者，重大执法决定法制审核工作协作者之间应当注重优势互补，自觉站在法治建设的高度，形成运转规范、协调有力的工作格局。其一，凝聚制度共识。法制审核工作协作者之间应当增强实务研究，对审核范围、审核内容和审核要点等形成基本共识。其二，优化协作机制。健全法制审核工作机制，完善法制审核结果反馈应用机制，通过《法制审核意见书》《法制审核建议书》等形式，将个案问题向有关行政机关实时反馈，将普遍性问题向有关负责人及时报告，形成良性互动。其三，合理调配人员力量。要善于借助外力，用足用好已聘请的政府法律顾问队伍力量，充分发挥法律智库作用。涉及专业性、技术性较强的问题时，应积极吸纳和运用专家、学者等专业力量，以形成智识支撑。
重大执法决定法制审核制度是行政执法领域的一项重要改革举措。研究重大执法决定法制审核制度实施问题，改进重大执法决定法制审核制度实施路径，对于深入推进依法行政、加快建设法治政府，“形成高效的法治实施体系”，[9]促进国家治理体系和治理能力现代化，增强人民群众对于依法治国的满意度和获得感有着直接的现实意义。重大执法决定法制审核制度的有效运行，有赖于在明确制度实施正当性的基础上，逐步增强领导干部的制度共识度和行动自觉性，强化法制审核人员的履职规范性和作为积极性。具体而言，应当把握重大执法决定法制审核制度实施的切实导向，找准制度定位，明晰审核范围，凝聚制度主体理性，明确法制审核责任，因地制宜调适机制建设，保障重大执法决定法制审核制度从制度建设到制度应用的实质转变，以及从“有形覆盖”到“有机嵌入”再到“有效融合”的实效推进，“让制度充分用起来而不只是建起来，才能实现法治政府建设的初衷，赋予制度以生命和活力”。[10]
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（责任编辑：王秀艳）
Abstract：The legal review system for major law enforcement decisions is a major reform carried out by the central government in the field of administrative law enforcement，which is of great practical significance for promoting the construction of law-based administration and law-based government.The Ningbo pilot work has achieved remarkable results in standardizing law enforcement behavior and improving the quality and efficiency of law enforcement，which provides reference experience for the comprehensive implementation of the system.Due to the lack of relevant theoretical research and the general direction of practical operation，there are some difficulties in the implementation of the system，such as unclear system positioning，unclear main responsibility，fuzzy scope of matters and poor working mechanism.In the new stage of the comprehensive implementation of the legal review system for major law enforcement decisions，we should focus on improving the implementation path of the system from the aspects of administrative enforcement，the legalization of the legal review subject，the specific scope of the review and the shaping of the legal construction community.
Key words：major law enforcement decisions;legal review;administrative law enforcement;internal procedures