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【摘要】：我国虽有多年的行政补偿实践，但主要集中在对公民财产权的征收和征用方面。随着诚信政府理念的引入，信赖利益保护问题在行政活动中的重要性日益凸现。实践中，信赖利益补偿纠纷多发，但我国并没有制定《行政赔偿法》，也无关于信赖利益补偿的法律规定，因此本文在借鉴国内外学者研究的基础上，试图对信赖利益补偿进行界定，确定信赖利益补偿的原则和范围。
【关键词】：信赖利益补偿;补偿原则;补偿范围
一、案例引入
陈兴萍于1999年开始兴办生猪定点屠宰场，取得了重庆市沙坪坝区商业委员会颁发的《生猪定点屠宰许可证》，并依法取得了农牧、卫生、工商、税务等有关部门颁发的相关证照。2004年5月31日，重庆市沙坪坝区商业委员会受沙区政府委托，向其作出第8号《关闭屠宰场告知书》，同年6月24日，沙区政府以兴旺屠宰场不符合国家现行生猪定点屠宰场基本条件为由作出《关闭屠宰场决定书》。陈兴萍不服，向法院起诉要求撤销该决定。2004年12月13日，重庆市第一中级人民法院作出（2004）渝一中法行初字第167号行政判决：一、确认重庆市沙坪坝区人民政府于2004年6月24日作出的沙区府第8号《关闭屠宰场决定书》违法;二、责令重庆市沙坪坝区人民政府采取相应补救措施。沙区政府不服提起上诉，2005年3月23日，重庆市高级人民法院作出（2005）渝高法行终字第32号行政判决：驳回上诉，维持原判。2007年12月14日，沙区政府作出《行政补偿决定书》，决定补偿陈兴萍因屠宰场被关闭产生的损失10000元。陈兴萍认为其补偿不合法，数额太低，遂提起行政补偿诉讼，请求人民法院判令沙区政府补偿其损失2373052.42元，因解除鲜肉供应合同赔偿需方损失2682000元，合计5055052.42元。
本案中，关于沙区政府的行政行为，涉及到对行政相对人信赖利益保护原则，其基本含义是，行政相对人因为信赖既存的行政法秩序而安排其生活或处置财产，则不能因为后来的行政行为的变动而使其遭受不能预见的损害。该原则要求政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。其先许可后又决定关闭的行为侵犯了陈兴萍信赖利益。关于后来陈兴萍提起行政诉讼要求沙区政府进行合法补偿，涉及到行政信赖利益损失补偿。
二、信赖利益补偿的条件
要对信赖利益进行补偿，对信赖利益进行补偿，需先满足其补偿条件，主要有三点：
第一，要有信赖基础。即行政主体做出行为，行政相对人也已获知此行为，这种行政行为生效或者生效事实被相对人获知，是使用信赖保护的前提。
第二，须有信赖表现。即相对人根据信赖基础做出了不可逆的信赖行为，这种行为是基于法的安定性，即行政行为具有确定力、拘束力和执行力，一旦作出，必然会受到法律的调整和规制，不得随意改变，相对人产生信赖。虽然社会生活纷繁复杂致使法律随之发生变化，行政行为缺乏可预期性，但信赖利益保护的存在解决了这一突出问题，在维护政府公信力的同时，保护了公民的财产利益。
第三，信赖利益值得保护。其宗旨便是衡量信赖相对人的可预测性，排除相对人的恶意信赖，那么究竟怎样判断陈兴萍的能否预测到政府会关闭屠宰场，当然要看行政行为变更、撤回和撤销的原因，《行政许可法》第八条规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”
所以，基于对信赖利益三种因素的判断，沙区政府以兴旺屠宰场不符合国家现行生猪定点屠宰场基本条件为由作出《关闭屠宰场决定书》，陈兴萍有获得信赖赔偿的条件。最终重庆市中级人民法院也确认沙区政府关闭屠宰场行为违法，责令采取补救措施。
三、信赖利益的补偿范围
信赖利益的补偿数额，相当于是对行政相对人信赖价值的衡量。关于如何确定信赖利益补偿范围。
案件中，法院最后根据双方提供的证据，以及当庭质证、认证的有效证据判决：“被告重庆市沙坪坝区人民政府应补偿兴旺屠宰场因关闭产生的直接损失：化粪池41760元、屠宰台240元、凉肉轨道11000元、鲜肉挂钩1464元，合计54464元。”而对比原告陈兴萍主张的五百多万，其诉求包括：第一、屠宰场造成的损失2373052.42元，其中，又包括资产净值是1163477.33元和屠宰场被关闭直至2005年高院的生效判决下来之前给工人发的工资。第二，因解除鲜肉供应合同后赔偿需方损失2682000元.
私法上，信赖利益的损失不仅包括所受损害，还应包括所失利益。但是在行政法上，各国往往通过立法或判例将信赖利益损失补偿限定为“不得超过受益人因该处分存续可得之利益”。如德国《行政程序法》第四十八条及我国台湾地区《行政程序法》第一百二十条均规定：相对方所得的财产补偿不得超过相对方在行政行为存续时所具有的利益。日本也在最高法院的判例中指出，因行政财产的使用权许可被突然撤回，使用权者方面发生的偶發性且不可避免的现实上的损失，应该成为补偿的对象。我国法院认可的也是直接损失，如此，根据各国规定的补偿范围大小不同，将信赖利益补偿可分为三种补偿范围：理想性补偿范围、完全性补偿范围和适当性补偿范围。
理想性补偿范围，即真正做到使行政相对人恢复到“与允诺作出前一样的处境”。在行政行为被撤销之前，或者涉及本案中行政行为被确认违法之前，相对人是什么状态，在之后还是什么状态，行政行为的变化相对人只觉若无其事。
（二）完全性补偿范围，即剔除无法证明的因素，行政主体和相对人通过举证、质证、认证的法院予以承认的损失，即私法中所提倡的直接损失加间接损失。
（三）适当性补偿范围，即同样剔除无法证明因素，只补偿既得利益，不补偿期待利益的损失。我国法院通常采用此种做法。
衡量这三种类型，认为我国应采用第二种完全性补偿范围标准。理由如下：
第一，如确定理想性补偿范围，理想的因素难以为人所控制，比如无法举证的事实怎么能让除了自己的第二个人相信，在为自己谋利时如何能做到善良公正。理想补偿范围，确实又是生活中真正需填补的损失，能将相对人的合法权力保护到最大。虽然理想很丰满，但是现实却无论怎么努力也无法达到理想状态。
第二，借鉴国外制度，对信赖利益的补偿，日本采用完全补偿原则，还有与完全补偿同义的德国公平补偿原则，即“在信赖保护原则中，应予保护的信赖利益，一般以既得权益的损失为下限，以因行政行为的存在而获得的可得利益为上限。”为了更加保护行政相对人的合法权益应将补偿范围达到上限，即获得直接损失和间接损失的赔偿。这样才能实现权力与权利、公共利益与个人利益的统一。
第三，在是否采取完全性补偿范围中，主要争议是间接损失是否应当纳入补偿范围。期待利益的赔偿，是包含在信赖利益赔偿中的，其背后真正目的仍然是保护当事人的信赖利益。所以，在行政信赖利益补偿中，可以借鉴合同法，将期待利益纳入赔偿范围，从而给予相对人完全性补偿。
注释：
①参见“陈兴萍诉重庆市沙坪坝区人民政府行政补偿纠纷案”，《重庆市第一中级人民法院行政补偿判决书》（2008）渝一中法行初字第22号，2008年11月12日。
②吕艳辉：《行政法信赖保护原则论析》，载《齐齐哈尔大学学报》（哲学社会科学版），2008年3月。
③刘艳辉：《论行政补偿—以行政许可法中的信赖利益补偿为视角》，湘潭大学，2005年4月1日。
④[美]L.L.富勒.合同损害赔偿中的信赖利益[A].梁慧星.民商法论丛：6卷[C].法律出版社，1997。
参见[德]哈特穆特：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第287页。
【关键词】：信赖利益补偿;补偿原则;补偿范围
一、案例引入
陈兴萍于1999年开始兴办生猪定点屠宰场，取得了重庆市沙坪坝区商业委员会颁发的《生猪定点屠宰许可证》，并依法取得了农牧、卫生、工商、税务等有关部门颁发的相关证照。2004年5月31日，重庆市沙坪坝区商业委员会受沙区政府委托，向其作出第8号《关闭屠宰场告知书》，同年6月24日，沙区政府以兴旺屠宰场不符合国家现行生猪定点屠宰场基本条件为由作出《关闭屠宰场决定书》。陈兴萍不服，向法院起诉要求撤销该决定。2004年12月13日，重庆市第一中级人民法院作出（2004）渝一中法行初字第167号行政判决：一、确认重庆市沙坪坝区人民政府于2004年6月24日作出的沙区府第8号《关闭屠宰场决定书》违法;二、责令重庆市沙坪坝区人民政府采取相应补救措施。沙区政府不服提起上诉，2005年3月23日，重庆市高级人民法院作出（2005）渝高法行终字第32号行政判决：驳回上诉，维持原判。2007年12月14日，沙区政府作出《行政补偿决定书》，决定补偿陈兴萍因屠宰场被关闭产生的损失10000元。陈兴萍认为其补偿不合法，数额太低，遂提起行政补偿诉讼，请求人民法院判令沙区政府补偿其损失2373052.42元，因解除鲜肉供应合同赔偿需方损失2682000元，合计5055052.42元。
本案中，关于沙区政府的行政行为，涉及到对行政相对人信赖利益保护原则，其基本含义是，行政相对人因为信赖既存的行政法秩序而安排其生活或处置财产，则不能因为后来的行政行为的变动而使其遭受不能预见的损害。该原则要求政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。其先许可后又决定关闭的行为侵犯了陈兴萍信赖利益。关于后来陈兴萍提起行政诉讼要求沙区政府进行合法补偿，涉及到行政信赖利益损失补偿。
二、信赖利益补偿的条件
要对信赖利益进行补偿，对信赖利益进行补偿，需先满足其补偿条件，主要有三点：
第一，要有信赖基础。即行政主体做出行为，行政相对人也已获知此行为，这种行政行为生效或者生效事实被相对人获知，是使用信赖保护的前提。
第二，须有信赖表现。即相对人根据信赖基础做出了不可逆的信赖行为，这种行为是基于法的安定性，即行政行为具有确定力、拘束力和执行力，一旦作出，必然会受到法律的调整和规制，不得随意改变，相对人产生信赖。虽然社会生活纷繁复杂致使法律随之发生变化，行政行为缺乏可预期性，但信赖利益保护的存在解决了这一突出问题，在维护政府公信力的同时，保护了公民的财产利益。
第三，信赖利益值得保护。其宗旨便是衡量信赖相对人的可预测性，排除相对人的恶意信赖，那么究竟怎样判断陈兴萍的能否预测到政府会关闭屠宰场，当然要看行政行为变更、撤回和撤销的原因，《行政许可法》第八条规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”
所以，基于对信赖利益三种因素的判断，沙区政府以兴旺屠宰场不符合国家现行生猪定点屠宰场基本条件为由作出《关闭屠宰场决定书》，陈兴萍有获得信赖赔偿的条件。最终重庆市中级人民法院也确认沙区政府关闭屠宰场行为违法，责令采取补救措施。
三、信赖利益的补偿范围
信赖利益的补偿数额，相当于是对行政相对人信赖价值的衡量。关于如何确定信赖利益补偿范围。
案件中，法院最后根据双方提供的证据，以及当庭质证、认证的有效证据判决：“被告重庆市沙坪坝区人民政府应补偿兴旺屠宰场因关闭产生的直接损失：化粪池41760元、屠宰台240元、凉肉轨道11000元、鲜肉挂钩1464元，合计54464元。”而对比原告陈兴萍主张的五百多万，其诉求包括：第一、屠宰场造成的损失2373052.42元，其中，又包括资产净值是1163477.33元和屠宰场被关闭直至2005年高院的生效判决下来之前给工人发的工资。第二，因解除鲜肉供应合同后赔偿需方损失2682000元.
私法上，信赖利益的损失不仅包括所受损害，还应包括所失利益。但是在行政法上，各国往往通过立法或判例将信赖利益损失补偿限定为“不得超过受益人因该处分存续可得之利益”。如德国《行政程序法》第四十八条及我国台湾地区《行政程序法》第一百二十条均规定：相对方所得的财产补偿不得超过相对方在行政行为存续时所具有的利益。日本也在最高法院的判例中指出，因行政财产的使用权许可被突然撤回，使用权者方面发生的偶發性且不可避免的现实上的损失，应该成为补偿的对象。我国法院认可的也是直接损失，如此，根据各国规定的补偿范围大小不同，将信赖利益补偿可分为三种补偿范围：理想性补偿范围、完全性补偿范围和适当性补偿范围。
理想性补偿范围，即真正做到使行政相对人恢复到“与允诺作出前一样的处境”。在行政行为被撤销之前，或者涉及本案中行政行为被确认违法之前，相对人是什么状态，在之后还是什么状态，行政行为的变化相对人只觉若无其事。
（二）完全性补偿范围，即剔除无法证明的因素，行政主体和相对人通过举证、质证、认证的法院予以承认的损失，即私法中所提倡的直接损失加间接损失。
（三）适当性补偿范围，即同样剔除无法证明因素，只补偿既得利益，不补偿期待利益的损失。我国法院通常采用此种做法。
衡量这三种类型，认为我国应采用第二种完全性补偿范围标准。理由如下：
第一，如确定理想性补偿范围，理想的因素难以为人所控制，比如无法举证的事实怎么能让除了自己的第二个人相信，在为自己谋利时如何能做到善良公正。理想补偿范围，确实又是生活中真正需填补的损失，能将相对人的合法权力保护到最大。虽然理想很丰满，但是现实却无论怎么努力也无法达到理想状态。
第二，借鉴国外制度，对信赖利益的补偿，日本采用完全补偿原则，还有与完全补偿同义的德国公平补偿原则，即“在信赖保护原则中，应予保护的信赖利益，一般以既得权益的损失为下限，以因行政行为的存在而获得的可得利益为上限。”为了更加保护行政相对人的合法权益应将补偿范围达到上限，即获得直接损失和间接损失的赔偿。这样才能实现权力与权利、公共利益与个人利益的统一。
第三，在是否采取完全性补偿范围中，主要争议是间接损失是否应当纳入补偿范围。期待利益的赔偿，是包含在信赖利益赔偿中的，其背后真正目的仍然是保护当事人的信赖利益。所以，在行政信赖利益补偿中，可以借鉴合同法，将期待利益纳入赔偿范围，从而给予相对人完全性补偿。
注释：
①参见“陈兴萍诉重庆市沙坪坝区人民政府行政补偿纠纷案”，《重庆市第一中级人民法院行政补偿判决书》（2008）渝一中法行初字第22号，2008年11月12日。
②吕艳辉：《行政法信赖保护原则论析》，载《齐齐哈尔大学学报》（哲学社会科学版），2008年3月。
③刘艳辉：《论行政补偿—以行政许可法中的信赖利益补偿为视角》，湘潭大学，2005年4月1日。
④[美]L.L.富勒.合同损害赔偿中的信赖利益[A].梁慧星.民商法论丛：6卷[C].法律出版社，1997。
参见[德]哈特穆特：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第287页。