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【摘要】：“单独二孩”政策是我国十八届三中全会之后，为缓解我国目前存在的人口问题而适时提出的生育政策，是我国基本人口和计划生育政策的重要补充。但“单独二孩”自实施之初并未如预期那样刺激民众生育愿望提高，反而在实践中遇冷，基于此，我国于2015年全面放开二孩政策。本文将从“单独二孩”政策以及“全面二孩”政策实施的背景出发分析政策转变的法律原因，以期发现存在的问题，并提出改进的建议。
【关键词】：单独二孩;全面二孩;原因;法律建议
一、“单独二孩”和“全面二孩”政策实施的背景
（一）“单独二孩”政策的实施背景
我国在1982年3月13日正式将计划生育定为一项基本国策，有计划的控制人口，并于2001年颁布了《计划生育法》。我国自实行计划生育政策以来，有效地控制了人口的迅速增长，实现了人口再生产类型的历史性转变，有力促进了我国发展和社会进步。但伴随着计划生育政策的进一步推行，我国人口结构日渐失调，主要呈现出低生育水平稳中趋降、人口结构性问题日益突出、劳动年龄人口逐年减少，老龄化速度加快、城乡居民生育意愿发生着微妙的变化等特征，少生优生生育观念逐步形成。早在1980 年，中共中央《关于控制我国人口增长问题告全体党员的公开信》指出“到 30年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了”。 值此状况下，实施单独二孩政策时机成熟、条件有利，故而在2013年11月15日，十八届三中全会上通过了《 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，这标志着“单独二孩”政策正式实施。
基于立即全面放开二孩政策不利于人口的长期均衡发展以及没有相配套的法律予以规范的考量，相比较而言，“单独二孩”政策更加平稳、渐进、可行。与此同时，我们需要对单独二孩政策的影响也要有清醒认识，虽然“单独二孩”政策能缓解我国老龄化的程度和老龄化的进程，但依旧无法改变中国老龄化的趋势。
（二）“全面二孩”政策实施的原因
2015年十八届五中全会决定，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。这是继2013年十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策以来的又一次重大的人口政策调整。
在“单独二孩”政策实施两年内即转变人口政策是由于单独二孩在实践遇冷， 生育率一直稳低不升，实施效果不尽如人意。截至到2014年12月，全国仅有不足100万对单独夫妇提出再生育申请，而此前的官方预计的数据是每年增加200万人左右。我國目前的总和生育率只有1.4，远低于更替水平2.1，已经非常接近国际上公认的1.3的“低生育陷阱”。[1]“单独二孩”政策实施以来，各地符合条件的夫妻提出“单独二孩”申请人数，不但没有出现生育的高峰，反而要比预计的少很多的原因有以下几点原因：（1）随着我国社会经济的迅速发展，抚养孩子的成本过高，而且呈现出逐年递增趋势，这成为大多数适龄家庭不愿申请生育“二孩”的最主要原因;（2）随着少生优生观念的普及，在当前经济状况下符合条件的适龄人群面临着巨大的生存压力，即使有心生育二孩，也无力分身挤出更多的时间和经历了来抚养孩子;（3）再加上国家福利制度和法律规范的不断完善，新一代民众的生育观念正在逐步发生改变，导致生育率持续走低。
二、政策转变的原因分析
（一）“单独二孩”在实施中遇冷，生育率稳低不升
“单独二孩”政策实施不到两年的时间即宣布实施“全面二孩”的主要原因是在此期间内，“单独二孩”的申请遇冷。“单独二孩”政策大都被称为过渡性政策。事实上，在实施“单独二孩”政策时，就有不少专家在讨论到底是一次性普遍实施还是先实施“单独二孩”政策。最后我国是先采取实施“单独二孩”政策，试探民众的意愿，再决定接下来是否全面实施。
如前所述，单独二孩政策实施后，效果并不尽如人意。截至到2014年12月，全国仅有不足100万对单独夫妇提出再生育申请，而此前的官方预计是每年增加200万人左右。即便如此，政策调整对生育水平变动的短期影响可能比长期影响更大一些，而长期影响则需要更长时间的检验。不过，“全面二孩”政策的推出与“单独二孩”政策推出后的效果不明显确实有很大关系。如果“单独二孩”在实施中发挥了刺激单独家庭的生育意愿，或许“全面二孩”政策的放开会更慢一些。
（二）人口老龄化问题日渐突出
30多年来生育政策刚刚开始改变，但是民众的生育意愿则已发生了很大的改变，少生优生的生育观念已深入人心，人们的生育率持续走低。由于“人口惯性”的作用，今后中国少儿人口占总人口的比例还会进一步下降。根据联合国的预测，到2020年我国的这个比例甚至会低于俄罗斯。另一方面，从人口结构上看，我国15～64岁的劳动人口与65岁及以上老年人的比率会下降，也即现在中国的老年人口比例在不断上升，从2010年13.3%提高到2014年的15.5%。目前，中国已成为人口老龄化发展速度最快的国家之一，老人生活旅居问题也在不断凸显出来。在未来的20年里，这将会对我国社会保障体制和公共财务造成巨大的压力，这些都是有远见的生育政策所努力避免的。
（三）失独家庭成为严重的社会问题
我国计划生育政策的实施，导致了失独家庭的存在，但这些家庭普遍都已经失去了生育能力，也亟待希望通过其他途径生育子女。而且我国近些年来频发的地震、泥石流等自然灾害，使很多灾民丧失了自己的孩子，虽然国家给予了一些政策上的帮助，但还是有很大一部分人未能成功怀孕，失独家庭已成为一个重大的社会问题。
（四）男女比例失衡
我国出生人口比失调主要有三个原因：其一是受传统文化的影响，男尊女卑，重男轻女思想在许多思想保守地区占主导地位;其二是社会保障体系滞后，在部分农村中“养儿防老”的观念仍旧根深蒂固;其三是国家在倡导男女平等基本国策方面缺乏切实有效的政策措施。男女比例失调是重男轻女、生育数量限制和胎儿性别鉴定三个因素共同作用的结果。要使男女比例恢复正常，最有效的办法就是全面取消生育限制政策，全面放开二孩政策。
三、保证“全面二孩”政策有效实施的法律建议
（一）完善我国全面二孩政策相匹配的社会保障体系
为确保“全面二孩”政策的有效实施，国家需要完善相关的社会保障体系，以减轻育龄人群抚养子女的经济压力。此外鉴于符合生育二孩政策的人群很大一部分是独生子女，其养老压力大，还需完善我国养老保障制度和医疗保障制度，使其在生育二孩时省去繁重的养老压力和经济压力，以提升我国的新生儿出生率。
（二）修订和完善《人口与计划生育法》及其配套法规
“全面二孩”政策已经全面实施，因此需要提请全国人大常委会修订《人口与计划生育法》及其配套的法规规定。同时各地方要根据十八届五中全会精神以及《立法法》的有关规定，积极做好各项计划生育服务管理政策措施的衔接，维护人民群众的合法权益。
（三）可以通过允许代孕等措施促进“全面二孩”政策的有效落实
“全面二孩”保证了已育有一子女的再生育权，但随着我国经济社会的发展，有很多适龄人群没有生育能力，可以通过有条件的承认代孕的方式保障其生育权。
注释：
[1]中国社会科学院，《经济蓝皮书：2015年中国经济形势分析与预测》。
参考文献：
（1）乔晓春.“单独二孩”政策的利与弊[J].人口研究，2014（3）.
（2）翟振武.”单独二孩”符合现阶段国情[R].经济日报，2013年12月3日.
（3）张哲.“单独二孩”政策实施的影响及对策研究[J].法治与社会，2014（2）.
【关键词】：单独二孩;全面二孩;原因;法律建议
一、“单独二孩”和“全面二孩”政策实施的背景
（一）“单独二孩”政策的实施背景
我国在1982年3月13日正式将计划生育定为一项基本国策，有计划的控制人口，并于2001年颁布了《计划生育法》。我国自实行计划生育政策以来，有效地控制了人口的迅速增长，实现了人口再生产类型的历史性转变，有力促进了我国发展和社会进步。但伴随着计划生育政策的进一步推行，我国人口结构日渐失调，主要呈现出低生育水平稳中趋降、人口结构性问题日益突出、劳动年龄人口逐年减少，老龄化速度加快、城乡居民生育意愿发生着微妙的变化等特征，少生优生生育观念逐步形成。早在1980 年，中共中央《关于控制我国人口增长问题告全体党员的公开信》指出“到 30年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了”。 值此状况下，实施单独二孩政策时机成熟、条件有利，故而在2013年11月15日，十八届三中全会上通过了《 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，这标志着“单独二孩”政策正式实施。
基于立即全面放开二孩政策不利于人口的长期均衡发展以及没有相配套的法律予以规范的考量，相比较而言，“单独二孩”政策更加平稳、渐进、可行。与此同时，我们需要对单独二孩政策的影响也要有清醒认识，虽然“单独二孩”政策能缓解我国老龄化的程度和老龄化的进程，但依旧无法改变中国老龄化的趋势。
（二）“全面二孩”政策实施的原因
2015年十八届五中全会决定，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。这是继2013年十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策以来的又一次重大的人口政策调整。
在“单独二孩”政策实施两年内即转变人口政策是由于单独二孩在实践遇冷， 生育率一直稳低不升，实施效果不尽如人意。截至到2014年12月，全国仅有不足100万对单独夫妇提出再生育申请，而此前的官方预计的数据是每年增加200万人左右。我國目前的总和生育率只有1.4，远低于更替水平2.1，已经非常接近国际上公认的1.3的“低生育陷阱”。[1]“单独二孩”政策实施以来，各地符合条件的夫妻提出“单独二孩”申请人数，不但没有出现生育的高峰，反而要比预计的少很多的原因有以下几点原因：（1）随着我国社会经济的迅速发展，抚养孩子的成本过高，而且呈现出逐年递增趋势，这成为大多数适龄家庭不愿申请生育“二孩”的最主要原因;（2）随着少生优生观念的普及，在当前经济状况下符合条件的适龄人群面临着巨大的生存压力，即使有心生育二孩，也无力分身挤出更多的时间和经历了来抚养孩子;（3）再加上国家福利制度和法律规范的不断完善，新一代民众的生育观念正在逐步发生改变，导致生育率持续走低。
二、政策转变的原因分析
（一）“单独二孩”在实施中遇冷，生育率稳低不升
“单独二孩”政策实施不到两年的时间即宣布实施“全面二孩”的主要原因是在此期间内，“单独二孩”的申请遇冷。“单独二孩”政策大都被称为过渡性政策。事实上，在实施“单独二孩”政策时，就有不少专家在讨论到底是一次性普遍实施还是先实施“单独二孩”政策。最后我国是先采取实施“单独二孩”政策，试探民众的意愿，再决定接下来是否全面实施。
如前所述，单独二孩政策实施后，效果并不尽如人意。截至到2014年12月，全国仅有不足100万对单独夫妇提出再生育申请，而此前的官方预计是每年增加200万人左右。即便如此，政策调整对生育水平变动的短期影响可能比长期影响更大一些，而长期影响则需要更长时间的检验。不过，“全面二孩”政策的推出与“单独二孩”政策推出后的效果不明显确实有很大关系。如果“单独二孩”在实施中发挥了刺激单独家庭的生育意愿，或许“全面二孩”政策的放开会更慢一些。
（二）人口老龄化问题日渐突出
30多年来生育政策刚刚开始改变，但是民众的生育意愿则已发生了很大的改变，少生优生的生育观念已深入人心，人们的生育率持续走低。由于“人口惯性”的作用，今后中国少儿人口占总人口的比例还会进一步下降。根据联合国的预测，到2020年我国的这个比例甚至会低于俄罗斯。另一方面，从人口结构上看，我国15～64岁的劳动人口与65岁及以上老年人的比率会下降，也即现在中国的老年人口比例在不断上升，从2010年13.3%提高到2014年的15.5%。目前，中国已成为人口老龄化发展速度最快的国家之一，老人生活旅居问题也在不断凸显出来。在未来的20年里，这将会对我国社会保障体制和公共财务造成巨大的压力，这些都是有远见的生育政策所努力避免的。
（三）失独家庭成为严重的社会问题
我国计划生育政策的实施，导致了失独家庭的存在，但这些家庭普遍都已经失去了生育能力，也亟待希望通过其他途径生育子女。而且我国近些年来频发的地震、泥石流等自然灾害，使很多灾民丧失了自己的孩子，虽然国家给予了一些政策上的帮助，但还是有很大一部分人未能成功怀孕，失独家庭已成为一个重大的社会问题。
（四）男女比例失衡
我国出生人口比失调主要有三个原因：其一是受传统文化的影响，男尊女卑，重男轻女思想在许多思想保守地区占主导地位;其二是社会保障体系滞后，在部分农村中“养儿防老”的观念仍旧根深蒂固;其三是国家在倡导男女平等基本国策方面缺乏切实有效的政策措施。男女比例失调是重男轻女、生育数量限制和胎儿性别鉴定三个因素共同作用的结果。要使男女比例恢复正常，最有效的办法就是全面取消生育限制政策，全面放开二孩政策。
三、保证“全面二孩”政策有效实施的法律建议
（一）完善我国全面二孩政策相匹配的社会保障体系
为确保“全面二孩”政策的有效实施，国家需要完善相关的社会保障体系，以减轻育龄人群抚养子女的经济压力。此外鉴于符合生育二孩政策的人群很大一部分是独生子女，其养老压力大，还需完善我国养老保障制度和医疗保障制度，使其在生育二孩时省去繁重的养老压力和经济压力，以提升我国的新生儿出生率。
（二）修订和完善《人口与计划生育法》及其配套法规
“全面二孩”政策已经全面实施，因此需要提请全国人大常委会修订《人口与计划生育法》及其配套的法规规定。同时各地方要根据十八届五中全会精神以及《立法法》的有关规定，积极做好各项计划生育服务管理政策措施的衔接，维护人民群众的合法权益。
（三）可以通过允许代孕等措施促进“全面二孩”政策的有效落实
“全面二孩”保证了已育有一子女的再生育权，但随着我国经济社会的发展，有很多适龄人群没有生育能力，可以通过有条件的承认代孕的方式保障其生育权。
注释：
[1]中国社会科学院，《经济蓝皮书：2015年中国经济形势分析与预测》。
参考文献：
（1）乔晓春.“单独二孩”政策的利与弊[J].人口研究，2014（3）.
（2）翟振武.”单独二孩”符合现阶段国情[R].经济日报，2013年12月3日.
（3）张哲.“单独二孩”政策实施的影响及对策研究[J].法治与社会，2014（2）.