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导读：日本在城市建设管理方面的成功经验，可以概括为法律公正详尽、政府高度负责、市民协同努力。日本尊重地方自治及其相关事务，注重抑制经济高速增长下大城市的无序扩张，同时强调土地的合理化利用。这些都反映在1968年制订的《都市计画法》中。随着日本社会老龄化的不断加剧，人们对城市生活的便捷提出了新的更高的要求。为此，日本在1994年制定了《关于促进高龄者、残疾者等能自由利用的特定建筑物的建设法律》。日本始终认为以人为本的城市规划、建设与管理是一个综合的系统工程，在这一系统工程中，硬件的规划建设固然十分重要，而事关市民素养提高的软件建设尤为重要。
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2011.05.006
城市是人口聚集的地方，人是城市的生命之源，城市规划、建设及管理又是城市生命的保障。所有这一切都是以“人”为根本，以“人”为出发点的，也就是我们平时所说的“宜居城市”、“城市让生活更美好”。本文围绕“以人为本”的观念，分析介绍日本城市建设管理的成功经验，以便更好地改进与完善我们的城市规划、建设与管理工作。
一、日本城市规划、建设与管理的现代规制
（一）《都市计画法》的相关规定
日本从20世纪60年代以后开始尊重地方自治及其相关事务的分担，注重抑制经济高度增长下大城市无计划、无秩序地向郊区扩展的现象，同时强调土地的合理化利用。这三点是在日本经济高度发展、城市化步伐加快的情况下制定的，并集中体现于1968年日本制订的《都市计画法》。
日本《都市计画法》“总则”强调：“本法是通过都市计画的内容以及决定手续、都市计划限制、都市计划事业及其他都市计划相关的必要事项的确定，谋求都市健全的发展与有秩序的改造，以此来达到为国土均衡的发展与公共福利的增进做出贡献为目的的。”这里所讲的公共福祉不仅是指城市经济方面的福利与保障，更包含了市民生活充裕、交通便捷以及安居乐业等方面。这一点在该法第二条“都市计画的基本理念”中也有明确的表述：“都市计画是以不断地、健全地协调农林渔业等方面，应该确保健康且有文化的都市生活、功能性的都市活动以及为此而适当限制的基础上谋求对土地的合理利用为基本理念的。”
为了达成这一“基本理念”， 日本《都市计画法》认为国家、地方政府以及居民都有其不可推卸的责任。该法第三条规定国家及地方政府“必须努力切实地推行都市的改造、开发及其他城市计画”。同时，该法在第三条第二款规定：“都市居民必须协助国家及地方公共团体（政府）为实现这个法律而实行的措施，必须为良好的都市环境的形成而努力。”为了更好地做到城市规划的人性化，日本政府要求有更多的市民来参与到城市规划中来，必须让市民懂得关于城市规划的基本知识。因此，该法在第三条第三款规定：“国家及地方公共团体（政府）必须对市民努力提供有关都市计画知识的普及以及情况。”
虽然法律上有这样的规定，但实际上要让市民参与到城市规划中来还是存在问题的，无法让所有的居民都具有城市规划师那样的能力。因此，地方政府的城市规划部门通过电视媒体向区域内的居民征集地区城市规划的意见及建议，如能以图纸形式提出自然最欢迎，但更多的人没有这种能力，政府要求老人、学生，不管是否专业只要按照自己的意愿提出要求，政府相关部门就可以请专家根据这些意见来进行城市规划的调整工作，以期城市规划的建设项目能达到民众所期待的要求。这种制度上的设置，保障了城市规划“以人为本”的总目的。
该法在城市计画的内容方面也十分详细，第十三条都市计画基准中强调，都市计画要在《国土形成计画》、《首都圈整备及计画》各项法律规定的基础上考虑该城市的特质，谋求在城市土地利用、城市设施的调整以及城市区域再开发事业时，必须综合性地确定该城市的健全发展及有秩序地整顿，而且还要考虑该城市所处的自然环境的整顿与保护。其中第二款强调在“区域区分”规划中要根据该市将来的发展方向、计划人口及产业结构进行预测，不断谋求产业活动的便利与居住环境的保全之间的协调，以确保国土的合理利用，要确定能让有效的公共投资能够进行。第七款进一步指出：在考虑自然条件及土地利用动向的基础上，通过居住、商业、工业及其他用途的适当分配，维持并增进城市机能，并且保护好居住环境，增进商业、工业等的便利程度，形成良好的景观，维持风景地区，并以防治公害等方式保持适当的城市环境。
（二）《关于促进高龄者、残疾者等的移动无障碍化的法律》的相关规定
随着日本社会老龄化的不断加剧，人们对城市生活的便捷程度及以人为本的城市建设管理提出了新的更高的要求。1994年日本制定了《关于促进高龄者、残疾者等能自由利用的特定建筑物的建设法律》（统称《爱心大楼法》）。这一法律是要求建筑设计时(尤其是公共建筑)要充分考虑到老人及残疾者的使用方便，这就是所谓的“无障碍设计”。 2000年，日本又颁布了《关于促进高龄者、残疾者等利用公共交通机构移动的无障碍化法律》（统称《交通无障碍法》）。该法执行后，大量经过改造的公共交通汽车、电车使老年人、残疾人能够自由使用公共交通工具了。2005年12月，日本政府对上述两个法律文本进行合并，修订为《关于促进高龄者、残疾者等的移动无障碍化的法律》（以下简称《无障碍新法》）。新法执行时，上述两个相关法律同时废除。
《无障碍新法》增加了五个方面的内容。第一是该法律的界定对象有了扩充，不再局限于身体残疾者，同时还包括了智障、精神障碍、发育不良等所有的残障人员；第二是对象设施的扩充，即在原来的建筑物、公共交通工具及道路以外，还加上了道路以外的停车场、城市公园以及福利出租车；第三是基本构想制度的扩充，即重点推行的无障碍化对象区域要扩充到不包含旅客设施的地区；第四是在确定基本构想之时邀请当事人参加，并将确定基本构想时的协议制度法定化，并创设了来自于居民的基本构想的提案制度；第五是软件实施政策的充实，与相关者相协作朝着无障碍实施政策的持续性、阶段性发展导入“螺旋上升模式”，促进每一个国民把对老年人及身体不自由者等所感受到的困难当做自己的问题来认识的“内心的无障碍化”。
《无障碍新法》由七章六十四条构成，另有“附则”十一条。以下就其与城市规划、建设及管理相关的条文做一些简要的介绍。
该法总则的第一条明确了该法的目的，认为“该法是围绕确保老年人、身体不自由者等的独立自主的日常生活与社会生活，通过为推进公共交通机构的旅客设施及车辆等、道路、路外停车场、公园设施及建筑物的构造，以及为了设备改善的措施、在一定地区的旅客设施、建筑物等及构成这些建筑物间联系的道路、车站前广场、通道及其他设施的一体化的整备而采取的措施，以图不断促进老年人、身体不自由者等在移动上以及设施利用上的便利性的提高，以有利于公共福利的增进为目的的”。这里明确指出了城市规划、建设与管理要让老年人及身体不自由者能在不借助他人的力量下自由自在地出行。也就是说，要建设一个不需要“活雷锋”帮助的老年人及身体不自由者能自由自在地生活的城市社会。
该法对城市无障碍化建设管理中的国家的责任、地方政府的责任以及相关机构的责任等作了明确规定。该法认为，“国家必须要与老年人、身体不自由者等、地方政府、设施设置管理者以及其他相关者合作，对基本方针及以此为基础的设施设置管理者应该采取的措施的内容及其他为促进移动等无障碍化的实施政策的内容进行思考、对移动无障碍化进展状况不断地把握，在为反映这些相关者的意见而采取必要的措施的基础上，适时探讨切实的方法，并根据研究结果努力采取必要的措施。”另外，国家必须努力通过教育活动、广告活动，使国民对关于促进移动无障碍化有深入的理解，同时要求国民对于其实施予以协作。上述规定强调了政府的主要责任是组织各方力量推进事业的发展，而不是亲临一线自行建设与管理。
其次，地方政府必须根据国家的实施政策努力为促进移动无障碍化采取必要的措施。而相关设施设置管理者及其他相关人员则必须努力设置老年人、身体不自由者等的独立自主的日常生活或者社会生活中所利用的措施。另外，管理者必须为了移动无障碍化采取必要的措施。而作为国民也要对确保老年人、身体不自由者等的独立自主的日常生活与社会生活的重要性予以深入的理解，必须努力为确保移动无障碍化及其设施的利用予以协作。
该法第三章中对相关设施设置管理部门的责任及义务有着详尽的规定。主要有“公共交通事业者等的基本适合义务”、“旅客设施及车辆等相关的基本适合性审查等”、“道路管理者的基本适合义务等”、“路外停车场管理者的基本适合性义务等”、“特定路外停车场相关的基本适合性命令等”、“公园管理者等的基本适合性义务等”、“特别特定建筑物的建筑主的基本适合性义务等”、“特别特定建筑物相关的基本适合性命令等”、“特定建筑物的建筑主的努力义务等”、“特定建筑物的建筑等以及维持保全计画的认定”、“特定建筑物的建筑等以及维护保全计划的变更”、“认定特定建筑物的容积率的特例”、“认定特定建筑物的表示等”、“对于认定建筑物的改善令”、“既存特定建筑物中设置电梯的建筑基本法的特例”、“能让高龄者、残疾者等自由利用建筑物容积率的特例”等。仅从标题看，这一章中关于公园设施、容积率、特定建筑物的电梯安装等都是城市规划及建筑管理中重要的内容。
如“公园管理者等的基本适合性义务等”条规定，在特定公园设施新设、增设或改建时，该特定公园设施必须按照主务省令规定的基准适合于移动无障碍化的要求；而新建公园时，公园管理者在按照都市公园法的规定以外，还必须经过是否符合都市公园移动无障碍化基准的审核，如果被认定为不符合要求的话，项目就不能被批准。公园管理者也必须为公园能符合都市公园移动无障碍化基准而采取必要的措施。
以上是日本城市规划、建设及管理中贯彻、维护以人为本精神的重要法律文本，这些文本从法律的高度规定了城市建设、管理中要有人文关怀，强调以人的活动为中心，这也是完全符合城市应有的特征的。
二、日本人本化的城市规划、建设与管理实践
城市规划、建设与管理是一个系统工程。1966年成立的“日本都市学会”，其主要研究领域有人口的集中问题、人口的稳定性问题、生活技能的分化问题、都市的空间问题、生活的周期问题、居民的意识问题等。而城市规划设计所要解决的问题也是城市空间、城市基础设施以及城市开发行为等。以下就以城市中与人接触最为广泛的问题来考察日本城市规划、建设及管理中以人为本的理念与实践。
（一）所有人都能自由行动的交通无障碍环境的整顿
在人们出行过程中，最为不便的是老年人与身体不自由者，因此，在公共交通领域中能帮助这一人群的出行就能解决所有人的出行问题。解决人们出行的主要硬件设施就是道路、旅客设施以及交通车辆等，而在软件方面，主要是营造让任何人都能简便地帮助老年人与身体不自由者的环境。
1、开设自行车专用道
日本虽不如我国有那么多人骑自行车，但是为了解决“最后一公里”的路程，骑自行车出行的人还是不在少数。近年来，骑自行车锻炼身体的人也不增加，自行车的利用率就更高了。长期以来，日本自行车与行人都在人行道骑行。这次重访日本，发现不少新建道路专门规划建设了自行车通道，虽然还是在人行道上，但是已经实行了人车分离，自行车与行人互不干扰。人行道用两种不同的颜色铺设，并在地上标有自行车专用的提示标志，在空中也挂有这样的标志，以方便行人与自行车的出行。
2、便于盲人出行的行人横道线
21世纪以来，日本中心城区不少主要街道都在人道线上设有盲人通行用点线，就连人行横道线上也都安装了盲人专用的点线，使盲人能安全地自行过马路。同时，在不少横道线及交叉路口还设置了盲人音讯信号，通过这一信号的提示，使盲人能及时知道自己可以安全通过横道线的时间。另外，一些行人相对较少路口设置有按钮式信号灯，需要穿越马路时按一下按钮，不一会信号灯就会显示成绿色，以便行人通过。
3、出租车自动关门及身体不自由者专用车
日本出租车的门是自动开启自动关闭的，驾驶员可以不上下车就能控制车门。对于手持行李的旅客、身体不自由的旅客，或者年老体弱的旅客来说使用极为方便，解决了大问题。同时对于健康者来说，下雨打伞之时，手持物品之际，出租车门会在你的身边自动开启，给顾客带来很大方便。还有一些专为行动不便或是靠轮椅出行者专用的出租车车辆，这些车辆可以直接接纳身体不自由者坐轮椅上车。我还在地铁中还看到独自一人坐在轮椅上出行的旅客。不少公共汽车被改装成低底盘的车辆，便于坐轮椅者或老年人自行上下车。不少公共汽车车站还设有音讯设备，告诉等候者还要等候多少时间，有的还能告知等候的公共汽车现在哪一个区间段运行，极大地方便了行人把握出行的时间。
4、交通设施无障碍化建设
日本城市的轨道交通站点、码头等交通设施基本上都改成或建设成无障碍设施。每个车站都有公共厕所，厕所内不仅放有手纸，还专门设有婴幼儿座椅，极大地方便了携带婴幼儿的旅客。而身体不自由者的厕所不仅将脸盆放低，还将脸盆设计成凹陷形式，甚至，墙上的镜子也是向下倾斜的，以方便坐轮椅者使用。厕所内还设有紧急呼叫按钮，所谓有备无患，便于对于身体不适者紧急时提供急救服务。另外，许多轨道交通车站的电梯都随时可以使用，并不存在只有老年人与身体不自由者才能使用的概念。车站周边的人行道得到了拓宽，路面也都建设成没有台阶的，便于人们行走。
（二）住宅、建筑物无障碍化的推进
住宅与建筑物是城市人类社会活动的主要场所，尤其是公共设施建筑物，如车站、机场、码头、百货店、剧场会场、会展中心等，更是重要的社会活动场所，进出这些场所是否方便自由，是衡量一个城市人文关怀精神、是否以人为本的重要标志。
1、住宅的无障碍化改造与建设
在解决了城市人口基本住房保障任务之后，一个更高层次的工作就是提高市民的生活质量，构建无障碍的住房。根据“有关高龄者居住住宅设计方针”等相关政策，住宅无障碍设计与改造得到了不断的推进。为进一步促进住宅的无障碍化改造与建设，日本“住宅金融公库”为此推出了低利率的经费支持，有的还加大了放贷力度，这样使更多的人能够通过这一途径对住宅进行无障碍化改造。而公共租赁房中的公营住宅及公团住宅从1991年开始进行无障碍化改造；公社住宅则从1995年起开始进行无障碍化改造。主要改造内容为在建筑物内安装带有盲文点字的扶手、浴缸的完善、走廊等处能通行轮椅、消除室内的高低台阶，以及从道路到家门口之间的平整，能通行轮椅等。
2、建筑物无障碍化推进
1994年日本制定并开始执行《关于促进高龄者、残疾者等能自由利用的特定建筑物的建设法律》，根据此法，首先对剧场、百货店等多数人进出利用的特定建筑物要求建筑主承担起无障碍化建设的义务，同时将这一指标作为都道府县知事认定优良建筑设计的标准。另外，对于走廊、楼梯等空间比通常设计要大的建筑物而言，还设定了建筑基准法上的容积率的特例，适当予以标准上的放宽。据2000年的统计，根据这个法律，当时在2000平方米以上的新建特定建筑物百分之七十实现了无障碍化。到2000年为止，认定无障碍建筑物数量达到1760座。此外还对建筑物的通道、电梯等移动系统也作了统一的建设，这样，对应于老年人与身体不自由者的宜居城区建设事业不断得到推进。与此同时，政府机关办公设施的无障碍化也在不断地推进，现在基本上所有的政府机关办公厅舍都实现了无障碍化，如自动门、多功能厕所、室内盲道、扶手盲文点字以及休憩场所等。
3、简明易懂的公共建筑物场所的标示设计
日本的不少公共场合，都会有很多简单明了且有十分详尽的场所指示牌，为不熟悉该地区的行人排难解忧。中国有句熟语叫做“路在鼻子下面”，在日本这句话也是适用的，但你不一定能遇到十分熟悉当地情况的人，于是公共的提示标识就显得尤为重要。在几乎所有大的路口、车站前、公园门口、公共建筑入口处，都会设有非常直观的指路牌及区域地图。不管老人小孩，只要略具常识者都能很快找到你要去的地方。而在交通站点、车站都摆放有各类周边区域的地理情况介绍的地图或小册子，以方便初次来此车站者能够很快找到要去的地方。而日本著名的无障碍城市高山市甚至还摆放有弱视、盲者专用的大字及盲文点子说明及指路地图，并附有声讯导游光盘，让视力低下、眼睛不自由者也能自由自在地在这个城市中散步，用听觉来感受历史文化古城的气息与氛围。
4、公共场所设置饮用水等便民装置
一次在东京观光日本的皇居和日比谷公园，在夏季午后炎热的阳光照射下，皇居一带气温极高，走累的人们可以在这里享用清凉的沙滤水，穿过皇居边的晴海大道，走进具有一百多年历史的日比谷公园，公园里保留着十分有意义的一个古董，这就是1903年建园当初建造的饮水机。这个饮水机可以看作是日本早期公园规划中以人为本理念的典范，当然，这个饮水机还有另外一个功能，那就是为当时重要交通工具——马提供饮水。从这里我们也能感受到最初公园设计者以人为本的设计理念。
三、日本人性化城市规划、建设与管理对我国的启示
以人为本的城市规划、建设与管理是一个综合的系统工程，不是开设一些公园，安置一些座椅，铺设一些盲道，设置一些盲文点字就可以认为是以人为本的城市了。上述日本的经验至少可以给我们有以下几点启示：
一是应当尽快制订完善相关的法律法规，通过法律的形式来保障城市规划、建设与管理过程能符合以人为本的发展理念。各级地方政府要因地制宜的贯彻落实这一法律法规，并以此为基础，根据各城市的具体情况制订相关的法律制度，以此来保障以人为本的城市规划、建设与管理，努力实现市民、尤其是老年人与身体不自由者出行的无障碍化。
二是国家及地方政府要加强对推进无障碍法律制度的宣传，明确相关建筑物及公共设施主体的管理责任者的法律责任。同时通过教育活动、公益广告等形式，让更多的民众认识老年人与身体不自由者自由出行的重要性。组织督促相关单位落实国家及地方政府对城市规划、建设及管理的要求。切实推进以人为本的、无障碍的、宜居宜行的城市社会建设。
三是充分开放和利用现有无障碍设施，方便市民出行。在世博会期间及大型活动过程中，我国的城市公共场所都以无障碍化为标准进行建设，但是，不少设备在活动之后就转入停运状态。日本所有轨道交通站点的电梯及移动设施都是随时开启的，并不是一定要有盲人及坐轮椅者前来申请才能使用。前些时期，北京地铁自动扶梯事故殃及上海，不少地铁的自动扶梯也因检查而停止使用，一些车站为了省事，有电梯也不启用，这下可苦了那些提着大箱大包的游客和老年人，这是管理上缺乏为人民服务意识所造成的。政府需要进行宣传，要求主体管理责任者与管理人员加强“以人为本”的服务意识。
四是加强城市无障碍化的规划与建设，并责成管理主体依法管理，保障无障碍设施功能的正常发挥。现在不少公共工程已经考虑到无障碍化设计与建设，但往往停留在形式的层面上，光作表面文章而没有起到实质性的作用。有的盲道上立有电线杆，有的盲道上建起了书报亭，更有甚者盲道上有消防栓以及乱停乱放的自行车等，这些都极大地影响了老年人与身体不自由者的自由出行。
五是进一步完善城市公共空间的无障碍化，如城市公园，应当充分发挥供市民休憩的场所的作用，而不是将其用铁栅栏或围墙围起来。一些开放式的城市公共空间要适当增添便民的公共服务设施，如公厕、饮水机、漱洗用水等设施以方便游客，真正让人感到城市空间休闲安逸的功效。
四、小结
综上所述，以人为本的城市规划、建设与管理是一个综合的系统工程，不是提升某一单项环节就能做到的。在以人为本的城市规划、建设与管理中，硬件的规划建设固然是十分重要的，但是事关市民素质提高的软件建设对于我国的现状来看显得尤为重要。在这个过程中，同样要注重以法治国、依法治市的原则。只有当法制意识成为人们一种内在原动力，城市的硬件人文关怀才能真正体现到我们的城市社会生活中来。
参考文献：
[1] 青木仁.快适都市空间をつくる[J].中公新书，2000（6）.
[2] 加藤晃，河上省吾著.都市计画概论[M].共立出版株式会社，1983.
[3] 日本法令.高龄者、身体障害者等の公共交通机关を利用した移动の丹滑化の促进に関する法律[M].2006.
[4] 日本法令.都市计画法[M].（昭和43年6月15日法律第100号），最终改正：平成23年5月2日法律第37号.
[5] 日本法令.高龄者、障害者等の移动等の丹滑化の促进に関する法律[M].平成18年法律第91号.
[6] 国土交通白书[M].平成13年，行政出版社.
责任编辑：欧阳忠伟
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2011.05.006
城市是人口聚集的地方，人是城市的生命之源，城市规划、建设及管理又是城市生命的保障。所有这一切都是以“人”为根本，以“人”为出发点的，也就是我们平时所说的“宜居城市”、“城市让生活更美好”。本文围绕“以人为本”的观念，分析介绍日本城市建设管理的成功经验，以便更好地改进与完善我们的城市规划、建设与管理工作。
一、日本城市规划、建设与管理的现代规制
（一）《都市计画法》的相关规定
日本从20世纪60年代以后开始尊重地方自治及其相关事务的分担，注重抑制经济高度增长下大城市无计划、无秩序地向郊区扩展的现象，同时强调土地的合理化利用。这三点是在日本经济高度发展、城市化步伐加快的情况下制定的，并集中体现于1968年日本制订的《都市计画法》。
日本《都市计画法》“总则”强调：“本法是通过都市计画的内容以及决定手续、都市计划限制、都市计划事业及其他都市计划相关的必要事项的确定，谋求都市健全的发展与有秩序的改造，以此来达到为国土均衡的发展与公共福利的增进做出贡献为目的的。”这里所讲的公共福祉不仅是指城市经济方面的福利与保障，更包含了市民生活充裕、交通便捷以及安居乐业等方面。这一点在该法第二条“都市计画的基本理念”中也有明确的表述：“都市计画是以不断地、健全地协调农林渔业等方面，应该确保健康且有文化的都市生活、功能性的都市活动以及为此而适当限制的基础上谋求对土地的合理利用为基本理念的。”
为了达成这一“基本理念”， 日本《都市计画法》认为国家、地方政府以及居民都有其不可推卸的责任。该法第三条规定国家及地方政府“必须努力切实地推行都市的改造、开发及其他城市计画”。同时，该法在第三条第二款规定：“都市居民必须协助国家及地方公共团体（政府）为实现这个法律而实行的措施，必须为良好的都市环境的形成而努力。”为了更好地做到城市规划的人性化，日本政府要求有更多的市民来参与到城市规划中来，必须让市民懂得关于城市规划的基本知识。因此，该法在第三条第三款规定：“国家及地方公共团体（政府）必须对市民努力提供有关都市计画知识的普及以及情况。”
虽然法律上有这样的规定，但实际上要让市民参与到城市规划中来还是存在问题的，无法让所有的居民都具有城市规划师那样的能力。因此，地方政府的城市规划部门通过电视媒体向区域内的居民征集地区城市规划的意见及建议，如能以图纸形式提出自然最欢迎，但更多的人没有这种能力，政府要求老人、学生，不管是否专业只要按照自己的意愿提出要求，政府相关部门就可以请专家根据这些意见来进行城市规划的调整工作，以期城市规划的建设项目能达到民众所期待的要求。这种制度上的设置，保障了城市规划“以人为本”的总目的。
该法在城市计画的内容方面也十分详细，第十三条都市计画基准中强调，都市计画要在《国土形成计画》、《首都圈整备及计画》各项法律规定的基础上考虑该城市的特质，谋求在城市土地利用、城市设施的调整以及城市区域再开发事业时，必须综合性地确定该城市的健全发展及有秩序地整顿，而且还要考虑该城市所处的自然环境的整顿与保护。其中第二款强调在“区域区分”规划中要根据该市将来的发展方向、计划人口及产业结构进行预测，不断谋求产业活动的便利与居住环境的保全之间的协调，以确保国土的合理利用，要确定能让有效的公共投资能够进行。第七款进一步指出：在考虑自然条件及土地利用动向的基础上，通过居住、商业、工业及其他用途的适当分配，维持并增进城市机能，并且保护好居住环境，增进商业、工业等的便利程度，形成良好的景观，维持风景地区，并以防治公害等方式保持适当的城市环境。
（二）《关于促进高龄者、残疾者等的移动无障碍化的法律》的相关规定
随着日本社会老龄化的不断加剧，人们对城市生活的便捷程度及以人为本的城市建设管理提出了新的更高的要求。1994年日本制定了《关于促进高龄者、残疾者等能自由利用的特定建筑物的建设法律》（统称《爱心大楼法》）。这一法律是要求建筑设计时(尤其是公共建筑)要充分考虑到老人及残疾者的使用方便，这就是所谓的“无障碍设计”。 2000年，日本又颁布了《关于促进高龄者、残疾者等利用公共交通机构移动的无障碍化法律》（统称《交通无障碍法》）。该法执行后，大量经过改造的公共交通汽车、电车使老年人、残疾人能够自由使用公共交通工具了。2005年12月，日本政府对上述两个法律文本进行合并，修订为《关于促进高龄者、残疾者等的移动无障碍化的法律》（以下简称《无障碍新法》）。新法执行时，上述两个相关法律同时废除。
《无障碍新法》增加了五个方面的内容。第一是该法律的界定对象有了扩充，不再局限于身体残疾者，同时还包括了智障、精神障碍、发育不良等所有的残障人员；第二是对象设施的扩充，即在原来的建筑物、公共交通工具及道路以外，还加上了道路以外的停车场、城市公园以及福利出租车；第三是基本构想制度的扩充，即重点推行的无障碍化对象区域要扩充到不包含旅客设施的地区；第四是在确定基本构想之时邀请当事人参加，并将确定基本构想时的协议制度法定化，并创设了来自于居民的基本构想的提案制度；第五是软件实施政策的充实，与相关者相协作朝着无障碍实施政策的持续性、阶段性发展导入“螺旋上升模式”，促进每一个国民把对老年人及身体不自由者等所感受到的困难当做自己的问题来认识的“内心的无障碍化”。
《无障碍新法》由七章六十四条构成，另有“附则”十一条。以下就其与城市规划、建设及管理相关的条文做一些简要的介绍。
该法总则的第一条明确了该法的目的，认为“该法是围绕确保老年人、身体不自由者等的独立自主的日常生活与社会生活，通过为推进公共交通机构的旅客设施及车辆等、道路、路外停车场、公园设施及建筑物的构造，以及为了设备改善的措施、在一定地区的旅客设施、建筑物等及构成这些建筑物间联系的道路、车站前广场、通道及其他设施的一体化的整备而采取的措施，以图不断促进老年人、身体不自由者等在移动上以及设施利用上的便利性的提高，以有利于公共福利的增进为目的的”。这里明确指出了城市规划、建设与管理要让老年人及身体不自由者能在不借助他人的力量下自由自在地出行。也就是说，要建设一个不需要“活雷锋”帮助的老年人及身体不自由者能自由自在地生活的城市社会。
该法对城市无障碍化建设管理中的国家的责任、地方政府的责任以及相关机构的责任等作了明确规定。该法认为，“国家必须要与老年人、身体不自由者等、地方政府、设施设置管理者以及其他相关者合作，对基本方针及以此为基础的设施设置管理者应该采取的措施的内容及其他为促进移动等无障碍化的实施政策的内容进行思考、对移动无障碍化进展状况不断地把握，在为反映这些相关者的意见而采取必要的措施的基础上，适时探讨切实的方法，并根据研究结果努力采取必要的措施。”另外，国家必须努力通过教育活动、广告活动，使国民对关于促进移动无障碍化有深入的理解，同时要求国民对于其实施予以协作。上述规定强调了政府的主要责任是组织各方力量推进事业的发展，而不是亲临一线自行建设与管理。
其次，地方政府必须根据国家的实施政策努力为促进移动无障碍化采取必要的措施。而相关设施设置管理者及其他相关人员则必须努力设置老年人、身体不自由者等的独立自主的日常生活或者社会生活中所利用的措施。另外，管理者必须为了移动无障碍化采取必要的措施。而作为国民也要对确保老年人、身体不自由者等的独立自主的日常生活与社会生活的重要性予以深入的理解，必须努力为确保移动无障碍化及其设施的利用予以协作。
该法第三章中对相关设施设置管理部门的责任及义务有着详尽的规定。主要有“公共交通事业者等的基本适合义务”、“旅客设施及车辆等相关的基本适合性审查等”、“道路管理者的基本适合义务等”、“路外停车场管理者的基本适合性义务等”、“特定路外停车场相关的基本适合性命令等”、“公园管理者等的基本适合性义务等”、“特别特定建筑物的建筑主的基本适合性义务等”、“特别特定建筑物相关的基本适合性命令等”、“特定建筑物的建筑主的努力义务等”、“特定建筑物的建筑等以及维持保全计画的认定”、“特定建筑物的建筑等以及维护保全计划的变更”、“认定特定建筑物的容积率的特例”、“认定特定建筑物的表示等”、“对于认定建筑物的改善令”、“既存特定建筑物中设置电梯的建筑基本法的特例”、“能让高龄者、残疾者等自由利用建筑物容积率的特例”等。仅从标题看，这一章中关于公园设施、容积率、特定建筑物的电梯安装等都是城市规划及建筑管理中重要的内容。
如“公园管理者等的基本适合性义务等”条规定，在特定公园设施新设、增设或改建时，该特定公园设施必须按照主务省令规定的基准适合于移动无障碍化的要求；而新建公园时，公园管理者在按照都市公园法的规定以外，还必须经过是否符合都市公园移动无障碍化基准的审核，如果被认定为不符合要求的话，项目就不能被批准。公园管理者也必须为公园能符合都市公园移动无障碍化基准而采取必要的措施。
以上是日本城市规划、建设及管理中贯彻、维护以人为本精神的重要法律文本，这些文本从法律的高度规定了城市建设、管理中要有人文关怀，强调以人的活动为中心，这也是完全符合城市应有的特征的。
二、日本人本化的城市规划、建设与管理实践
城市规划、建设与管理是一个系统工程。1966年成立的“日本都市学会”，其主要研究领域有人口的集中问题、人口的稳定性问题、生活技能的分化问题、都市的空间问题、生活的周期问题、居民的意识问题等。而城市规划设计所要解决的问题也是城市空间、城市基础设施以及城市开发行为等。以下就以城市中与人接触最为广泛的问题来考察日本城市规划、建设及管理中以人为本的理念与实践。
（一）所有人都能自由行动的交通无障碍环境的整顿
在人们出行过程中，最为不便的是老年人与身体不自由者，因此，在公共交通领域中能帮助这一人群的出行就能解决所有人的出行问题。解决人们出行的主要硬件设施就是道路、旅客设施以及交通车辆等，而在软件方面，主要是营造让任何人都能简便地帮助老年人与身体不自由者的环境。
1、开设自行车专用道
日本虽不如我国有那么多人骑自行车，但是为了解决“最后一公里”的路程，骑自行车出行的人还是不在少数。近年来，骑自行车锻炼身体的人也不增加，自行车的利用率就更高了。长期以来，日本自行车与行人都在人行道骑行。这次重访日本，发现不少新建道路专门规划建设了自行车通道，虽然还是在人行道上，但是已经实行了人车分离，自行车与行人互不干扰。人行道用两种不同的颜色铺设，并在地上标有自行车专用的提示标志，在空中也挂有这样的标志，以方便行人与自行车的出行。
2、便于盲人出行的行人横道线
21世纪以来，日本中心城区不少主要街道都在人道线上设有盲人通行用点线，就连人行横道线上也都安装了盲人专用的点线，使盲人能安全地自行过马路。同时，在不少横道线及交叉路口还设置了盲人音讯信号，通过这一信号的提示，使盲人能及时知道自己可以安全通过横道线的时间。另外，一些行人相对较少路口设置有按钮式信号灯，需要穿越马路时按一下按钮，不一会信号灯就会显示成绿色，以便行人通过。
3、出租车自动关门及身体不自由者专用车
日本出租车的门是自动开启自动关闭的，驾驶员可以不上下车就能控制车门。对于手持行李的旅客、身体不自由的旅客，或者年老体弱的旅客来说使用极为方便，解决了大问题。同时对于健康者来说，下雨打伞之时，手持物品之际，出租车门会在你的身边自动开启，给顾客带来很大方便。还有一些专为行动不便或是靠轮椅出行者专用的出租车车辆，这些车辆可以直接接纳身体不自由者坐轮椅上车。我还在地铁中还看到独自一人坐在轮椅上出行的旅客。不少公共汽车被改装成低底盘的车辆，便于坐轮椅者或老年人自行上下车。不少公共汽车车站还设有音讯设备，告诉等候者还要等候多少时间，有的还能告知等候的公共汽车现在哪一个区间段运行，极大地方便了行人把握出行的时间。
4、交通设施无障碍化建设
日本城市的轨道交通站点、码头等交通设施基本上都改成或建设成无障碍设施。每个车站都有公共厕所，厕所内不仅放有手纸，还专门设有婴幼儿座椅，极大地方便了携带婴幼儿的旅客。而身体不自由者的厕所不仅将脸盆放低，还将脸盆设计成凹陷形式，甚至，墙上的镜子也是向下倾斜的，以方便坐轮椅者使用。厕所内还设有紧急呼叫按钮，所谓有备无患，便于对于身体不适者紧急时提供急救服务。另外，许多轨道交通车站的电梯都随时可以使用，并不存在只有老年人与身体不自由者才能使用的概念。车站周边的人行道得到了拓宽，路面也都建设成没有台阶的，便于人们行走。
（二）住宅、建筑物无障碍化的推进
住宅与建筑物是城市人类社会活动的主要场所，尤其是公共设施建筑物，如车站、机场、码头、百货店、剧场会场、会展中心等，更是重要的社会活动场所，进出这些场所是否方便自由，是衡量一个城市人文关怀精神、是否以人为本的重要标志。
1、住宅的无障碍化改造与建设
在解决了城市人口基本住房保障任务之后，一个更高层次的工作就是提高市民的生活质量，构建无障碍的住房。根据“有关高龄者居住住宅设计方针”等相关政策，住宅无障碍设计与改造得到了不断的推进。为进一步促进住宅的无障碍化改造与建设，日本“住宅金融公库”为此推出了低利率的经费支持，有的还加大了放贷力度，这样使更多的人能够通过这一途径对住宅进行无障碍化改造。而公共租赁房中的公营住宅及公团住宅从1991年开始进行无障碍化改造；公社住宅则从1995年起开始进行无障碍化改造。主要改造内容为在建筑物内安装带有盲文点字的扶手、浴缸的完善、走廊等处能通行轮椅、消除室内的高低台阶，以及从道路到家门口之间的平整，能通行轮椅等。
2、建筑物无障碍化推进
1994年日本制定并开始执行《关于促进高龄者、残疾者等能自由利用的特定建筑物的建设法律》，根据此法，首先对剧场、百货店等多数人进出利用的特定建筑物要求建筑主承担起无障碍化建设的义务，同时将这一指标作为都道府县知事认定优良建筑设计的标准。另外，对于走廊、楼梯等空间比通常设计要大的建筑物而言，还设定了建筑基准法上的容积率的特例，适当予以标准上的放宽。据2000年的统计，根据这个法律，当时在2000平方米以上的新建特定建筑物百分之七十实现了无障碍化。到2000年为止，认定无障碍建筑物数量达到1760座。此外还对建筑物的通道、电梯等移动系统也作了统一的建设，这样，对应于老年人与身体不自由者的宜居城区建设事业不断得到推进。与此同时，政府机关办公设施的无障碍化也在不断地推进，现在基本上所有的政府机关办公厅舍都实现了无障碍化，如自动门、多功能厕所、室内盲道、扶手盲文点字以及休憩场所等。
3、简明易懂的公共建筑物场所的标示设计
日本的不少公共场合，都会有很多简单明了且有十分详尽的场所指示牌，为不熟悉该地区的行人排难解忧。中国有句熟语叫做“路在鼻子下面”，在日本这句话也是适用的，但你不一定能遇到十分熟悉当地情况的人，于是公共的提示标识就显得尤为重要。在几乎所有大的路口、车站前、公园门口、公共建筑入口处，都会设有非常直观的指路牌及区域地图。不管老人小孩，只要略具常识者都能很快找到你要去的地方。而在交通站点、车站都摆放有各类周边区域的地理情况介绍的地图或小册子，以方便初次来此车站者能够很快找到要去的地方。而日本著名的无障碍城市高山市甚至还摆放有弱视、盲者专用的大字及盲文点子说明及指路地图，并附有声讯导游光盘，让视力低下、眼睛不自由者也能自由自在地在这个城市中散步，用听觉来感受历史文化古城的气息与氛围。
4、公共场所设置饮用水等便民装置
一次在东京观光日本的皇居和日比谷公园，在夏季午后炎热的阳光照射下，皇居一带气温极高，走累的人们可以在这里享用清凉的沙滤水，穿过皇居边的晴海大道，走进具有一百多年历史的日比谷公园，公园里保留着十分有意义的一个古董，这就是1903年建园当初建造的饮水机。这个饮水机可以看作是日本早期公园规划中以人为本理念的典范，当然，这个饮水机还有另外一个功能，那就是为当时重要交通工具——马提供饮水。从这里我们也能感受到最初公园设计者以人为本的设计理念。
三、日本人性化城市规划、建设与管理对我国的启示
以人为本的城市规划、建设与管理是一个综合的系统工程，不是开设一些公园，安置一些座椅，铺设一些盲道，设置一些盲文点字就可以认为是以人为本的城市了。上述日本的经验至少可以给我们有以下几点启示：
一是应当尽快制订完善相关的法律法规，通过法律的形式来保障城市规划、建设与管理过程能符合以人为本的发展理念。各级地方政府要因地制宜的贯彻落实这一法律法规，并以此为基础，根据各城市的具体情况制订相关的法律制度，以此来保障以人为本的城市规划、建设与管理，努力实现市民、尤其是老年人与身体不自由者出行的无障碍化。
二是国家及地方政府要加强对推进无障碍法律制度的宣传，明确相关建筑物及公共设施主体的管理责任者的法律责任。同时通过教育活动、公益广告等形式，让更多的民众认识老年人与身体不自由者自由出行的重要性。组织督促相关单位落实国家及地方政府对城市规划、建设及管理的要求。切实推进以人为本的、无障碍的、宜居宜行的城市社会建设。
三是充分开放和利用现有无障碍设施，方便市民出行。在世博会期间及大型活动过程中，我国的城市公共场所都以无障碍化为标准进行建设，但是，不少设备在活动之后就转入停运状态。日本所有轨道交通站点的电梯及移动设施都是随时开启的，并不是一定要有盲人及坐轮椅者前来申请才能使用。前些时期，北京地铁自动扶梯事故殃及上海，不少地铁的自动扶梯也因检查而停止使用，一些车站为了省事，有电梯也不启用，这下可苦了那些提着大箱大包的游客和老年人，这是管理上缺乏为人民服务意识所造成的。政府需要进行宣传，要求主体管理责任者与管理人员加强“以人为本”的服务意识。
四是加强城市无障碍化的规划与建设，并责成管理主体依法管理，保障无障碍设施功能的正常发挥。现在不少公共工程已经考虑到无障碍化设计与建设，但往往停留在形式的层面上，光作表面文章而没有起到实质性的作用。有的盲道上立有电线杆，有的盲道上建起了书报亭，更有甚者盲道上有消防栓以及乱停乱放的自行车等，这些都极大地影响了老年人与身体不自由者的自由出行。
五是进一步完善城市公共空间的无障碍化，如城市公园，应当充分发挥供市民休憩的场所的作用，而不是将其用铁栅栏或围墙围起来。一些开放式的城市公共空间要适当增添便民的公共服务设施，如公厕、饮水机、漱洗用水等设施以方便游客，真正让人感到城市空间休闲安逸的功效。
四、小结
综上所述，以人为本的城市规划、建设与管理是一个综合的系统工程，不是提升某一单项环节就能做到的。在以人为本的城市规划、建设与管理中，硬件的规划建设固然是十分重要的，但是事关市民素质提高的软件建设对于我国的现状来看显得尤为重要。在这个过程中，同样要注重以法治国、依法治市的原则。只有当法制意识成为人们一种内在原动力，城市的硬件人文关怀才能真正体现到我们的城市社会生活中来。
参考文献：
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责任编辑：欧阳忠伟