论文部分内容阅读
在我国电子政务建设进程中，电子政务建设项目的管理一直是一个棘手的难题。由于缺乏科学有效的项目管理，一些深层次的问题也逐步显现出来。而在浙江的慈溪，从2007年实施至今的一套电子政务项目管理机制，因制度明晰、操作严谨、流程规范、文档齐备等特点，避免了很多问题的产生，为进一步提高电子政务项目的管理质量与效率，构建电子政务项目的长效管理机制打下了坚实的基础。
这套管理办法因是以管住建设资金为主要手段，故我们称之为“以资金为抓手，全过程的电子政务建设项目管理”。
曾经的问题
和铁路、机场、大楼这种纯客体建设的“硬系统工程”不同，电子政务的建设对象一般都是处在变革、发展进程中的政务管理系统，在它的整个建设过程中，没有任何一般工程建设中存在的“联系单”或“变更单”，其建设依据只是当初通过审批的设计方案和建设资金，而一个百万的电子政务项目从开始到结束，一般要跨越2-3年的时间。在这2-3年里，会因为需求发生变化而应作出建设方案调整的；会因软、硬件的价格涨跌而使投资费用出现大幅增减的；甚至还会出现项目已经立项，资金也已到位，但最后却又不上马的情况。而面对这些情况，项目管理方往往束手无策。因为，建设方案、财政专项资金已经确定，这是不能轻易更改的现实。
于是，由此而产生的一系列问题，在没有实施电子政务建设项目的全过程管理之前，经常性地发生了。
慈溪市信息中心主任余敏为记者一一具体化了他们也曾经面对的这一个个棘手的问题：
需求不明确。根据政府安排财政资金的计划，通常是每年的10月份上报项目，11月份项目安排完毕。但是，电子政务项目有个区别于其他项目的难点，就是项目刚开始的时候，其需求不是很明确的。于是，在年初定项目的时候，上报单位往往只能大致描述该项目的实施目的，审批者也不可能彻底弄清楚这个项目到底是怎么回事。因此，上报的可行性报告是不是与实际相符，是有疑问的。一旦按照这样的可行性报告批钱，等到项目实施的时候，就会发现两者的偏离度了。
资金浪费。项目纳入财政预算以后，经费指标随即下达。这时，另一个问题又出现了：比如一个150万的项目，建设实施下来后，实际使用只需100万。那么，剩下的50万，建设单位会做什么？而就在同时，那些临时亟需上马的项目却因每年的财政预算已经分完，没有多余经费而导致被迫搁浅。
资金使用效益低。一般来说，一个带有应用软件的200万元项目，从开始到结束，通常要持续2-3年的建设时间。也就是说，它需要的建设资金200万是在2-3年内用完。但是，在财政管理上，这个200万已经在安排项目计划的时候被冻结专用了，它成了一笔“死钱”。更有甚者，项目计划下达了，最后却又不做了，但由于批下来的钱是专项资金，不能随便挪用。凡此种种，都导致了资金使用率的低下。
监管困难。作为电子政务项目的监管部门，一般要过问建设单位的项目进行到什么程度了，有没有碰到什么问题，检查做出的最后结果为什么偏离既定目标的原因并责令其改进。但是，一旦建设单位在项目建设之初就拿到了资金，之后的监管就会变得十分困难，甚至于出现监管完全失控的局面。
慈溪的方案
在意识到这些问题之后，2007年，慈溪市一改以往“一下计划时就给钱”的做法，创新出了一套“以资金为抓手，全过程管理电子政务建设项目”的管理办法。经过三年来的实施，这套管理办法日趋规范，明显见效，实现了资源的共建共享和资金的集约使用。
项目纳入计划：以需求明确为原则
每年10月，慈溪市市级机关各单位集中向市信息化领导小组办公室申报下一年度的电子政务建设项目。申报内容主要包括项目名称、建设背景和依据、建设目标和主要内容，以及投资估算、进度计划和下年度资金估算等。已开展前期工作的项目应附上项目建议书。
根据项目集中申报情况，领导小组办公室负责牵头，会同市发改局、信息产业局、财政局和市信息中心，视专项资金保障情况和投资估算，确定编制年度项目计划，报市政府批准下达。
随后，年度计划项目由项目建设单位编制初步设计方案和投资概算，经市信息产业局初审，领导小组办公室成员单位审查通过，由市信息产业局根据项目情况，提请领导小组办公室成员单位联合初审，也可邀请相关专业人员和专业公司参与，组织方案评审。市信息产业局出具项目评审意见。项目评审意见详细列明系统软件、应用软件、硬件设备清单及资金规模，并按相关规定确定咨询、监理、不可预见等费用，提出资金安排意见。
经常参与项目评审的余敏主任告诉记者，在正式评审之前，还有最重要的一关——预评审。在预评审阶段，参加评审的相关单位可以畅所欲言，提出质疑：建设方案有没有存在问题？需求是否明确且切合实际？与各部门之间是否资源共享？等等。
余主任介绍说，一般有两种情况的项目容易通过评审：一是上级要求建设的项目，需求、方案已经很明确的；二是针对部门真正想要建设的项目，如果评审人员在有关“是否与其他部门有共享的工作联系，是否已经与关联部门协调好关系，方案是否已经成熟”等问题面前得到的都是肯定答案时，该项目可以通过评审。一旦建设单位自己都讲不清楚这个项目的目标是什么，那么，该项目只能被搁置。
最后，领导小组办公室审核评审意见，确定项目实施。项目通过方案评审后，根据有关规定报市发改局立项审批。
项目资金拨付：以实际需要为原则
记者在一份2009年出台的《慈溪市电子政务建设项目管理工作细则》中看到如下规定：
“项目的具体资金在安排项目计划下达时不予明确。确定实施的项目，由项目建设单位向市信息产业局提出资金使用申请，市信息产业局根据项目进度出具资金拨付意见，由市财政局拨付资金，领导小组办公室监督管理资金分项使用情况。资金申请分次进行。首次资金申请一般在确定项目实施后，第二次资金申请一般在招标结束后，以后的资金申请根据项目进度确定。”
作为电子政务建设项目的主要管理者，余主任对此规定为我们解释了具体的操作方法：
假设，今年慈溪市用于电子政务建设的财政专项资金是1500万。那么，这1500万是如何分配的呢？
首先，根据前两年的项目建设进度和资金使用情况，算出今年的必保资金是多少。比如，这1500万里包含了一个已经通过评审确定的项目，其总资金是200万，且已在去年上马，建设周期是三年。它的资金使用情况是去年用了20万，今年用了80万，还差100万。那么，这100万就是必保资金，在今年分配1500万的财政专项资金时，首先要剔除这100万。如果必保资金总量达到了1000万，那就意味着今年的可用资金不是1500万，而只有500万。
但是，按照余主任多年的管理经验来看，新建项目的资金在第一年使用的量并不多。比如，一个200万的项目在第一年需要的资金可能只要50万，剩余的150万要在以后两年才能用完。那么，在这一年的资金计划里，只需列入50万。因此，按照这样分批次的资金拨付，500万的可用资金并不是只能安排500万的项目，而是可以安排1000万甚至1500万的项目。
资金分配完了之后，建设单位什么时候能够拿到这笔钱？
在慈溪，所有的项目前期经费，包括考察费、方案评审费等，都先由单位垫支。等到项目确定实施以后，建设单位向信产局提出资金申请，这时，通过审议的前期经费才会拨到该单位账户。在招投标完成之后，建设单位拿着项目合同，再填拨款申请书，经信产局签字，财政经过复核，以合同数字拨出款项。之后每次资金申请，都需填拨款申请书，需经信产局签字。到最后，项目验收完成，我们仍以200万的项目为例，如果只需要180万，扣除之前拨付的150万，那就只需再拨付30万。如此一来，比之前省下了20万。而这20万还是在财政专项资金里，可以给其他单位使用。这时，一旦有上级临时要求建设的项目，就不会出现因为没钱而上不了马的尴尬了。
就在实施以上管理的三年里，余主任他们也曾否决了几个项目。例如，慈溪市某局在建设一个供公众查询信息的系统时，提出要买一台小型机，说是容量速度不够。余主任查问理由，得到的回答是一堆的技术答案。身为“老信息化”的余主任一听就感觉不对头：100万的慈溪人不可能在同一时刻进入系统查询信息；被查询的信息的实时性也不可能事关重大，因为今天的信息和昨天的信息对查询者而言并没有太大的区别。最终，余主任他们否决小型机，确定只要买一台普通服务器配足硬盘就可以解决问题。
以小见大。在余主任的观念里，始终认为不该花的钱就别乱花；钱要用在刀刃上。他说，这笔钱与其用来买没有实际使用价值的设备，不如向软件开发公司买好的服务，对项目的维护发展更有好处。
实施的效果
正是因为有了这套管理办法，慈溪的电子政务建设项目无一不在监管之下。
说到监管，余主任尤其自豪地强调了“全过程”：“从评审开始一直到验收，我们是全过程地监管了项目建设。通过资金的分批拨付，克服了以前建设单位拿到资金之后就不再接受监管的弊端。建设单位在每次申请拨款时，信产局都会仔细检查前一阶段的建设情况。如果建设单位在建设过程中碰到了问题，或是认为当初定的硬件、软件出现了问题，需要进行调整，只要建设单位能够把理由说清楚，经相关评审单位同意，马上就可以作出调整。这在以前，都由建设单位自己说了算，而且很多的所谓调整其实是被IT公司忽悠的。”
确实，这套以资金为抓手，全过程管理电子政务建设项目的办法，可谓是一举而多得：以需求明确为原则，使得项目建设有的放矢；按实所需、分批拨付资金，避免了资金的浪费，使得资金使用效益最大化；全过程管理，使得项目建设能够有序进行，避免走上弯路。在管理体制上，也是权责清晰，即发改局负责立项审批和竣工验收；信息产业局负责方案评审和专项验收；财政局负责资金管理；信息中心代表领导小组办公室提出年度建设计划，消除了由于权力集中而带来的弊端。
一件让很多人都深感头疼的事情，就因为一套这样的制度在一个小县城里被理得清清楚楚，有条不紊。也许，这不仅仅是“有一套制度”这样的客观原因就能做到的，更重要的还在于制度背后的主观因素。
无论怎样，慈溪的电子政务项目管理值得我们关注。
这套管理办法因是以管住建设资金为主要手段，故我们称之为“以资金为抓手，全过程的电子政务建设项目管理”。
曾经的问题
和铁路、机场、大楼这种纯客体建设的“硬系统工程”不同，电子政务的建设对象一般都是处在变革、发展进程中的政务管理系统，在它的整个建设过程中，没有任何一般工程建设中存在的“联系单”或“变更单”，其建设依据只是当初通过审批的设计方案和建设资金，而一个百万的电子政务项目从开始到结束，一般要跨越2-3年的时间。在这2-3年里，会因为需求发生变化而应作出建设方案调整的；会因软、硬件的价格涨跌而使投资费用出现大幅增减的；甚至还会出现项目已经立项，资金也已到位，但最后却又不上马的情况。而面对这些情况，项目管理方往往束手无策。因为，建设方案、财政专项资金已经确定，这是不能轻易更改的现实。
于是，由此而产生的一系列问题，在没有实施电子政务建设项目的全过程管理之前，经常性地发生了。
慈溪市信息中心主任余敏为记者一一具体化了他们也曾经面对的这一个个棘手的问题：
需求不明确。根据政府安排财政资金的计划，通常是每年的10月份上报项目，11月份项目安排完毕。但是，电子政务项目有个区别于其他项目的难点，就是项目刚开始的时候，其需求不是很明确的。于是，在年初定项目的时候，上报单位往往只能大致描述该项目的实施目的，审批者也不可能彻底弄清楚这个项目到底是怎么回事。因此，上报的可行性报告是不是与实际相符，是有疑问的。一旦按照这样的可行性报告批钱，等到项目实施的时候，就会发现两者的偏离度了。
资金浪费。项目纳入财政预算以后，经费指标随即下达。这时，另一个问题又出现了：比如一个150万的项目，建设实施下来后，实际使用只需100万。那么，剩下的50万，建设单位会做什么？而就在同时，那些临时亟需上马的项目却因每年的财政预算已经分完，没有多余经费而导致被迫搁浅。
资金使用效益低。一般来说，一个带有应用软件的200万元项目，从开始到结束，通常要持续2-3年的建设时间。也就是说，它需要的建设资金200万是在2-3年内用完。但是，在财政管理上，这个200万已经在安排项目计划的时候被冻结专用了，它成了一笔“死钱”。更有甚者，项目计划下达了，最后却又不做了，但由于批下来的钱是专项资金，不能随便挪用。凡此种种，都导致了资金使用率的低下。
监管困难。作为电子政务项目的监管部门，一般要过问建设单位的项目进行到什么程度了，有没有碰到什么问题，检查做出的最后结果为什么偏离既定目标的原因并责令其改进。但是，一旦建设单位在项目建设之初就拿到了资金，之后的监管就会变得十分困难，甚至于出现监管完全失控的局面。
慈溪的方案
在意识到这些问题之后，2007年，慈溪市一改以往“一下计划时就给钱”的做法，创新出了一套“以资金为抓手，全过程管理电子政务建设项目”的管理办法。经过三年来的实施，这套管理办法日趋规范，明显见效，实现了资源的共建共享和资金的集约使用。
项目纳入计划：以需求明确为原则
每年10月，慈溪市市级机关各单位集中向市信息化领导小组办公室申报下一年度的电子政务建设项目。申报内容主要包括项目名称、建设背景和依据、建设目标和主要内容，以及投资估算、进度计划和下年度资金估算等。已开展前期工作的项目应附上项目建议书。
根据项目集中申报情况，领导小组办公室负责牵头，会同市发改局、信息产业局、财政局和市信息中心，视专项资金保障情况和投资估算，确定编制年度项目计划，报市政府批准下达。
随后，年度计划项目由项目建设单位编制初步设计方案和投资概算，经市信息产业局初审，领导小组办公室成员单位审查通过，由市信息产业局根据项目情况，提请领导小组办公室成员单位联合初审，也可邀请相关专业人员和专业公司参与，组织方案评审。市信息产业局出具项目评审意见。项目评审意见详细列明系统软件、应用软件、硬件设备清单及资金规模，并按相关规定确定咨询、监理、不可预见等费用，提出资金安排意见。
经常参与项目评审的余敏主任告诉记者，在正式评审之前，还有最重要的一关——预评审。在预评审阶段，参加评审的相关单位可以畅所欲言，提出质疑：建设方案有没有存在问题？需求是否明确且切合实际？与各部门之间是否资源共享？等等。
余主任介绍说，一般有两种情况的项目容易通过评审：一是上级要求建设的项目，需求、方案已经很明确的；二是针对部门真正想要建设的项目，如果评审人员在有关“是否与其他部门有共享的工作联系，是否已经与关联部门协调好关系，方案是否已经成熟”等问题面前得到的都是肯定答案时，该项目可以通过评审。一旦建设单位自己都讲不清楚这个项目的目标是什么，那么，该项目只能被搁置。
最后，领导小组办公室审核评审意见，确定项目实施。项目通过方案评审后，根据有关规定报市发改局立项审批。
项目资金拨付：以实际需要为原则
记者在一份2009年出台的《慈溪市电子政务建设项目管理工作细则》中看到如下规定：
“项目的具体资金在安排项目计划下达时不予明确。确定实施的项目，由项目建设单位向市信息产业局提出资金使用申请，市信息产业局根据项目进度出具资金拨付意见，由市财政局拨付资金，领导小组办公室监督管理资金分项使用情况。资金申请分次进行。首次资金申请一般在确定项目实施后，第二次资金申请一般在招标结束后，以后的资金申请根据项目进度确定。”
作为电子政务建设项目的主要管理者，余主任对此规定为我们解释了具体的操作方法：
假设，今年慈溪市用于电子政务建设的财政专项资金是1500万。那么，这1500万是如何分配的呢？
首先，根据前两年的项目建设进度和资金使用情况，算出今年的必保资金是多少。比如，这1500万里包含了一个已经通过评审确定的项目，其总资金是200万，且已在去年上马，建设周期是三年。它的资金使用情况是去年用了20万，今年用了80万，还差100万。那么，这100万就是必保资金，在今年分配1500万的财政专项资金时，首先要剔除这100万。如果必保资金总量达到了1000万，那就意味着今年的可用资金不是1500万，而只有500万。
但是，按照余主任多年的管理经验来看，新建项目的资金在第一年使用的量并不多。比如，一个200万的项目在第一年需要的资金可能只要50万，剩余的150万要在以后两年才能用完。那么，在这一年的资金计划里，只需列入50万。因此，按照这样分批次的资金拨付，500万的可用资金并不是只能安排500万的项目，而是可以安排1000万甚至1500万的项目。
资金分配完了之后，建设单位什么时候能够拿到这笔钱？
在慈溪，所有的项目前期经费，包括考察费、方案评审费等，都先由单位垫支。等到项目确定实施以后，建设单位向信产局提出资金申请，这时，通过审议的前期经费才会拨到该单位账户。在招投标完成之后，建设单位拿着项目合同，再填拨款申请书，经信产局签字，财政经过复核，以合同数字拨出款项。之后每次资金申请，都需填拨款申请书，需经信产局签字。到最后，项目验收完成，我们仍以200万的项目为例，如果只需要180万，扣除之前拨付的150万，那就只需再拨付30万。如此一来，比之前省下了20万。而这20万还是在财政专项资金里，可以给其他单位使用。这时，一旦有上级临时要求建设的项目，就不会出现因为没钱而上不了马的尴尬了。
就在实施以上管理的三年里，余主任他们也曾否决了几个项目。例如，慈溪市某局在建设一个供公众查询信息的系统时，提出要买一台小型机，说是容量速度不够。余主任查问理由，得到的回答是一堆的技术答案。身为“老信息化”的余主任一听就感觉不对头：100万的慈溪人不可能在同一时刻进入系统查询信息；被查询的信息的实时性也不可能事关重大，因为今天的信息和昨天的信息对查询者而言并没有太大的区别。最终，余主任他们否决小型机，确定只要买一台普通服务器配足硬盘就可以解决问题。
以小见大。在余主任的观念里，始终认为不该花的钱就别乱花；钱要用在刀刃上。他说，这笔钱与其用来买没有实际使用价值的设备，不如向软件开发公司买好的服务，对项目的维护发展更有好处。
实施的效果
正是因为有了这套管理办法，慈溪的电子政务建设项目无一不在监管之下。
说到监管，余主任尤其自豪地强调了“全过程”：“从评审开始一直到验收，我们是全过程地监管了项目建设。通过资金的分批拨付，克服了以前建设单位拿到资金之后就不再接受监管的弊端。建设单位在每次申请拨款时，信产局都会仔细检查前一阶段的建设情况。如果建设单位在建设过程中碰到了问题，或是认为当初定的硬件、软件出现了问题，需要进行调整，只要建设单位能够把理由说清楚，经相关评审单位同意，马上就可以作出调整。这在以前，都由建设单位自己说了算，而且很多的所谓调整其实是被IT公司忽悠的。”
确实，这套以资金为抓手，全过程管理电子政务建设项目的办法，可谓是一举而多得：以需求明确为原则，使得项目建设有的放矢；按实所需、分批拨付资金，避免了资金的浪费，使得资金使用效益最大化；全过程管理，使得项目建设能够有序进行，避免走上弯路。在管理体制上，也是权责清晰，即发改局负责立项审批和竣工验收；信息产业局负责方案评审和专项验收；财政局负责资金管理；信息中心代表领导小组办公室提出年度建设计划，消除了由于权力集中而带来的弊端。
一件让很多人都深感头疼的事情，就因为一套这样的制度在一个小县城里被理得清清楚楚，有条不紊。也许，这不仅仅是“有一套制度”这样的客观原因就能做到的，更重要的还在于制度背后的主观因素。
无论怎样，慈溪的电子政务项目管理值得我们关注。