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摘要：自从我国国家助学贷款开办以来，为保护发放国家助学贷款的银行的利益，推动国家助学贷款业务的顺利开展，用人单位被赋予了很大的义务。但是，这些义务的执行效率却并不理想，使得它对推动国家助学贷款的正面作用远未发挥，而其负面作用却十分明显。正确认识用人单位在国家助学贷款中的义务和作用，有利于进一步完善国家助学贷款制度。
关键词：国家助学贷款；用人单位；义务；效率
中图分类号：F832.4；F241.32文献标识码：A
DOI：10.3963/j.issn.16716477.2015.05.020
我国的国家助学贷款制度出台的时间虽短，但是推动力度极大，从而促进了国家助学贷款的发展。然而，现有的发展仍然与预期的目标有很大的差距，究其原因是与我们建立国家助学贷款的方式有着内在的关联。我国的国家助学贷款制度赋予用人单位在国家助学贷款中承担的义务是旨在保障银行经营国家助学贷款的安全性，提高银行参与的积极性，为此采取的是强制性制度变迁的方式。这种“制度供给是根据经验，而不是根据现实需要，制度可能符合发展的需要，也有可能不符合发展的需要，低效率性不可避免”。袁庆明认为[2]319327，决定一种制度是否有效率，要看决定制度安排的效率和决定制度结构的效率。决定制度安排的效率有制度的普适性、制度设计的合理性、制度的实施机制、其他相关制度安排实現其功能的完善程度四个因素。决定制度结构的效率主要受制度配置状况的影响。制度配置的状态有三种形态，即制度耦合、制度冲突、制度真空。由于“制度结构是由不同制度安排构成的系统，它的效率首先取决于构成这一结构的各单项制度安排的效率” [2]321。那么，在各项制度安排效率性低的情况下，再好的制度配置其效率性也是低的。更何况，在各项制度安排效率性低的情况下，根本不可能出现很好的制度配置①。所以，我们只对用人单位在国家助学贷款中所承担义务的决定制度安排效率的四项因素作分析。
一、国家助学贷款中用人单位义务的普适性分析
“制度的普适性，是指制度是一般而抽象的（而非针对具体事件的）、确定的（明了而可靠）、和开放的，它们能适用于无数的情境。”[2]320在无充分理由的情况下，不能对个人和情境实施差别待遇，即不能将人分为三六九等，不应当在不同单位之间有亲疏之别。制度不具有一般性，就会引起人的不满，导致他们的不服从，从而降低制度的效率。所谓确定，是指制度应当易于理解，便于人们知道应当何去何从。为此，制度应当简单而确定，传达的意思清晰无误，让人理解起来没有歧义。所谓开放，是指如果制度过于稳定，就会导致僵化，因而必须有一定的调整余地，允许人们通过创新对新环境作出反应。总之，制度的普适性有三个准则，即一般性、确定性、开放性。“违背普适性准则一般都会削弱对规则的服从和规则的显明性，并因此而削弱制度的规定性、协调性品质。”[3]148
我国国家助学贷款法律关系的主体是四个，即政府、承办机构、借款学生、高等学校[4]。其中并不包括用人单位。我国国家助学贷款制度却赋予了用人单位很重的义务，提到了过去或者现在与本单位有劳动合同关系的借款者不归还所欠的国家助学贷款时，要代替他们偿还所欠国家助学贷款。可见，用人单位在我国国家助学贷款中承担类似政府一样的责任。事实上，银行是市场经济活动中的主体，用人单位也是其中的主体，两者地位平等。银行经办国家助学贷款业务不得违反效益性、安全性、流动性原则，用人单位聘用劳动者在本单位劳动也不能违反追求经济利益最大化的原则。当借款者不偿还所欠的国家助学贷款时，银行运用了所有追偿手段，仍然不能追回发放给借款者的国家助学贷款，换成用人单位，也一样无法追回[5]。银行追不回，最后的损失由银行承担，用人单位追不回，最后的损失由用人单位承担。这种仅仅为了提高银行经办国家助学贷款业务的积极性，确保国家助学贷款业务的顺利开展，而牺牲用人单位的经济利益的做法，显然是与市场经济的基本精神不相符的。道格拉斯·C·诺思认为，“制度并不一定是，甚至经常不是按社会效率来设计的，相反，它们（至少正规则）是为了服务那些具有创造新规则谈判能力的利益集团而创造的。”[6]在市场经济中，本来地位平等的两个市场主体，却变成了不平等的主体，必然会导致用人单位的不满，削弱用人单位对我国国家助学贷款制度的服从。
一般来说，要建立一个稳定的结构，制度必需具有一定的确定性。“所有人际交往都需要一定程度的可预见性。”[3]1“制度在社会中的主要作用，是通过建立一个人们互动的稳定（但不一定是有效的）结构来减少不确定性。”[7]“它抑制着可能出现的机会主义和乖僻的个人行为，使人们的行为可预见并由此促进劳动分工和财富创造。”[8]国家助学贷款在规定用人单位的催收义务、告知义务时，却不符合这一原则，具有很大的不确定性。这首先表现在用词的含义不太明确，导致义务有很大的不确定性。在规定用人单位的代偿义务时，用了“追索”一词。“追索”可以有两种理解。一是理解成一旦借款者不能偿还或者不偿还，银行先找借款者追偿，在借款者仍然不偿还或者不能偿还时，银行再要求用人单位代替借款者偿还所欠的国家助学贷款；一是理解成一旦借款者不能偿还或者不偿还，银行不去找借款者追偿，而直接要求用人单位代替借款者偿还所欠的国家助学贷款。规定用人单位应当履行催收义务，使用了“催收”一词。“催收”也有两种理解。一是理解为催促还款，二是理解为 “催促”和“回收”的组合。其次，没有规定义务履行的方式，导致义务有很大的不确定性[5]。规定用人单位应当履行催收义务，至于用人单位应当如何履行这项义务，语焉不详。“用人单位履行催收义务可以采取多种形式，可以采用书面及非书面方式。用人单位用书面方式履行催收义务，比较容易评定他是否履行了催收义务；如果用人单位用非书面方式履行催收义务，评定他是否履行催收则较困难。”[5]只要“一种事实状态长期持续存在，必致证据湮灭，证人死亡，此事实状态之是否合法，殊难证明”[9]。书面证据和人证都存在这样的问题，其他的证据则更会存在问题了。在非书面方式中，如果采取了保留证据的措施，可能会有证据，将来出现了问题时，可以证明自己履行了催收义务。否则，用人单位履行了催收义务，无法证明履行了催收义务。如果非书面证据没有，证人也没有死亡，也不一定能证明用人单位没有履行它的催收义务。在劳动合同的双方中，就业者与用人单位相比，是弱势群体。如果银行向法院起诉用人单位没有履行催收义务，用人单位要求仍然在该单位工作的借款者虚假作证，借款者最终可能会配合用人单位做假证[5]。告知义务与催收义务一样，也存在着同样的问题，没有详细规定履行义务的方式。 二、国家助学贷款中用人单位义务的制度设计合理性分析
制度安排设计是否合理，主要是看其是否体现了信息效率和激励相容[2]320321。信息效率是关于经济机制实现既定社会目标所要求的信息量多少的问题，也就是机制运行的成本问题。信息效率要求设计的机制只需要较少的关于消费者、生产者以及其他经济活动参与者的信息和较低的信息成本。任何一个经济机制的设计和执行都需要信息传递，而信息传递需要花费成本，所以对制度设计者而言，信息空间的维数越小越好。所谓激励相容，要求给每个参与者一个激励，使参与者最大化个人利益的同时，也达到所制定的目标。在信息不完全的情况下，每个人在主观上得不到好处，不会将自己的真实经济特征信息显示出来。当经济信息不完全，并且不可能或者不适合控制时，人们需要采用分散化决策的方式来进行资源配置或者作出其他经济决策。在这种情况下，制度给每个参与者一个激励，使参与者最大化个人利益的同时，也达到所制定的目标[10]。具体操作起来，就是将一定的经济目标作为社会目标，采用一定的机制或者制定一定的游戏规则，保证满足个人自利行为和都参与的前提下，激励参与者实现这个经济目标。“能够做到信息效率和激励相容的制度一般是高效的制度，反之，则是低效的制度。”[2]320
在我国，用人单位包括个体经济组织、企业、事业单位、国家机关、社会团体[11]。这些用人单位，既有营利性的组织，又有非营利性组织，营利性的组织一切活动以营利为目标，非营利性组织一切活动以公益性为目标，但他们都是经济人。在研究经济问题时，一般经济人假定为追求利益最大化的人。国家助学贷款制度赋予用人单位在国家助学贷款中义务，这种义务就成了一种法定义务。“虽然法律义务是法律制度的规范命令使人承担的一种特定的‘应为’行为，用人单位必须履行其在国家助学贷款中催收义务，但是许多用人单位总是企图最大化他们的利益，如果他们不履行他们在国家助学贷款中的催收义务不付出任何成本，他们会不履行他们的催收义务，或者不忠实地履行他们的催收义务，以减少单位的成本。如此，赋予用人单位在国家助学贷款中的法律义务不能达到预防贷款风险的作用。”[5]国家助学贷款制度没有规定用人单位不履行义务应当承担的责任，是制度设计中的一个重大缺陷。没有责任，就没有成本。没有成本，用人单位当然不去遵守国家助学贷款制度，老老实实履行自己的义务。 “集体行动不仅强行导致了要公民们通过纳税来承担资源成本和其他强制性征收，而且還强加了服从成本。这些成本都是公民在服从政府法律和政府管制（外在制度）时所必须承受的资源消耗。例如，纳税人必须保存各种记录，而在其他情况下则无须如此；他们必须为政府填写各种表格；他们的活动方式必须有别于他们在其他情况下的行为方式。他们可能会要放弃某些行为而非自愿地从事另一些行动，而那样的行动有时会代价很高。”[3]378379不履行催收义务和告知义务，不但没有惩罚，还能减少服从成本，用人单位何乐而不为。罗纳德·哈里·科斯早就说过：“为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行，等等。这些操作的成本常常是极端地和充分地高昂，至少会使许多在无需成本的定价制度中可以进行的交易化为泡影。”[12]
在我国高等学校中，有20%的学生处于经济困难状况，需要国家助学贷款的资助才能完成高等教育。由于各种原因的影响，能申请到国家助学贷款的学生远远低于这个比例。一些申请到了国家助学贷款的学生为了找到一份能谋生的工作，极有可能向用人单位隐瞒自己获得了国家助学贷款资助的信息。用人单位相信了学生提供的信息，与他们签订了劳动合同②。在劳动合同履行期间，用人单位不用催收学生所欠的国家助学贷款，减少了单位管理成本。学生在用人单位表现得好，劳动合同期满了，用人单位继续与之签订劳动合；在用人单位表现不好，劳动合同期满了，用人单位不再与之签订劳动合同。如果在劳动合同履行期间，学生没有按照国家助学贷款合同或者其他协议的约定偿还所欠贷款，银行向用人单位追索学生所欠的贷款，用人单位必须代替学生偿还他们所欠的贷款。学生与用人单位还存在劳动关系，用人单位可以直接从学生的工资中扣除一定的金钱，以补偿代替学生归还的国家助学贷款。天有不测风云，不排除意外事故导致学生不能在用人单位继续工作或者长期处于经济困难中。在这种情况下，用人单位代替学生归还的国家助学贷款的钱，可能永远无法追回。在劳动合同期满后，学生没有能力偿还或者不愿意偿还所欠的国家助学贷款，银行向已经与学生终止劳动关系的用人单位追索学生所欠的贷款，用人单位应当代替学生偿还。用人单位代替学生偿还了，很难或者说要花很大的力气才能将代偿的金钱追回来[5]。用人单位没有全国人口分布的网络系统，很难寻找到学生，或者说根本没有能力寻找到学生。寻找学生，用人单位一定要支出一定的费用。找到以后，学生不归还用人单位代偿的国家助学贷款，用人单位要花很大的成本向学生追偿。就是直接利用司法手段，也要付出一定成本。找不到学生，用人单位代替学生偿还他们所欠的国家助学贷款，最终的结果是应当由学生偿还的债务变成由自己承担。这是将银行应当承担的风险转移到了用人单位的头上，使用人单位在市场经济中处于不利地位。如果用人单位为了避免出现这些情况，加强了劳动合同签订前对学生信息的收集，最终收集到了学生申请到了国家助学贷款的情况，那就可能会出现一种情况，即用人单位不与学生签订合同。“用人单位通过不录用借贷国家助学贷款的学生来规避国家赋予他们的在国家助学贷款中的法律义务”[5]，国家助学贷款制度赋予用人单位义务的目的到头来还是落空。
三、国家助学贷款中用人单位义务的制度实施机制分析
实施机制是制度不可或缺的组成部分和构成要件。这是由交换的复杂程度、人的有限理性、机会主义行为动机、合作者双方信息不对称决定的。“离开了实施机制，那么任何制度尤其是正式规则就形同虚设。”[2]321因此，判断一个制度是否有效，除了看规则是否完善外，还要看制度的实施机制是否健全。一旦从事违约行为的预期效用超过将时间和另外资源用于从事其他活动所带来的效用，人们就会选择违约。所以，检验一个制度实施机制是否有效，最主要的是要看违约成本的高低。有力的实施机制，将使违约成本很高，使任何人在违约面前望而却步。在现实中，实施制度的主体一般都是国家。国家是否履行了实施职能，至少受两个因素的影响，一是实施者自己的效用函数，二是发现、衡量违约和惩罚违约者花费的代价。 我国一直在完善国家助学贷款管理体制，以保证国家助学贷款制度的顺利实施。1999年，由教育部、财政部、中国人民银行和中国工商银行組成全国助学贷款部际协调小组，在教育部设立全国学生贷款管理中心作全国助学贷款部际协调小组的日常办事机构。各省区市也设立了协调组织和管理中心③。全国助学贷款管理部际协调小组协调教育、财政、银行等部门及高等学校之间的关系，确定中央部委所属高等学校年度国家助学贷款指导性计划④。各省区市国家助学贷款协调组织，领导本行政区域国家助学贷款工作，协调本行政区域教育、财政、银行等部门及学校之间的关系，提出本行政区域所属高等学校的国家助学贷款年度指导计划⑤。“制度常常是选民投票表决的结果，或者至少是选民投票选取的代言人在议会上博弈的结果，因而制度系统既反映了各个利益集团的要求，又是他们彼此妥协合作的产物。”[13]代表国家组织履行国家助学贷款实施的机构中，有经办国家助学贷款的银行。银行有其自己的利益诉求，必然导致全国助学贷款管理部际协调小组有自己的效用函数。《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》中规定申请国家助学贷款要提供担保、必需每年申请一次、申请的金额很低、收取较高的利率、四年内必须还清、不能按期还款计收利息、有权向毕业生现在或者过去工作的单位追索所欠贷款，无一不体现出对银行利益的保护。半年之后，《关于助学贷款管理的若干意见》规定对所有经济特别困难的学生，给予信用贷款，不要求提供担保。不到万不得已，没有哪一个银行愿意给一个没有良好信用记录的人发放信用贷款。因为“个人的信用历史和记录无从查找，使银行在开展有关个人业务时感到束手无策”[14]，在没有个人信用历史和记录的情况下，银行“他们的信用是盲目的，他们的不信任也是盲目而猛烈的”[15]。对经济困难的高等学校学生实行信用贷款，展现了国家推动国家助学贷款的巨大决心。国家助学贷款的条件放松了，银行发放国家助学贷款的步子却没有加快。从《关于助学贷款管理的若干意见》颁布到第一个学期结束，银行只发放了额度为400万元的国家助学贷款。从国家助学贷款开始启动到第一个学期结束，银行也是只发放了额度为400万元的国家助学贷款。两个学期发放的国家助学贷款的额度相同，显示出国家助学贷款根本就没有推进。《关于助学贷款管理的若干意见》为了提高银行经办国家助学贷款的积极性，在中国人民银行规定的范围内，在利率水平上给予银行适当的优惠⑥。在有更大利益可以赚取的情况下，银行不增加国家助学贷款发放的额度，实质上是减少了银行的利润。银行的这种做法，暴露出了他们对经办国家助学贷款的真实态度和他们在推动国家助学贷款实施中的作用。“宣传最怕的是真相暴露。”[16]自从国家助学贷款启动以后，媒体一再粉饰银行在推动国家助学贷款的中的作用，但是真相最终会被人发现。为了提高国家助学贷款制度实施机制的工作效率，2004年，改造了全国助学贷款部际协调小组和各省区市协调小组，在中央，成立了由教育部、财政部、公安部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会等部门参加的全国助学贷款部际协调小组，在各省区，也根据全国助学贷款部际协调小组成立的情况成立了相应的协调小组⑦。在新的全国助学贷款部际协调小组中，银行不再是其中的一员。实施者自己的效用函数大大降低，银行的利益空间被大大压缩了。例如，将国家助学贷款合同期限予以延长，由原来的毕业后的4年，延长到了毕业的6年。“契约期限愈长，则在契约中列举可能发生的全部意外事故和要求服务提供在这些不同景况中提供服务的代价就愈高。”[17]不过，这并不意味着银行的利益空间已经完全没有或银行的利益不再得到任何保护。国家助学贷款这项公共政策的执行，离不开银行的支持，制定的制度必然要照顾银行的利益。即使银行不再是全国助学贷款部际协调小组成员，国家助学贷款制度中仍然存在实施者自己的效用函数。还有，银行不再是全国助学贷款部际协调小组的成员，但是他们作为国家助学贷款法律关系中的主体之一，与全国助学贷款部际协调小组具有天然的亲近性。近水楼台先得月，银行与用人单位比起来，更便于寻租。研究显示，“政府主体和工业家们经常通过再分配性的政治干预来谋求其特殊利益”[3]46。
就是因为实施者有自己的效用函数，所以《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》赋予了用人单位过重的义务，以确保作为实施者成员之一的银行的利益。首先是转嫁了管理成本[5]。催促借款者按照国家助学贷款合同或者其他协议的约定归还所欠的国家助学贷款，是银行的职责，为此而支出的费用应当由银行自己承担。跟踪借款者的去向，便于催促借款者按照国家助学贷款合同或者其他协议的约定归还所欠的国家助学贷款，也是银行的职责，为此而支出的费用也应当由银行自己承担。国家助学贷款制度没有规定用人单位为履行了催收义务和告知义务后，银行应当向用人单位支付一定的费用。银行不支付费用，自己减少了管理费用，降低了成本。用人单位履行了催收义务和告知义务，增加了管理费用，提高了成本。本来应当由银行承担的成本，却由不应当承担成本的用人单位承担了。其次是转移了最终损失[5]。在用人单位不履行代偿义务时，银行可以向法院起诉，因为国家助学贷款合同详细地规定了合同双方的权利和义务，法院能很容易地确定用人单位应当履行的代偿义务。如果用人单位不及时履行代偿义务，银行可以向法院申请强制执行。一旦借款者不归还所欠的国家助学贷款，银行必然能将借款者所欠的国家助学贷款讨回。“如果赋予用人单位在国家助学贷款中的法律义务过于沉重，严重损害他们的利益，他们会将为他人考虑的一面束之高阁，片面追求自己的利益最大化。”[5]用人单位在此时，可能会采取两种措施。第一种，是在聘用劳动者时，尽量不录用申请到了国家助学贷款的人⑧。在录用应届毕业生时，他们会要求高等学校提供学生有关国家助学贷款的信息，凡是申请到国家助学贷款的学生，他们一律不录用。在录用往届生时，他们会去查询求职者有关国家助学贷款的信息，凡是没有偿还清国家助学贷款的求职者，他们一律不录用⑨。用人单位不招聘申请到了国家助学贷款的学生或者求职者，必然会导致这些学生或者求职者一时或者永远失业⑩。一个没有工作的人不可能有任何收入，唯一的结果是不但不能偿还所欠的国家助学贷款，而且还需要政府提供相应的生活保障，维持基本生活[18]。申请了国家助学贷款的学生或者求职找不到工作，因而偿还不了所欠的国家助学贷款，国家助学贷款的违约率会进一步上升，经办国家助学贷款的银行的风险会更高。这将陷国家助学贷款于水深火热之中，难逃被废除的命运[5]。第二种，是只履行代偿义务，不履行催收义务和告知义务。对那些无论如何都不可能偿还所欠的国家助学贷款借款者，用人单位不去履行催收义务和告知义务。因为在这种情况下，履行催收义务和告知义务只会增加管理成本，再无其他好处。特别是对那些即将或者已经与本用人单位终止劳动合同关系的借款者，用人单位更不用履行告知义务。国家助学贷款制度没有对用人单位不履行催收义务和告知义务的责任作出规定，如果用人单位不履行，不用承担任何责任。[5]还有，银行追偿发放的国家助学贷款时，也要考虑自己的追偿成本，当直接要求履行代偿义务比要求履行催收义务和告知义务花费更少时，他们不会去要求履行催收义务和告知义务，而是直接要求履行代偿义务。银行“为节约管理成本，怠于对国家助学贷款的管理”[5]，是很正常的事。银行不要求履行催收义务和告知义务，用人单位更没有了压力，更不去履行催收义务和告知义务了。 四、其他相关制度安排促使国家助学贷款中用人单位义务履行的完善程度分析
由于任何一种制度安排都是“嵌在”制度结构中，它必然内在地联结着制度结构中的其他制度安排。每一种制度安排不仅取决于自己的效率，还取决于其他制度安排实现其功能的完善程序。“最有效的制度安排是一种函数，尤其是制度结构中其他制度安排的函数。”[19] “一般来讲，贷款利率越低，偿还期限越长，若再加上较高的通货膨胀率，隐性补助就越多。”[20]一些高等学校和学生出于占有隐性补助或者利用低利率贷款从事其他投资活动等目的，隐瞒家庭经济实际情况，捏造经济困难状况。国家助学贷款是属于高等学校资助体系中的一种，是对经济确实困难的学生的一种救助，只能发放给经济确实困难的学生。为了保证国家助学贷款真正发放到经济确实困难的学生手中，应当加强对申请国家助学贷款的学生的经济条件的审核工作。从1999年开始启动的国家助学贷款，一直没有对经济困难的认定作出规定，导致高等学校和银行在审核国家助学贷款申请时，一直没有一个明确而统一的标准。从国家助学贷款启动开始，一直有人呼吁明确经济困難认定，建立严格的制度，保证经济确实困难学生的权益。教育部、财政部公布了《教育部、财政部关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》，对如何界定家庭经济困难的学生作了较为详细的规定，防止经济困难的学生申请不到国家助学贷款。国家助学贷款制度规定高等学校的学生毕业离开学校后，要将自己最新通讯方式和工作单位告诉给高等学校和银行。有一些高等学校的毕业生离开高等学校后，为了减少麻烦或者降低成本，不主动向银行告诉自己最新的通讯方式和工作单位，导致银行的贷后管理工作难以进行。为了使银行的贷后管理制度发挥效率，国家助学贷款制度一直在完善与之相关的制度。例如，《中国人民银行、财政部、教育部、国家税务总局关于进一步推进国家助学贷款业务发展的通知》规定，对这样的学生要记录在案，将来纳入全国个人信用信息系统B11，《中国人民银行、教育部、财政部关于切实推进国家助学贷款工作有关问题的通知》规定，在媒体上公布违约借款学生的姓名等相关信息B12。但是，到如今，没有看到一项与国家助学贷款中用人单位义务相关的制度出现。即便不取消用人单位的代偿义务，至少可以规定用人单位履行催收义务和告知义务，所花费的费用由银行承担。一旦规定用人单位履行催收义务和告知义务所花费的费用由银行承担，就减少了用人单位的管理成本，一定能大大提高用人单位履行催收义务和告知义务的动力。“人具有随机应变、投机取巧、为自己谋取更大利益的行为倾向” B13，毕竟“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关”[21]。后来的发展是，不但没有这么做，而且还不断给用人单位增加义务。这表现在两个方面：一是将原来已经存在的义务种类进一步扩大适用新的范围；二是拓展了新的义务种类。“按照一个严格的财富最大化行为假定，当进行交换的一方进行欺骗、偷窃或说所获取的收益超过他所获得的可选机会的价值时，他就会这样做。”[5]新增加的义务，进一步加重了用人单位对劳动者的管理工作量，拉高了单位管理成本，使用人单位越来越不愿意履行其在国家助学贷款中的义务。最终的结果，就会使用人单位想尽一切办法去规避承担这些繁重的义务。
注释：
①在现有制度研究中，有三种倾向值得人们反思：第一种是过分夸大制度的作用，认为只要实现了某种制度模式，剩下的一切就只是一个逻辑问题了；第二种是过分夸大制度系统中某些制度安排的作用，认为只要完成了某些制度安排的变革，整个经济体制就会发生质的改变；第三种是认为一种制度安排如同某项目一样，可以很快建立起来，甚至可以进口（从国外引进某种制度安排），并且马上会发挥功效。第三种倾向忽视了制度的历史性和渐进性。第一、第二种倾向，其问题在于没有认识到制度或制度安排并不是游离于其他因素之外而发挥作用的，制度是整个社会经济系统中的一个子系统，而具体的制度安排又是整个制度系统中的一个组成要素，不从这一角度分析制度和制度变迁，往往得出错误结论或导致失败的制度变革。参见李志强的《制度配置理论：概念的提出》，载于《山西财经大学学报》2002年第1期。
②教育部在建立一个系统，将学生国家助学贷款情况与学历证查询系统相挂钩，能够通过学历查询系统查询到学生国家助学贷款的情况。但是，学生学历查询在学生毕业后才能进行，应届生的学历是查询不到的。这种情况存在于人事关系代为管理的用人单位。
③《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》第四条规定：“为保证国家助学贷款制度的顺利实行，由教育部、财政部、中国人民银行和中国工商银行组成全国助学贷款部际协调小组（以下简称部际协调组）。教育部设立全国学生贷款管理中心，作为部际协调组的日常办事机构。各省、自治区、直辖市设立相应的协调组织和管理中心。”
④《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》第五条规定：“部际协调组主要负责协调教育、财政、银行等部门及学校之间的关系，制定国家助学贷款政策，确定中央部委所属学校年度国家助学贷款指导性计划。其中：教育部主要负责根据国家教育发展状况，会同有关部门研究如何利用助学贷款的有关政策；财政部主要负责筹措、拨付中央部委所属学校国家助学贷款的贴息经费（含特困生贷款的还本资金），监督贴息经费使用情况；中国人民银行主要负责根据国家有关政策，确定国家助学贷款经办银行，审批有关办法，监督贷款执行情况；经办银行负责贷款的审批、发放与回收。”
⑤《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》第七条规定：“各省、自治区、直辖市国家助学贷款协调组织，根据部际协调组确定的有关政策，领导本行政区域国家助学贷款工作；负责协调本行政区域教育、财政、银行等部门及学校之间的关系；提出本行政区域所属学校的国家助学贷款年度指导性计划。”
⑥《关于助学贷款管理的若干意见》第一条第一款规定：“中国工商银行要继续积极办理国家助学贷款。要在防范风险的前提下，继续探索国家助学贷款的多种担保形式；要简化贷款审批程序，合理确定贷款期限；要在中国人民银行规定的范围内，在利率水平上对贷款人给予适当优惠。” ⑦《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》第四条第一款规定：“加强统筹和协调。成立由教育部、财政部、公安部、人民银行、银监会等部门参加的部际协调小组，及时研究解决国家助学贷款实施过程中出现的问题。各省、自治区、直辖市也应成立相应的协调机构，加强对本地区的国家助学贷款工作的统筹与协调。各级教育、财政、金融等部门要进一步统一思想，提高认识，严格执行有关政策，认真履行职责，积极主动地开展工作。”
⑧随着法治的进步，人们守法的意识得到了加强，但是也出现了一种想办法规避新颁布的法律趋势。见刘新林的《一些行业现并购潮“规避”新法》，载于《商务时报》2008年3月12日版。
⑨教育部已经建立了学历查询网站，提供学历查询服务。现在已将学生的国家助学贷款信息录入，提供查询学生的国家助学贷款信息。
⑩如果他们想办法还清所欠的国家助学贷款，可能会找到工作；如果他们没有办法还清所欠的国家助学贷款，他们将永远失业。
B11《中国人民银行、财政部、教育部、国家税务总局关于进一步推进国家助学贷款业务发展的通知》第二条第三款规定：“国家助学贷款是无担保的贷款，为有效防范助学贷款风险，各经办银行应以学校为单位，在公开报刊等信息媒体上公布助学贷款违约情况，对不讲信用的借款人姓名、身份证号及违约行为公开曝光。对不主动与见证人和贷款银行联系、提供工作单位和通讯方式、不守信用的学生，也要记录在案，将来纳入全国个人信用信息系统。”
B12《中国人民银行、教育部、财政部关于切实推进国家助学贷款工作有关问题的通知》第四条第七款规定：“经办银行要收集国家助学贷款违约借款学生名单，在每学期开学前会同教育行政部门在媒体上公布违约借款学生的姓名、入学前家庭地址、毕业学校、毕业后就业单位、身份证号码和拖欠贷款本息金额。”
B13这是制度经济学对人们行为进行研究时，给出的一个假设。见卢现祥的《新制度经济学（第2版）》，武汉大学出版社2013出版，第171页。
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（责任编辑王婷婷）
关键词：国家助学贷款；用人单位；义务；效率
中图分类号：F832.4；F241.32文献标识码：A
DOI：10.3963/j.issn.16716477.2015.05.020
我国的国家助学贷款制度出台的时间虽短，但是推动力度极大，从而促进了国家助学贷款的发展。然而，现有的发展仍然与预期的目标有很大的差距，究其原因是与我们建立国家助学贷款的方式有着内在的关联。我国的国家助学贷款制度赋予用人单位在国家助学贷款中承担的义务是旨在保障银行经营国家助学贷款的安全性，提高银行参与的积极性，为此采取的是强制性制度变迁的方式。这种“制度供给是根据经验，而不是根据现实需要，制度可能符合发展的需要，也有可能不符合发展的需要，低效率性不可避免”。袁庆明认为[2]319327，决定一种制度是否有效率，要看决定制度安排的效率和决定制度结构的效率。决定制度安排的效率有制度的普适性、制度设计的合理性、制度的实施机制、其他相关制度安排实現其功能的完善程度四个因素。决定制度结构的效率主要受制度配置状况的影响。制度配置的状态有三种形态，即制度耦合、制度冲突、制度真空。由于“制度结构是由不同制度安排构成的系统，它的效率首先取决于构成这一结构的各单项制度安排的效率” [2]321。那么，在各项制度安排效率性低的情况下，再好的制度配置其效率性也是低的。更何况，在各项制度安排效率性低的情况下，根本不可能出现很好的制度配置①。所以，我们只对用人单位在国家助学贷款中所承担义务的决定制度安排效率的四项因素作分析。
一、国家助学贷款中用人单位义务的普适性分析
“制度的普适性，是指制度是一般而抽象的（而非针对具体事件的）、确定的（明了而可靠）、和开放的，它们能适用于无数的情境。”[2]320在无充分理由的情况下，不能对个人和情境实施差别待遇，即不能将人分为三六九等，不应当在不同单位之间有亲疏之别。制度不具有一般性，就会引起人的不满，导致他们的不服从，从而降低制度的效率。所谓确定，是指制度应当易于理解，便于人们知道应当何去何从。为此，制度应当简单而确定，传达的意思清晰无误，让人理解起来没有歧义。所谓开放，是指如果制度过于稳定，就会导致僵化，因而必须有一定的调整余地，允许人们通过创新对新环境作出反应。总之，制度的普适性有三个准则，即一般性、确定性、开放性。“违背普适性准则一般都会削弱对规则的服从和规则的显明性，并因此而削弱制度的规定性、协调性品质。”[3]148
我国国家助学贷款法律关系的主体是四个，即政府、承办机构、借款学生、高等学校[4]。其中并不包括用人单位。我国国家助学贷款制度却赋予了用人单位很重的义务，提到了过去或者现在与本单位有劳动合同关系的借款者不归还所欠的国家助学贷款时，要代替他们偿还所欠国家助学贷款。可见，用人单位在我国国家助学贷款中承担类似政府一样的责任。事实上，银行是市场经济活动中的主体，用人单位也是其中的主体，两者地位平等。银行经办国家助学贷款业务不得违反效益性、安全性、流动性原则，用人单位聘用劳动者在本单位劳动也不能违反追求经济利益最大化的原则。当借款者不偿还所欠的国家助学贷款时，银行运用了所有追偿手段，仍然不能追回发放给借款者的国家助学贷款，换成用人单位，也一样无法追回[5]。银行追不回，最后的损失由银行承担，用人单位追不回，最后的损失由用人单位承担。这种仅仅为了提高银行经办国家助学贷款业务的积极性，确保国家助学贷款业务的顺利开展，而牺牲用人单位的经济利益的做法，显然是与市场经济的基本精神不相符的。道格拉斯·C·诺思认为，“制度并不一定是，甚至经常不是按社会效率来设计的，相反，它们（至少正规则）是为了服务那些具有创造新规则谈判能力的利益集团而创造的。”[6]在市场经济中，本来地位平等的两个市场主体，却变成了不平等的主体，必然会导致用人单位的不满，削弱用人单位对我国国家助学贷款制度的服从。
一般来说，要建立一个稳定的结构，制度必需具有一定的确定性。“所有人际交往都需要一定程度的可预见性。”[3]1“制度在社会中的主要作用，是通过建立一个人们互动的稳定（但不一定是有效的）结构来减少不确定性。”[7]“它抑制着可能出现的机会主义和乖僻的个人行为，使人们的行为可预见并由此促进劳动分工和财富创造。”[8]国家助学贷款在规定用人单位的催收义务、告知义务时，却不符合这一原则，具有很大的不确定性。这首先表现在用词的含义不太明确，导致义务有很大的不确定性。在规定用人单位的代偿义务时，用了“追索”一词。“追索”可以有两种理解。一是理解成一旦借款者不能偿还或者不偿还，银行先找借款者追偿，在借款者仍然不偿还或者不能偿还时，银行再要求用人单位代替借款者偿还所欠的国家助学贷款；一是理解成一旦借款者不能偿还或者不偿还，银行不去找借款者追偿，而直接要求用人单位代替借款者偿还所欠的国家助学贷款。规定用人单位应当履行催收义务，使用了“催收”一词。“催收”也有两种理解。一是理解为催促还款，二是理解为 “催促”和“回收”的组合。其次，没有规定义务履行的方式，导致义务有很大的不确定性[5]。规定用人单位应当履行催收义务，至于用人单位应当如何履行这项义务，语焉不详。“用人单位履行催收义务可以采取多种形式，可以采用书面及非书面方式。用人单位用书面方式履行催收义务，比较容易评定他是否履行了催收义务；如果用人单位用非书面方式履行催收义务，评定他是否履行催收则较困难。”[5]只要“一种事实状态长期持续存在，必致证据湮灭，证人死亡，此事实状态之是否合法，殊难证明”[9]。书面证据和人证都存在这样的问题，其他的证据则更会存在问题了。在非书面方式中，如果采取了保留证据的措施，可能会有证据，将来出现了问题时，可以证明自己履行了催收义务。否则，用人单位履行了催收义务，无法证明履行了催收义务。如果非书面证据没有，证人也没有死亡，也不一定能证明用人单位没有履行它的催收义务。在劳动合同的双方中，就业者与用人单位相比，是弱势群体。如果银行向法院起诉用人单位没有履行催收义务，用人单位要求仍然在该单位工作的借款者虚假作证，借款者最终可能会配合用人单位做假证[5]。告知义务与催收义务一样，也存在着同样的问题，没有详细规定履行义务的方式。 二、国家助学贷款中用人单位义务的制度设计合理性分析
制度安排设计是否合理，主要是看其是否体现了信息效率和激励相容[2]320321。信息效率是关于经济机制实现既定社会目标所要求的信息量多少的问题，也就是机制运行的成本问题。信息效率要求设计的机制只需要较少的关于消费者、生产者以及其他经济活动参与者的信息和较低的信息成本。任何一个经济机制的设计和执行都需要信息传递，而信息传递需要花费成本，所以对制度设计者而言，信息空间的维数越小越好。所谓激励相容，要求给每个参与者一个激励，使参与者最大化个人利益的同时，也达到所制定的目标。在信息不完全的情况下，每个人在主观上得不到好处，不会将自己的真实经济特征信息显示出来。当经济信息不完全，并且不可能或者不适合控制时，人们需要采用分散化决策的方式来进行资源配置或者作出其他经济决策。在这种情况下，制度给每个参与者一个激励，使参与者最大化个人利益的同时，也达到所制定的目标[10]。具体操作起来，就是将一定的经济目标作为社会目标，采用一定的机制或者制定一定的游戏规则，保证满足个人自利行为和都参与的前提下，激励参与者实现这个经济目标。“能够做到信息效率和激励相容的制度一般是高效的制度，反之，则是低效的制度。”[2]320
在我国，用人单位包括个体经济组织、企业、事业单位、国家机关、社会团体[11]。这些用人单位，既有营利性的组织，又有非营利性组织，营利性的组织一切活动以营利为目标，非营利性组织一切活动以公益性为目标，但他们都是经济人。在研究经济问题时，一般经济人假定为追求利益最大化的人。国家助学贷款制度赋予用人单位在国家助学贷款中义务，这种义务就成了一种法定义务。“虽然法律义务是法律制度的规范命令使人承担的一种特定的‘应为’行为，用人单位必须履行其在国家助学贷款中催收义务，但是许多用人单位总是企图最大化他们的利益，如果他们不履行他们在国家助学贷款中的催收义务不付出任何成本，他们会不履行他们的催收义务，或者不忠实地履行他们的催收义务，以减少单位的成本。如此，赋予用人单位在国家助学贷款中的法律义务不能达到预防贷款风险的作用。”[5]国家助学贷款制度没有规定用人单位不履行义务应当承担的责任，是制度设计中的一个重大缺陷。没有责任，就没有成本。没有成本，用人单位当然不去遵守国家助学贷款制度，老老实实履行自己的义务。 “集体行动不仅强行导致了要公民们通过纳税来承担资源成本和其他强制性征收，而且還强加了服从成本。这些成本都是公民在服从政府法律和政府管制（外在制度）时所必须承受的资源消耗。例如，纳税人必须保存各种记录，而在其他情况下则无须如此；他们必须为政府填写各种表格；他们的活动方式必须有别于他们在其他情况下的行为方式。他们可能会要放弃某些行为而非自愿地从事另一些行动，而那样的行动有时会代价很高。”[3]378379不履行催收义务和告知义务，不但没有惩罚，还能减少服从成本，用人单位何乐而不为。罗纳德·哈里·科斯早就说过：“为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行，等等。这些操作的成本常常是极端地和充分地高昂，至少会使许多在无需成本的定价制度中可以进行的交易化为泡影。”[12]
在我国高等学校中，有20%的学生处于经济困难状况，需要国家助学贷款的资助才能完成高等教育。由于各种原因的影响，能申请到国家助学贷款的学生远远低于这个比例。一些申请到了国家助学贷款的学生为了找到一份能谋生的工作，极有可能向用人单位隐瞒自己获得了国家助学贷款资助的信息。用人单位相信了学生提供的信息，与他们签订了劳动合同②。在劳动合同履行期间，用人单位不用催收学生所欠的国家助学贷款，减少了单位管理成本。学生在用人单位表现得好，劳动合同期满了，用人单位继续与之签订劳动合；在用人单位表现不好，劳动合同期满了，用人单位不再与之签订劳动合同。如果在劳动合同履行期间，学生没有按照国家助学贷款合同或者其他协议的约定偿还所欠贷款，银行向用人单位追索学生所欠的贷款，用人单位必须代替学生偿还他们所欠的贷款。学生与用人单位还存在劳动关系，用人单位可以直接从学生的工资中扣除一定的金钱，以补偿代替学生归还的国家助学贷款。天有不测风云，不排除意外事故导致学生不能在用人单位继续工作或者长期处于经济困难中。在这种情况下，用人单位代替学生归还的国家助学贷款的钱，可能永远无法追回。在劳动合同期满后，学生没有能力偿还或者不愿意偿还所欠的国家助学贷款，银行向已经与学生终止劳动关系的用人单位追索学生所欠的贷款，用人单位应当代替学生偿还。用人单位代替学生偿还了，很难或者说要花很大的力气才能将代偿的金钱追回来[5]。用人单位没有全国人口分布的网络系统，很难寻找到学生，或者说根本没有能力寻找到学生。寻找学生，用人单位一定要支出一定的费用。找到以后，学生不归还用人单位代偿的国家助学贷款，用人单位要花很大的成本向学生追偿。就是直接利用司法手段，也要付出一定成本。找不到学生，用人单位代替学生偿还他们所欠的国家助学贷款，最终的结果是应当由学生偿还的债务变成由自己承担。这是将银行应当承担的风险转移到了用人单位的头上，使用人单位在市场经济中处于不利地位。如果用人单位为了避免出现这些情况，加强了劳动合同签订前对学生信息的收集，最终收集到了学生申请到了国家助学贷款的情况，那就可能会出现一种情况，即用人单位不与学生签订合同。“用人单位通过不录用借贷国家助学贷款的学生来规避国家赋予他们的在国家助学贷款中的法律义务”[5]，国家助学贷款制度赋予用人单位义务的目的到头来还是落空。
三、国家助学贷款中用人单位义务的制度实施机制分析
实施机制是制度不可或缺的组成部分和构成要件。这是由交换的复杂程度、人的有限理性、机会主义行为动机、合作者双方信息不对称决定的。“离开了实施机制，那么任何制度尤其是正式规则就形同虚设。”[2]321因此，判断一个制度是否有效，除了看规则是否完善外，还要看制度的实施机制是否健全。一旦从事违约行为的预期效用超过将时间和另外资源用于从事其他活动所带来的效用，人们就会选择违约。所以，检验一个制度实施机制是否有效，最主要的是要看违约成本的高低。有力的实施机制，将使违约成本很高，使任何人在违约面前望而却步。在现实中，实施制度的主体一般都是国家。国家是否履行了实施职能，至少受两个因素的影响，一是实施者自己的效用函数，二是发现、衡量违约和惩罚违约者花费的代价。 我国一直在完善国家助学贷款管理体制，以保证国家助学贷款制度的顺利实施。1999年，由教育部、财政部、中国人民银行和中国工商银行組成全国助学贷款部际协调小组，在教育部设立全国学生贷款管理中心作全国助学贷款部际协调小组的日常办事机构。各省区市也设立了协调组织和管理中心③。全国助学贷款管理部际协调小组协调教育、财政、银行等部门及高等学校之间的关系，确定中央部委所属高等学校年度国家助学贷款指导性计划④。各省区市国家助学贷款协调组织，领导本行政区域国家助学贷款工作，协调本行政区域教育、财政、银行等部门及学校之间的关系，提出本行政区域所属高等学校的国家助学贷款年度指导计划⑤。“制度常常是选民投票表决的结果，或者至少是选民投票选取的代言人在议会上博弈的结果，因而制度系统既反映了各个利益集团的要求，又是他们彼此妥协合作的产物。”[13]代表国家组织履行国家助学贷款实施的机构中，有经办国家助学贷款的银行。银行有其自己的利益诉求，必然导致全国助学贷款管理部际协调小组有自己的效用函数。《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》中规定申请国家助学贷款要提供担保、必需每年申请一次、申请的金额很低、收取较高的利率、四年内必须还清、不能按期还款计收利息、有权向毕业生现在或者过去工作的单位追索所欠贷款，无一不体现出对银行利益的保护。半年之后，《关于助学贷款管理的若干意见》规定对所有经济特别困难的学生，给予信用贷款，不要求提供担保。不到万不得已，没有哪一个银行愿意给一个没有良好信用记录的人发放信用贷款。因为“个人的信用历史和记录无从查找，使银行在开展有关个人业务时感到束手无策”[14]，在没有个人信用历史和记录的情况下，银行“他们的信用是盲目的，他们的不信任也是盲目而猛烈的”[15]。对经济困难的高等学校学生实行信用贷款，展现了国家推动国家助学贷款的巨大决心。国家助学贷款的条件放松了，银行发放国家助学贷款的步子却没有加快。从《关于助学贷款管理的若干意见》颁布到第一个学期结束，银行只发放了额度为400万元的国家助学贷款。从国家助学贷款开始启动到第一个学期结束，银行也是只发放了额度为400万元的国家助学贷款。两个学期发放的国家助学贷款的额度相同，显示出国家助学贷款根本就没有推进。《关于助学贷款管理的若干意见》为了提高银行经办国家助学贷款的积极性，在中国人民银行规定的范围内，在利率水平上给予银行适当的优惠⑥。在有更大利益可以赚取的情况下，银行不增加国家助学贷款发放的额度，实质上是减少了银行的利润。银行的这种做法，暴露出了他们对经办国家助学贷款的真实态度和他们在推动国家助学贷款实施中的作用。“宣传最怕的是真相暴露。”[16]自从国家助学贷款启动以后，媒体一再粉饰银行在推动国家助学贷款的中的作用，但是真相最终会被人发现。为了提高国家助学贷款制度实施机制的工作效率，2004年，改造了全国助学贷款部际协调小组和各省区市协调小组，在中央，成立了由教育部、财政部、公安部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会等部门参加的全国助学贷款部际协调小组，在各省区，也根据全国助学贷款部际协调小组成立的情况成立了相应的协调小组⑦。在新的全国助学贷款部际协调小组中，银行不再是其中的一员。实施者自己的效用函数大大降低，银行的利益空间被大大压缩了。例如，将国家助学贷款合同期限予以延长，由原来的毕业后的4年，延长到了毕业的6年。“契约期限愈长，则在契约中列举可能发生的全部意外事故和要求服务提供在这些不同景况中提供服务的代价就愈高。”[17]不过，这并不意味着银行的利益空间已经完全没有或银行的利益不再得到任何保护。国家助学贷款这项公共政策的执行，离不开银行的支持，制定的制度必然要照顾银行的利益。即使银行不再是全国助学贷款部际协调小组成员，国家助学贷款制度中仍然存在实施者自己的效用函数。还有，银行不再是全国助学贷款部际协调小组的成员，但是他们作为国家助学贷款法律关系中的主体之一，与全国助学贷款部际协调小组具有天然的亲近性。近水楼台先得月，银行与用人单位比起来，更便于寻租。研究显示，“政府主体和工业家们经常通过再分配性的政治干预来谋求其特殊利益”[3]46。
就是因为实施者有自己的效用函数，所以《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》赋予了用人单位过重的义务，以确保作为实施者成员之一的银行的利益。首先是转嫁了管理成本[5]。催促借款者按照国家助学贷款合同或者其他协议的约定归还所欠的国家助学贷款，是银行的职责，为此而支出的费用应当由银行自己承担。跟踪借款者的去向，便于催促借款者按照国家助学贷款合同或者其他协议的约定归还所欠的国家助学贷款，也是银行的职责，为此而支出的费用也应当由银行自己承担。国家助学贷款制度没有规定用人单位为履行了催收义务和告知义务后，银行应当向用人单位支付一定的费用。银行不支付费用，自己减少了管理费用，降低了成本。用人单位履行了催收义务和告知义务，增加了管理费用，提高了成本。本来应当由银行承担的成本，却由不应当承担成本的用人单位承担了。其次是转移了最终损失[5]。在用人单位不履行代偿义务时，银行可以向法院起诉，因为国家助学贷款合同详细地规定了合同双方的权利和义务，法院能很容易地确定用人单位应当履行的代偿义务。如果用人单位不及时履行代偿义务，银行可以向法院申请强制执行。一旦借款者不归还所欠的国家助学贷款，银行必然能将借款者所欠的国家助学贷款讨回。“如果赋予用人单位在国家助学贷款中的法律义务过于沉重，严重损害他们的利益，他们会将为他人考虑的一面束之高阁，片面追求自己的利益最大化。”[5]用人单位在此时，可能会采取两种措施。第一种，是在聘用劳动者时，尽量不录用申请到了国家助学贷款的人⑧。在录用应届毕业生时，他们会要求高等学校提供学生有关国家助学贷款的信息，凡是申请到国家助学贷款的学生，他们一律不录用。在录用往届生时，他们会去查询求职者有关国家助学贷款的信息，凡是没有偿还清国家助学贷款的求职者，他们一律不录用⑨。用人单位不招聘申请到了国家助学贷款的学生或者求职者，必然会导致这些学生或者求职者一时或者永远失业⑩。一个没有工作的人不可能有任何收入，唯一的结果是不但不能偿还所欠的国家助学贷款，而且还需要政府提供相应的生活保障，维持基本生活[18]。申请了国家助学贷款的学生或者求职找不到工作，因而偿还不了所欠的国家助学贷款，国家助学贷款的违约率会进一步上升，经办国家助学贷款的银行的风险会更高。这将陷国家助学贷款于水深火热之中，难逃被废除的命运[5]。第二种，是只履行代偿义务，不履行催收义务和告知义务。对那些无论如何都不可能偿还所欠的国家助学贷款借款者，用人单位不去履行催收义务和告知义务。因为在这种情况下，履行催收义务和告知义务只会增加管理成本，再无其他好处。特别是对那些即将或者已经与本用人单位终止劳动合同关系的借款者，用人单位更不用履行告知义务。国家助学贷款制度没有对用人单位不履行催收义务和告知义务的责任作出规定，如果用人单位不履行，不用承担任何责任。[5]还有，银行追偿发放的国家助学贷款时，也要考虑自己的追偿成本，当直接要求履行代偿义务比要求履行催收义务和告知义务花费更少时，他们不会去要求履行催收义务和告知义务，而是直接要求履行代偿义务。银行“为节约管理成本，怠于对国家助学贷款的管理”[5]，是很正常的事。银行不要求履行催收义务和告知义务，用人单位更没有了压力，更不去履行催收义务和告知义务了。 四、其他相关制度安排促使国家助学贷款中用人单位义务履行的完善程度分析
由于任何一种制度安排都是“嵌在”制度结构中，它必然内在地联结着制度结构中的其他制度安排。每一种制度安排不仅取决于自己的效率，还取决于其他制度安排实现其功能的完善程序。“最有效的制度安排是一种函数，尤其是制度结构中其他制度安排的函数。”[19] “一般来讲，贷款利率越低，偿还期限越长，若再加上较高的通货膨胀率，隐性补助就越多。”[20]一些高等学校和学生出于占有隐性补助或者利用低利率贷款从事其他投资活动等目的，隐瞒家庭经济实际情况，捏造经济困难状况。国家助学贷款是属于高等学校资助体系中的一种，是对经济确实困难的学生的一种救助，只能发放给经济确实困难的学生。为了保证国家助学贷款真正发放到经济确实困难的学生手中，应当加强对申请国家助学贷款的学生的经济条件的审核工作。从1999年开始启动的国家助学贷款，一直没有对经济困难的认定作出规定，导致高等学校和银行在审核国家助学贷款申请时，一直没有一个明确而统一的标准。从国家助学贷款启动开始，一直有人呼吁明确经济困難认定，建立严格的制度，保证经济确实困难学生的权益。教育部、财政部公布了《教育部、财政部关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》，对如何界定家庭经济困难的学生作了较为详细的规定，防止经济困难的学生申请不到国家助学贷款。国家助学贷款制度规定高等学校的学生毕业离开学校后，要将自己最新通讯方式和工作单位告诉给高等学校和银行。有一些高等学校的毕业生离开高等学校后，为了减少麻烦或者降低成本，不主动向银行告诉自己最新的通讯方式和工作单位，导致银行的贷后管理工作难以进行。为了使银行的贷后管理制度发挥效率，国家助学贷款制度一直在完善与之相关的制度。例如，《中国人民银行、财政部、教育部、国家税务总局关于进一步推进国家助学贷款业务发展的通知》规定，对这样的学生要记录在案，将来纳入全国个人信用信息系统B11，《中国人民银行、教育部、财政部关于切实推进国家助学贷款工作有关问题的通知》规定，在媒体上公布违约借款学生的姓名等相关信息B12。但是，到如今，没有看到一项与国家助学贷款中用人单位义务相关的制度出现。即便不取消用人单位的代偿义务，至少可以规定用人单位履行催收义务和告知义务，所花费的费用由银行承担。一旦规定用人单位履行催收义务和告知义务所花费的费用由银行承担，就减少了用人单位的管理成本，一定能大大提高用人单位履行催收义务和告知义务的动力。“人具有随机应变、投机取巧、为自己谋取更大利益的行为倾向” B13，毕竟“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关”[21]。后来的发展是，不但没有这么做，而且还不断给用人单位增加义务。这表现在两个方面：一是将原来已经存在的义务种类进一步扩大适用新的范围；二是拓展了新的义务种类。“按照一个严格的财富最大化行为假定，当进行交换的一方进行欺骗、偷窃或说所获取的收益超过他所获得的可选机会的价值时，他就会这样做。”[5]新增加的义务，进一步加重了用人单位对劳动者的管理工作量，拉高了单位管理成本，使用人单位越来越不愿意履行其在国家助学贷款中的义务。最终的结果，就会使用人单位想尽一切办法去规避承担这些繁重的义务。
注释：
①在现有制度研究中，有三种倾向值得人们反思：第一种是过分夸大制度的作用，认为只要实现了某种制度模式，剩下的一切就只是一个逻辑问题了；第二种是过分夸大制度系统中某些制度安排的作用，认为只要完成了某些制度安排的变革，整个经济体制就会发生质的改变；第三种是认为一种制度安排如同某项目一样，可以很快建立起来，甚至可以进口（从国外引进某种制度安排），并且马上会发挥功效。第三种倾向忽视了制度的历史性和渐进性。第一、第二种倾向，其问题在于没有认识到制度或制度安排并不是游离于其他因素之外而发挥作用的，制度是整个社会经济系统中的一个子系统，而具体的制度安排又是整个制度系统中的一个组成要素，不从这一角度分析制度和制度变迁，往往得出错误结论或导致失败的制度变革。参见李志强的《制度配置理论：概念的提出》，载于《山西财经大学学报》2002年第1期。
②教育部在建立一个系统，将学生国家助学贷款情况与学历证查询系统相挂钩，能够通过学历查询系统查询到学生国家助学贷款的情况。但是，学生学历查询在学生毕业后才能进行，应届生的学历是查询不到的。这种情况存在于人事关系代为管理的用人单位。
③《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》第四条规定：“为保证国家助学贷款制度的顺利实行，由教育部、财政部、中国人民银行和中国工商银行组成全国助学贷款部际协调小组（以下简称部际协调组）。教育部设立全国学生贷款管理中心，作为部际协调组的日常办事机构。各省、自治区、直辖市设立相应的协调组织和管理中心。”
④《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》第五条规定：“部际协调组主要负责协调教育、财政、银行等部门及学校之间的关系，制定国家助学贷款政策，确定中央部委所属学校年度国家助学贷款指导性计划。其中：教育部主要负责根据国家教育发展状况，会同有关部门研究如何利用助学贷款的有关政策；财政部主要负责筹措、拨付中央部委所属学校国家助学贷款的贴息经费（含特困生贷款的还本资金），监督贴息经费使用情况；中国人民银行主要负责根据国家有关政策，确定国家助学贷款经办银行，审批有关办法，监督贷款执行情况；经办银行负责贷款的审批、发放与回收。”
⑤《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》第七条规定：“各省、自治区、直辖市国家助学贷款协调组织，根据部际协调组确定的有关政策，领导本行政区域国家助学贷款工作；负责协调本行政区域教育、财政、银行等部门及学校之间的关系；提出本行政区域所属学校的国家助学贷款年度指导性计划。”
⑥《关于助学贷款管理的若干意见》第一条第一款规定：“中国工商银行要继续积极办理国家助学贷款。要在防范风险的前提下，继续探索国家助学贷款的多种担保形式；要简化贷款审批程序，合理确定贷款期限；要在中国人民银行规定的范围内，在利率水平上对贷款人给予适当优惠。” ⑦《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》第四条第一款规定：“加强统筹和协调。成立由教育部、财政部、公安部、人民银行、银监会等部门参加的部际协调小组，及时研究解决国家助学贷款实施过程中出现的问题。各省、自治区、直辖市也应成立相应的协调机构，加强对本地区的国家助学贷款工作的统筹与协调。各级教育、财政、金融等部门要进一步统一思想，提高认识，严格执行有关政策，认真履行职责，积极主动地开展工作。”
⑧随着法治的进步，人们守法的意识得到了加强，但是也出现了一种想办法规避新颁布的法律趋势。见刘新林的《一些行业现并购潮“规避”新法》，载于《商务时报》2008年3月12日版。
⑨教育部已经建立了学历查询网站，提供学历查询服务。现在已将学生的国家助学贷款信息录入，提供查询学生的国家助学贷款信息。
⑩如果他们想办法还清所欠的国家助学贷款，可能会找到工作；如果他们没有办法还清所欠的国家助学贷款，他们将永远失业。
B11《中国人民银行、财政部、教育部、国家税务总局关于进一步推进国家助学贷款业务发展的通知》第二条第三款规定：“国家助学贷款是无担保的贷款，为有效防范助学贷款风险，各经办银行应以学校为单位，在公开报刊等信息媒体上公布助学贷款违约情况，对不讲信用的借款人姓名、身份证号及违约行为公开曝光。对不主动与见证人和贷款银行联系、提供工作单位和通讯方式、不守信用的学生，也要记录在案，将来纳入全国个人信用信息系统。”
B12《中国人民银行、教育部、财政部关于切实推进国家助学贷款工作有关问题的通知》第四条第七款规定：“经办银行要收集国家助学贷款违约借款学生名单，在每学期开学前会同教育行政部门在媒体上公布违约借款学生的姓名、入学前家庭地址、毕业学校、毕业后就业单位、身份证号码和拖欠贷款本息金额。”
B13这是制度经济学对人们行为进行研究时，给出的一个假设。见卢现祥的《新制度经济学（第2版）》，武汉大学出版社2013出版，第171页。
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（责任编辑王婷婷）