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宁都县是江西省赣州市所辖的一个国家扶贫开发工作重点县,地处当年中央苏区的中心区域,扶贫开发和老区建设一直是宁都县经济社会发展的一项中心任务,长期以来也得到了国家､省､市的高度重视和有力扶持｡特别是进入新世纪后,宁都县在贯彻落实全国､全省整村推进扶贫开发的部署上,共有177个贫困村被确定为全省扶贫开发工作重点村(含今年按“三个确保”增补的70个重点村),占到全县行政村总数的近60%,全县整村推进朝着规划确定的目标不断向前迈进,贫困面貌不断发生着深刻的变化｡但同时,随着扶贫开发形势的发展,整村推进如何深入贯彻落实科学发展观的要求,形成一种可持续的发展机制问题,也愈加紧迫地摆在了我们面前｡为此,宁都县去年利用亚洲银行和中国扶贫基金会在宁都县6个重点村开展“非政府组织与政府合作制订和实施村级扶贫规划”试点的契机,在建立整村推进扶贫资金循环使用､全体村民互助合作､贫困农户持续受益的长效机制方面,主动进行了一些初步的尝试｡
一､组建社区扶贫研究会,健全整村推进扶贫资金循环使用的管理组织
根据亚行､中国扶贫基金会和宁都扶贫部门共同研究确定的试点内容,政府安排扶持试点村的扶贫资金向非政府组织开放,由非政府组织按照政府确定的目标,并在政府部门的指导和监管之下,具体组织试点村群众制订和实施整村推进规划｡承担试点工作的非政府组织由中国扶贫基金会在全国范围招标,亚行在试点工作经费上对中标的非政府组织给予资助｡这一涉及宁都县扶贫资金使用管理机制创新的试点,启发和触动了我们要进一步培育和发展本土以扶贫为宗旨的“草根”非政府组织,只有如此,我们感到此次试点的成果才更具推广性和持续性｡为此,宁都县扶贫办面向社会招聘熟悉扶贫政策､具有实践经验､对贫困群众怀有感情的贤才,组建了“宁都县社区扶贫研究会”,在民政部门进行社团登记后,积极参与了由中国扶贫基金会组织的试点竞标,并成功竞得2个重点村试点的组织实施任务｡
县社区扶贫研究会中标在2个重点村组织试点后,获悉国家在部分重点县已开展了建立贫困村村级“互助资金”试点,在征询有关政策的基础上,专门派出人员到有关重点县进行了学习考察｡回来后在组织村民制订整村推进规划中,感到开展试点既要着眼改善村民当前的基本发展条件,更应面向未来,考虑整村推进成果能够巩固扩大和持续发展的问题｡于是,他们着眼培育提高试点村自我管理､自我组织和自我发展能力,提出将探索建立扶贫资金循环使用､全体村民互助合作､贫困农户持续受益的机制,纳入试点制订和实施整村推进扶贫规划的重要内容,力求在扶持期间帮助试点村解决好“扶贫资金没了､挂点单位撤了､帮扶人员走了”以后应该怎么办的问题｡在经村民代表会议讨论和一致通过后,决定从政府扶持每村的50万元财政扶贫资金中,每村安排10万元用于建立“村级社区扶贫循环发展资金”,同时,研究会再向每村各注入2万元,使每村的社区扶贫循环发展资金达到12万元,资金存入县社区扶贫研究会开设的专户统一管理,其具体运作由县社区扶贫研究会组织实施,村民参与管理,进行监督｡循环发展资金的运行及成效,每年由县社区扶贫研究会负责总结,向县扶贫办专题报告｡
二､遵循“民管､民用､民受益”原则,确定“村级社区扶贫循环发展资金”运作模式
宁都县社区扶贫研究会在具体设计“村级社区扶贫循环发展资金”的运作上,确定的基本运作模式是:
1､充分尊重村民的主体地位,确立村民参与管理和监督的制度安排｡一方面,明确循环发展资金的所有权属于全体村民,由村民大会推选有贫困户代表､妇女代表占一定比例的人员组成循环发展资金理事会,下设管委会和监事会｡管委会由村民推举的本村村民代表3-5人组成,具体负责对循环发展资金扶持项目,按公开透明､便捷高效的程序进行审定和审批;监事会由县社区扶贫研究会派出1人和村民推举本村2名村民代表共3人组成,负责对循环发展资金的运作实施同步监督,确保资金合规使用和安全运转;循环发展资金运作中遇到重大问题或疑难问题,召开理事会讨论决定｡另一方面,由县社区扶贫研究会统一制订《村级社区扶贫循环发展资金管理办法》,从制度上规范循环发展资金的运作程序和要求,明确管委会代表村民行使循环发展资金管理权的职责,并接受县社区扶贫研究会的指导,接受理事会､监事会和全体村民的监督｡规定村管委会按每个会计年度编制循环发展资金财务报表及报告,供村民代表审阅,向全体村民公示并接受质询｡
2､采取“小额､有偿､短期”借款和信用担保的方法,实现循环发展资金的安全周转｡规定循环发展资金在本村社区的范围内,采取村民“有借有还､滚动周转”的方式循环使用,借款对象为社区内全体农户的生产性项目,以具备生产和还款能力的中低收入农户为主要目标群体,其中优先保证建档立卡贫困农户发展生产的借款需求｡农户借款实行小额制,每户单笔借款为10000元以内;有偿制,每笔借款按月费率收取10‰的资金占用费;短期制,每笔借款的期限在一年以内;信用担保制,农户每笔借款须有本村1-2名村民实行全责担保｡
3､合理分配循环发展资金收益,确保贫困农户优惠受益｡一方面,对收取循环发展资金借款占用费实行差别费率制,即对在册贫困户借款占用费率给予减半收取的优惠｡另一方面,将循环发展资金的收益分配主要用于扶贫,与实施整村推进规划其他建设项目结合｡规定循环发展资金借款收取的资金占用费:10%留作农户借款的风险基金;27%用于救助无生产和还款能力而未借款的特困农户;27%用于其他整村推进扶贫项目的后续维修和管护费;36%用于循环发展资金的管理费用｡其中對特困农户的救助对象､户数和标准,维修的项目和费用,每年由管委会商监事会拟出计划后,由村民代表大会讨论决定｡所有收益的分配使用作为每年循环发展资金财务报表的内容,向全体村民公告公示｡
4､坚持资金支持和能力建设并举,加强循环发展资金运转过程中的相关培训｡县扶贫办在制定年度培训计划时,将农户生产能力培训和循环发展资金管理人员能力培训列入计划,县社区扶贫研究会有针对性地组织开展相关实用技术和管理知识的培训｡对农户借款项目,要求在借款发放前,必须对农户发展生产的技能进行培训到位后才予实施,并在农资､信息､销售等方面提供及时而有效的服务,帮助借款降低借款的使用风险､提高借款的使用效益｡
三､把握关键环节,落实村级社区扶贫循环发展资金“互助合作､持续发展”的基本要求
宁都县社区扶贫研究会自2007年11月开始启动循环发展资金运作半年多来,在两个试点村已向贫困农户借出循环发展资金22.2万元,占循环发展资金总量的92.5%,及时解决了部分贫困农户发展生产上资金不足的燃眉之急｡循环发展资金借款已收取资金占用费5280元,并于2008年春节期间向6户未借款特困户按每户200元给予了救助｡他们在具体组织运作中,注重针对性､操作性､持续性､互助性､安全性等关键环节,把握“互助合作､持续发展”的基本要求,在探索整村推进扶贫资金循环使用的机制上迈出了坚实的一步,其主要收获在以下几个方面得到初步体现:
1､坚持循环发展资金的滚动周转,培育了扶贫开发工作重点村的可持续发展能力｡设立村级社区扶贫循环发展资金将部分扶贫资金实行滚动使用,使原来一次性扶助贫困农户或建设基础设施项目的“扶贫款”,成为了长期性扶持社区内农户发展生产､实现增收项目的“资本金”,使一次性使用的“死钱”成为了滚动使用的“活钱”,有效促进了社区内贫困农户转变“等､靠､要”的依赖救助观念,也在投入为贫困农户发展生产增收项目上提供了一个持续､便捷的条件和机会,还从机制上为实现扶贫资金的循环使用和巩固发展整村推进的工作成果,探索了一条可持续性的新途径｡
2､坚持循环发展资金的有偿使用,培养了农户使用扶贫资金的市场观念｡规定农户借用循环发展资金发展生产,不仅要还本,而且要付费,引导农户克服了长期以来把扶贫款当救济款的观念｡并且,在解决了农户发展生产资金“借得到”问题的同时,还促进了农户自主统筹考虑“还得了”､“富得起”的问题,仔细､慎重地按市场要求选择借款发展项目,努力确保借款发展项目的成功率｡这样,不仅有效保障了循环发展资金的安全周转､保值增值,更为重要的是引导农户树立了市场观念,增强了诚信意识,农户在借用循环发展资金发展生产的过程中,锻炼提高了自我积累､自我发展的素质和能力｡
3､坚持循环发展资金的扶贫宗旨,增强了农户之间助贫济困､互助合作的精神｡在循环发展资金的周转使用上,实行以“小额､短期”借款为主,形成了引导资金借款主要用于解决中低收入农户发展生产急需资金的机制;实行农户之间相互提供“信用担保”的机制,有效解决了中低收入农户特别是贫困农户因无财产担保到银行贷款难､而发展生产又急需资金投入的困难｡特别是区别不同对象,在收取借款资金占用费率上实行差别费率制,以及将循环发展资金收益主要分配用于扶贫的机制,较好地发挥了费率的杠杆作用,既让贫困农户得到了优惠和救助,也使条件较好农户在使用借款受益的同时承担了扶贫责任｡通过以上机制的运转,循环发展资金借出､归还､增值的循环过程,成为了农户之间传递助贫济困､互助合作精神的过程｡
4､坚持循环发展资金的民主管理,锻炼了村级自我组织､自我管理的素质和能力｡明确循环发展资金的所有权属于全体村民,将循环发展资金的运作程序和要求向全体村民公开,通过全体村民讨论决定循环发展资金的使用管理规定,充分尊重了村民的主体地位,极大地调动了村民当家作主的积极性,形成了人人皆知､户户遵守､共同监督的良好格局,为循环发展资金的滚动周转､循环使用奠定了扎实的群众基础｡同时,通过全体村民选举产生村级循环发展资金管理组织,并置于全体村民监督之下开展管理工作,有效促进了管理人员将村民的信任变成了责任,将工作的压力转为了动力,在管理循环发展资金的过程中鍛炼提高了自我组织､自我管理的实践才干,为实现循环发展资金的良性､安全､高效运转奠定了坚实的组织基础｡
宁都县依托社区扶贫研究会建立并管理村级社区扶贫循环发展资金时间不长､范围不大,只是自己主动做了一点初步的尝试｡总体来讲,这项探索性工作得到了村民的欢迎,也引起了有关方面的一些关注｡今年,省里已决定安排宁都县在10个贫困村开展建立“互助资金”试点,我们将抓住这一难得机遇,认真贯彻落实国家关于“互助资金”试点工作的要求,虚心学习借鉴兄弟省在这次会议上介绍的经验,进一步完善和深化我们的这项工作,力求在探索扶贫资金使用管理的持续发展机制上迈出新步伐,取得新突破｡
[作者简介]郭超彦,男,江西省宁都县扶贫办主任;温子荣,男,江西省宁都县扶贫办干部｡
[责任编辑:徐永祥]
一､组建社区扶贫研究会,健全整村推进扶贫资金循环使用的管理组织
根据亚行､中国扶贫基金会和宁都扶贫部门共同研究确定的试点内容,政府安排扶持试点村的扶贫资金向非政府组织开放,由非政府组织按照政府确定的目标,并在政府部门的指导和监管之下,具体组织试点村群众制订和实施整村推进规划｡承担试点工作的非政府组织由中国扶贫基金会在全国范围招标,亚行在试点工作经费上对中标的非政府组织给予资助｡这一涉及宁都县扶贫资金使用管理机制创新的试点,启发和触动了我们要进一步培育和发展本土以扶贫为宗旨的“草根”非政府组织,只有如此,我们感到此次试点的成果才更具推广性和持续性｡为此,宁都县扶贫办面向社会招聘熟悉扶贫政策､具有实践经验､对贫困群众怀有感情的贤才,组建了“宁都县社区扶贫研究会”,在民政部门进行社团登记后,积极参与了由中国扶贫基金会组织的试点竞标,并成功竞得2个重点村试点的组织实施任务｡
县社区扶贫研究会中标在2个重点村组织试点后,获悉国家在部分重点县已开展了建立贫困村村级“互助资金”试点,在征询有关政策的基础上,专门派出人员到有关重点县进行了学习考察｡回来后在组织村民制订整村推进规划中,感到开展试点既要着眼改善村民当前的基本发展条件,更应面向未来,考虑整村推进成果能够巩固扩大和持续发展的问题｡于是,他们着眼培育提高试点村自我管理､自我组织和自我发展能力,提出将探索建立扶贫资金循环使用､全体村民互助合作､贫困农户持续受益的机制,纳入试点制订和实施整村推进扶贫规划的重要内容,力求在扶持期间帮助试点村解决好“扶贫资金没了､挂点单位撤了､帮扶人员走了”以后应该怎么办的问题｡在经村民代表会议讨论和一致通过后,决定从政府扶持每村的50万元财政扶贫资金中,每村安排10万元用于建立“村级社区扶贫循环发展资金”,同时,研究会再向每村各注入2万元,使每村的社区扶贫循环发展资金达到12万元,资金存入县社区扶贫研究会开设的专户统一管理,其具体运作由县社区扶贫研究会组织实施,村民参与管理,进行监督｡循环发展资金的运行及成效,每年由县社区扶贫研究会负责总结,向县扶贫办专题报告｡
二､遵循“民管､民用､民受益”原则,确定“村级社区扶贫循环发展资金”运作模式
宁都县社区扶贫研究会在具体设计“村级社区扶贫循环发展资金”的运作上,确定的基本运作模式是:
1､充分尊重村民的主体地位,确立村民参与管理和监督的制度安排｡一方面,明确循环发展资金的所有权属于全体村民,由村民大会推选有贫困户代表､妇女代表占一定比例的人员组成循环发展资金理事会,下设管委会和监事会｡管委会由村民推举的本村村民代表3-5人组成,具体负责对循环发展资金扶持项目,按公开透明､便捷高效的程序进行审定和审批;监事会由县社区扶贫研究会派出1人和村民推举本村2名村民代表共3人组成,负责对循环发展资金的运作实施同步监督,确保资金合规使用和安全运转;循环发展资金运作中遇到重大问题或疑难问题,召开理事会讨论决定｡另一方面,由县社区扶贫研究会统一制订《村级社区扶贫循环发展资金管理办法》,从制度上规范循环发展资金的运作程序和要求,明确管委会代表村民行使循环发展资金管理权的职责,并接受县社区扶贫研究会的指导,接受理事会､监事会和全体村民的监督｡规定村管委会按每个会计年度编制循环发展资金财务报表及报告,供村民代表审阅,向全体村民公示并接受质询｡
2､采取“小额､有偿､短期”借款和信用担保的方法,实现循环发展资金的安全周转｡规定循环发展资金在本村社区的范围内,采取村民“有借有还､滚动周转”的方式循环使用,借款对象为社区内全体农户的生产性项目,以具备生产和还款能力的中低收入农户为主要目标群体,其中优先保证建档立卡贫困农户发展生产的借款需求｡农户借款实行小额制,每户单笔借款为10000元以内;有偿制,每笔借款按月费率收取10‰的资金占用费;短期制,每笔借款的期限在一年以内;信用担保制,农户每笔借款须有本村1-2名村民实行全责担保｡
3､合理分配循环发展资金收益,确保贫困农户优惠受益｡一方面,对收取循环发展资金借款占用费实行差别费率制,即对在册贫困户借款占用费率给予减半收取的优惠｡另一方面,将循环发展资金的收益分配主要用于扶贫,与实施整村推进规划其他建设项目结合｡规定循环发展资金借款收取的资金占用费:10%留作农户借款的风险基金;27%用于救助无生产和还款能力而未借款的特困农户;27%用于其他整村推进扶贫项目的后续维修和管护费;36%用于循环发展资金的管理费用｡其中對特困农户的救助对象､户数和标准,维修的项目和费用,每年由管委会商监事会拟出计划后,由村民代表大会讨论决定｡所有收益的分配使用作为每年循环发展资金财务报表的内容,向全体村民公告公示｡
4､坚持资金支持和能力建设并举,加强循环发展资金运转过程中的相关培训｡县扶贫办在制定年度培训计划时,将农户生产能力培训和循环发展资金管理人员能力培训列入计划,县社区扶贫研究会有针对性地组织开展相关实用技术和管理知识的培训｡对农户借款项目,要求在借款发放前,必须对农户发展生产的技能进行培训到位后才予实施,并在农资､信息､销售等方面提供及时而有效的服务,帮助借款降低借款的使用风险､提高借款的使用效益｡
三､把握关键环节,落实村级社区扶贫循环发展资金“互助合作､持续发展”的基本要求
宁都县社区扶贫研究会自2007年11月开始启动循环发展资金运作半年多来,在两个试点村已向贫困农户借出循环发展资金22.2万元,占循环发展资金总量的92.5%,及时解决了部分贫困农户发展生产上资金不足的燃眉之急｡循环发展资金借款已收取资金占用费5280元,并于2008年春节期间向6户未借款特困户按每户200元给予了救助｡他们在具体组织运作中,注重针对性､操作性､持续性､互助性､安全性等关键环节,把握“互助合作､持续发展”的基本要求,在探索整村推进扶贫资金循环使用的机制上迈出了坚实的一步,其主要收获在以下几个方面得到初步体现:
1､坚持循环发展资金的滚动周转,培育了扶贫开发工作重点村的可持续发展能力｡设立村级社区扶贫循环发展资金将部分扶贫资金实行滚动使用,使原来一次性扶助贫困农户或建设基础设施项目的“扶贫款”,成为了长期性扶持社区内农户发展生产､实现增收项目的“资本金”,使一次性使用的“死钱”成为了滚动使用的“活钱”,有效促进了社区内贫困农户转变“等､靠､要”的依赖救助观念,也在投入为贫困农户发展生产增收项目上提供了一个持续､便捷的条件和机会,还从机制上为实现扶贫资金的循环使用和巩固发展整村推进的工作成果,探索了一条可持续性的新途径｡
2､坚持循环发展资金的有偿使用,培养了农户使用扶贫资金的市场观念｡规定农户借用循环发展资金发展生产,不仅要还本,而且要付费,引导农户克服了长期以来把扶贫款当救济款的观念｡并且,在解决了农户发展生产资金“借得到”问题的同时,还促进了农户自主统筹考虑“还得了”､“富得起”的问题,仔细､慎重地按市场要求选择借款发展项目,努力确保借款发展项目的成功率｡这样,不仅有效保障了循环发展资金的安全周转､保值增值,更为重要的是引导农户树立了市场观念,增强了诚信意识,农户在借用循环发展资金发展生产的过程中,锻炼提高了自我积累､自我发展的素质和能力｡
3､坚持循环发展资金的扶贫宗旨,增强了农户之间助贫济困､互助合作的精神｡在循环发展资金的周转使用上,实行以“小额､短期”借款为主,形成了引导资金借款主要用于解决中低收入农户发展生产急需资金的机制;实行农户之间相互提供“信用担保”的机制,有效解决了中低收入农户特别是贫困农户因无财产担保到银行贷款难､而发展生产又急需资金投入的困难｡特别是区别不同对象,在收取借款资金占用费率上实行差别费率制,以及将循环发展资金收益主要分配用于扶贫的机制,较好地发挥了费率的杠杆作用,既让贫困农户得到了优惠和救助,也使条件较好农户在使用借款受益的同时承担了扶贫责任｡通过以上机制的运转,循环发展资金借出､归还､增值的循环过程,成为了农户之间传递助贫济困､互助合作精神的过程｡
4､坚持循环发展资金的民主管理,锻炼了村级自我组织､自我管理的素质和能力｡明确循环发展资金的所有权属于全体村民,将循环发展资金的运作程序和要求向全体村民公开,通过全体村民讨论决定循环发展资金的使用管理规定,充分尊重了村民的主体地位,极大地调动了村民当家作主的积极性,形成了人人皆知､户户遵守､共同监督的良好格局,为循环发展资金的滚动周转､循环使用奠定了扎实的群众基础｡同时,通过全体村民选举产生村级循环发展资金管理组织,并置于全体村民监督之下开展管理工作,有效促进了管理人员将村民的信任变成了责任,将工作的压力转为了动力,在管理循环发展资金的过程中鍛炼提高了自我组织､自我管理的实践才干,为实现循环发展资金的良性､安全､高效运转奠定了坚实的组织基础｡
宁都县依托社区扶贫研究会建立并管理村级社区扶贫循环发展资金时间不长､范围不大,只是自己主动做了一点初步的尝试｡总体来讲,这项探索性工作得到了村民的欢迎,也引起了有关方面的一些关注｡今年,省里已决定安排宁都县在10个贫困村开展建立“互助资金”试点,我们将抓住这一难得机遇,认真贯彻落实国家关于“互助资金”试点工作的要求,虚心学习借鉴兄弟省在这次会议上介绍的经验,进一步完善和深化我们的这项工作,力求在探索扶贫资金使用管理的持续发展机制上迈出新步伐,取得新突破｡
[作者简介]郭超彦,男,江西省宁都县扶贫办主任;温子荣,男,江西省宁都县扶贫办干部｡
[责任编辑:徐永祥]