工业用地是产业发展的空间载体，对地区的经济发展具有至关重要的作用。自2014年9月国土资源部下发《关于推进土地节约集约利用的指导意见》以来，存量低效用地盘活成为产业结构调整、用地结构完善、城市可持续发展的重要手段。目前，国内部分城市通过出台地方性国土、产业、规划政策，为盘活存量低效工业用地提供重要支持，取得了显著成效。借鉴各地低效用地再开发的先进做法，可以为成都市低效工业用地提质增效提供经验借鉴和政策参考，具有重要意义。
　　盘活闲置低效工业用地的紧迫性与重要性
　　盘活闲置低效工业用地是深化土地供给侧结构性改革，改善土地供需矛盾的必然选择。随着国家、省、市对城市建设用地指标逐渐收紧和工业经济快速发展，成都市土地供需矛盾日益突出，增量土地不足与存量土地“沉睡”问题亟待破解。在此背景下，推动土地供给由注重增量转向盘活存量成为破解土地资源要素制约，立足土地创新节约集约利用的必由之路。闲置用地及占地面积较大、发展效益偏低、环境污染较重的低效工业用地成为存量工业用地提质增效的主要对象。
　　盘活闲置低效工业用地是加快产业结构优化升级，推进制造业高质量发展的有效途径。工业用地作为产业发展的载体和产业结构调整的基础，开展存量工业用地土地整理，有利于提高产业竞争力。目前，成都市部分功能区仍存在工业产业能级较低、产业结构有待优化升级、工业企业产出效益低等问题。随着产业结构的调整升级，在各区县和产业功能区内全面开展存量低效用地清理盘活，对提升入驻企业产业能级，推动制造业高质量发展具有重要意义。
　　盘活闲置低效工业用地是促进生产空间集约高效，提升城市环境品质的重要手段。随着城市化进程的推进，城市发展“摊大饼”的方式已不可持续，成都市面临着城市人口持续增长和土地资源紧缺的矛盾，必须加快探索与经济社会发展相适应的土地利用方式，有效盘活存量工业用地，提高工业用地效率，为城市高质量发展提供足够的空间。现阶段，成都仍处于工业化中期阶段，与上海等先进地区相比，成都市工业还没有经历充分发展阶段。这一时期成都工业需要在保持一定速度的同时走好新型工业化道路，以“集聚、集成、集约”为导向，促进工业用地集约高效利用，将成为成都市加快推进工业化、城市化进程、提升城市品质的重要途径。
　　先进地区经验做法
　　深圳
　　深圳2004年开展旧工业区改造升级工作，先后出台《深圳市城市更新办法》《深圳市城市更新办法实施细则》《深圳市工业布局研究与规划》《关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见（1+6文件）》等政策。一是开展十大专项行动；集中开展违法建筑整治、土地整备、重大产业项目用地保障、政府储备土地清理、建设用地清退、城市更新、地籍调查和土地总登记等十大专项行动。二是实施四大举措；“摸清家底”，夯实国土空间管理基础，形成空间本底“一张图”“一套表”“一平台”；“分类施策”，综合运用更新、整备、棚改、查违、闲置土地处置等多元手段，全面盘活处置低效用地；“重点攻坚”，着力释放集中连片规模空间；“深化改革”，实施工改工、创新M0新型用地，健全规划和自然资源管理治理体系。


　　上海
　　为进一步提高土地节约集约利用水平，促进产业高质量发展，推动工业区转型升级，上海先后出台《关于本市促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》《上海产业结构调整负面清单（2018版）》《上海市低效工业用地标准指南（2019版）》《关于加强容积率管理全面推进土地资源高质量利用的实施细则（2020版）》等文件。一是明确四类低效工业用地类型；包括“淘汰類”产业和“关停并转”范围的工业用地、闲置工业用地、开发效率低下的工业用地、土地综合产出效率低下的工业用地。二是分区域进行存量土地转型升级，聚焦全市重点区域着力打造“产业新区”，实施“3+5+X”区域整体转型高质量发展战略，前瞻布局高端高新产业；聚焦低效园区实施整体转型“腾笼换鸟”，突出产业集群布局，为高质量发展腾出空间；对未纳入整体转型区域的零星工业用地，按照规划用途自行开发。三是建立低效用地管理机制，实施差别化综合施策、土地用途管制、信用管理、多途径处置等内容，建立了“以亩产论英雄”“以效益论英雄”“以能耗论英雄”“以环境论英雄”的激励约束机制。
　　南京
　　南京于2013年被原国土资源部确定为首批城镇低效用地再开发试点城市。2019年南京出台了《关于深入推进城镇低效用地再开发工作实施意见（试行）》，进一步放宽低效用地再开发政策限制。一是鼓励多种再开发模式；采用“老城嬗变”“产业转型”“城市创新”“连片开发”等多种模式，支持不同类型地块转型升级、提质增效。二是引入倒逼机制，促进工业转型升级；2017年出台《南京市工业企业资源集约利用绩效综合评价办法（试行）》，将工业企业分为A类（优先发展类）、B类（鼓励提升类）、C类（监管调控类）、C-类（警示类）、D类（落后整治类），按类实施差别化政策。对评价为C类、D类的企业以及列入城镇低效用地数据库3年以上未进行再开发的企业，不予安排新增供地。三是鼓励联合开发，引导土地复合开发利用；对低效楼宇再开发，明确可由多个主体联合或共同设立项目公司作为新的用地主体进行开发改造。允许同一土地两种用途，推动单一功能的开发区、产业集聚区向城市综合功能区转型。
　　湖州
　　自2017年底开始，湖州市开展“五未”土地处置专项行动。一是对批而未供土地，采取“落实项目供应一批、异地置换盘活一批、完善手续办理一批”等举措加大消化利用力度。二是对供而未用土地，坚持以用为先，采取“消除障碍动工一批，采取措施收回一批，帮扶解困利用一批”等举措加快处置利用。涉及政府原因的，以“建设项目遗留问题清零”为突破口，通过尽快形成净地、加快周边配套设施建设、开辟绿色办证通道等措施加快利用。三是对“用而未尽、建而未投、投而未达标”三类低效用地，按照追加投资、协商收回、协议置换、收购储备等方式逐地块、逐项目制定处置方案，明确处置时间。 　　成都推进闲置低效工业用地提质增效的建议
　　凝聚合力，完善工作推进机制
　　一是建立低效工业用地工作推进机制。探索成立低效工业用地提质增效工作领导小组，形成市级部门、区级部门、产业功能区管委会“三级”联动工作推进机制。
　　二是推进调查摸底和标图建库。开展存量工业用地利用现状和潜力摸底调查，查清土地权属关系，了解土地权利人意愿，拟定再开发范围，建立低效工业用地数据库，将低效工业用地标注在遥感影像图、地籍图和土地利用总体规划图上，夯实管理基础。
　　三是制定低效用地再开发专项政策。借鉴上海等地做法，出台《成都市低效工业用地标准指南》《深入推进低效工业用地提质增效的实施意见》等相关政策，明确低效工业用地涵盖范围、重点转型区域、总体规模、转型方向、开发时序和策略，进一步提高产业集中度，统筹推进低效产能梯度转型升级。
　　分类施策，提升存量企业质效
　　贯彻落实四川省《关于实施“亩均论英雄”改革开展园区及工业企业评价工作的通知》，进一步深化“亩均论英雄”改革，划分ABC三种不同类型的工业企业，推动土地资源要素向优质项目倾斜，在“零增量”的基础上让地尽其利、地尽其用，提高土地开发质量和效益，加快推动工业发展向高质量高效益转变。结合企业动工意向和合作开发情况，坚持“一企一策”，实施分类指导，差别化要素资源配置，采取正向激励与反向倒逼推动低效用地二次开发。
　　一是对A类企业优先要素供给，给予重点支持。对符合A类用地的企业及地块在财政资金、人才引育、项目建设、创新驱动、要素保障等方面给予政策扶持。


　　二是对B类企业递减政策扶持，鼓励转型升级。对B类用地的企业相应递减政策扶持，鼓励企业进行土地“二次开发”，实施“零增地”技改，鼓励土地使用权所有人通过技术创新、产品改良等手段进行转型升级，发展高端产业或产业高端，增加土地产出效益。
　　三是对C类企业限制要素供给，及时清理调迁。原则上C类企业不得享受政府有关财政性奖励政策，并限制资源要素供给。通过引导低效产业（企业）有序转移，加强与周边市县的区域合作与协作，将功能区内需要转移出去的产业（企业），有序转移到周边区域，形成合作共赢局面。按照节约集约用地的要求，对功能区内市场占有率低、税收贡献低、就业容量低、技术含量低、建筑强度低的“五低”企业进行清退，健全低端低效产能退出机制。
　　立体扩张，打造新型工业载体
　　一是推进工业上楼。以存量楼宇功能改造和高端楼宇规划建设为抓手，大力实施楼宇增量、载体提质和“腾笼引凤”工程，鼓励建设高层工业楼宇，推进工業上楼。
　　二是修（改）建多层厂房。鼓励发展与城市形态相适应、符合制造业企业需求的标准厂房，支持企业建设并持有都市工业标准厂房。利用存量土地新建厂房或增加原厂房层数，对新增的工业厂房不再增收土地价款；对修建多层厂房（或改建多层厂房）的企业，给予适当补贴，可以考虑按企业节约用地量，对多层厂房给予每平方米100-300元的补贴。政府补贴给企业建多层厂房的资金，可划入企业，作为企业的固定资产，提高企业的融资能力。
　　改革创新，探索多功能复合用地
　　一是利用工业用地发展新产业。支持利用存量低效工业用地，兴办先进制造业、生产性服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态；支持标准厂房建设融合生产、研发、设计、经营多种功能、复合利用。新产业工业项目用地的生产服务、行政办公、生活服务设施建筑面积占项目总建筑面积比例不超过15%的，可按工业用途管理，对存量工业用地增加兼容的，可以协议方式办理用地手续。
　　二是扩大新型工业用地（M0）试点范围。围绕高品质科创空间建设，先行先试用于融合研发、设计、检测、中试、新经济等创新性业态的新型产业用地（M0），进一步扩大新型工业用地（M0）试点范围，按照建设宜业宜居的产业社区目标，通过整体设计优化调整控制性详细规划，针对性核增配套服务设施的比例结构，促进产城融合、职住平衡。
　　三是鼓励工业用地与商住用地联合开发。对组团转型或连片开发区域范围内涉及商住存量建设用地的，鼓励引入组团开发主体实施工业用地、商住用地联合开发，完善行政办公、生活服务配套功能，保障组团开发资金平衡，充分调动社会主体、市场主体参与组团开发的积极性。