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摘要：金融机构缴存财政存款是指金融机构按照中国人民银行的规定，将吸收所有财政存款全额划缴当地人民银行。财政存款是各级政府保存在财政部门的各类预算资金，是一种政府储备，与其它社会单位、个人存款的性质有本质的不同，它是中央银行基础货币的一部分。财政存款政策是人民银行加强流动性管理，实现货币政策目标的重要政策工具。
关键词：财政 金融机构 存款
近几年来，人民银行对金融机构缴存财政存款管理工作非常重视，下发了很多规范性文件，对这项工作进行指导、规范和强调。由于诸多原因，这项工作存在一些问题，需要进一步厘清认识思路，完善法规制度，规范运作流程，达到加强管理，提高效率的政策目的。
一、金融机构缴存财政存款的特征
金融机构缴存财政存款相对于缴存一般存款准备金而言，有以下几个不同的特征：
（一）存款性质的单一性。金融机构缴存财政存款是地方财政部门在当地金融机构的存款，其存款的来源和属性是唯一的，确定的，其他任何单位、部门的存款都不构成财政存款。同时，人民银行规定，财政存款仅包括金融机构吸收的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项等，之后，又延伸到财政预算专项款项、财政预算外存款和其它待结算财政款项等。
（二）缴存业务的分散性。目前国有商业银行一般存款准备金均以总行为单位集中向人民银行总行缴存，各股份制商业银行一般存款准备金也是以法人为单位集中向人民银行缴存结算。但财政存款不同，它是各金融机构的营业机构按照各自的业务发生情况，单独与当地人民银行进行缴存结算，缴存业务具有很大的分散性。同时，目前执行按旬缴存的办法，金融机构每旬末向当地人民银行报送财政存款日报表，并办理缴存清算业务，在业务时点上也具有很强的分散性。
（三）银行收益的低效性。根据政策规定，对金融机构缴来的财政存款，当地人民银行每年11月30日一次性给付手续费，给付标准为全年日平均余额万分之五,明显偏低,其收益率仅相当于金融机构在人民银行存款准备金利息的2.65%。2009年，黄冈市各金融机构缴存财政存款手续费共计186.28元，如果按同期存款准备金利率计付利息,金额为7024.05元，收益是前者的38.5倍(如图)。
二、金融机构缴存财政存款管理存在的问题
（一）政策认识存在偏差。金融机构缴存财政存款管理是基层人民银行的重要的基础性管理业务之一。但是，多年来，我们对一般存款准备金管理比较重视，却忽视了财政存款的管理，没有把它上升到人民银行基础货币管理的高度来认识、来对待，造成缴存财政存款管理偏松，缴存财政存款政策难以发挥应有的政策效果。
（二）法规制度不够完善。金融机构缴存财政存款是中央银行的一个传统业务，自中央银行设立之时就开始办理，一直延续至今。但《中国人民银行法》和《商业银行法》均没有涉及财政存款业务。也没有一个权威的财政存款管理办法，对财政存款的界定和范围不明确。1998年3月，人总行下发《关于改革存款准备金制度的通知》（银发[1998]18号），将金融机构代理人民银行财政性存款中的机关团体存款、财政预算外存款，划为金融机构一般存款。将金融机构应全额缴存人民银行的存款仅限定为：金融机构代办的中央预算收入、地方金库收入和代理发行国债款项等。之后，总行又多次下达调整金融机构存款准备金缴存范围的通知。由于对文件依据的理解和执行存在偏差，执行起来难以统一。
（三）总量与地方经济增长不同步。近几年来来，随着地方经济的快速发展，反映地方政府财力的财政收入和国库存款都在高速增长，但与此形成鲜明反差的是，金融机构向人民银行缴存财政存款增长明显不同步，呈现出低位徘徊的态势。以湖北省黄冈市为例，从2005年至2009年四年间，该市全口径财政收入年均增长26.7%。国库存款年均增长39.5%，金融机构存款年均增长15%。而金融机构缴存财政存款四年间年均增长7.4%，到2010年末又降至1463万元，下降63%。呈现出总量小，波动大，增幅不同步的特点（如图）。
（四）监督管理难以强化到位。一是对金融机构在每月上旬和中中旬办理缴存财政存款业务缺乏审核依据。基层人民银行在上、中旬办理缴存财政存款业务时，只能根据金融机构提交的科目余额表和划拨凭证进行要式审查和金额核对，月末才能提供日计表等原始资料进行事后审核，很容易在月中出现少缴、漏缴情况。二是金融机构财政存款会计科目使用不规范。有的将财政存款不在一级科目中反映，仅反映在二级科目，影响财政存款政策执行的及时性和有效性。三是人民银行会计集中核算系统中没有設置单独的财政存款管理模块，对缴存财政存款未设置自动提示功能，需要定期进行人工查询，影响财政存款缴存管理的及时性。四是对财政部门开立银行账户把关不严。有的财政部门在多家银行开户，有的在一家银行开立多个账户，使财政资金分散在多家银行的多个账户，增加了监管难度。五是少数金融机构将财政存款不纳入财政存款科目核算，而是纳入一般存款科目核算，逃避财政存款管理。六是对金融机构缴存财政存款的违规行为进行处罚的法文件种类多，时间跨度大，适用性不强，处罚标准不一，实践中难以把握，影响监管效果。
（五）部门之间配合不够协调。人民银行财政存款管理工作涉及货币信贷、会计、支付结算和营业室等多个部门。由于部门之间信息沟通不及时，配合协调不到位，容易形成监管真空。财政存款管理还与人民银行国库有着很强的关联性，需要给予积极的内应配合。
三、对加强财政存款管理的建议
1、充分认识人民银行缴存财政存款管理的重要意义。财政存款是人民银行准备金存款的一部分，财政存款与国库存款一样，都有政府资金属性，由人民银行统一管理，构成中央银行的信贷资金来源之一。财政存款政策与存款准备金政策一起，为理顺中央银行与金融机构之间的资金关系，调节流动性，增强中央银行宏观调控能力等方面发挥了重要的作用。基层人行要改变过去重一般存款准备金管理，轻财政存款管理的习惯，从加强宏观调控，提高货币政策严肃性和有效性的高度，重视金融机构缴存财政存款管理工作，使财政存款政策成为人民银行又一重要的政策工具，丰富调控手段，加大调控力度，提高调控效率。
2、健全完善财政存款缴存管理法规制度。修改《中国人民银行法》，将财政存款管理纳入人民银行管理职责之中，尽快制订出台金融机构缴存财政存款管理办法，对财政存款性质、范围进行严格的界定。财政部门已经取消预算外资金管理局，设立非税资金管理局，所有财政资金全部实行预算管理，没有预算外资金这一概念。人民银行对财政存款的界定也要作相应调整。笔者认为，财政部门在金融机构存放的所有的存款，包括上级财政通过金融机构拨款、各项预算专项存款、财政尚未拨付的社会保险资金存款和各项非税收入存款等，均属于财政存款，金融机构应全额缴存人民银行。对金融机构财政存款的缴存时间、范围、缴存程序、手续做出具体的、系统性的规定，对金融机构不及时缴存，甚至有意挤占财政存款等违规行为，制定明确的处罚办法，推动财政存款管理工作健康有序开展。
3、调整规范财政存款管理措施。一是鉴于金融机构按旬缴存财政存款，业务频繁，工作量大，且在上、中旬难以提供完整的会计资料供人民银行审核，实际操作意义不大，建议实行按月缴存，每月后5日内，由金融机构提供完整、准确的会计资料，向人民银行办理缴存业务。二是改给付手续费为计付利息。比照国库存款按金融机构活期存款计付利息的办法，对财政存款按活期存款计付利息，提高金融机构办理财政存款的积极性。三是在中央银行会计集中核算系统（ABS）中增加财政存款管理模块，将各金融机构财政存款会计科目设置到ABS系统中，设置缴存日未缴自动提示功能，逐步实现柜面自动化监督，提高人民银行对该项业务非现场监管能力。
4、加大金融机构缴存财政存款监管力度。人民银行要切实加强金融机构缴存财政存款的监管工作。一是加大财政部门账户管理力度。通过账户年检和账户检查，将所有金融机构一般性存款科目中的财政存款账户全部调入财政存款账户。对新申请开立的财政账户，严格审核，不是财政存款账户的，一律不予批准。二是加大现场检查力度，每年对金融机构进行一至两次专项检查，以柜面业务为依托，以财政部门账户为切入点，深入开展金融机构缴存财政存款的现场检查，深层解剖财政存款核算的规范性和真实性，纠正违规行为。三是加大违规处罚力度。对金融机构迟缴、少缴、漏缴财政存款，滥用会计科目，有意逃避财政存款缴存的金融机构，制定明确、可行、便于操作的处罚细则，进行严厉的处罚，维护财政存款管理秩序。
5、实行多部门协调配合，形成监管合力。人民银行内部要加强财政存款相关管理部门之间的协调配合，要通过多种途径的信息交流和定期召开联席会议，建立信息共享机制和监管协调机制。账户管理部门要及时将财政部门账户的开立和撤销情况反馈到国库部门，国库部门对应缴入国库的财政存款及时催缴入库，拨往金融机构的资金，严格审核把关，拨往财政账户的，要认真审查拨款用途、依据等，符合规定的，方能办理。如不是拨往财政资金账户的，一律拒绝拨付。保证国库资金安全、完整。
（作者单位：中国人民银行黄冈市中心支行）
注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文
关键词：财政 金融机构 存款
近几年来，人民银行对金融机构缴存财政存款管理工作非常重视，下发了很多规范性文件，对这项工作进行指导、规范和强调。由于诸多原因，这项工作存在一些问题，需要进一步厘清认识思路，完善法规制度，规范运作流程，达到加强管理，提高效率的政策目的。
一、金融机构缴存财政存款的特征
金融机构缴存财政存款相对于缴存一般存款准备金而言，有以下几个不同的特征：
（一）存款性质的单一性。金融机构缴存财政存款是地方财政部门在当地金融机构的存款，其存款的来源和属性是唯一的，确定的，其他任何单位、部门的存款都不构成财政存款。同时，人民银行规定，财政存款仅包括金融机构吸收的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项等，之后，又延伸到财政预算专项款项、财政预算外存款和其它待结算财政款项等。
（二）缴存业务的分散性。目前国有商业银行一般存款准备金均以总行为单位集中向人民银行总行缴存，各股份制商业银行一般存款准备金也是以法人为单位集中向人民银行缴存结算。但财政存款不同，它是各金融机构的营业机构按照各自的业务发生情况，单独与当地人民银行进行缴存结算，缴存业务具有很大的分散性。同时，目前执行按旬缴存的办法，金融机构每旬末向当地人民银行报送财政存款日报表，并办理缴存清算业务，在业务时点上也具有很强的分散性。
（三）银行收益的低效性。根据政策规定，对金融机构缴来的财政存款，当地人民银行每年11月30日一次性给付手续费，给付标准为全年日平均余额万分之五,明显偏低,其收益率仅相当于金融机构在人民银行存款准备金利息的2.65%。2009年，黄冈市各金融机构缴存财政存款手续费共计186.28元，如果按同期存款准备金利率计付利息,金额为7024.05元，收益是前者的38.5倍(如图)。
二、金融机构缴存财政存款管理存在的问题
（一）政策认识存在偏差。金融机构缴存财政存款管理是基层人民银行的重要的基础性管理业务之一。但是，多年来，我们对一般存款准备金管理比较重视，却忽视了财政存款的管理，没有把它上升到人民银行基础货币管理的高度来认识、来对待，造成缴存财政存款管理偏松，缴存财政存款政策难以发挥应有的政策效果。
（二）法规制度不够完善。金融机构缴存财政存款是中央银行的一个传统业务，自中央银行设立之时就开始办理，一直延续至今。但《中国人民银行法》和《商业银行法》均没有涉及财政存款业务。也没有一个权威的财政存款管理办法，对财政存款的界定和范围不明确。1998年3月，人总行下发《关于改革存款准备金制度的通知》（银发[1998]18号），将金融机构代理人民银行财政性存款中的机关团体存款、财政预算外存款，划为金融机构一般存款。将金融机构应全额缴存人民银行的存款仅限定为：金融机构代办的中央预算收入、地方金库收入和代理发行国债款项等。之后，总行又多次下达调整金融机构存款准备金缴存范围的通知。由于对文件依据的理解和执行存在偏差，执行起来难以统一。
（三）总量与地方经济增长不同步。近几年来来，随着地方经济的快速发展，反映地方政府财力的财政收入和国库存款都在高速增长，但与此形成鲜明反差的是，金融机构向人民银行缴存财政存款增长明显不同步，呈现出低位徘徊的态势。以湖北省黄冈市为例，从2005年至2009年四年间，该市全口径财政收入年均增长26.7%。国库存款年均增长39.5%，金融机构存款年均增长15%。而金融机构缴存财政存款四年间年均增长7.4%，到2010年末又降至1463万元，下降63%。呈现出总量小，波动大，增幅不同步的特点（如图）。
（四）监督管理难以强化到位。一是对金融机构在每月上旬和中中旬办理缴存财政存款业务缺乏审核依据。基层人民银行在上、中旬办理缴存财政存款业务时，只能根据金融机构提交的科目余额表和划拨凭证进行要式审查和金额核对，月末才能提供日计表等原始资料进行事后审核，很容易在月中出现少缴、漏缴情况。二是金融机构财政存款会计科目使用不规范。有的将财政存款不在一级科目中反映，仅反映在二级科目，影响财政存款政策执行的及时性和有效性。三是人民银行会计集中核算系统中没有設置单独的财政存款管理模块，对缴存财政存款未设置自动提示功能，需要定期进行人工查询，影响财政存款缴存管理的及时性。四是对财政部门开立银行账户把关不严。有的财政部门在多家银行开户，有的在一家银行开立多个账户，使财政资金分散在多家银行的多个账户，增加了监管难度。五是少数金融机构将财政存款不纳入财政存款科目核算，而是纳入一般存款科目核算，逃避财政存款管理。六是对金融机构缴存财政存款的违规行为进行处罚的法文件种类多，时间跨度大，适用性不强，处罚标准不一，实践中难以把握，影响监管效果。
（五）部门之间配合不够协调。人民银行财政存款管理工作涉及货币信贷、会计、支付结算和营业室等多个部门。由于部门之间信息沟通不及时，配合协调不到位，容易形成监管真空。财政存款管理还与人民银行国库有着很强的关联性，需要给予积极的内应配合。
三、对加强财政存款管理的建议
1、充分认识人民银行缴存财政存款管理的重要意义。财政存款是人民银行准备金存款的一部分，财政存款与国库存款一样，都有政府资金属性，由人民银行统一管理，构成中央银行的信贷资金来源之一。财政存款政策与存款准备金政策一起，为理顺中央银行与金融机构之间的资金关系，调节流动性，增强中央银行宏观调控能力等方面发挥了重要的作用。基层人行要改变过去重一般存款准备金管理，轻财政存款管理的习惯，从加强宏观调控，提高货币政策严肃性和有效性的高度，重视金融机构缴存财政存款管理工作，使财政存款政策成为人民银行又一重要的政策工具，丰富调控手段，加大调控力度，提高调控效率。
2、健全完善财政存款缴存管理法规制度。修改《中国人民银行法》，将财政存款管理纳入人民银行管理职责之中，尽快制订出台金融机构缴存财政存款管理办法，对财政存款性质、范围进行严格的界定。财政部门已经取消预算外资金管理局，设立非税资金管理局，所有财政资金全部实行预算管理，没有预算外资金这一概念。人民银行对财政存款的界定也要作相应调整。笔者认为，财政部门在金融机构存放的所有的存款，包括上级财政通过金融机构拨款、各项预算专项存款、财政尚未拨付的社会保险资金存款和各项非税收入存款等，均属于财政存款，金融机构应全额缴存人民银行。对金融机构财政存款的缴存时间、范围、缴存程序、手续做出具体的、系统性的规定，对金融机构不及时缴存，甚至有意挤占财政存款等违规行为，制定明确的处罚办法，推动财政存款管理工作健康有序开展。
3、调整规范财政存款管理措施。一是鉴于金融机构按旬缴存财政存款，业务频繁，工作量大，且在上、中旬难以提供完整的会计资料供人民银行审核，实际操作意义不大，建议实行按月缴存，每月后5日内，由金融机构提供完整、准确的会计资料，向人民银行办理缴存业务。二是改给付手续费为计付利息。比照国库存款按金融机构活期存款计付利息的办法，对财政存款按活期存款计付利息，提高金融机构办理财政存款的积极性。三是在中央银行会计集中核算系统（ABS）中增加财政存款管理模块，将各金融机构财政存款会计科目设置到ABS系统中，设置缴存日未缴自动提示功能，逐步实现柜面自动化监督，提高人民银行对该项业务非现场监管能力。
4、加大金融机构缴存财政存款监管力度。人民银行要切实加强金融机构缴存财政存款的监管工作。一是加大财政部门账户管理力度。通过账户年检和账户检查，将所有金融机构一般性存款科目中的财政存款账户全部调入财政存款账户。对新申请开立的财政账户，严格审核，不是财政存款账户的，一律不予批准。二是加大现场检查力度，每年对金融机构进行一至两次专项检查，以柜面业务为依托，以财政部门账户为切入点，深入开展金融机构缴存财政存款的现场检查，深层解剖财政存款核算的规范性和真实性，纠正违规行为。三是加大违规处罚力度。对金融机构迟缴、少缴、漏缴财政存款，滥用会计科目，有意逃避财政存款缴存的金融机构，制定明确、可行、便于操作的处罚细则，进行严厉的处罚，维护财政存款管理秩序。
5、实行多部门协调配合，形成监管合力。人民银行内部要加强财政存款相关管理部门之间的协调配合，要通过多种途径的信息交流和定期召开联席会议，建立信息共享机制和监管协调机制。账户管理部门要及时将财政部门账户的开立和撤销情况反馈到国库部门，国库部门对应缴入国库的财政存款及时催缴入库，拨往金融机构的资金，严格审核把关，拨往财政账户的，要认真审查拨款用途、依据等，符合规定的，方能办理。如不是拨往财政资金账户的，一律拒绝拨付。保证国库资金安全、完整。
（作者单位：中国人民银行黄冈市中心支行）
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