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为进一步推动国库的改革与发展,充分发挥国库在经济社会发展中的作用,根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》及人民银行主要工作目标,总行制定了《国库业务发展规划(2008-2012年)》(以下简称《规划》)。《规划》确定了近五年全国国库业务发展的指导思想、基本原则和总体目标,是国库系统的纲领性文件。《规划》实施近两年,实施效果如何?笔者通过对国库业务发展与实践进行阶段性的总结和回顾,尝试探讨《规划》在基层国库中的实施效果及经验教训,以确保《规划》提出的战略目标圆满实现。
一、《规划》对基层国库业务发展所起的重要作用
《规划》深入透彻地分析了国库业务发展的新形势,对新时期国库部门如何贯彻落实科学发展观、更好地履行人民银行经理国库职能,不断完善国库管理体制,夯实基础,强化约束,拓展服务,激励促进,建设现代化、科学化新型国库勾画了宏伟蓝图,也提出了更高要求。
(一)是基层国库建设发展的目标导向。《规划》是为谋求全国国库发展而制定的,在一定期限内的预期目标和行动方案,具有全局性、宏观性、纲领性等特点,强化了对全国国库事业发展的指导。其中,目标是《规划》的第一要素,体现了国库业务发展的基本原则,反映了各级国库的共同愿望,体现了决策层的预期和意图,对确保国库业务发展始终处于正常轨道起到了不可替代的作用。
(二)是对基层国库内控防险的规范约束。要实现五年整体目标,必须对各级国库业务行为进行规范和约束,《规划》为国库业务发展提供了总体规范,是基层国库内控防险行为的一根准绳。各级国库依据《规划》基本原则,严格内控监管,坚持依法行政,把住三个环节(即制度控制,相互控制,组织监控);突出三个重点(即全面常规检查,加大突击检查,强化事后监督);采取三项措施(即现场检查、非现场检查和重点抽查);严格责任追究(即对重大风险隐患、差错事故、资金案件实行责任追究和考评“一票否决”),以维护财经工作持续,确保国库资金安全。
(三)是基层国库服务社会的平衡协调。由于预期目标和现实条件间存在许多不确定因素,要做好国库公共服务工作,就要进行协调,“坚持服务与监管并重”、“坚持可持续发展”、“坚持用发展和改革的办法解决国库工作中的问题”,做到大体平衡,努力实现预期目标。各级国库牢固树立为各级政府、财税部门、社会公众提供优质高效服务的思想理念,守创并举,建立创新常态机制,拓宽了国库服务领域。
(四)是对基层国库队伍的凝聚激励。《规划》提出,要培育先进的国库文化,打造“五型”国库干部队伍,构建和谐的国库发展环境,为此,各级国库积极凝聚团队意识,发挥团队的整体功效,把文化建设与工作实践紧密结合;坚持财税库关定期联系会议制度,组织业务考察,加强横向、纵向联系,促进业务的顺利开展;举办有针对性的专项培训班,以提高基层主管的履职能力和业务管理素质,较好地激发了基层国库干部的学习工作热情,有力推动了全辖国库事业又好又快发展。
二、制约基层国库有效实施《规划》的不利因素
《规划》在基层国库业务发展的进程中,发挥了积极的促进作用,并指导实际工作取得了有目共睹的成绩。但是,对于《规划》所要求完成的主要任务,因为一些客观因素制约了《规划》在基层国库中更有效的实施,主要表现为:
(一)基层国库人员组织机构成为国库战略目标圆满实现的瓶颈。一是机构设置制约国库业务发展。基层人行改革和职能变化后,国库部门与地方财、税部门的联系更加密切,对外监管任务日益繁重,国库部门的重要性凸显。但由于县支行没有独立的国库机构,部分人民银行分支机构未按照行政区设立,许多县级国库和全部乡镇级国库只能交由商业银行代理,国库管理工作往往受制,在完成部分重要的国库工作方面感到力不从心,这与总行提出的“县支库的职能作用只能加强,不能削弱”的观点相背离,不利于人民银行经理国库职能作用的发挥。
二是人员配备难保障。县支库需配备专兼职国库人员6人以上才保证正常的业务运转,而有的支库实际从事国库业务的正式专职人员只有2-3人,其他均为一人多岗、跨部门互相兼职,难以满足制约机制的需要;在干部构成结构中,主要是业务操作型人员,管理型、科技型人才少,既懂财税、计算机又懂国库业务的复合型人才更少;加上近几年,基层国库进人渠道不畅,流动性较大,县支行人员基本上是负增长,人员、业务量和岗位设置三者间的矛盾难以合理解决,国库职能作用难以充分的发挥,也不利于国库资金的安全。
(二)县级国库资金清算渠道不够畅通。现有的县级国库核算模式是县支库间接接入大小额支付系统,凡涉及大小额支付的业务均需通过中心支库才能到达收款人,这样的清算模式严重影响了资金到账速度,增加了人工操作成本和难度,且中心支库存在无原始凭证而汇划资金的风险隐患。同时,国库办理直接支付业务作为一种创新服务模式已在部分支库推广,而国库部门相对落后的资金清算方式致使直接支付业务不能实时记账、实时到账,违背了财政集中支付改革实时到账的初衷,这在很大程度上影响了地方政府、财政及预算单位对人民银行办理直接支付业务的效果评价。
(三)国库监督管理的深入执行难度大。一是监督的职责界定不明,行政处罚的规定不够全面。《国家金库条例》及其《实施细则》只简单地要求国库发挥监督作用,但监督的职责分工与监督范围界定不具体。虽然在实际工作中,国库部门能对代理国库或下级国库进行监督管理,而对税收合法、合规性和财政资金的合理有效没有相应的法律法规制度,对不符合规定的问题只能监督和建议,而不能实施相应的处罚;二是财政国库管理制度改革,在一定程度上弱化了国库部门对财政机关的监管。实行国库集中支付地区的预算单位一般多采用授权支付方式,在开设零余额账户的清算银行取得和使用财政支拨资金,导致人民银行国库部门无法准确掌握财政资金的支出方向。同时,由于预算单位使用资金时间的不确定性,在先支付后清算的方式下,国库部门无法知晓和预测库款余额的变动情况,这种局面将不利于国库对预算执行监督职能的发挥。
(四)改革与创新受到国库制度的制约,并在一定程度上依赖于财政和征收机关的配合。随着各级国库业务创新的深入开展,基层国库往往遇到一些法规制度上的困惑,部分创新业务上级行没有统一的制度规定,而是由开展了创新业务的分支行自行拟定相关规定,权威性不够,如现有法律规章中关于国库现金管理的规定属于空白,没有相应的制度和规范性文件,对国库现金管理操作主体也没有明确规定,虽然人民银行依法行使经理国库职能,国库资金存放在人民银行国库,但支配权并不属于人民银行,法律层面上人民银行无法以操作主体参与国库现金运用,而国库现金管理在欠发达地区更是难以推动与实施。同时,在实际工作中,各级国库部门在进行金融服务改革创新时,深刻感到与财政和征收机关的沟通、配合与协调程度,也影响着工作进度与系统开发程度,一些好的设想甚至因为沟通不畅而只能暂时搁置。
(五)国库信息服务能力有待提高。一是统计分析作用挖掘不深。从基层国库特别是支库情况来看,统计分析工作往往被忽视,基层国库仅仅满足于向政府、财税部门提供国库收支数据,偏重财政、税务部门提供的信息分析资料,信息获得的质量和数量有限;二是预算外资金未纳入国库管理、预算单位多头开户分散支付等因素的存在使得人民银行国库部门不能准确监控和反映财政资金的实际运行情况,无法为货币政策的制定和政府宏观经济调控提供真实有效的数据,因此国库部门的统计数据在政府和货币政策制定部门的权威性不够,没有得到各方的充分认可。
三、基层国库更好地执行《规划》的对策及建议
围绕《规划》所制定的国库业务五年期发展目标,从国库业务发展趋势来看,国库业务必然要从现有的管理方式和核算方式上突破,以国库集中核算系统为平台,实现各业务系统、各部门互联互通、信息资源共享的数据集中将是最佳的国库业务方式。根据“统一规划、科学组织、分步实施”的原则,优化人员机构,切实提高国库服务能力和工作效率,强化人民银行经理国库的职能,推动国库事业可持续发展,为建立适应社会主义公共财政体制的现代化一流国库奠定基础。
(一)合理配置人员,优化机构设置。一是积极向人事部门反映,要求应充分考虑各项因素确定县级机构的合理布局,尽快完善机构改革方案,稳妥实施,及时为县级支行补充新鲜血液,并且优先保证国库部门业务需求。二是要高度重视对国库部门的领导和支持,加强国库力量,争取国库机构单设。三是强化人事激励,弘扬国库文化。引入竞争机制,及以人为本、任人唯贤的用人机制,提升员工的成就感和责任感,进一步推行国库业务绩效挂钩、实行风险金管理,使员工产生危机感,从而激发全体干部职工的积极性和创造性。
(二)加快系统推进,提高核算质效。及时推广运行国库会计数据集中核算系统,实现数据传输网络化,会计核算电子化,信息下载共享化。通过横向联网,实现与各级财税、银行等部门的信息、数据交换与共享;通过现代化支付系统,实现财政收入资金直达入库,减少收入入库环节,提高入库速度,最终实现收入实时划分、实时入库。减少财政资金支付环节,进一步提高财政支出到账速度,满足财政国库管理制度改革要求,并成为推动人民银行国库工作发展的强力引擎。
(三)加快立法进度,明确与界定人民银行国库部门的监管职责。建议对1985年颁布的《中华人民共和国国家金库条例》及1989年颁布的《国家金库条例实施细则》进行修改,明确国库组织机构形式、监督范围和权限、处罚措施,争取法律赋予人民银行对财政和征收机关办理预算收支业务监督权,积极争取国库统计数据的法定公布权,强化人民银行对财政资金第三方制约力度,这将有利于公共财政资金制约机制的实施。并对国库现金管理、直接办理集中支付等业务提供法律依据,彻底解决国库部门在业务拓展和服务创新中的法律困惑,提高国库部门的公信力。
(四)调整管理思路,改善创新环境。继续推进深化服务创新,既不能不切实际的盲目追求业绩,也不能过分拘泥风险管理,固步自封,小心翼翼,要调整管理思路,用充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的机制思维,进一步规范创新业务操作,用法规制度保障创新工作的顺利开展。要积极寻求地方政府、人大、财税、银行等部门的支持与理解,定期召开联席协调会,建立信息共享和沟通机制,互通情况、达成共识,形成和谐统一、良性循环的国库资金管理氛围,切实提升国库公共服务能力。
(五)改进信息服务,深化国库培训方式。要进一步完善国库统计分析系统,增加系统自动化处理能力,改进国库分析指标体系,完善统计分析资料库,为撰写高质量的信息材料打好基础;要加强统计分析、信息服务的指导,培训基层国库分析人员,提高分析水平,确保为财政部门、货币政策部门和相关政府部门提供真实准确的、专业化的财政资金运行报告,当好地方政府的决策参谋;要适应财政国库管理体制改革和国库服务体系创新发展的需要,不断更新国库培训理念,创新培训手段,在全国范围开展远程业务培训、开展“以查代训”、“以会代训”、“以考代训”、“轮岗代训”等多种方式的培训,实现培训部门多重化、培训对象多元化、培训内容多样化、培训手段现代化以及培训成果实效化,通过整合培训资源,开创国库业务培训新局面,切实有效地提高国库从业人员素质,保证《规划》各项目标如期、圆满实现。
(作者单位:中国人民银行长沙中心支行)
一、《规划》对基层国库业务发展所起的重要作用
《规划》深入透彻地分析了国库业务发展的新形势,对新时期国库部门如何贯彻落实科学发展观、更好地履行人民银行经理国库职能,不断完善国库管理体制,夯实基础,强化约束,拓展服务,激励促进,建设现代化、科学化新型国库勾画了宏伟蓝图,也提出了更高要求。
(一)是基层国库建设发展的目标导向。《规划》是为谋求全国国库发展而制定的,在一定期限内的预期目标和行动方案,具有全局性、宏观性、纲领性等特点,强化了对全国国库事业发展的指导。其中,目标是《规划》的第一要素,体现了国库业务发展的基本原则,反映了各级国库的共同愿望,体现了决策层的预期和意图,对确保国库业务发展始终处于正常轨道起到了不可替代的作用。
(二)是对基层国库内控防险的规范约束。要实现五年整体目标,必须对各级国库业务行为进行规范和约束,《规划》为国库业务发展提供了总体规范,是基层国库内控防险行为的一根准绳。各级国库依据《规划》基本原则,严格内控监管,坚持依法行政,把住三个环节(即制度控制,相互控制,组织监控);突出三个重点(即全面常规检查,加大突击检查,强化事后监督);采取三项措施(即现场检查、非现场检查和重点抽查);严格责任追究(即对重大风险隐患、差错事故、资金案件实行责任追究和考评“一票否决”),以维护财经工作持续,确保国库资金安全。
(三)是基层国库服务社会的平衡协调。由于预期目标和现实条件间存在许多不确定因素,要做好国库公共服务工作,就要进行协调,“坚持服务与监管并重”、“坚持可持续发展”、“坚持用发展和改革的办法解决国库工作中的问题”,做到大体平衡,努力实现预期目标。各级国库牢固树立为各级政府、财税部门、社会公众提供优质高效服务的思想理念,守创并举,建立创新常态机制,拓宽了国库服务领域。
(四)是对基层国库队伍的凝聚激励。《规划》提出,要培育先进的国库文化,打造“五型”国库干部队伍,构建和谐的国库发展环境,为此,各级国库积极凝聚团队意识,发挥团队的整体功效,把文化建设与工作实践紧密结合;坚持财税库关定期联系会议制度,组织业务考察,加强横向、纵向联系,促进业务的顺利开展;举办有针对性的专项培训班,以提高基层主管的履职能力和业务管理素质,较好地激发了基层国库干部的学习工作热情,有力推动了全辖国库事业又好又快发展。
二、制约基层国库有效实施《规划》的不利因素
《规划》在基层国库业务发展的进程中,发挥了积极的促进作用,并指导实际工作取得了有目共睹的成绩。但是,对于《规划》所要求完成的主要任务,因为一些客观因素制约了《规划》在基层国库中更有效的实施,主要表现为:
(一)基层国库人员组织机构成为国库战略目标圆满实现的瓶颈。一是机构设置制约国库业务发展。基层人行改革和职能变化后,国库部门与地方财、税部门的联系更加密切,对外监管任务日益繁重,国库部门的重要性凸显。但由于县支行没有独立的国库机构,部分人民银行分支机构未按照行政区设立,许多县级国库和全部乡镇级国库只能交由商业银行代理,国库管理工作往往受制,在完成部分重要的国库工作方面感到力不从心,这与总行提出的“县支库的职能作用只能加强,不能削弱”的观点相背离,不利于人民银行经理国库职能作用的发挥。
二是人员配备难保障。县支库需配备专兼职国库人员6人以上才保证正常的业务运转,而有的支库实际从事国库业务的正式专职人员只有2-3人,其他均为一人多岗、跨部门互相兼职,难以满足制约机制的需要;在干部构成结构中,主要是业务操作型人员,管理型、科技型人才少,既懂财税、计算机又懂国库业务的复合型人才更少;加上近几年,基层国库进人渠道不畅,流动性较大,县支行人员基本上是负增长,人员、业务量和岗位设置三者间的矛盾难以合理解决,国库职能作用难以充分的发挥,也不利于国库资金的安全。
(二)县级国库资金清算渠道不够畅通。现有的县级国库核算模式是县支库间接接入大小额支付系统,凡涉及大小额支付的业务均需通过中心支库才能到达收款人,这样的清算模式严重影响了资金到账速度,增加了人工操作成本和难度,且中心支库存在无原始凭证而汇划资金的风险隐患。同时,国库办理直接支付业务作为一种创新服务模式已在部分支库推广,而国库部门相对落后的资金清算方式致使直接支付业务不能实时记账、实时到账,违背了财政集中支付改革实时到账的初衷,这在很大程度上影响了地方政府、财政及预算单位对人民银行办理直接支付业务的效果评价。
(三)国库监督管理的深入执行难度大。一是监督的职责界定不明,行政处罚的规定不够全面。《国家金库条例》及其《实施细则》只简单地要求国库发挥监督作用,但监督的职责分工与监督范围界定不具体。虽然在实际工作中,国库部门能对代理国库或下级国库进行监督管理,而对税收合法、合规性和财政资金的合理有效没有相应的法律法规制度,对不符合规定的问题只能监督和建议,而不能实施相应的处罚;二是财政国库管理制度改革,在一定程度上弱化了国库部门对财政机关的监管。实行国库集中支付地区的预算单位一般多采用授权支付方式,在开设零余额账户的清算银行取得和使用财政支拨资金,导致人民银行国库部门无法准确掌握财政资金的支出方向。同时,由于预算单位使用资金时间的不确定性,在先支付后清算的方式下,国库部门无法知晓和预测库款余额的变动情况,这种局面将不利于国库对预算执行监督职能的发挥。
(四)改革与创新受到国库制度的制约,并在一定程度上依赖于财政和征收机关的配合。随着各级国库业务创新的深入开展,基层国库往往遇到一些法规制度上的困惑,部分创新业务上级行没有统一的制度规定,而是由开展了创新业务的分支行自行拟定相关规定,权威性不够,如现有法律规章中关于国库现金管理的规定属于空白,没有相应的制度和规范性文件,对国库现金管理操作主体也没有明确规定,虽然人民银行依法行使经理国库职能,国库资金存放在人民银行国库,但支配权并不属于人民银行,法律层面上人民银行无法以操作主体参与国库现金运用,而国库现金管理在欠发达地区更是难以推动与实施。同时,在实际工作中,各级国库部门在进行金融服务改革创新时,深刻感到与财政和征收机关的沟通、配合与协调程度,也影响着工作进度与系统开发程度,一些好的设想甚至因为沟通不畅而只能暂时搁置。
(五)国库信息服务能力有待提高。一是统计分析作用挖掘不深。从基层国库特别是支库情况来看,统计分析工作往往被忽视,基层国库仅仅满足于向政府、财税部门提供国库收支数据,偏重财政、税务部门提供的信息分析资料,信息获得的质量和数量有限;二是预算外资金未纳入国库管理、预算单位多头开户分散支付等因素的存在使得人民银行国库部门不能准确监控和反映财政资金的实际运行情况,无法为货币政策的制定和政府宏观经济调控提供真实有效的数据,因此国库部门的统计数据在政府和货币政策制定部门的权威性不够,没有得到各方的充分认可。
三、基层国库更好地执行《规划》的对策及建议
围绕《规划》所制定的国库业务五年期发展目标,从国库业务发展趋势来看,国库业务必然要从现有的管理方式和核算方式上突破,以国库集中核算系统为平台,实现各业务系统、各部门互联互通、信息资源共享的数据集中将是最佳的国库业务方式。根据“统一规划、科学组织、分步实施”的原则,优化人员机构,切实提高国库服务能力和工作效率,强化人民银行经理国库的职能,推动国库事业可持续发展,为建立适应社会主义公共财政体制的现代化一流国库奠定基础。
(一)合理配置人员,优化机构设置。一是积极向人事部门反映,要求应充分考虑各项因素确定县级机构的合理布局,尽快完善机构改革方案,稳妥实施,及时为县级支行补充新鲜血液,并且优先保证国库部门业务需求。二是要高度重视对国库部门的领导和支持,加强国库力量,争取国库机构单设。三是强化人事激励,弘扬国库文化。引入竞争机制,及以人为本、任人唯贤的用人机制,提升员工的成就感和责任感,进一步推行国库业务绩效挂钩、实行风险金管理,使员工产生危机感,从而激发全体干部职工的积极性和创造性。
(二)加快系统推进,提高核算质效。及时推广运行国库会计数据集中核算系统,实现数据传输网络化,会计核算电子化,信息下载共享化。通过横向联网,实现与各级财税、银行等部门的信息、数据交换与共享;通过现代化支付系统,实现财政收入资金直达入库,减少收入入库环节,提高入库速度,最终实现收入实时划分、实时入库。减少财政资金支付环节,进一步提高财政支出到账速度,满足财政国库管理制度改革要求,并成为推动人民银行国库工作发展的强力引擎。
(三)加快立法进度,明确与界定人民银行国库部门的监管职责。建议对1985年颁布的《中华人民共和国国家金库条例》及1989年颁布的《国家金库条例实施细则》进行修改,明确国库组织机构形式、监督范围和权限、处罚措施,争取法律赋予人民银行对财政和征收机关办理预算收支业务监督权,积极争取国库统计数据的法定公布权,强化人民银行对财政资金第三方制约力度,这将有利于公共财政资金制约机制的实施。并对国库现金管理、直接办理集中支付等业务提供法律依据,彻底解决国库部门在业务拓展和服务创新中的法律困惑,提高国库部门的公信力。
(四)调整管理思路,改善创新环境。继续推进深化服务创新,既不能不切实际的盲目追求业绩,也不能过分拘泥风险管理,固步自封,小心翼翼,要调整管理思路,用充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的机制思维,进一步规范创新业务操作,用法规制度保障创新工作的顺利开展。要积极寻求地方政府、人大、财税、银行等部门的支持与理解,定期召开联席协调会,建立信息共享和沟通机制,互通情况、达成共识,形成和谐统一、良性循环的国库资金管理氛围,切实提升国库公共服务能力。
(五)改进信息服务,深化国库培训方式。要进一步完善国库统计分析系统,增加系统自动化处理能力,改进国库分析指标体系,完善统计分析资料库,为撰写高质量的信息材料打好基础;要加强统计分析、信息服务的指导,培训基层国库分析人员,提高分析水平,确保为财政部门、货币政策部门和相关政府部门提供真实准确的、专业化的财政资金运行报告,当好地方政府的决策参谋;要适应财政国库管理体制改革和国库服务体系创新发展的需要,不断更新国库培训理念,创新培训手段,在全国范围开展远程业务培训、开展“以查代训”、“以会代训”、“以考代训”、“轮岗代训”等多种方式的培训,实现培训部门多重化、培训对象多元化、培训内容多样化、培训手段现代化以及培训成果实效化,通过整合培训资源,开创国库业务培训新局面,切实有效地提高国库从业人员素质,保证《规划》各项目标如期、圆满实现。
(作者单位:中国人民银行长沙中心支行)