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摘 要：近几年，我国的经济发展和城市化进程不断加快，而作为城市公用事业的污水处理业的市场化改革进展仍然十分缓慢，本文针对我国城市污水处理行业的发展现状，在分析了污水处理业产业化发展的制约因素的基础上，探讨了几种较为适用的污水处理产业化运营模式。最后提出了相关的政策建议。
关键词：城市污水处理；产业化；运营模式
随着经济和社会的快速发展，我国的工业化、城市化、现代化水平不断提高，城市建设的步伐逐渐加快，环境问题日益引起人们的普遍关注，城市污水处理业作为城市建设的重要基础设施行业之一，在我国起步较晚，其发展水平仍远滞后于我国的经济发展和城市化进程。
目前的污水处理能力既不能满足经济、社会可持续发展的要求，也不能满足城市居民的生活需求。如何有效地加快城市污水处理产业的市场化改革与发展已成为当前摆在我们面前的重要课题。
一、我国城市污水处理产业化发展现状
随着我国城市建设快速发展，城市水污染问题日益突出，水资源紧缺的矛盾日益加剧，城市污水集中处理成为水污染治理的首要任务。改革开放以来，我国城市污水处理行业取得了蓬勃的发展。据统计，截止2006年底，全国656个设市城市有污水处理厂814座，城市污水年处理总量201亿立方米，城市污水处理率57.10％，城市生活污水集中处理率平均为42.55％。根据建设部门的规划，到2010年我国城市污水治理的目标是设市城市污水处理率要达到70％，城市污水集中处理率平均要达60％，年处理污水约280亿立方米，缺水城市再生水利用率达到20％以上，将推行产业化和市场化机制，全国将新建污水处理厂1000多座。目前离这一目标尚有不小的差距，要实现此目标，需要巨大的资金投入，仅靠各级政府财力远远不够。行业内部传统污水处理国营企业正在积极进行产权结构改制的探索，社会资本开始涉足城市污水处理行业。总之，城市污水处理产业化的市场需求已经产生，产业化所必需的人力、财力、物力条件已经具备，产业化所依赖的产业链已经初步形成，产业化已成为城市污水处理行业改革发展的主要方向。
目前，我国城市污水处理行业改革处于不断探索和深化的过程中，近几年，我国城市污水处理产业化发展在产业政策、产业主体、投融资体制、价格机制等方面取得了初步的成效。主要表现在：(1)行业达成基本共识，出台一系列产业化、市场化政策。(2)初步建立了污水处理收费体系。(3)不同区域有了不同程度的产业化发展。(4)各种资本积极引入，产业结构逐步优化等。
二、城市污水处理产业化发展的主要问题
城市污水处理行业面临着全方位的产业转型，这是一个复杂、长期的过程。整体而言，目前我国城市污水处理产业化发展处于起步阶段，和最终目标仍有不小的差距。产业化过程中主要面临着以下几方面的问题：
2１1 政策、法律体系不完善
产业化的规范性政策不完善：地方关于产业化的方向性政策不够明确，并且缺乏有力的法律、法规保障：现有关于城市污水处理产业化的文件多为指导性意见，法律效力较低，缺乏从法律层次上对产业化、市场化方向的明确肯定与规定。产业化的一系列配套政策，如税收优惠、特许经营、收费手段等都没有在法律、法规中得到确认、规范与保障。
2１2 收费制度实施不到位
我国各地污水处理收费政策体系已初步形成，但在具体实施过程中仍存在诸多问题，具体表现为：(1)开征面小，收费率较低。截至2005年底，全国仍有150多个城市未开征污水处理费；除直辖市和西藏自治区外，收费面最低的是湖南省，仅为13.8％。全国污水处理费的收缴率为68.2％；不同省市中，收缴率最低的河北省为36.9％。(2)收费总量不能有效支撑运营
2１3 政府监管体系不完善
产业化、市场化以后政府职能“由企业管理转为行业监管”，政府的监管体系正经历着一次大的转型，在转型过程中出现了以下问题：(1)行业管理部门管理错位。部分地方政府把招商引资作为其在产业化过程中的首要或唯一任务，偏离了效率和效益的根本目标，过多地关注项目投资和建设，强化资产管理职能，相对忽视对于安全、稳定和高效率运营的监管，形成管理上的错位。(2)行业监管部门管理缺位，监管薄弱。政府行业监管工作不到位，缺乏有效手段，存在政府监管缺位、失效的潜在危机，(3)地方行政管理体制混乱。
2１4 投融资体制存在问题
资金不足是我国城市污水处理行业普遍面临的难题，具体而言，污水处理行业投融资体制存在以下几方面的问题：(1)融资主体问题。城市污水处理行业内缺乏优秀的企业资本主体，大部分企业缺乏良好的业绩与信誉，一方面不具备在资本市场上融资的资格，一方面又没有足够的资金进行投资。(2)资金来源、融资渠道问题。政府资金是城市污水处理行业建设的主要资金来源，但目前政府资金来源有限，形式单一。企业主体融资渠道不畅。目前BOT、TOT成为最主要的项目融资形式，但是融资成本过高。
三、城市污水处理产业化运营模式探析
城市污水处理产业化模式，就是由政府通过招标或市场竞争产生的污水处理企业，在一定的产权关系约束和政府的监督下，根据独立经营、自负盈亏的原则，生产、销售或提供城市污水处理服务，经营收入来自于消费者的购买。如居民和企业交纳的污水处理费。对于城市污水处理厂的建设和运营来说，常采取以下几种模式：
3１1 BOT模式。
BOT投融资模式是20世纪70年代后期在西方国家兴起的政府吸引私人资本进入基础设施领域的一种投融资方式。它的基本运作过程是：由政府与私人资本签订项目特许经营协议，授权签约方的私人企业承担该基础设施的融资、建设和经营。在协议规定的特许期内，项目公司向设施的使用者收取费用用于收回投资成本，并取得合理的收益。特许期结束后，签约方的私人企业将这项基础设施无偿转让给政府。自20世纪以来，BOT模式在国际上比较流行，已被证明是基础设施建设中一种成功的融资途径。在城市污水处理市场化改革中引入BOT模式，一方面有利于减轻政府的财政压力，政府无需投资，只是付出“特许经营权”，就能建起污水处理厂；另一方面可以吸引大量的国内外民间资本来投资，有利于加快城市污水处理设施的建设。而且通过引入市场竞争机制，项目管理水平、技术水平都会有明显的提高。
3１2 TOT模式。
TOT模式，即移交一经营一移交，是指委托方(政府)与被委托方(外商或私人企业)签订协议，规定委托方将已经建成投产运营的基础设施项目移交给被委托方在一定期限内进行经营，委托方凭借所移交的基础设施项目的未来若干年的收益(现金流量)一次性地从被委托方融得一笔资金，再将这 笔资金用于新的基础设施项目建设，经营期满后，被委托方再将项目移交给委托方。在这种模式下，投资者需一次性支付一定金额资金给政府，以获得已建城市污水处理设施的运营收益权，政府则可将获得的资金用于建设新的污水处理厂。从本质上看，这种模式是一种政府将污水处理设施出租给私人的形式，一次性支付的金额是私人交纳的租金。与BO了模式比较，采用TOT模式，投资者购买的是已经投入运营的基础设施资产的经营权，从而避免了基础设施的建设风险，资产收益具有确定性。对于已建污水处理厂，政府可以逐步实行经营权转让或资产评估拍卖，鼓励各类投资主体通过招投标方式独资或合资承包现有城市污水处理厂的运营，再用盘活的财政资金启动新一轮污水处理设施及其配套管网的建设，这样也有利于提高城市污水处理设施的运作效率。
3１3 托管模式。
这种模式是由政府投资建设城市污水处理厂，建成后委托给专业化的运营公司运营，实行社会化的有偿服务。这种模式的优点在于，能通过招标引入市场竞争机制，可以有效降低运营成本；而对运营公司来说，不需要过多的前期投入，从政府取得的污水处理服务费也相对稳定，风险较小，对政府和公司都较为有利。
四、我国城市污水处理产业化发展的措施建议
为了进一步推动我国城市污水处理业产业化发展的进程，可以采取以下措施：首先，应优化污水处理行业的投资结构，补充政府投资的不足。中国是国有资产最多的国家，其中经营性资产占2/3弱，非经营性资产占1/3强，随着在经营性领域以产权出让的形式的国退民进，将置换和盘活出的大量国有资本，城市污水处理应是主要的再投资领域之一，尤其是城市基础设施中沉淀性强的自然垄断业务。
再次，要鼓励社会资本以收购传统污水处理企业产权形式进入。2000年全面推进水价改革和污水收费以来，社会资本即开始通过以首创股份为代表的众多上市公司或投资公司涉足城市基础设施。社会资本以收购产权形式，对城市污水处理领域的传统国营企业进行投资，从而长期进入行业主业将成为主要投资方向。产权多元化的方式将从根本上激活传统的企业主体，原企业主体的运营经验和地缘优势也将部分化解投资风险。
其次，制定和完善相关的法律法规，监管部门有法可依，应健全水业的技术标准、管理规范和服务规范，使其成为行业监管的重要依据和标尺。使政府监管纳入法制和规范化轨道，使监管机构的职能、监管方式、决策规程都有法可依，做到依法监管。积极鼓励地方城市充分利用各种政策法律途径，逐步建立和完善法律政策保障体系。
最后应进一步完善污水处理收费体系，落实优惠政策。明确消费者付费的产业化方向，坚决推行污水处理的产业化、市场化。应明确将自备水源纳入污水收费的统一体系，执行统一的收费标准，统一其费用的使用方式。城市污水处理行业目前处于产业化、市场化初期，投资缺口巨大。同时由于污水收费体制的诸多问题，市场化体制不能完全支撑产业的良性循环，在各个产业环节中需要来自各级政府的补贴和引导，建议实行和完善加强的激励政策。
关键词：城市污水处理；产业化；运营模式
随着经济和社会的快速发展，我国的工业化、城市化、现代化水平不断提高，城市建设的步伐逐渐加快，环境问题日益引起人们的普遍关注，城市污水处理业作为城市建设的重要基础设施行业之一，在我国起步较晚，其发展水平仍远滞后于我国的经济发展和城市化进程。
目前的污水处理能力既不能满足经济、社会可持续发展的要求，也不能满足城市居民的生活需求。如何有效地加快城市污水处理产业的市场化改革与发展已成为当前摆在我们面前的重要课题。
一、我国城市污水处理产业化发展现状
随着我国城市建设快速发展，城市水污染问题日益突出，水资源紧缺的矛盾日益加剧，城市污水集中处理成为水污染治理的首要任务。改革开放以来，我国城市污水处理行业取得了蓬勃的发展。据统计，截止2006年底，全国656个设市城市有污水处理厂814座，城市污水年处理总量201亿立方米，城市污水处理率57.10％，城市生活污水集中处理率平均为42.55％。根据建设部门的规划，到2010年我国城市污水治理的目标是设市城市污水处理率要达到70％，城市污水集中处理率平均要达60％，年处理污水约280亿立方米，缺水城市再生水利用率达到20％以上，将推行产业化和市场化机制，全国将新建污水处理厂1000多座。目前离这一目标尚有不小的差距，要实现此目标，需要巨大的资金投入，仅靠各级政府财力远远不够。行业内部传统污水处理国营企业正在积极进行产权结构改制的探索，社会资本开始涉足城市污水处理行业。总之，城市污水处理产业化的市场需求已经产生，产业化所必需的人力、财力、物力条件已经具备，产业化所依赖的产业链已经初步形成，产业化已成为城市污水处理行业改革发展的主要方向。
目前，我国城市污水处理行业改革处于不断探索和深化的过程中，近几年，我国城市污水处理产业化发展在产业政策、产业主体、投融资体制、价格机制等方面取得了初步的成效。主要表现在：(1)行业达成基本共识，出台一系列产业化、市场化政策。(2)初步建立了污水处理收费体系。(3)不同区域有了不同程度的产业化发展。(4)各种资本积极引入，产业结构逐步优化等。
二、城市污水处理产业化发展的主要问题
城市污水处理行业面临着全方位的产业转型，这是一个复杂、长期的过程。整体而言，目前我国城市污水处理产业化发展处于起步阶段，和最终目标仍有不小的差距。产业化过程中主要面临着以下几方面的问题：
2１1 政策、法律体系不完善
产业化的规范性政策不完善：地方关于产业化的方向性政策不够明确，并且缺乏有力的法律、法规保障：现有关于城市污水处理产业化的文件多为指导性意见，法律效力较低，缺乏从法律层次上对产业化、市场化方向的明确肯定与规定。产业化的一系列配套政策，如税收优惠、特许经营、收费手段等都没有在法律、法规中得到确认、规范与保障。
2１2 收费制度实施不到位
我国各地污水处理收费政策体系已初步形成，但在具体实施过程中仍存在诸多问题，具体表现为：(1)开征面小，收费率较低。截至2005年底，全国仍有150多个城市未开征污水处理费；除直辖市和西藏自治区外，收费面最低的是湖南省，仅为13.8％。全国污水处理费的收缴率为68.2％；不同省市中，收缴率最低的河北省为36.9％。(2)收费总量不能有效支撑运营
2１3 政府监管体系不完善
产业化、市场化以后政府职能“由企业管理转为行业监管”，政府的监管体系正经历着一次大的转型，在转型过程中出现了以下问题：(1)行业管理部门管理错位。部分地方政府把招商引资作为其在产业化过程中的首要或唯一任务，偏离了效率和效益的根本目标，过多地关注项目投资和建设，强化资产管理职能，相对忽视对于安全、稳定和高效率运营的监管，形成管理上的错位。(2)行业监管部门管理缺位，监管薄弱。政府行业监管工作不到位，缺乏有效手段，存在政府监管缺位、失效的潜在危机，(3)地方行政管理体制混乱。
2１4 投融资体制存在问题
资金不足是我国城市污水处理行业普遍面临的难题，具体而言，污水处理行业投融资体制存在以下几方面的问题：(1)融资主体问题。城市污水处理行业内缺乏优秀的企业资本主体，大部分企业缺乏良好的业绩与信誉，一方面不具备在资本市场上融资的资格，一方面又没有足够的资金进行投资。(2)资金来源、融资渠道问题。政府资金是城市污水处理行业建设的主要资金来源，但目前政府资金来源有限，形式单一。企业主体融资渠道不畅。目前BOT、TOT成为最主要的项目融资形式，但是融资成本过高。
三、城市污水处理产业化运营模式探析
城市污水处理产业化模式，就是由政府通过招标或市场竞争产生的污水处理企业，在一定的产权关系约束和政府的监督下，根据独立经营、自负盈亏的原则，生产、销售或提供城市污水处理服务，经营收入来自于消费者的购买。如居民和企业交纳的污水处理费。对于城市污水处理厂的建设和运营来说，常采取以下几种模式：
3１1 BOT模式。
BOT投融资模式是20世纪70年代后期在西方国家兴起的政府吸引私人资本进入基础设施领域的一种投融资方式。它的基本运作过程是：由政府与私人资本签订项目特许经营协议，授权签约方的私人企业承担该基础设施的融资、建设和经营。在协议规定的特许期内，项目公司向设施的使用者收取费用用于收回投资成本，并取得合理的收益。特许期结束后，签约方的私人企业将这项基础设施无偿转让给政府。自20世纪以来，BOT模式在国际上比较流行，已被证明是基础设施建设中一种成功的融资途径。在城市污水处理市场化改革中引入BOT模式，一方面有利于减轻政府的财政压力，政府无需投资，只是付出“特许经营权”，就能建起污水处理厂；另一方面可以吸引大量的国内外民间资本来投资，有利于加快城市污水处理设施的建设。而且通过引入市场竞争机制，项目管理水平、技术水平都会有明显的提高。
3１2 TOT模式。
TOT模式，即移交一经营一移交，是指委托方(政府)与被委托方(外商或私人企业)签订协议，规定委托方将已经建成投产运营的基础设施项目移交给被委托方在一定期限内进行经营，委托方凭借所移交的基础设施项目的未来若干年的收益(现金流量)一次性地从被委托方融得一笔资金，再将这 笔资金用于新的基础设施项目建设，经营期满后，被委托方再将项目移交给委托方。在这种模式下，投资者需一次性支付一定金额资金给政府，以获得已建城市污水处理设施的运营收益权，政府则可将获得的资金用于建设新的污水处理厂。从本质上看，这种模式是一种政府将污水处理设施出租给私人的形式，一次性支付的金额是私人交纳的租金。与BO了模式比较，采用TOT模式，投资者购买的是已经投入运营的基础设施资产的经营权，从而避免了基础设施的建设风险，资产收益具有确定性。对于已建污水处理厂，政府可以逐步实行经营权转让或资产评估拍卖，鼓励各类投资主体通过招投标方式独资或合资承包现有城市污水处理厂的运营，再用盘活的财政资金启动新一轮污水处理设施及其配套管网的建设，这样也有利于提高城市污水处理设施的运作效率。
3１3 托管模式。
这种模式是由政府投资建设城市污水处理厂，建成后委托给专业化的运营公司运营，实行社会化的有偿服务。这种模式的优点在于，能通过招标引入市场竞争机制，可以有效降低运营成本；而对运营公司来说，不需要过多的前期投入，从政府取得的污水处理服务费也相对稳定，风险较小，对政府和公司都较为有利。
四、我国城市污水处理产业化发展的措施建议
为了进一步推动我国城市污水处理业产业化发展的进程，可以采取以下措施：首先，应优化污水处理行业的投资结构，补充政府投资的不足。中国是国有资产最多的国家，其中经营性资产占2/3弱，非经营性资产占1/3强，随着在经营性领域以产权出让的形式的国退民进，将置换和盘活出的大量国有资本，城市污水处理应是主要的再投资领域之一，尤其是城市基础设施中沉淀性强的自然垄断业务。
再次，要鼓励社会资本以收购传统污水处理企业产权形式进入。2000年全面推进水价改革和污水收费以来，社会资本即开始通过以首创股份为代表的众多上市公司或投资公司涉足城市基础设施。社会资本以收购产权形式，对城市污水处理领域的传统国营企业进行投资，从而长期进入行业主业将成为主要投资方向。产权多元化的方式将从根本上激活传统的企业主体，原企业主体的运营经验和地缘优势也将部分化解投资风险。
其次，制定和完善相关的法律法规，监管部门有法可依，应健全水业的技术标准、管理规范和服务规范，使其成为行业监管的重要依据和标尺。使政府监管纳入法制和规范化轨道，使监管机构的职能、监管方式、决策规程都有法可依，做到依法监管。积极鼓励地方城市充分利用各种政策法律途径，逐步建立和完善法律政策保障体系。
最后应进一步完善污水处理收费体系，落实优惠政策。明确消费者付费的产业化方向，坚决推行污水处理的产业化、市场化。应明确将自备水源纳入污水收费的统一体系，执行统一的收费标准，统一其费用的使用方式。城市污水处理行业目前处于产业化、市场化初期，投资缺口巨大。同时由于污水收费体制的诸多问题，市场化体制不能完全支撑产业的良性循环，在各个产业环节中需要来自各级政府的补贴和引导，建议实行和完善加强的激励政策。