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在我国各个地区相关部门、单位逐步构建成全覆盖、全过程预算绩效管理体系的背景下，关于高等职业院校内控建设的改革备受关注。文章阐述了全面预算绩效管理改革背景下，高等职业院校内控建设现状和面临的新要求，分析了高等职业院校实时全面预算绩效管理中做好内控建设的必要性。提出了当前高等职业院校内控建设中存在的财务工作边界不清问题，指出了内控和财务管理之间的融合问题。基于实际，从预算管理、资源动态管理、资金收支管控等角度，对高等职业院校内控建设的基本思路和具体策略进行探讨，反映了全面预算绩效管理改革价值，强调了信息化管理技术应用的必要性。
在我国全面预算绩效管理改革基本实现全覆盖的大背景下，各级政府、事业单位、教育机构越来越重视基于该改革体系下的内控建设。高等职业院校作为我国教育体系中的重要力量，在面对越来越高的教育管理要求的情况下，更需要强化内控建设。事实证明，加强内部控制建设，对促进高等职业院校资源优化配置、提高管理水平有积极意义。在社会经济发展进入新常态的情况下，高等职业院校更需要进一步吸收全面预算绩效管理改革的成果，加强内部控制建设和管理。
一、全面预算绩效管理改革下高等职业院校内控建设概述
（一）基本要求
在党的十九大报告中，关于全面预算制度的建立是重要内容之一，也是我国各级单位逐步实现全面绩效管理的指导性内容。至2020年底，我国中央部门、各级单位已经逐步落实了全面预算绩效管理的体系建设。这是深化財税体制改革、促进现代财政制度建设和改良的关键。在这样的大环境下，作为我国教育体系中不可或缺的关键部分，高校管理层及财务部门需要对全面预算绩效管理改革的核心内容及要求进行深入的理解，结合高校管理现状和发展趋势，以加强内控建设为目标，针对教育经费进行全面预算绩效管理。
总体来讲，高等职业院校的内控建设，核心在于要革新管理思路，摒弃传统笼统、单一且相对分散的管理模式。要主动适应国家关于按预算绩效管理改革的核心要求，结合现代高等职业院校教育改革的基本思路，对教育经费资金及相关资源进行优化配置，做好责任划分，强化预决算管理，构建一套符合时代发展潮流的内部控制机制。
（二）积极作用
在我国教育改革逐步深化的背景下，各大高校对加强内部控制的必要性和意义有了科学的认知，并采取了一系列的方法促进内控建设和改良。从理想的状态来看，高校强化内部控制建设，为实行全面预算绩效管理做好了充分的准备，同时也有助于为全面预算绩效管理的执行监督和分析，提供必要条件。具体来讲，高等职业院校强化内部控制，可以有效梳理各个经济活动流程，实现对各环节风险的准确识别，进而构建一套完善的风险规避、应对机制。其次，通过内控建设，可以有效划分各个单位、部门的任务和职责，形成清晰、有组织、有条理的工作机制，实现对全面预算绩效管理的系统化监督，不仅有效提升资金使用成本效益，还有助于提高预算执行质量。
（三）重要原则
高校全面预算绩效管理改革，是一个需要结合学校发展现状，并做好资源配置优化的过程。也就是说，高校在改革中首先要坚持实事求是的原则，切勿大刀阔斧地进行改革。为了做到这一点，要革新思想，从思想角度对高校全面预算绩效管理改革的重要性引起重视。然后，对当下学校内部控制方面存在的不足进行分析，对各类问题的严重程度和影响因素进行分析，为后续的改革制度建设及实施提供关键依据。在此基础上，还需要建立全面性原则，从高校日常教学活动及管理活动开展的方方面面入手，明确内控目标，建立科学的预算管理机制。另外，还要坚持动态化原则，从国家高校改革的整体战略布局入手，明确未来高校发展的相关需求，形成一套持续性、动态化的改革计划。而该计划并不是一成不变的，而是要根据全面预算绩效管理改革的实施效果，以及内控建设的效果，对改革方法进行持续优化，最终形成一套有生命力的内控体系。
二、高等职业院校内控建设中存在的不足和问题
虽然目前我国各高等职业院校越来越重视内控建设，但是从全面预算绩效管理的角度来看，也存在着一些问题。而在国内的高等职业院校内控建设中，业财融合理念的提出，为解决这些问题提供了重要的思路。总体来讲，业财融合机制的有效实施，对解决高等职业院校内控建设中遭遇的以下问题有重要作用。
其一，财务工作边界不清。在传统高等职业院校管理机制下，财务部门及财务人员在内部控制及管理中的地位不高，且存在工作边界不清的情况。就财务人员的角度来讲，高校财务人员的工作得不到重视，同时却又面临着较为复杂的风险，包括经济活动审核风险、预算编制执行管理风险、审批服务投诉风险等，这些风险的存在，导致财务人员的工作压力极大，同时又很难得到管理部门及上级单位的认可。从另一个角度来讲，高等职业院校财务部门往往担当了很多不属于自身业务范围的职责和风险，同时在高等职业院校内控建设、预算执行监督、战略决策方面的参与度又严重不足。这种模糊的工作边界，显然不利于高等职业院校全面预算绩效管理机制的实施，而业财融合体系的构建，是优化高等职业院校内控建设的关键，同时也有助于建立清晰的财务工作便捷，规范财务工作的同时让财务人员、财务部门在高等职业院校管理及战略决策中扮演更为关键的角色。
其二，内部控制和财务管理相关工作的壁垒问题。在传统高等职业院校的日常管理中，内部控制的建设和执行往往由财务部门全权负责，其他部门对此参与度较低，并且由于传统理念的限制，甚至在财务管理、内部控制活动中存在一些壁垒问题。比如，不让其他部门接触基本的财务信息，也不让财务人员参与到其他部门活动中，这不仅不利于全面预算绩效管理活动的开展，还会导致内部控制的建设脱离高校实际经济活动及管理现状。而基于业财融合的内控体建设，有助于让高等职业院校在领导层的大力支持下，逐步实现多部门的全面协作，实现经济活动、管理活动和财务管理的协同并进，规范业务流程，优化财务管理。唯有如此，才能更好的促进高等职业院校实现全面预算绩效管理，提高预算资金的使用效益。 其三，人力资源管理及储备问题。很显然，高校的全面绩效管理改革需要一些掌握专业知识、具备创新意识的人才给予支持。由于我国高校内控建设正处于起步阶段，相关领域在这方面的研究和实践还处于摸索的状态，因此相应人才缺失问题比较严重。一方面，高校从事全面预算改革制度建设及执行的人员缺乏专业性，甚至部分高校还存在兼职的情况;另一方面，针对全面绩效管理改革的执行效果缺少有效的考核机制，导致相关人员无法正确评估改革执行效果，同时工作方面也缺乏积极性。人力资源管理的缺失，加上人才储备方面的不足，导致高校的內控建设缺乏系统性和连续性，甚至部分高校在浪费大量资源的情况下，依然没有取得良好的改革效果。
三、全面预算绩效管理改革背景下的高等职业院校内控建设策略分析
（一）构建完善的预算管理机制
高等职业院校需要对预算管理产生足够的重视，基于高等职业院校实际经济活动现状和发展要求，基于项目管理的基本目标，做好预算编制、预算执行、决算审核管理等方面的工作。为此，首先需要建立系统化、透明化的预算编制机制，明确所有经济活动项目内容，并做好相应的解释和说明。着重对资金需求量、用途进行明确，在执行过程中清晰反映资金应用情况、绩效情况，并对成果进行总结分析，并生成各个阶段的数据报表编制。其次，在编制预算时，要严格响应新预算法，从高等职业院校经济活动信息库出发，实现全口径预算编制。要根据高等职业院校各单位、部门的实际情况，对预算控制方案进行合理编制，确保所有业务都要参与到预算执行中，并接受监督。比如，在制定单位预算方案时，要实现该方案和报销系统的对接，实现相关报销业务的一对一精确执行;在设定财政预算方案时，要实现账务系统的一对一衔接，满足决算分析的相关需求。另外，要针对性开展指标管理。在高等职业院校的内控建设中，指标管理是预算编制和执行环节的重要内容，需要通过信息管理系统和政府采购、资金管理、账务处理等模块进行衔接，在预算执行环节中，要对变更、调整等动作进行记录，便于查询和评估。预算指标的执行要充分满足预算资金用途、余额查询等需求，便于相关责任人实时完成工作报告和分析，并对异常情况发出预警。最后，要构建决算报表和公共财政改革机制的充分衔接，便于在各种情况下实时生成满足相关使用管理需求的决算报表。
（二）建立资源动态管理体系
就现代高等职业院校的日常管理而言，要强化资源管理。首先，要建立一套精细化、动态化的资产数据库，并保证该数据库能够覆盖到高等职业院校日常管理的所有环节，并形成全覆盖的监管网络。其次，要从人员管理到信息化管理等角度，实现对资产变化动态的全流程监管，尤其要加强对资产采购、使用、处置以及收益等环节的监控，避免出现资金浪费、资产无故损坏和流失等问题。另外，要基于信息化内控系统，对各种风险进行模拟，在此基础上建立动态预警系统。基于该系统，对资源、资产出现异常变动的情况进行预警，便于及时进行干预和原因分析。最后，要建立符合高等职业院校绩效管理需求的决策系统。通过该系统可以在一定权限下对资产进行多方位的查询和分析，同时结合高等职业院校日常经济活动及管理活动的实际情况，对资产变化情况进行预测。这有助于实现对高等职业院校资产的全流程精细化管理，尤其在自动计提折旧、自动智能过账以及资产到期预警等方面发挥重要的作用。
（三）构建资金管控机制
高等职业院校需要建设一套全覆盖、全流程的线上报销系统，与完善的财务内控机制结合，形成一套符合高等职业院校实际情况的业财融合资金收支体系。该报销系统融合了线下业务处理和线上管理，从高等职业院校最基础的经济活动及业务入手，逐步丰富和细化业务管理流程。经办人通过计算机或智能手机端填写符合自己负责的业务的费用报销单，由系统进行自动识别和分配，实现流程化、精准化的费用报销，并自动生成报销审批流程及会计凭证。另外，通过将该系统与银企直联在线服务的链接，对报销审批流程和财务审核功能进行扩展。另外，通过与前文提到的指标系统的融合，可以实现对纸质发票的快速识别、验证、上传等，进而执行后续的报账、核算工作，最终形成一套有机闭环。值得一提的是，在构建该系统时，要针对性配备违规记录预警功能，便于相关管理人员及时发现问题，并对后续的追责、工作机制改良提供重要依据。
（四）优化电子报表系统
现代高等职业院校在建立账务处理系统时，要在尊崇相关会计制度和核算体系的基础上，结合实际情况，逐步实现新旧制度和管理机制的稳定过渡，切忌短时间内大改特改。该过程中，不仅要重视信息化管理系统的功能设置、架构优化，还要在人员培训、考核上岗方面做好工作规划。在此基础上，根据相关制度及高等职业院校内控目标，设置基于预算、决算管理体系的多维度辅助核算体系。在阶段性的财务管理、绩效考核中，通过自动生成的财务报表、数据分析报告等，帮助相关人员完成自我工作成果总结分析，帮助管理者分析内控效果，实现高等职业院校内控机制的可持续优化。
（五）做好组织建设
如前文所述，高校的全面绩效管理改革以及内控建设，需要以一支专业素质佳、创新能力强的人才队伍为基础。因此，在通过建立全面预算绩效管理体系，促进内控建设的过程中，需要重视组织建设，一方面加强对相关人才的培养，另一方面针对改革的执行工作制定科学的考核机制。在内控建设中，将针对改革队伍人员的考核与全面预算绩效管理机制有机融合，形成适合高校长期管理发展的组织架构和人才储备体系。针对改革组织人才的工作，通过信息化、动态化的考核机制，确保能全面反映其工作成果，便于相关队伍持续提升自身综合能力。唯有如此，才能确保在各个时期本高校的全面预算绩效管理改革机制保持科学性，进而维持内控制度的合理性，为高校的稳定发展奠定可靠的基础。
四、结语
综上所述，在现代全面预算绩效管理改革逐步深入的情况下，高等职业院校内部控制体系的建设和应用面临重要机遇和多方面的挑战。这要求高等职业院校积极实现内控建设思路的改良，充分消化全面预算绩效管理的核心思想及内容，实现基本管理机制和制度的建设。在此基础上，通过信息化管理改革，建立一套符合高等职业院校管理现状、内控目标，融合了全面预算绩效管理创新理念的内部控制工作机制。通过系统化、动态化、精细化的预算、决算、核算管理模式，实现高等职业院校管理水平的全面提升，为我国教育事业的健康发展做出关键贡献。
（作者单位：甘肃林业职业技术学院）
该论文属2020年甘肃省教育厅高等学校财务管理科研项目（基于全面预算绩效管理的高等职业院校内部控制制度体系建设与实践研究）。
在我国全面预算绩效管理改革基本实现全覆盖的大背景下，各级政府、事业单位、教育机构越来越重视基于该改革体系下的内控建设。高等职业院校作为我国教育体系中的重要力量，在面对越来越高的教育管理要求的情况下，更需要强化内控建设。事实证明，加强内部控制建设，对促进高等职业院校资源优化配置、提高管理水平有积极意义。在社会经济发展进入新常态的情况下，高等职业院校更需要进一步吸收全面预算绩效管理改革的成果，加强内部控制建设和管理。
一、全面预算绩效管理改革下高等职业院校内控建设概述
（一）基本要求
在党的十九大报告中，关于全面预算制度的建立是重要内容之一，也是我国各级单位逐步实现全面绩效管理的指导性内容。至2020年底，我国中央部门、各级单位已经逐步落实了全面预算绩效管理的体系建设。这是深化財税体制改革、促进现代财政制度建设和改良的关键。在这样的大环境下，作为我国教育体系中不可或缺的关键部分，高校管理层及财务部门需要对全面预算绩效管理改革的核心内容及要求进行深入的理解，结合高校管理现状和发展趋势，以加强内控建设为目标，针对教育经费进行全面预算绩效管理。
总体来讲，高等职业院校的内控建设，核心在于要革新管理思路，摒弃传统笼统、单一且相对分散的管理模式。要主动适应国家关于按预算绩效管理改革的核心要求，结合现代高等职业院校教育改革的基本思路，对教育经费资金及相关资源进行优化配置，做好责任划分，强化预决算管理，构建一套符合时代发展潮流的内部控制机制。
（二）积极作用
在我国教育改革逐步深化的背景下，各大高校对加强内部控制的必要性和意义有了科学的认知，并采取了一系列的方法促进内控建设和改良。从理想的状态来看，高校强化内部控制建设，为实行全面预算绩效管理做好了充分的准备，同时也有助于为全面预算绩效管理的执行监督和分析，提供必要条件。具体来讲，高等职业院校强化内部控制，可以有效梳理各个经济活动流程，实现对各环节风险的准确识别，进而构建一套完善的风险规避、应对机制。其次，通过内控建设，可以有效划分各个单位、部门的任务和职责，形成清晰、有组织、有条理的工作机制，实现对全面预算绩效管理的系统化监督，不仅有效提升资金使用成本效益，还有助于提高预算执行质量。
（三）重要原则
高校全面预算绩效管理改革，是一个需要结合学校发展现状，并做好资源配置优化的过程。也就是说，高校在改革中首先要坚持实事求是的原则，切勿大刀阔斧地进行改革。为了做到这一点，要革新思想，从思想角度对高校全面预算绩效管理改革的重要性引起重视。然后，对当下学校内部控制方面存在的不足进行分析，对各类问题的严重程度和影响因素进行分析，为后续的改革制度建设及实施提供关键依据。在此基础上，还需要建立全面性原则，从高校日常教学活动及管理活动开展的方方面面入手，明确内控目标，建立科学的预算管理机制。另外，还要坚持动态化原则，从国家高校改革的整体战略布局入手，明确未来高校发展的相关需求，形成一套持续性、动态化的改革计划。而该计划并不是一成不变的，而是要根据全面预算绩效管理改革的实施效果，以及内控建设的效果，对改革方法进行持续优化，最终形成一套有生命力的内控体系。
二、高等职业院校内控建设中存在的不足和问题
虽然目前我国各高等职业院校越来越重视内控建设，但是从全面预算绩效管理的角度来看，也存在着一些问题。而在国内的高等职业院校内控建设中，业财融合理念的提出，为解决这些问题提供了重要的思路。总体来讲，业财融合机制的有效实施，对解决高等职业院校内控建设中遭遇的以下问题有重要作用。
其一，财务工作边界不清。在传统高等职业院校管理机制下，财务部门及财务人员在内部控制及管理中的地位不高，且存在工作边界不清的情况。就财务人员的角度来讲，高校财务人员的工作得不到重视，同时却又面临着较为复杂的风险，包括经济活动审核风险、预算编制执行管理风险、审批服务投诉风险等，这些风险的存在，导致财务人员的工作压力极大，同时又很难得到管理部门及上级单位的认可。从另一个角度来讲，高等职业院校财务部门往往担当了很多不属于自身业务范围的职责和风险，同时在高等职业院校内控建设、预算执行监督、战略决策方面的参与度又严重不足。这种模糊的工作边界，显然不利于高等职业院校全面预算绩效管理机制的实施，而业财融合体系的构建，是优化高等职业院校内控建设的关键，同时也有助于建立清晰的财务工作便捷，规范财务工作的同时让财务人员、财务部门在高等职业院校管理及战略决策中扮演更为关键的角色。
其二，内部控制和财务管理相关工作的壁垒问题。在传统高等职业院校的日常管理中，内部控制的建设和执行往往由财务部门全权负责，其他部门对此参与度较低，并且由于传统理念的限制，甚至在财务管理、内部控制活动中存在一些壁垒问题。比如，不让其他部门接触基本的财务信息，也不让财务人员参与到其他部门活动中，这不仅不利于全面预算绩效管理活动的开展，还会导致内部控制的建设脱离高校实际经济活动及管理现状。而基于业财融合的内控体建设，有助于让高等职业院校在领导层的大力支持下，逐步实现多部门的全面协作，实现经济活动、管理活动和财务管理的协同并进，规范业务流程，优化财务管理。唯有如此，才能更好的促进高等职业院校实现全面预算绩效管理，提高预算资金的使用效益。 其三，人力资源管理及储备问题。很显然，高校的全面绩效管理改革需要一些掌握专业知识、具备创新意识的人才给予支持。由于我国高校内控建设正处于起步阶段，相关领域在这方面的研究和实践还处于摸索的状态，因此相应人才缺失问题比较严重。一方面，高校从事全面预算改革制度建设及执行的人员缺乏专业性，甚至部分高校还存在兼职的情况;另一方面，针对全面绩效管理改革的执行效果缺少有效的考核机制，导致相关人员无法正确评估改革执行效果，同时工作方面也缺乏积极性。人力资源管理的缺失，加上人才储备方面的不足，导致高校的內控建设缺乏系统性和连续性，甚至部分高校在浪费大量资源的情况下，依然没有取得良好的改革效果。
三、全面预算绩效管理改革背景下的高等职业院校内控建设策略分析
（一）构建完善的预算管理机制
高等职业院校需要对预算管理产生足够的重视，基于高等职业院校实际经济活动现状和发展要求，基于项目管理的基本目标，做好预算编制、预算执行、决算审核管理等方面的工作。为此，首先需要建立系统化、透明化的预算编制机制，明确所有经济活动项目内容，并做好相应的解释和说明。着重对资金需求量、用途进行明确，在执行过程中清晰反映资金应用情况、绩效情况，并对成果进行总结分析，并生成各个阶段的数据报表编制。其次，在编制预算时，要严格响应新预算法，从高等职业院校经济活动信息库出发，实现全口径预算编制。要根据高等职业院校各单位、部门的实际情况，对预算控制方案进行合理编制，确保所有业务都要参与到预算执行中，并接受监督。比如，在制定单位预算方案时，要实现该方案和报销系统的对接，实现相关报销业务的一对一精确执行;在设定财政预算方案时，要实现账务系统的一对一衔接，满足决算分析的相关需求。另外，要针对性开展指标管理。在高等职业院校的内控建设中，指标管理是预算编制和执行环节的重要内容，需要通过信息管理系统和政府采购、资金管理、账务处理等模块进行衔接，在预算执行环节中，要对变更、调整等动作进行记录，便于查询和评估。预算指标的执行要充分满足预算资金用途、余额查询等需求，便于相关责任人实时完成工作报告和分析，并对异常情况发出预警。最后，要构建决算报表和公共财政改革机制的充分衔接，便于在各种情况下实时生成满足相关使用管理需求的决算报表。
（二）建立资源动态管理体系
就现代高等职业院校的日常管理而言，要强化资源管理。首先，要建立一套精细化、动态化的资产数据库，并保证该数据库能够覆盖到高等职业院校日常管理的所有环节，并形成全覆盖的监管网络。其次，要从人员管理到信息化管理等角度，实现对资产变化动态的全流程监管，尤其要加强对资产采购、使用、处置以及收益等环节的监控，避免出现资金浪费、资产无故损坏和流失等问题。另外，要基于信息化内控系统，对各种风险进行模拟，在此基础上建立动态预警系统。基于该系统，对资源、资产出现异常变动的情况进行预警，便于及时进行干预和原因分析。最后，要建立符合高等职业院校绩效管理需求的决策系统。通过该系统可以在一定权限下对资产进行多方位的查询和分析，同时结合高等职业院校日常经济活动及管理活动的实际情况，对资产变化情况进行预测。这有助于实现对高等职业院校资产的全流程精细化管理，尤其在自动计提折旧、自动智能过账以及资产到期预警等方面发挥重要的作用。
（三）构建资金管控机制
高等职业院校需要建设一套全覆盖、全流程的线上报销系统，与完善的财务内控机制结合，形成一套符合高等职业院校实际情况的业财融合资金收支体系。该报销系统融合了线下业务处理和线上管理，从高等职业院校最基础的经济活动及业务入手，逐步丰富和细化业务管理流程。经办人通过计算机或智能手机端填写符合自己负责的业务的费用报销单，由系统进行自动识别和分配，实现流程化、精准化的费用报销，并自动生成报销审批流程及会计凭证。另外，通过将该系统与银企直联在线服务的链接，对报销审批流程和财务审核功能进行扩展。另外，通过与前文提到的指标系统的融合，可以实现对纸质发票的快速识别、验证、上传等，进而执行后续的报账、核算工作，最终形成一套有机闭环。值得一提的是，在构建该系统时，要针对性配备违规记录预警功能，便于相关管理人员及时发现问题，并对后续的追责、工作机制改良提供重要依据。
（四）优化电子报表系统
现代高等职业院校在建立账务处理系统时，要在尊崇相关会计制度和核算体系的基础上，结合实际情况，逐步实现新旧制度和管理机制的稳定过渡，切忌短时间内大改特改。该过程中，不仅要重视信息化管理系统的功能设置、架构优化，还要在人员培训、考核上岗方面做好工作规划。在此基础上，根据相关制度及高等职业院校内控目标，设置基于预算、决算管理体系的多维度辅助核算体系。在阶段性的财务管理、绩效考核中，通过自动生成的财务报表、数据分析报告等，帮助相关人员完成自我工作成果总结分析，帮助管理者分析内控效果，实现高等职业院校内控机制的可持续优化。
（五）做好组织建设
如前文所述，高校的全面绩效管理改革以及内控建设，需要以一支专业素质佳、创新能力强的人才队伍为基础。因此，在通过建立全面预算绩效管理体系，促进内控建设的过程中，需要重视组织建设，一方面加强对相关人才的培养，另一方面针对改革的执行工作制定科学的考核机制。在内控建设中，将针对改革队伍人员的考核与全面预算绩效管理机制有机融合，形成适合高校长期管理发展的组织架构和人才储备体系。针对改革组织人才的工作，通过信息化、动态化的考核机制，确保能全面反映其工作成果，便于相关队伍持续提升自身综合能力。唯有如此，才能确保在各个时期本高校的全面预算绩效管理改革机制保持科学性，进而维持内控制度的合理性，为高校的稳定发展奠定可靠的基础。
四、结语
综上所述，在现代全面预算绩效管理改革逐步深入的情况下，高等职业院校内部控制体系的建设和应用面临重要机遇和多方面的挑战。这要求高等职业院校积极实现内控建设思路的改良，充分消化全面预算绩效管理的核心思想及内容，实现基本管理机制和制度的建设。在此基础上，通过信息化管理改革，建立一套符合高等职业院校管理现状、内控目标，融合了全面预算绩效管理创新理念的内部控制工作机制。通过系统化、动态化、精细化的预算、决算、核算管理模式，实现高等职业院校管理水平的全面提升，为我国教育事业的健康发展做出关键贡献。
（作者单位：甘肃林业职业技术学院）
该论文属2020年甘肃省教育厅高等学校财务管理科研项目（基于全面预算绩效管理的高等职业院校内部控制制度体系建设与实践研究）。