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名会计机构致同会计师事务所公布的《2012全球私募股权投资调查》结果显示，2012年，全球近四分之三的受访者认为当前的募资环境较为不利，募资难度较大，其中金砖五国——中国、俄罗斯、印度、巴西、南非的下降趋势最为明显，中国及全球私募股权投资基金正面临着募资难和成交难的困境。在行业处于困境的时刻，政府引导基金应如何率先而动，引领行业逆势而上？为此，在全国“两会”期间，北京工商大学“中国创业投资研究中心”常务副主任王力军、赛迪经智投资顾问有限公司业务总监黄武俊博士接受了《投资与合作》的独家专访，就创业投资政府引导基金的投资行动及其国家意志和国家战略在当前的特殊功效，分别进行了阐释。
历史使命
《投资与合作》：在行业深陷困境、饱受煎熬的中国VC/PE在为低迷的市场而忧心忡忡时，体量庞大的中国政府引导基金应当如何发挥其中流砥柱的作用？
黄武俊：2012年，中国私募股权市场进入了寒冬期，融资难度不断加大、投资风险不断上升、退出渠道收窄等问题接踵而至。如同新能源、新能源汽车等新兴产业遇到发展问题需要政府支持一样，在中国VC/PE市场低迷时，以政府财政资金为主要来源的政府引导基金却如雨后春笋般出现。据了解，2012年全国新设政府引导基金近30只，资金规模超过160亿，引导基金已成为创业投资机构争相追捧的出资主体。
然而，中国政府引导基金毕竟发展时间不长，多数引导基金的运作模式不成熟，未来发展路径存在诸多变数，因此，在当前背景下，引导基金要发挥更大的作用，缓解当前VC/PE募资困境问题，还有很多工作要做。首先，要确保资金来源稳定，虽然创投行业本身并不具有公益性质，但引导基金能够引导其投资方向，而且还能够实现财政资金保值微利和杠杆放大效应，尤其是在当前VC/PE市场不景气时，应加大财政投入保证引导基金资金供应稳定。
其次，政府应充分利用自身信用与资源优势，吸引央企、大型国企以及保险资金、社保资金等机构投资者与引导基金合作投入到创业投资领域。
此外，引导基金要规范运作，切实做好“让利于民”，吸引更多民间资本、外资资本等资金进入创投领域，降低其资本风险，盘活民间资本与引导基金合作的积极性，充分放大引导基金的杠杆效应。
王力军：我比较认同黄博士的看法。私募股权和创业投资是推动创新、支持企业成长和产业结构调整的一股非常重要的金融力量。由于创新和创业存在外部性、信息不对称、风险高等特征，市场失灵是一种普遍现象，这导致私募股权和创业投资的资本供给不足，不能满足大量成长型企业、尤其是处于早期发展阶段的新创企业需要。当资本供给由于市场环境变化和资本市场的周期性调整而下降时，会进一步加剧市场失灵，当前中国私募股权和创业投资行业募资难和成交难的局面，也在一定程度上反映了这方面的问题。
自《创业投资企业管理暂行办法》和《创业投资引导基金指导意见》出台以来，中国各级政府设立的引导基金快速发展，极大地弥补了私募股权和创业投资资本供给的不足，在一定程度上缓解了市场失灵问题，并通过杠杆效应带动大量民间资本投入到私募股权和创业投资领域中，为成长型企业、尤其是处于早期发展阶段的创新型企业提供股权资本，帮助这些企业实现有效增长。
《投资与合作》：中国的政府引导基金，应当如何以国家实力为后盾、保持对创业投资的热情和活跃度，从而实现国家战略与产业振兴的有效统一？
王力军：世界金融危机的爆发是许多因素共同作用的结果。但有一点是共识的，即完全的自由市场经济体制并不能解决所有问题，政府之手也应该作为一种积极力量有效地参与其中。
中国已经成为世界第二大经济体，已经将建设创新型国家作为国家的发展战略，并提出了发展战略性新兴产业的具体方案和措施。在可预见的未来，中国经济仍将持续增长，大量现有和新创的企业都需要资金支持和管理服务，而中国私募股权和创业投资行业整体资本供给总量占GDP的比例仍处于一个较低水平。因此，通过发展政府引导基金，增加资本供给，带动社会资金进入，可以对私募股权和创业投资行业起到有力的推动作用，并为国企改革和政府职能转变提供助力，改善经济资源配置，提高配置效率。
黄武俊：中国政府自2008年金融危机以来，已先后出台了十大产业振兴计划和四万亿投资计划，为抢占经济增长制高点，国家最终从战略高度提出了七大战略性新兴产业发展规划。伴随着国家对战略性新兴产业支持力度的加大，政府引导基金将逐渐成为培育战略性新兴产业领域企业自主创新能力的重要力量。环渤海、长三角等政府引导基金活跃地区，会不断涌现战略性新兴产业引导基金。大力发展战略性新兴产业引导基金，既是实现国家战略与产业振兴的有效途径，同时也为创业投资机构开辟了一片新蓝海。
多元化和政策性
《投资与合作》：政府引导基金的使命和责任是什么？政府引导基金与其他创投基金有何本质不同？
王力军：我认为，政府引导基金和纯商业化创投基金的本质区别就在于：设立的目的不同、运作的机制不同和绩效考评的方式不同。
首先，政府引导基金作为一种公共资源，是以实现一定的政府行为目标，主要包括扶持中小创新型企业、发展战略新兴产业、推动地区经济发展、增加就业等，它的目的具有多元性和政策性，保值增值作为目的之一只是其经济资源属性的一个必然要求。纯商业化创投基金的目的则比较单一，即最大化财务收益。
其次，在运作机制方面，政府引导基金一般不直接参与商业运作，而是作为一个特定的出资者通过参股等形式参与到商业化创投基金中，并利用契约条款保证其多元化和政策性目的在商业化基金的运作中得到体现。纯商业性创投基金则以商业化运作为其生存和发展的必要机制保障。
此外，由于政府引导基金目的的多元化和政策性，其绩效考评是基于这些目标是否得到有效实现的综合考评。纯商业化创投基金则以单一的投资收益最大化作为绩效考评指标。 在政府引导基金这个名词中，“政府”表示它具有公共资源属性，解决市场失灵，发挥公共服务职能是它的必然要求；“引导”表示它应该具有政策导向和杠杆放大效应，应鼓励投资更多早期和战略新兴产业，并吸引大量社会资本进入；“基金”表示它也具有经济资源属性，在一定程度上保值增值仍是它需要承担的一项责任。
政府引导基金的多元化属性使得其组织形式选择相对复杂，既可以选择事业机构性质的组织形式，也可以选择独立法人性质的企业组织形式。从国际上看，各种形式都有其存在的空间，这也同一国的经济体制有很大的关系。鉴于政府引导基金绩效考评的复杂性以及我国此阶段发展的初级性，应该鼓励各种组织形式的存在和发展，通过实践来检验哪种组织形式更符合政府引导基金的本质要求。待通过实践检验并发展相对成熟后，再通过政策调整予以规范。
黄武俊：有一个核心问题必须弄明白，政府引导基金到底是什么？实际上它是指由政府出资、并吸引地方政府、金融和投资机构及社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。
政府引导基金的这一特性，决定了与其他创投基金有以下几点不同：首先，它不以营利为目的，这与其他商业性基金相比具有根本的区别；其次，政府引导基金是一种“基金的基金”（FOF），即投资于其他基金的基金，而非直接从事创业投资；此外，政府引导基金是一种政策性引导基金，通过让利政策以及政府资源引导其他创投基金的投资方向，以吸引更多的资金投资于中早期企业。
所以，政府引导基金的本质就是政府通过投入资金建立引导基金，发挥政府资金的引导、带动和放大作用，引导社会资金对创业期中小企业进行股权投资，解决创业期中小企业融资难题，放大政府对创业投资机构的导向效应和对企业发展的支持效应。
同时，设立引导基金也是政府资金扶持与利用方式的转型。当前，各级政府资金扶持中小企业的方式多以补助和贴息为主，政府设立引导基金后可以通过投资入股的方式，引导社会资金共同推动中小企业创新发展，实现政府资金循环使用，提高资金使用效率，并为政府其他产业资金转变支持方式积累经验。
据我所知，在实际运行中多数引导基金能够实现其职能定位，通过与其他有限合伙人（LP）合作新设创投基金或投资于其他创投基金，引导创投基金的投资方向实现战略投资的目的。但也有部分地方政府引导基金运作模式不规范，将较多的资金跟进投资或直接投资创业企业，甚至扶持本地区成熟产业，从而丧失了引导基金的政策引导目的。
引导基金要实现政策性目的，就要限制创投基金的投资方向，在投资行业、区域以及投资阶段上加以限制和引导，同时在基金管理、投资决策、考核以及退出机制上以市场化方式运作，通过“让利于民”吸引社会资本与引导基金合作；社会资本与引导基金合作后也会在项目来源、政府资源利用等方面获得发展优势。
市场稳定剂
《投资与合作》：到目前为止，全国创业投资政府引导基金的发展概况是怎样的？引导效果如何？在当前新的历史阶段，政府引导基金应当着力于引导什么？
王力军：基本而言，我国各级政府和国有机构设立的引导基金总量在不断增加，引导效果也逐渐显现出来，在放大社会资金进入、吸引私募股权和创投机构参与、促进创新创业和扩大就业方面发挥了一定作用。但目前从整体上评判政府引导基金本身的存续性和它对整体经济发展的作用仍是一个尚未解决的问题。需要更长的实践检验和更多精确的统计数据分析才能予以解答。
黄武俊：中国政府引导基金已形成长三角、环渤海“双足鼎立”，并向中西部全面扩散的分布特征。据赛迪顾问不完全统计，自2002年第一只政府引导基金设立以来，中国共设立引导基金数量超过96只（包括拟设立），金额接近700亿元，其中2012年就新设立引导基金近30只，资金总规模超过160亿元。江苏和浙江地区是设立最为密集的地区，两省共设立政府引导基金35只，占总数的36.4%。环渤海地区中，北京、天津、山东、辽宁引导基金设立较多。此外，广东以及中西部地区的成渝、关中、内蒙古也是引导基金设立比较活跃的地区。
保守估算，按照每只引导基金平均支持3-4家创业投资机构计算，96只引导基金支持创业投资机构的数量在300家以上，按照1：4的引导基金杠杆放大效应计算，共引导超过3000多亿元资金投入创业投资领域。从各地实际运作效果看，安徽、山东、江苏等省级政府引导基金已经取得了很大的投资效益，引导基金也日益受到各地政府的重视，这也是2012年引导基金能够遍地开花实现高速增长的原因。
在当前私募股权投资市场低迷的情况下，引导基金应发挥市场稳定剂甚至中流砥柱的作用，引导现金流充裕的央企、国有企业资金参与到基金中，吸引更多的社会资本投入到创业投资事业中，引导更多的资金投入到新兴产业中；同时，中西部地方政府应加大引导基金投入力度，激活中西部区域创业投资市场。
约束和激励
《投资与合作》：实际运行中，政府引导基金为何会出现资金来源不稳定、政策导向不稳定、与创投基金利益不一致、专业运作能力不足等问题？应当如何加以规范和引导？如何避免政府引导基金最后沦为基金个体利益优先于国家利益的扭曲现象发生？
王力军：从理论上讲，政府引导基金存在多重委托代理问题和利益集团俘获问题。主要表现在政府引导基金的出资者既是代理人又是委托人。作为代理人，他们代表政府行使公共资源的监督和决策权，如果缺乏有效的约束和激励机制，他们可能缺乏意愿和动机去有效地行使这些权力。作为委托人，他们需要选择投资机构作为代理人来使用资源，而政府公务人员很可能缺乏商业判断能力，又因为存在高度的信息不对称，使得他们无法有效地甄别和选择优秀投资机构，也无法对投资机构的运作实施良好监督。
公共资源很容易受到利益集团的俘获，这种情况在国内外都是一个普遍现象。当政府部门打着支持创新创业的旗号争取到大量财政资金，将其运用于只有利于某些利益集团的利益而非公共利益时，这些资源就会被滥用和侵占。 因此，应保持长期战略的清晰度，明确界定发展目标，对执行者给予适当的约束和激励，并引入外部专家来增加独立性和补充商业判断能力的不足。同时，应注意项目实施的阶段性评估，通过分阶段注入资金、多元化选择投资机构等措施保持项目的灵活性。最后，应加强对创投引导基金管理人员的培养，可以通过集中培训、吸引有经验的市场人才等方式解决问题。
黄武俊：实际运作中，政府引导基金有很大一部分来源于财政收入，但自2008年金融危机以来，地方政府财政压力增大，地方政府资产负债率水平较高，如果还要让其再拿出额外的资金来做引导基金，同时让利于民间资本，对地方政府来说无疑是一件负担重而见效慢的事情。
在此背景下，一些地方政府极少通过市场化招标方式选择专业管理机构，而是由政府直接管理或交给有当地政府背景的国资公司管理。由于在投资运作过程中缺乏专业运作能力，行政色彩明显，在对子基金进行投资时不愿意让利，同时滋生出了寻租腐败等社会弊病。一些地方政府甚至想借助于引导基金完成自身的绩效目标，如扶持刚刚度过危机的传统行业以增加当地就业、保证税收等，这明显违背了引导基金的政策导向。
为防范这些问题的发生和恶化，需要对引导基金进行适当的规范。在资金来源上，除国家财政资金外，地方政府应加强与具有垄断优势的大型国有企业、国家开发银行等政策性银行以及保险基金合作，建立多元化资金来源结构；在基金规模和资金投向上，应按照本地区产业发展结构和规模进行设立，不宜盲目求多，应严格投向高新技术领域中的创新企业；基金管理机构必须进行公开筛选，聘请专业的风险投资评级机构进行指标评级，建立科学有效的投资决策机制，杜绝借“引导”之名行政府、国资“强强联手”之实，防止个人利益凌驾于国家利益之上。应该建立有效的绩效考核制度，定期对引导基金政策目标、政策效果及其资产情况进行评估。在考核母基金时不仅要考察经营性指标，同时要考核引导基金的社会效益与杠杆放大效益。对引导基金的子基金，应要求重点投资于中早期科技创新型企业和新兴产业企业。对子基金的评价，要以市场化的绩效考核指标为主，同时要兼顾引导基金的政策性指标。
基金管理人才的缺乏一直是基金发展过程中所面临的主要问题。中国较有影响力的基金管理公司大多是外资金融机构或者由海归人才组成的团队，他们虽然在资金运作方面具有高超的技巧，但对中国国情的把握却缺乏深度，因此基金的运作效率会降低。构建适合本土基金发展的人才培养体系显得尤为重要。在人才战略方面，既要重视基金管理人才的培养，又要重视了解国内政策和行业人才的培育；既要注重对能发现创投企业、创业企业投资价值人才的培养，又要重视对能为创投企业、创业企业提供增值服务价值人才的培育。
放大杠杆效应
《投资与合作》：国家和地方大力发展政府引导基金的意图和现实好处有哪些？政府引导基金在选择合作机构时通常有哪些原则？对PE的选择和对GP的选择各有何不同的要求？
王力军：国家和地方发展政府引导基金的意图，是为了利用政府之手解决私募股权和创业投资领域的部分市场失灵；它的现实好处是支持创新型企业发展、鼓励更多社会资本进入、促进地区经济发展、增加就业和提高资源配置效率。在选择合作对象时还是应关注PE和VC机构的综合能力，如经验、声誉、团队稳定性、投资能力等。另外，PE和VC机构的整体发展战略、投资策略、投资地域是否与引导基金的要求相一致，也需要考量。
在目前缺乏其他更多甄选信息时，选择行业排名靠前的PE和VC机构是一种有效机制。因为政府引导基金原则上不干涉合作对象的商业化运作，同时也需要借助于优秀商业机构的投资能力来实现引导基金自身的目标。唯一的差别在于，政府引导基金作为一类特殊的出资者，其意志应在合作对象的决策中得到一定体现。
国家级引导基金资金规模较大，可以通过多重链条放大杠杆效应，比如既可以参股地方级引导基金和商业化FOF，也可以直接参股PE和VC基金。国家级引导基金主要立足于国家层面解决战略新兴产业亟须发展的问题；而地方级引导基金则可能更多地关注区域经济发展和增加就业。国家级引导基金因其体量庞大，很难选择规模较小的投资机构；而地方级引导基金则可以选择规模较小、灵活度较高的投资机构。
黄武俊：国家和地方大力发展政府引导基金有以下五方面的好处：一是引导社会资金集聚，形成资本供给效应；二是优化资金配置方向，落实国家产业政策；三是引导资金投资方向，扶持创新中小企业；四是引导资金区域流向，协调区域经济发展；五是资金可持续循环利用，实现财政资金杠杆放大效应。
实践中，政府引导基金主要作为LP投资创业投资子基金，其合作对象包括大型央企、政策性银行、保险资金、创业投资机构以及资金管理机构等。政府引导基金对合作筛选，原则上要进行公平、科学的评价和取舍，制定科学的申请条件和筛选流程。一般来说，收益性、安全性、流动性和政策性等利益诉求，是不同的LP和FOF在选择GP和PE进行资产配置时的逻辑起点。政府引导基金多数来源于财政资金，往往将安全性排在首要位置，同时其不以营利为目的，要兼顾政策性需求，对基金的投资行业、区域和投资阶段有限制，因此政府引导基金选择合作对象时一般遵循“安全性>政策性诉求>流动性>收益性”的原则。
因此，引导基金对GP的选择一般更看重GP整体实力和可持续经营能力，如谈判中的议价能力、项目资源背景实力、资源整合实力、资本运作能力等。在选择PE时，除了关注PE的基本面，如成立背景及发展历史外，对PE的财务状况、股本结构、基金的风险管理体系及合规管理体系更加重视。同国内其他大多数FOF一样，行业排名靠前的PE机构也是政府引导基金青睐的对象，但具有行业投资特色以及地区属性优势的PE也是引导基金关注的对象。
国家级引导基金与地方级引导基金的主要区别是承载的任务不同，国家级引导基金往往是扶持整个产业或高新技术中小企业；地方级引导基金更多的是考虑本地区域经济、产业和企业的发展。因此，在选择PE时国家级引导基金主要受投资行业、投资阶段的限制，在地域投资上要求较为宽松；而地方引导基金，除了在投资领域上有要求外，对投资地域上一般也有较严格的限制。 参股为主的运作模式
《投资与合作》：政府引导基金的管理是业内普遍关注的问题之一，目前有哪些好的市场化运作模式和经验可以借鉴和推广？如何根据不同的合作模式设计理想的收益分配方式？请结合国内现状及海外成熟经验详述当前中国创业投资政府引导基金的运作之道。
王力军：国外引导基金主要采取三种运作模式：以美国为代表的融资担保模式，以以色列为代表的基金参股模式和以英国为代表的复合支持模式。美国的小企业投资计划主要是通过政府担保小企业投资公司在公开市场以长期债券方式来支持其投资行为；以色列的YOZMA则主要通过参股优秀商业化创投基金的方式；英国的小企业服务局则以参股并辅以资金保证和管理服务等措施。
国内引导基金目前主要采取多元化发展方式，既有参股和跟进投资，也有风险补助、融资担保和风险保障等，由于中国债券市场不发达，融资担保方式现阶段很难有较大发展；跟进投资属于直接投资方式，很容易偏离引导基金运作原则；风险补助模式更适用于规模小的区域性引导基金，风险保障是直接补贴被投资企业的一种模式，对创投基金的激励作用较为间接。所以从国内外实践来看，还是应以参股为主要方式，适当辅之以其他模式。
目前，引导基金既有采用直接管理模式的，也有采用委托管理模式的。我认为，直接管理模式有利于确保引导基金的政策性，减少委托代理环节，更有利于保证资金的安全，可以更有效地防止引导基金变为赢利性机构，同时还可以培养自己的管理团队。但这种形式也有缺点：第一，由于事业编制等制度方面的限制，在吸引专业风险投资人员上缺乏灵活性。随着工作量的不断增加，可能会使管理工作难以保持持续有效的运作，或者管理上出现松懈的问题。第二，引导基金管理是一个专业性要求较强的工作，而事业单位往往很难有效建立起适合的激励约束机制，不利于引导基金运作效率的提高。
委托管理模式由于多了一个委托代理环节，相对增加了风险和成本。但是委托管理模式可以使引导基金的决策与管理分开，能有效保证引导基金运作的专业化，管理架构清晰、职责分明，可以充分发挥专业机构的专业化管理优势，提高资金运用效率，比较符合市场规律。
无论采取哪种管理模式，都需要政府设置专门机构监督引导机构的运作管理，防止引导基金的不合理使用，保证政策目标的实现。
黄武俊：海外引导基金的成功操作经验，我认为以下三方面值得借鉴：
一是在市场化方面，国外的政府引导基金在运作过程中，一般不参与其所支持的创业投资机构的具体投资决策，也不直接与创业企业发生联系；二是在利益分配与风险分担环节，引导基金一般会对民间资本让出大部分利益，以此吸引民间资本的积极性，同时在投资风险的承担上，尤其对创业投资发展的初期阶段，引导基金往往会承担较多的投资风险；三是在运作模式上，国外引导基金往往以参股创投企业、融资担保、跟进投资等多种方式进行运作，较国内以参股模式为主的单一运作模式更为丰富。
国内引导基金做得比较早的是苏州工业园区的创业投资引导基金，该基金是2006年3月由国家开发银行与中新创投共同组建的，是国内发展较早同时运作比较成功的引导基金，其成功模式主要归结于四个方面：首先是只做母基金（FOF），也就是说只投子基金，不投项目，不参与管理；其次是以VC为主，重点关注早期和成长期项目；三是严格筛选合作对象（GP），需是本土成长的华人精英团队，在项目增值方面有足够的经验，最好同时管理美元基金等；四是同股同权以实现市场化投资决策。
而国内多数引导基金很难做到完全市场化，其中投资区域无限制和同股同权这两点很难做到，绝大多数引导基金均对子基金的投资范围有所限制，如限制子基金60%-70%投资于当地项目，20%-30%的项目必须是中前期，有的还规定一旦项目清盘，先保证引导基金部分的股份退出。
从运作模式来看，参股基金、融资担保是两种最通行、最适宜的运作模式，跟进投资、风险补助和投资保障可作为辅助运作模式。因为跟进投资是一种“直接投资”方式，在实际操作中引导基金管理人容易产生投资冲动，偏离引导基金运作原则，不宜提倡。风险补助和投资保障由于是引导基金纯粹支出，只能实现对创业投资事业的一次性支持，所以也不是理想的引导基金运作模式。而参股基金模式可实现引导基金持续经营，是目前引导基金的主要运作模式，随着我国信用体系的健全，融资担保模式也会逐渐成为国内引导基金常见的运作模式。
《投资与合作》：未来要想实现更大的发展，政府引导基金尚需不断提升和加强哪些战略性建设？尤其在配套政策支持方面还需进行哪些优化和改革？
王力军：未来在发展政府引导基金方面应注意解决如下问题：一是明确引导基金的定位、规模、运作及管理模式。引导基金设立的目的是希望发挥财政资金的杠杆作用，通过对创业投资企业的扶持，引导更多社会资本参与到创业投资领域，它不用于市场上已经存在充分竞争的领域。引导基金的规模如果过小，满足不了创业投资的要求；如果规模过大，在造成资金浪费的同时可能还会产生严重的“挤出效应”。引导基金的规模应当根据其具体情况而决定，包括创投资本实际需求、政府财政实力、投资区域限制等。
第二，明确引导基金对外投资原则。包括设定合理的引导基金支持额度，合理限制子基金投资区域，合理限制子基金投资早期企业比例等。
第三，注意引导基金的风险控制，进行适度组合投资，实行“专家独立实行评审、理事会进行决策、管理中心负责执行”的三权分立模式，管理公司与基金托管人相分离，建立运作情况公示制度和完善引导基金绩效考核制度等。
黄武俊：我很赞同王教授的上述观点。中国政府引导基金目前无论在理论研究还是在实践操作中，均面临许多问题尚待解决，未来要想实现更大的发展，必须在基金的投资能力、监督管理、考核方式、退出机制以及配套政策上加强建设。
一是提高基金的专业投资能力。政府引导基金实际上是“基金的基金”，管理运作这样一只基金必须具有一定的专业投资能力。基金管理人和设计基金结构是政府引导基金运作成功的关键，提高引导基金管理机构的专业能力，筛选和识别有能力的基金管理人，以降低引导基金的运作风险。 二是加强监督管理预防委托代理风险。政府要避免既当“裁判员”又当“运动员”，政府须通过制定制度和政策、通过规范游戏规则来保证市场行为的有序进行。
三是建立经济效益与社会效益相结合的考核方式。引导基金在投资过程中既要注重经济效益，同时还要体现社会效益。建议对引导基金的绩效评价需从多方面考虑，采取政策性项目和经营性项目分别考核的办法，在实现保本微利经营的同时，也能实现政府的政策目标。
四是完善引导基金退出机制及程序。政府引导基金应制定投资的存续期限和强制清算制度，以保证资金的正常运转，并且不对社会投资产生挤出效应。注重发展多层次资本市场，积极发展场外交易市场，鼓励利用海外主板或创业板市场上市，完善基金退出机制。
目前我国拥有良好的政策环境，但政府参与不宜过多，而应完善相应的配套措施。如效仿美国中小企业管理署的做法，设立类似于硅谷银行的专业银行，为创业企业和创业者提供服务；或者制定针对上市公司、创业公司的税收优惠政策，为投资于回报周期比较长、长期持有创业企业股份的创投机构，上市后可以享受比较优惠的税收。
建议应尽快出台和完善符合创业投资行业特点的创业投资税收优惠政策体系，对创业投资基金的管理机构以及管理机构的个人股东给予所得税优惠。
质的变化
《投资与合作》：2013年创投行业的市场格局可能发生哪些变化？是否会有更多的存量财政预算和国有机构出资参与到创业投资和私募股权领域？
王力军：2013年，随着世界经济形势的好转以及中国新一届政府领导对于经济体制和资本市场改革的持续深化，行业发展的不利局势会得到一定扭转。所以从总体上来看，下面几方面的变化可能值得关注。
一是募资的结构会有所调整，前几年“全民PE”的现象将得到有力遏制，更多的合格投资者将成为PE和VC机构募资的主要对象，社保基金和政府引导基金等优质资源会更具吸引力。
二是PE和VC机构将更加关注如何提高专业化发展水平，项目选择和投资管理等行为将更趋于精细化，大量缺乏专业化运营能力的机构将被淘汰出局。
三是退出机制将更趋于多元化，优秀的机构不会只盯着IPO，而是从并购、股权转让、产权交易、三板市场等多方面寻找适当的退出渠道。
四是政府财政资金和国有机构出资参与到私募股权和创业投资领域的比例仍将持续扩大。
黄武俊：2013年，创投行业将进入一个大洗牌阶段，一些专业知识能力不过关、没有核心竞争力的中小型投资机构将面临倒闭或者转型的巨大压力与挑战，整个行业将由之前的“粗放式”结构向“精细化”结构转型。
2013年，政府财政资金将进一步加大对引导基金的投入，尤其是对新一代信息技术、节能环保、生物医药、新材料等战略性新兴产业领域的引导基金投入会持续增加。同时，随着中西部地区环境和条件的成熟，当地政府也会顺势而为积极设立政府引导基金，以便更好地促进当地企业和经济的发展。
国企一直是国内PE最主要的LP来源，由于拥有丰富的产业资源和充沛的现金流，国企一般不会轻易地放弃对基金的直接控制权，多数国企会选择发起设立基金的方式直接参与股权投资，但随着时间的改变其投资方式也会相应地调整，除设立基金外，与政府引导基金合作投资子基金，也会成为国企投资方式的重要选择。
名会计机构致同会计师事务所公布的《2012全球私募股权投资调查》结果显示，2012年，全球近四分之三的受访者认为当前的募资环境较为不利，募资难度较大，其中金砖五国——中国、俄罗斯、印度、巴西、南非的下降趋势最为明显，中国及全球私募股权投资基金正面临着募资难和成交难的困境。在行业处于困境的时刻，政府引导基金应如何率先而动，引领行业逆势而上？为此，在全国“两会”期间，北京工商大学“中国创业投资研究中心”常务副主任王力军、赛迪经智投资顾问有限公司业务总监黄武俊博士接受了《投资与合作》的独家专访，就创业投资政府引导基金的投资行动及其国家意志和国家战略在当前的特殊功效，分别进行了阐释。
历史使命
《投资与合作》：在行业深陷困境、饱受煎熬的中国VC/PE在为低迷的市场而忧心忡忡时，体量庞大的中国政府引导基金应当如何发挥其中流砥柱的作用？
黄武俊：2012年，中国私募股权市场进入了寒冬期，融资难度不断加大、投资风险不断上升、退出渠道收窄等问题接踵而至。如同新能源、新能源汽车等新兴产业遇到发展问题需要政府支持一样，在中国VC/PE市场低迷时，以政府财政资金为主要来源的政府引导基金却如雨后春笋般出现。据了解，2012年全国新设政府引导基金近30只，资金规模超过160亿，引导基金已成为创业投资机构争相追捧的出资主体。
然而，中国政府引导基金毕竟发展时间不长，多数引导基金的运作模式不成熟，未来发展路径存在诸多变数，因此，在当前背景下，引导基金要发挥更大的作用，缓解当前VC/PE募资困境问题，还有很多工作要做。首先，要确保资金来源稳定，虽然创投行业本身并不具有公益性质，但引导基金能够引导其投资方向，而且还能够实现财政资金保值微利和杠杆放大效应，尤其是在当前VC/PE市场不景气时，应加大财政投入保证引导基金资金供应稳定。
其次，政府应充分利用自身信用与资源优势，吸引央企、大型国企以及保险资金、社保资金等机构投资者与引导基金合作投入到创业投资领域。
此外，引导基金要规范运作，切实做好“让利于民”，吸引更多民间资本、外资资本等资金进入创投领域，降低其资本风险，盘活民间资本与引导基金合作的积极性，充分放大引导基金的杠杆效应。
王力军：我比较认同黄博士的看法。私募股权和创业投资是推动创新、支持企业成长和产业结构调整的一股非常重要的金融力量。由于创新和创业存在外部性、信息不对称、风险高等特征，市场失灵是一种普遍现象，这导致私募股权和创业投资的资本供给不足，不能满足大量成长型企业、尤其是处于早期发展阶段的新创企业需要。当资本供给由于市场环境变化和资本市场的周期性调整而下降时，会进一步加剧市场失灵，当前中国私募股权和创业投资行业募资难和成交难的局面，也在一定程度上反映了这方面的问题。
自《创业投资企业管理暂行办法》和《创业投资引导基金指导意见》出台以来，中国各级政府设立的引导基金快速发展，极大地弥补了私募股权和创业投资资本供给的不足，在一定程度上缓解了市场失灵问题，并通过杠杆效应带动大量民间资本投入到私募股权和创业投资领域中，为成长型企业、尤其是处于早期发展阶段的创新型企业提供股权资本，帮助这些企业实现有效增长。
《投资与合作》：中国的政府引导基金，应当如何以国家实力为后盾、保持对创业投资的热情和活跃度，从而实现国家战略与产业振兴的有效统一？
王力军：世界金融危机的爆发是许多因素共同作用的结果。但有一点是共识的，即完全的自由市场经济体制并不能解决所有问题，政府之手也应该作为一种积极力量有效地参与其中。
中国已经成为世界第二大经济体，已经将建设创新型国家作为国家的发展战略，并提出了发展战略性新兴产业的具体方案和措施。在可预见的未来，中国经济仍将持续增长，大量现有和新创的企业都需要资金支持和管理服务，而中国私募股权和创业投资行业整体资本供给总量占GDP的比例仍处于一个较低水平。因此，通过发展政府引导基金，增加资本供给，带动社会资金进入，可以对私募股权和创业投资行业起到有力的推动作用，并为国企改革和政府职能转变提供助力，改善经济资源配置，提高配置效率。
黄武俊：中国政府自2008年金融危机以来，已先后出台了十大产业振兴计划和四万亿投资计划，为抢占经济增长制高点，国家最终从战略高度提出了七大战略性新兴产业发展规划。伴随着国家对战略性新兴产业支持力度的加大，政府引导基金将逐渐成为培育战略性新兴产业领域企业自主创新能力的重要力量。环渤海、长三角等政府引导基金活跃地区，会不断涌现战略性新兴产业引导基金。大力发展战略性新兴产业引导基金，既是实现国家战略与产业振兴的有效途径，同时也为创业投资机构开辟了一片新蓝海。
多元化和政策性
《投资与合作》：政府引导基金的使命和责任是什么？政府引导基金与其他创投基金有何本质不同？
王力军：我认为，政府引导基金和纯商业化创投基金的本质区别就在于：设立的目的不同、运作的机制不同和绩效考评的方式不同。
首先，政府引导基金作为一种公共资源，是以实现一定的政府行为目标，主要包括扶持中小创新型企业、发展战略新兴产业、推动地区经济发展、增加就业等，它的目的具有多元性和政策性，保值增值作为目的之一只是其经济资源属性的一个必然要求。纯商业化创投基金的目的则比较单一，即最大化财务收益。
其次，在运作机制方面，政府引导基金一般不直接参与商业运作，而是作为一个特定的出资者通过参股等形式参与到商业化创投基金中，并利用契约条款保证其多元化和政策性目的在商业化基金的运作中得到体现。纯商业性创投基金则以商业化运作为其生存和发展的必要机制保障。
此外，由于政府引导基金目的的多元化和政策性，其绩效考评是基于这些目标是否得到有效实现的综合考评。纯商业化创投基金则以单一的投资收益最大化作为绩效考评指标。 在政府引导基金这个名词中，“政府”表示它具有公共资源属性，解决市场失灵，发挥公共服务职能是它的必然要求；“引导”表示它应该具有政策导向和杠杆放大效应，应鼓励投资更多早期和战略新兴产业，并吸引大量社会资本进入；“基金”表示它也具有经济资源属性，在一定程度上保值增值仍是它需要承担的一项责任。
政府引导基金的多元化属性使得其组织形式选择相对复杂，既可以选择事业机构性质的组织形式，也可以选择独立法人性质的企业组织形式。从国际上看，各种形式都有其存在的空间，这也同一国的经济体制有很大的关系。鉴于政府引导基金绩效考评的复杂性以及我国此阶段发展的初级性，应该鼓励各种组织形式的存在和发展，通过实践来检验哪种组织形式更符合政府引导基金的本质要求。待通过实践检验并发展相对成熟后，再通过政策调整予以规范。
黄武俊：有一个核心问题必须弄明白，政府引导基金到底是什么？实际上它是指由政府出资、并吸引地方政府、金融和投资机构及社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。
政府引导基金的这一特性，决定了与其他创投基金有以下几点不同：首先，它不以营利为目的，这与其他商业性基金相比具有根本的区别；其次，政府引导基金是一种“基金的基金”（FOF），即投资于其他基金的基金，而非直接从事创业投资；此外，政府引导基金是一种政策性引导基金，通过让利政策以及政府资源引导其他创投基金的投资方向，以吸引更多的资金投资于中早期企业。
所以，政府引导基金的本质就是政府通过投入资金建立引导基金，发挥政府资金的引导、带动和放大作用，引导社会资金对创业期中小企业进行股权投资，解决创业期中小企业融资难题，放大政府对创业投资机构的导向效应和对企业发展的支持效应。
同时，设立引导基金也是政府资金扶持与利用方式的转型。当前，各级政府资金扶持中小企业的方式多以补助和贴息为主，政府设立引导基金后可以通过投资入股的方式，引导社会资金共同推动中小企业创新发展，实现政府资金循环使用，提高资金使用效率，并为政府其他产业资金转变支持方式积累经验。
据我所知，在实际运行中多数引导基金能够实现其职能定位，通过与其他有限合伙人（LP）合作新设创投基金或投资于其他创投基金，引导创投基金的投资方向实现战略投资的目的。但也有部分地方政府引导基金运作模式不规范，将较多的资金跟进投资或直接投资创业企业，甚至扶持本地区成熟产业，从而丧失了引导基金的政策引导目的。
引导基金要实现政策性目的，就要限制创投基金的投资方向，在投资行业、区域以及投资阶段上加以限制和引导，同时在基金管理、投资决策、考核以及退出机制上以市场化方式运作，通过“让利于民”吸引社会资本与引导基金合作；社会资本与引导基金合作后也会在项目来源、政府资源利用等方面获得发展优势。
市场稳定剂
《投资与合作》：到目前为止，全国创业投资政府引导基金的发展概况是怎样的？引导效果如何？在当前新的历史阶段，政府引导基金应当着力于引导什么？
王力军：基本而言，我国各级政府和国有机构设立的引导基金总量在不断增加，引导效果也逐渐显现出来，在放大社会资金进入、吸引私募股权和创投机构参与、促进创新创业和扩大就业方面发挥了一定作用。但目前从整体上评判政府引导基金本身的存续性和它对整体经济发展的作用仍是一个尚未解决的问题。需要更长的实践检验和更多精确的统计数据分析才能予以解答。
黄武俊：中国政府引导基金已形成长三角、环渤海“双足鼎立”，并向中西部全面扩散的分布特征。据赛迪顾问不完全统计，自2002年第一只政府引导基金设立以来，中国共设立引导基金数量超过96只（包括拟设立），金额接近700亿元，其中2012年就新设立引导基金近30只，资金总规模超过160亿元。江苏和浙江地区是设立最为密集的地区，两省共设立政府引导基金35只，占总数的36.4%。环渤海地区中，北京、天津、山东、辽宁引导基金设立较多。此外，广东以及中西部地区的成渝、关中、内蒙古也是引导基金设立比较活跃的地区。
保守估算，按照每只引导基金平均支持3-4家创业投资机构计算，96只引导基金支持创业投资机构的数量在300家以上，按照1：4的引导基金杠杆放大效应计算，共引导超过3000多亿元资金投入创业投资领域。从各地实际运作效果看，安徽、山东、江苏等省级政府引导基金已经取得了很大的投资效益，引导基金也日益受到各地政府的重视，这也是2012年引导基金能够遍地开花实现高速增长的原因。
在当前私募股权投资市场低迷的情况下，引导基金应发挥市场稳定剂甚至中流砥柱的作用，引导现金流充裕的央企、国有企业资金参与到基金中，吸引更多的社会资本投入到创业投资事业中，引导更多的资金投入到新兴产业中；同时，中西部地方政府应加大引导基金投入力度，激活中西部区域创业投资市场。
约束和激励
《投资与合作》：实际运行中，政府引导基金为何会出现资金来源不稳定、政策导向不稳定、与创投基金利益不一致、专业运作能力不足等问题？应当如何加以规范和引导？如何避免政府引导基金最后沦为基金个体利益优先于国家利益的扭曲现象发生？
王力军：从理论上讲，政府引导基金存在多重委托代理问题和利益集团俘获问题。主要表现在政府引导基金的出资者既是代理人又是委托人。作为代理人，他们代表政府行使公共资源的监督和决策权，如果缺乏有效的约束和激励机制，他们可能缺乏意愿和动机去有效地行使这些权力。作为委托人，他们需要选择投资机构作为代理人来使用资源，而政府公务人员很可能缺乏商业判断能力，又因为存在高度的信息不对称，使得他们无法有效地甄别和选择优秀投资机构，也无法对投资机构的运作实施良好监督。
公共资源很容易受到利益集团的俘获，这种情况在国内外都是一个普遍现象。当政府部门打着支持创新创业的旗号争取到大量财政资金，将其运用于只有利于某些利益集团的利益而非公共利益时，这些资源就会被滥用和侵占。 因此，应保持长期战略的清晰度，明确界定发展目标，对执行者给予适当的约束和激励，并引入外部专家来增加独立性和补充商业判断能力的不足。同时，应注意项目实施的阶段性评估，通过分阶段注入资金、多元化选择投资机构等措施保持项目的灵活性。最后，应加强对创投引导基金管理人员的培养，可以通过集中培训、吸引有经验的市场人才等方式解决问题。
黄武俊：实际运作中，政府引导基金有很大一部分来源于财政收入，但自2008年金融危机以来，地方政府财政压力增大，地方政府资产负债率水平较高，如果还要让其再拿出额外的资金来做引导基金，同时让利于民间资本，对地方政府来说无疑是一件负担重而见效慢的事情。
在此背景下，一些地方政府极少通过市场化招标方式选择专业管理机构，而是由政府直接管理或交给有当地政府背景的国资公司管理。由于在投资运作过程中缺乏专业运作能力，行政色彩明显，在对子基金进行投资时不愿意让利，同时滋生出了寻租腐败等社会弊病。一些地方政府甚至想借助于引导基金完成自身的绩效目标，如扶持刚刚度过危机的传统行业以增加当地就业、保证税收等，这明显违背了引导基金的政策导向。
为防范这些问题的发生和恶化，需要对引导基金进行适当的规范。在资金来源上，除国家财政资金外，地方政府应加强与具有垄断优势的大型国有企业、国家开发银行等政策性银行以及保险基金合作，建立多元化资金来源结构；在基金规模和资金投向上，应按照本地区产业发展结构和规模进行设立，不宜盲目求多，应严格投向高新技术领域中的创新企业；基金管理机构必须进行公开筛选，聘请专业的风险投资评级机构进行指标评级，建立科学有效的投资决策机制，杜绝借“引导”之名行政府、国资“强强联手”之实，防止个人利益凌驾于国家利益之上。应该建立有效的绩效考核制度，定期对引导基金政策目标、政策效果及其资产情况进行评估。在考核母基金时不仅要考察经营性指标，同时要考核引导基金的社会效益与杠杆放大效益。对引导基金的子基金，应要求重点投资于中早期科技创新型企业和新兴产业企业。对子基金的评价，要以市场化的绩效考核指标为主，同时要兼顾引导基金的政策性指标。
基金管理人才的缺乏一直是基金发展过程中所面临的主要问题。中国较有影响力的基金管理公司大多是外资金融机构或者由海归人才组成的团队，他们虽然在资金运作方面具有高超的技巧，但对中国国情的把握却缺乏深度，因此基金的运作效率会降低。构建适合本土基金发展的人才培养体系显得尤为重要。在人才战略方面，既要重视基金管理人才的培养，又要重视了解国内政策和行业人才的培育；既要注重对能发现创投企业、创业企业投资价值人才的培养，又要重视对能为创投企业、创业企业提供增值服务价值人才的培育。
放大杠杆效应
《投资与合作》：国家和地方大力发展政府引导基金的意图和现实好处有哪些？政府引导基金在选择合作机构时通常有哪些原则？对PE的选择和对GP的选择各有何不同的要求？
王力军：国家和地方发展政府引导基金的意图，是为了利用政府之手解决私募股权和创业投资领域的部分市场失灵；它的现实好处是支持创新型企业发展、鼓励更多社会资本进入、促进地区经济发展、增加就业和提高资源配置效率。在选择合作对象时还是应关注PE和VC机构的综合能力，如经验、声誉、团队稳定性、投资能力等。另外，PE和VC机构的整体发展战略、投资策略、投资地域是否与引导基金的要求相一致，也需要考量。
在目前缺乏其他更多甄选信息时，选择行业排名靠前的PE和VC机构是一种有效机制。因为政府引导基金原则上不干涉合作对象的商业化运作，同时也需要借助于优秀商业机构的投资能力来实现引导基金自身的目标。唯一的差别在于，政府引导基金作为一类特殊的出资者，其意志应在合作对象的决策中得到一定体现。
国家级引导基金资金规模较大，可以通过多重链条放大杠杆效应，比如既可以参股地方级引导基金和商业化FOF，也可以直接参股PE和VC基金。国家级引导基金主要立足于国家层面解决战略新兴产业亟须发展的问题；而地方级引导基金则可能更多地关注区域经济发展和增加就业。国家级引导基金因其体量庞大，很难选择规模较小的投资机构；而地方级引导基金则可以选择规模较小、灵活度较高的投资机构。
黄武俊：国家和地方大力发展政府引导基金有以下五方面的好处：一是引导社会资金集聚，形成资本供给效应；二是优化资金配置方向，落实国家产业政策；三是引导资金投资方向，扶持创新中小企业；四是引导资金区域流向，协调区域经济发展；五是资金可持续循环利用，实现财政资金杠杆放大效应。
实践中，政府引导基金主要作为LP投资创业投资子基金，其合作对象包括大型央企、政策性银行、保险资金、创业投资机构以及资金管理机构等。政府引导基金对合作筛选，原则上要进行公平、科学的评价和取舍，制定科学的申请条件和筛选流程。一般来说，收益性、安全性、流动性和政策性等利益诉求，是不同的LP和FOF在选择GP和PE进行资产配置时的逻辑起点。政府引导基金多数来源于财政资金，往往将安全性排在首要位置，同时其不以营利为目的，要兼顾政策性需求，对基金的投资行业、区域和投资阶段有限制，因此政府引导基金选择合作对象时一般遵循“安全性>政策性诉求>流动性>收益性”的原则。
因此，引导基金对GP的选择一般更看重GP整体实力和可持续经营能力，如谈判中的议价能力、项目资源背景实力、资源整合实力、资本运作能力等。在选择PE时，除了关注PE的基本面，如成立背景及发展历史外，对PE的财务状况、股本结构、基金的风险管理体系及合规管理体系更加重视。同国内其他大多数FOF一样，行业排名靠前的PE机构也是政府引导基金青睐的对象，但具有行业投资特色以及地区属性优势的PE也是引导基金关注的对象。
国家级引导基金与地方级引导基金的主要区别是承载的任务不同，国家级引导基金往往是扶持整个产业或高新技术中小企业；地方级引导基金更多的是考虑本地区域经济、产业和企业的发展。因此，在选择PE时国家级引导基金主要受投资行业、投资阶段的限制，在地域投资上要求较为宽松；而地方引导基金，除了在投资领域上有要求外，对投资地域上一般也有较严格的限制。 参股为主的运作模式
《投资与合作》：政府引导基金的管理是业内普遍关注的问题之一，目前有哪些好的市场化运作模式和经验可以借鉴和推广？如何根据不同的合作模式设计理想的收益分配方式？请结合国内现状及海外成熟经验详述当前中国创业投资政府引导基金的运作之道。
王力军：国外引导基金主要采取三种运作模式：以美国为代表的融资担保模式，以以色列为代表的基金参股模式和以英国为代表的复合支持模式。美国的小企业投资计划主要是通过政府担保小企业投资公司在公开市场以长期债券方式来支持其投资行为；以色列的YOZMA则主要通过参股优秀商业化创投基金的方式；英国的小企业服务局则以参股并辅以资金保证和管理服务等措施。
国内引导基金目前主要采取多元化发展方式，既有参股和跟进投资，也有风险补助、融资担保和风险保障等，由于中国债券市场不发达，融资担保方式现阶段很难有较大发展；跟进投资属于直接投资方式，很容易偏离引导基金运作原则；风险补助模式更适用于规模小的区域性引导基金，风险保障是直接补贴被投资企业的一种模式，对创投基金的激励作用较为间接。所以从国内外实践来看，还是应以参股为主要方式，适当辅之以其他模式。
目前，引导基金既有采用直接管理模式的，也有采用委托管理模式的。我认为，直接管理模式有利于确保引导基金的政策性，减少委托代理环节，更有利于保证资金的安全，可以更有效地防止引导基金变为赢利性机构，同时还可以培养自己的管理团队。但这种形式也有缺点：第一，由于事业编制等制度方面的限制，在吸引专业风险投资人员上缺乏灵活性。随着工作量的不断增加，可能会使管理工作难以保持持续有效的运作，或者管理上出现松懈的问题。第二，引导基金管理是一个专业性要求较强的工作，而事业单位往往很难有效建立起适合的激励约束机制，不利于引导基金运作效率的提高。
委托管理模式由于多了一个委托代理环节，相对增加了风险和成本。但是委托管理模式可以使引导基金的决策与管理分开，能有效保证引导基金运作的专业化，管理架构清晰、职责分明，可以充分发挥专业机构的专业化管理优势，提高资金运用效率，比较符合市场规律。
无论采取哪种管理模式，都需要政府设置专门机构监督引导机构的运作管理，防止引导基金的不合理使用，保证政策目标的实现。
黄武俊：海外引导基金的成功操作经验，我认为以下三方面值得借鉴：
一是在市场化方面，国外的政府引导基金在运作过程中，一般不参与其所支持的创业投资机构的具体投资决策，也不直接与创业企业发生联系；二是在利益分配与风险分担环节，引导基金一般会对民间资本让出大部分利益，以此吸引民间资本的积极性，同时在投资风险的承担上，尤其对创业投资发展的初期阶段，引导基金往往会承担较多的投资风险；三是在运作模式上，国外引导基金往往以参股创投企业、融资担保、跟进投资等多种方式进行运作，较国内以参股模式为主的单一运作模式更为丰富。
国内引导基金做得比较早的是苏州工业园区的创业投资引导基金，该基金是2006年3月由国家开发银行与中新创投共同组建的，是国内发展较早同时运作比较成功的引导基金，其成功模式主要归结于四个方面：首先是只做母基金（FOF），也就是说只投子基金，不投项目，不参与管理；其次是以VC为主，重点关注早期和成长期项目；三是严格筛选合作对象（GP），需是本土成长的华人精英团队，在项目增值方面有足够的经验，最好同时管理美元基金等；四是同股同权以实现市场化投资决策。
而国内多数引导基金很难做到完全市场化，其中投资区域无限制和同股同权这两点很难做到，绝大多数引导基金均对子基金的投资范围有所限制，如限制子基金60%-70%投资于当地项目，20%-30%的项目必须是中前期，有的还规定一旦项目清盘，先保证引导基金部分的股份退出。
从运作模式来看，参股基金、融资担保是两种最通行、最适宜的运作模式，跟进投资、风险补助和投资保障可作为辅助运作模式。因为跟进投资是一种“直接投资”方式，在实际操作中引导基金管理人容易产生投资冲动，偏离引导基金运作原则，不宜提倡。风险补助和投资保障由于是引导基金纯粹支出，只能实现对创业投资事业的一次性支持，所以也不是理想的引导基金运作模式。而参股基金模式可实现引导基金持续经营，是目前引导基金的主要运作模式，随着我国信用体系的健全，融资担保模式也会逐渐成为国内引导基金常见的运作模式。
《投资与合作》：未来要想实现更大的发展，政府引导基金尚需不断提升和加强哪些战略性建设？尤其在配套政策支持方面还需进行哪些优化和改革？
王力军：未来在发展政府引导基金方面应注意解决如下问题：一是明确引导基金的定位、规模、运作及管理模式。引导基金设立的目的是希望发挥财政资金的杠杆作用，通过对创业投资企业的扶持，引导更多社会资本参与到创业投资领域，它不用于市场上已经存在充分竞争的领域。引导基金的规模如果过小，满足不了创业投资的要求；如果规模过大，在造成资金浪费的同时可能还会产生严重的“挤出效应”。引导基金的规模应当根据其具体情况而决定，包括创投资本实际需求、政府财政实力、投资区域限制等。
第二，明确引导基金对外投资原则。包括设定合理的引导基金支持额度，合理限制子基金投资区域，合理限制子基金投资早期企业比例等。
第三，注意引导基金的风险控制，进行适度组合投资，实行“专家独立实行评审、理事会进行决策、管理中心负责执行”的三权分立模式，管理公司与基金托管人相分离，建立运作情况公示制度和完善引导基金绩效考核制度等。
黄武俊：我很赞同王教授的上述观点。中国政府引导基金目前无论在理论研究还是在实践操作中，均面临许多问题尚待解决，未来要想实现更大的发展，必须在基金的投资能力、监督管理、考核方式、退出机制以及配套政策上加强建设。
一是提高基金的专业投资能力。政府引导基金实际上是“基金的基金”，管理运作这样一只基金必须具有一定的专业投资能力。基金管理人和设计基金结构是政府引导基金运作成功的关键，提高引导基金管理机构的专业能力，筛选和识别有能力的基金管理人，以降低引导基金的运作风险。 二是加强监督管理预防委托代理风险。政府要避免既当“裁判员”又当“运动员”，政府须通过制定制度和政策、通过规范游戏规则来保证市场行为的有序进行。
三是建立经济效益与社会效益相结合的考核方式。引导基金在投资过程中既要注重经济效益，同时还要体现社会效益。建议对引导基金的绩效评价需从多方面考虑，采取政策性项目和经营性项目分别考核的办法，在实现保本微利经营的同时，也能实现政府的政策目标。
四是完善引导基金退出机制及程序。政府引导基金应制定投资的存续期限和强制清算制度，以保证资金的正常运转，并且不对社会投资产生挤出效应。注重发展多层次资本市场，积极发展场外交易市场，鼓励利用海外主板或创业板市场上市，完善基金退出机制。
目前我国拥有良好的政策环境，但政府参与不宜过多，而应完善相应的配套措施。如效仿美国中小企业管理署的做法，设立类似于硅谷银行的专业银行，为创业企业和创业者提供服务；或者制定针对上市公司、创业公司的税收优惠政策，为投资于回报周期比较长、长期持有创业企业股份的创投机构，上市后可以享受比较优惠的税收。
建议应尽快出台和完善符合创业投资行业特点的创业投资税收优惠政策体系，对创业投资基金的管理机构以及管理机构的个人股东给予所得税优惠。
质的变化
《投资与合作》：2013年创投行业的市场格局可能发生哪些变化？是否会有更多的存量财政预算和国有机构出资参与到创业投资和私募股权领域？
王力军：2013年，随着世界经济形势的好转以及中国新一届政府领导对于经济体制和资本市场改革的持续深化，行业发展的不利局势会得到一定扭转。所以从总体上来看，下面几方面的变化可能值得关注。
一是募资的结构会有所调整，前几年“全民PE”的现象将得到有力遏制，更多的合格投资者将成为PE和VC机构募资的主要对象，社保基金和政府引导基金等优质资源会更具吸引力。
二是PE和VC机构将更加关注如何提高专业化发展水平，项目选择和投资管理等行为将更趋于精细化，大量缺乏专业化运营能力的机构将被淘汰出局。
三是退出机制将更趋于多元化，优秀的机构不会只盯着IPO，而是从并购、股权转让、产权交易、三板市场等多方面寻找适当的退出渠道。
四是政府财政资金和国有机构出资参与到私募股权和创业投资领域的比例仍将持续扩大。
黄武俊：2013年，创投行业将进入一个大洗牌阶段，一些专业知识能力不过关、没有核心竞争力的中小型投资机构将面临倒闭或者转型的巨大压力与挑战，整个行业将由之前的“粗放式”结构向“精细化”结构转型。
2013年，政府财政资金将进一步加大对引导基金的投入，尤其是对新一代信息技术、节能环保、生物医药、新材料等战略性新兴产业领域的引导基金投入会持续增加。同时，随着中西部地区环境和条件的成熟，当地政府也会顺势而为积极设立政府引导基金，以便更好地促进当地企业和经济的发展。
国企一直是国内PE最主要的LP来源，由于拥有丰富的产业资源和充沛的现金流，国企一般不会轻易地放弃对基金的直接控制权，多数国企会选择发起设立基金的方式直接参与股权投资，但随着时间的改变其投资方式也会相应地调整，除设立基金外，与政府引导基金合作投资子基金，也会成为国企投资方式的重要选择。