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[摘要] 农田水利制度的有效安排，不仅要考虑制度效率，更要关注当地的实际情况。只有细致认真地考察当地农田水利制度安排的前提，才能构建起中国特色的农田水利制度。
[关键词] 农田水利 制度安排 前提
税费改革后，农田水利成为农村公共问题研究的热点。在讨论农田水利制度安排中，多数人侧重于制度的效率而对制度的其他方面关注不够。我们中宁县是一个农业大县，不同区域，自然条件、经济发展水平、作物类型存在很大差异，因而对水利有不同的需求。农田水利供给关系到农村社会稳定和国家的粮食安全。这就意味着，人们在设计农田水利制度时不能仅仅局限于制度的效率，而必须将视野拓宽到我们的实际情况中，构建适合自己的农田水利制度。
1、水资源分布不平衡
就我们中宁县来说，地处宁夏平原和南部山区的过度地带，与吴忠市利通区、青铜峡市隔山相望，，南连同心县和红寺堡区，西邻中卫市沙坡头区，北与内蒙古阿拉善左旗接壤，地理坐标介于东经105°17′～ 106°7′ ，北纬36°56′～ 37°50′之间，东西长约60km，南北宽约70km，总面积4084.5km2。2011年，全县共辖10个乡镇、112个行政村，总人口31.38万人，其中，回族66503人，占总人口的21.2%，全县生产总值44.3288亿元，民人均纯收入4387元。我县属黄土高原和内蒙古高原的过渡带，南部和北部地势较高，多为山地和丘陵，中部较低且平坦。黃河横贯其间，形成一条狭窄的冲积平原、根据地貌特征不同，划分为黄河冲积平原、清水河下游洪积平原、中宁北山山地、牛首山—烟筒山山地丘陵。水资源分布很不均匀，气候具有春、夏季干旱、秋季湿润多雨、冬季寒冷干燥的基本特点。
与其他地方较，我县的水资源大致有以下几方面特点：第一、人均、亩均占有量少。第二、地区分布与人口、土地、经济的布局不适应。第三、逐月水量时间分配不均衡。降水集中在夏秋雨季，容易发洪水，而冬春季节则少雨，容易出现春旱。第四、历年水量不稳定。水量多的年份来水与水量少的年份来水，有时可以相差10倍。而且并不是丰水、平水、枯水交替出现。在黄河的历史上曾出现连续干旱，连续丰水的现象。水资源分布的上述特点，既给水利资源的开发和利用带来极大的困难，也构成了不同区域水利建设和水利制度安排的问题。
2、农田水利的系统性
为农业服务的水利工程主要有蓄水工程（包括水库、堰塘）、引水工程（包括有坝引水、无坝引水）、提水工程（即泵站工程）和机井。不同的水利工程通常是特定自然环境的产物，虽然不同区域水利工程类型不同，但在同一区域中，不同的水利工程实际上是相互关联的，因此，农田水利的系统性并不仅仅是指单个水利工程构成的灌溉系统，如泵站灌溉系统由进水渠、泵房、输水渠等组成，任何一部分的破损都将导致整个灌溉系统的崩溃，而且指同一区域内不同水利工程之间所构成的水利系统，维护这个系统是有效发挥不同水利工程效用的前提，尤其是经过多年农业综合开发项目建设，我们已经建立起了相对完善的水利系统的背景下，如何维护这个系统极其重要。
3、农田水利的公共物品性
农田水利是公共物品，主要源于农田水利的系统性和特殊性。农田水利的系统性表明，农田水利难以做到有效排他；农田水利的特殊性表明，农田水利受自然因素影响极大，无法通过市场来有效供给（或市场供给导致低效益）。农田水利的有效性在于它的系统性，而系统性表现在单个水利工程构成的系统性和灌区水利工程之间构成的系统性两方面。一般水利工程的所有权、使用权、管理权均无法为单一主体所垄断。以泵站为例，泵站可能为国家或集体所有，但泵站附属设施如渠道尤其是毛渠，泵站管理单位是没有能力去维护的。实行生产责任制后，农户拥有土地的使用权，没有农户的同意（或没有相关补偿措施）便不能侵占或损害农户的土地使用权，而若渠系得不到有效维护，泵站灌溉可能难以实行。其原因就在于水利工程管理单位与相关的村队形成了专管与群管相结合的管理与维护机制，目前的困境在于，水利工程管理单位与相关的用水者缺乏共同维护机制，这种机制若要建立，水利工程单位就不可能是一个外在于用水者的企业。因此，为农业灌溉服务的水利工程单位，很难真正作为一个市场化的主体而存在；用于农业灌溉的水资源，也难以成为一般意义的商品。另外，农业灌溉受自然因素影响极大，收益与风险均完全无法确定，因此，农业灌溉既具有公共性，又不能完全市场化，它只能是公共物品。
4、农村发展的非均衡性
非均衡是中国社会发展的重要特征之一。在中国这样一个地域辽阔、人口众多、历史悠久的国度里，政治社会状况异常丰富和复杂。在国内的不同地方、不同社会组织单位、不同人群里的政治状况既有许多相似和共同之处，更有着不少的具体差别，表现出非等同性、非一致性的非均衡特点。
具体来说，农村发展的非均衡性突出表现在如下几方面：第一、经济发展水平呈现出显著的区域差异。第二、社会、文化在不同区域呈现出不同的特征。第三、不同区域受自然条件的约束，其生产方式、作物类型、市场化程度差异极大。第四、农民的组织化受自然条件、生产结构、区域文化、市场化程度等方面的影响而表现出异常复杂的情形。
5、农村社会稳定和中国的粮食安全
我国是一个水资源分布极不平衡的国家，治水一直是国家管理和社会生产与生活的重要事务。围绕治水，国家与乡村社会、不同区域、村庄之间以及农民之间形成的纠纷，容易诱发其他矛盾，危及社会稳定，这在历代古籍、碑文中亦多有记载。新中国成立之初，毛泽东发出“一定要把淮河修好”的号召，正是基于他借鉴历史经验做出的一个英明的治国战略决策。人民公社时期大修水利，由于很多水利工程跨县、跨公社、大队或生产队，也引发了许多纠纷，有些纠纷至今仍未解决。农村实行生产责任制后，水利纠纷更是司空见惯，有些甚至导致恶性事件。水利纠纷的产生，说到底，是因为土地资源和水资源短缺，水利设施不完善造成的。在土地资源和水资源短缺无法缓解的背景下，随着人口增长、城市扩张以及工业占用农业用水指标，水利纠纷将不可避免地变得更加尖锐、频繁和复杂，解决不好，容易引发乡村社会的不稳定。
水利是农业的命脉，我国70%的粮食来自灌溉农业，增加可灌溉耕地面积，提高灌溉耕地的土地生产率，是保证中国粮食安全的有效措施。建国以来，我国一直致力于增加可灌溉面积，使粮食生产取得长足发展。另外，在影响我国农业的诸多自然灾害中，以旱灾最为严重。尤其是近年来，我国干旱影响范围大，持续时间长。部分地区又发生了严重的涝灾。成灾程度严重威胁着我国的粮食安全。我国是人口大国，粮食安全问题是国家发展战略问题，必须立足依靠自身力量来解决。这是农田水利制度安排始终必须紧扣的最为重要的前提。
参考文献：
[1]水利部人事劳动教育司编：《水利概论》，南京，河海大学出版社，2002.
[2]徐勇著：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，北京，中国广播电视大学出版社，1992.
[3]连玉明主编：《中国数字黄皮书》，北京，中国时代经济出版社，2003.
[4]中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队：《2001－2002年：中国农村经济形势分析与预测》，北京，社会科学文献出版社，2002.
[5]水利部：2004年水利统计公报，见中华人民共和国水利部网站,http://www.cws.net.cn.
[关键词] 农田水利 制度安排 前提
税费改革后，农田水利成为农村公共问题研究的热点。在讨论农田水利制度安排中，多数人侧重于制度的效率而对制度的其他方面关注不够。我们中宁县是一个农业大县，不同区域，自然条件、经济发展水平、作物类型存在很大差异，因而对水利有不同的需求。农田水利供给关系到农村社会稳定和国家的粮食安全。这就意味着，人们在设计农田水利制度时不能仅仅局限于制度的效率，而必须将视野拓宽到我们的实际情况中，构建适合自己的农田水利制度。
1、水资源分布不平衡
就我们中宁县来说，地处宁夏平原和南部山区的过度地带，与吴忠市利通区、青铜峡市隔山相望，，南连同心县和红寺堡区，西邻中卫市沙坡头区，北与内蒙古阿拉善左旗接壤，地理坐标介于东经105°17′～ 106°7′ ，北纬36°56′～ 37°50′之间，东西长约60km，南北宽约70km，总面积4084.5km2。2011年，全县共辖10个乡镇、112个行政村，总人口31.38万人，其中，回族66503人，占总人口的21.2%，全县生产总值44.3288亿元，民人均纯收入4387元。我县属黄土高原和内蒙古高原的过渡带，南部和北部地势较高，多为山地和丘陵，中部较低且平坦。黃河横贯其间，形成一条狭窄的冲积平原、根据地貌特征不同，划分为黄河冲积平原、清水河下游洪积平原、中宁北山山地、牛首山—烟筒山山地丘陵。水资源分布很不均匀，气候具有春、夏季干旱、秋季湿润多雨、冬季寒冷干燥的基本特点。
与其他地方较，我县的水资源大致有以下几方面特点：第一、人均、亩均占有量少。第二、地区分布与人口、土地、经济的布局不适应。第三、逐月水量时间分配不均衡。降水集中在夏秋雨季，容易发洪水，而冬春季节则少雨，容易出现春旱。第四、历年水量不稳定。水量多的年份来水与水量少的年份来水，有时可以相差10倍。而且并不是丰水、平水、枯水交替出现。在黄河的历史上曾出现连续干旱，连续丰水的现象。水资源分布的上述特点，既给水利资源的开发和利用带来极大的困难，也构成了不同区域水利建设和水利制度安排的问题。
2、农田水利的系统性
为农业服务的水利工程主要有蓄水工程（包括水库、堰塘）、引水工程（包括有坝引水、无坝引水）、提水工程（即泵站工程）和机井。不同的水利工程通常是特定自然环境的产物，虽然不同区域水利工程类型不同，但在同一区域中，不同的水利工程实际上是相互关联的，因此，农田水利的系统性并不仅仅是指单个水利工程构成的灌溉系统，如泵站灌溉系统由进水渠、泵房、输水渠等组成，任何一部分的破损都将导致整个灌溉系统的崩溃，而且指同一区域内不同水利工程之间所构成的水利系统，维护这个系统是有效发挥不同水利工程效用的前提，尤其是经过多年农业综合开发项目建设，我们已经建立起了相对完善的水利系统的背景下，如何维护这个系统极其重要。
3、农田水利的公共物品性
农田水利是公共物品，主要源于农田水利的系统性和特殊性。农田水利的系统性表明，农田水利难以做到有效排他；农田水利的特殊性表明，农田水利受自然因素影响极大，无法通过市场来有效供给（或市场供给导致低效益）。农田水利的有效性在于它的系统性，而系统性表现在单个水利工程构成的系统性和灌区水利工程之间构成的系统性两方面。一般水利工程的所有权、使用权、管理权均无法为单一主体所垄断。以泵站为例，泵站可能为国家或集体所有，但泵站附属设施如渠道尤其是毛渠，泵站管理单位是没有能力去维护的。实行生产责任制后，农户拥有土地的使用权，没有农户的同意（或没有相关补偿措施）便不能侵占或损害农户的土地使用权，而若渠系得不到有效维护，泵站灌溉可能难以实行。其原因就在于水利工程管理单位与相关的村队形成了专管与群管相结合的管理与维护机制，目前的困境在于，水利工程管理单位与相关的用水者缺乏共同维护机制，这种机制若要建立，水利工程单位就不可能是一个外在于用水者的企业。因此，为农业灌溉服务的水利工程单位，很难真正作为一个市场化的主体而存在；用于农业灌溉的水资源，也难以成为一般意义的商品。另外，农业灌溉受自然因素影响极大，收益与风险均完全无法确定，因此，农业灌溉既具有公共性，又不能完全市场化，它只能是公共物品。
4、农村发展的非均衡性
非均衡是中国社会发展的重要特征之一。在中国这样一个地域辽阔、人口众多、历史悠久的国度里，政治社会状况异常丰富和复杂。在国内的不同地方、不同社会组织单位、不同人群里的政治状况既有许多相似和共同之处，更有着不少的具体差别，表现出非等同性、非一致性的非均衡特点。
具体来说，农村发展的非均衡性突出表现在如下几方面：第一、经济发展水平呈现出显著的区域差异。第二、社会、文化在不同区域呈现出不同的特征。第三、不同区域受自然条件的约束，其生产方式、作物类型、市场化程度差异极大。第四、农民的组织化受自然条件、生产结构、区域文化、市场化程度等方面的影响而表现出异常复杂的情形。
5、农村社会稳定和中国的粮食安全
我国是一个水资源分布极不平衡的国家，治水一直是国家管理和社会生产与生活的重要事务。围绕治水，国家与乡村社会、不同区域、村庄之间以及农民之间形成的纠纷，容易诱发其他矛盾，危及社会稳定，这在历代古籍、碑文中亦多有记载。新中国成立之初，毛泽东发出“一定要把淮河修好”的号召，正是基于他借鉴历史经验做出的一个英明的治国战略决策。人民公社时期大修水利，由于很多水利工程跨县、跨公社、大队或生产队，也引发了许多纠纷，有些纠纷至今仍未解决。农村实行生产责任制后，水利纠纷更是司空见惯，有些甚至导致恶性事件。水利纠纷的产生，说到底，是因为土地资源和水资源短缺，水利设施不完善造成的。在土地资源和水资源短缺无法缓解的背景下，随着人口增长、城市扩张以及工业占用农业用水指标，水利纠纷将不可避免地变得更加尖锐、频繁和复杂，解决不好，容易引发乡村社会的不稳定。
水利是农业的命脉，我国70%的粮食来自灌溉农业，增加可灌溉耕地面积，提高灌溉耕地的土地生产率，是保证中国粮食安全的有效措施。建国以来，我国一直致力于增加可灌溉面积，使粮食生产取得长足发展。另外，在影响我国农业的诸多自然灾害中，以旱灾最为严重。尤其是近年来，我国干旱影响范围大，持续时间长。部分地区又发生了严重的涝灾。成灾程度严重威胁着我国的粮食安全。我国是人口大国，粮食安全问题是国家发展战略问题，必须立足依靠自身力量来解决。这是农田水利制度安排始终必须紧扣的最为重要的前提。
参考文献：
[1]水利部人事劳动教育司编：《水利概论》，南京，河海大学出版社，2002.
[2]徐勇著：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，北京，中国广播电视大学出版社，1992.
[3]连玉明主编：《中国数字黄皮书》，北京，中国时代经济出版社，2003.
[4]中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队：《2001－2002年：中国农村经济形势分析与预测》，北京，社会科学文献出版社，2002.
[5]水利部：2004年水利统计公报，见中华人民共和国水利部网站,http://www.cws.net.cn.