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自1954年《城市街道办事处组织条例》颁布以来，街道办事处作为城市基层政府的派出机构，在我国城市治理中扮演着重要的角色。然而，我国经济体制改革的发展，城市街道办事处的设置、人员构成和职能权限发生了很大变化，其机构规模的膨胀超出了派出机关本身所能涵盖的范围，超出了其作为城市治理派出组织最初的角色定位和权限范围,街道办事处在上下关系、组织结构、人员及权力运行等诸多方面的问题日益突出。21 世纪初，北京鲁谷社区、南京的淮海路街道办事处、青岛的浮山后社区以及武汉市江汉区等地区开始探索街道社区改革。2011年，安徽省铜陵市铜官山区在全国率先启动了社区综合体制改革，撤销原有的6个街道，整合形成18个大社区，成为全国第一个正式撤销街道办事处的区政府。
二、 铜陵市改革的初步成效
安徽省铜陵市辖铜宫山区撤销街道办的改革一直默默无闻，但大刀阔斧，毫不迟疑2010年7月召开全区动员大会8月19日，铜官山区的6个街道办就已被18个新社区替代。2010年9月初，新社区的人员全部到位，开始正式运作，区里的事务直接与社区对接，再无须经过街道。街道原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门，而社会管理、服务事务等职能全部下放到社区，居民在社区就可直接办理民政社保、计划生育、综合治理等事务。整合后的新社区，设置社区党工委、社区居委会社区服务中心、社区党工委主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责；社区服务中心负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理；社区居委会则还原自治功能，组织居民开展各类活动。
第一，管理体制扁平化，提高行政效率。实行区直管社区后，原有的社区管理模式被打破，管理层级减少，形成区政府与社区的直接互动，降低管理过程中的信息失真，使社会管理和公共服务更贴近基层、贴近居民，有效提高了区级政府办事效率和服务社区居民的水平。例如，撤销街道前，低保申请程序是先在社区居委会申请，社区居委会将材料汇报给街道审核，街道审核后还需将材料提供给区民政局，然后再一个循环从民政局到街道办再到居委会，耗时较长。改革之后，减少了行政审批，方便了居民办事。
第二，初步实现了职能归位，加强了社区自治。属于区直部门履行的行政执法、审批、管理等职责全部归还对应职能部门，属于社区自治组织、民间组织履行的职责统统下放。 有效克服了社区日益严重的行政化倾向，使社区居委会回归其自治本质。目前，各社区已普遍建立协商议事听证会制度，通过居委会直选也完成了社区换届，社区居委会主任全部由居民选举产生。新社区直选率和一次性选举成功率达100%，社区居民投票率达82.3%，推进了社区民主化管理。
第三，整合社区资源，增加活动资金。改革前，铜官山区每个小社区工作经费只有3万左右，改革后每个社区工作经费在30万至80万不等。社区居委会有了为民服务的手段和措施，有资金、有人员可以直接支配，而这在过去仅靠居委会是很难执行的，这些经费使得社区可以放开手脚，组织居民开展自治、文体等各类活动。
二、街道办改革存在的问题与完善措施
（一）改革中存在的问题。
铜陵市撤销街道办无疑是一次大胆尝试，而尝试毕竟不是十全十美的，其实践的过程中必然存在一些的问题值得我们思考。
第一，人员安置过于简单，存在”换汤不换药“的隐患。在这次改革中被撤销的6个街道，共涉及196名工作人员，这些人中包含公务员、事业编制人员及聘用人员。铜官山区定下“三不变”政策，即所有人的身份不变、职级不变、待遇不变；并实行“一刀切”的办法，所有街道人员一律下沉到社区。带有职级、编制的人员回流社区，担任社区干部，或多或少会给社区自治蒙上一层行政色彩，旧的行政方式和观念必然影响到社区工作的开展。
第二，社区组织林立，职责混淆，有“多龙治水”的隐患。目前铜官山大社区机构囊括了：社区党工委、社区居委会、社区服务中心、社区工作站、业主委员会、各种民间组织等等。原街道办派出机——构社区工作站被保存了下来，受区政府领导，保留了行政性服务。在撤街的同时，还设置了社区服务中心，负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理。两者都承担政府委托的社会事务等方面的管理和服务项目，在劳动就业、社会保险、社会服务、医疗卫生、计划生育、文体教育、社区安全、法制宣传、法律服务、邮政服务、科普宣传、流动人口服务管理等职责上互有交叉，居民没法在一个大厅里办完所有事。
第三，社会组织和社会自治水平发展程度不高，无法承接街道办的职责。社区服务设施总量供给不足，社区服务设施建设存在缺口；社区服务项目较少，水平不高，供给方式单一；社区服务人才短缺，素质偏低。
（二）完善措施。
针对以上存在的问题，在撤销街道办、减少管理层级的同时，需要从以下三个方面进行完善：
第一，对安置人员进行专门培训，培养公共服务理念，转变他们旧的行政观念，警惕官本位思想。区政府应集中对分流人员进行思想教育，开展技术培训，帮助他们顺利的适应社区新的工作环境。社区治理不是街道办那种“自上而下”的行政管理，治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。社区治理是一种多方协调的管理过程，而不是简单的行政命令。所以，对安置人员要进行系统的培训、教育是必不可少的。
第二，精简机构。对功能相似、职能重叠的机构进行整合，能够合并的进行合并，也可以实行合署办公，对居民的事务实现“一站式”办理。简言之，目的是方便居民办事，提高办事效率，让居民少跑点路，多办些事。例如，铜官山社区工作站和服务中心要理清职责范围，有必要可以合署办公。
第三，扶持民间组织，加强社区自治。区政府在撤销街道的同时，应进一步加强对社区NGO的扶持，在资金、技术、人员等方面给予帮助。鼓励公民自发开展社区活动，引导居委会开展议事、听证、选举等活动，培养社区工作人员的服务意识，帮助社区组织开展公益活动。区政府的任务是创造好的环境，引导并规范社区自治组织的行为。公众需要什么组织，让公众发挥自己的聪明才智，政府掌好“舵”足矣。
三、对我国街道办管理模式改革趋势的展望
铜陵市的改革经验对我国未来推广基层改革有着重要的借鉴意义。以铜陵市街道办改革的动因、取得的成效、产生的问题为参考，笔者对未来我国基层政府改革的趋势提出了4点展望。
（一）纵向结构：扁平化。
扁平化的组织架构相比于金字塔式组织架构，具有降低管理成本、减少信息失真、提高管理效率的优越性。调整规模、减少层级、增强活力，是中国地方行政区划体制以及相伴生的政府管理体制进一步改革的长期战略任务和目标。就铜陵市的实践来看，减少街道办这一层级，对整合社区资源，增加社区活动资金，方便百姓办事，有着明显的成效。
（三） 横向配套改革：部门综合化。
管理层次与管理幅度成反比关系，如果组织规模一定，管理层次减少，管理幅度将相应增大。当街道办事处撤销以后，区政府和各职能部门对应的管理对象增加，会弱化行政控制的强度，会给管理者带来许多工作难度。如果管理幅度过宽，直接领导的部门和人员过多，难以面面俱到，疲于应付，甚至会出现本位主义、各自为政。所以，只有纵向减少行政层级是远远不够的，还必须配以横向的行政体制改革作为保障。理清职能关系，合并职能重叠的部门，精简机构，理顺上下关系。社区一级应合并一些职能交叉、重叠的机构，组成综合性的大型服务中心，扩大服务辐射范围。区一级政府也应作出调整，合并一些存在职能交叉、或者相似的部门，组成某一类大的综合管理部门，整合行政资源，保持行政控制力，利于协调。
（三）打造掌舵型政府：职能社会化。
随着我国经济的发展，与市场经济逐步接轨，全能政府型政府向有限政府转变成为一种改革趋势。奥斯本和盖布勒在《改革政府》中提出了建立“掌舵型政府”：政府的作用是掌舵而非划浆。简言之，政府作为改革的领导者，应重妥善授权而非事必躬亲，可以把技术性、专业性强的事务委托给企业、社会组织，把自己的一部分职能“外包”给社会，让公众、社区自我管理、自我调节；政府作为掌舵人，需做好长远规划、划协调各方关系、完善监督等准备。
（四）加强社区自治：治理多元化。
社区治理是指在一定区域范围内，政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。 随着我国民主法制的不断完善，如何提高公民参与社会管理的积极性，如何扩大公民参与的渠道，如何提高社区服务水平，是当今基层改革的着力点。在完善社区自治方面：区政府应重在指导和监督，要给与社区资金和技术支持，扶持社区NGO发展；居委会应发挥自身的议事制度，鼓励公民参与；社区服务中心应注重服务质量，以顾客为导向。
街道办是去是留、怎么改、怎么变；提高行政效率、提高公民参与、方便居民生活的目的是不变的；机构精简、转变政府职能、建设服务型政府的趋势是不变的。因此，在进行改革实践之前，必须经过更加周密、充分的研究论证，结合我国城市管理的实际情况，科学地作出抉择。
（作者：中南财经政法大学公共管理学院行政管理专业硕士）
参考文献：
[1]董娟．关于街道办事处撤销的行政学思考．长春市委党校学报，2010，(2)．
[2]任任民．撤销街道办强化社区服务．改革前沿，2011，(7)．
[3]巢小丽．城市社区自治制约性因素研究——基于长三角地区SH、HZ和NB三城市的调查． http://www.jyq.gov.cn/sqjs/ShowArticle.asp ArticleID=22919，2009，5．
[4]王世平，毕茂东．创新城市基层社会管理的成功尝试——铜陵市铜官山区实行社区综合体制改革的调研报告．中国民政，2011，(6)．
[6]王薇．北京城市街道管理模式改革研究——以海淀区田村路街道为例，2009，(6)．
[6]孙学玉．伍开昌．当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为例．中国行政管理，2004，(3)．
[7]汪宇明．中国省直管县市与地方行政区划层级体制的改革研究．人文地理2004，(6)．
[8]操世元，姚莉．论中国行政体制的扁平化改革．湖州师范学院学报2007，(4)．
二、 铜陵市改革的初步成效
安徽省铜陵市辖铜宫山区撤销街道办的改革一直默默无闻，但大刀阔斧，毫不迟疑2010年7月召开全区动员大会8月19日，铜官山区的6个街道办就已被18个新社区替代。2010年9月初，新社区的人员全部到位，开始正式运作，区里的事务直接与社区对接，再无须经过街道。街道原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门，而社会管理、服务事务等职能全部下放到社区，居民在社区就可直接办理民政社保、计划生育、综合治理等事务。整合后的新社区，设置社区党工委、社区居委会社区服务中心、社区党工委主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责；社区服务中心负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理；社区居委会则还原自治功能，组织居民开展各类活动。
第一，管理体制扁平化，提高行政效率。实行区直管社区后，原有的社区管理模式被打破，管理层级减少，形成区政府与社区的直接互动，降低管理过程中的信息失真，使社会管理和公共服务更贴近基层、贴近居民，有效提高了区级政府办事效率和服务社区居民的水平。例如，撤销街道前，低保申请程序是先在社区居委会申请，社区居委会将材料汇报给街道审核，街道审核后还需将材料提供给区民政局，然后再一个循环从民政局到街道办再到居委会，耗时较长。改革之后，减少了行政审批，方便了居民办事。
第二，初步实现了职能归位，加强了社区自治。属于区直部门履行的行政执法、审批、管理等职责全部归还对应职能部门，属于社区自治组织、民间组织履行的职责统统下放。 有效克服了社区日益严重的行政化倾向，使社区居委会回归其自治本质。目前，各社区已普遍建立协商议事听证会制度，通过居委会直选也完成了社区换届，社区居委会主任全部由居民选举产生。新社区直选率和一次性选举成功率达100%，社区居民投票率达82.3%，推进了社区民主化管理。
第三，整合社区资源，增加活动资金。改革前，铜官山区每个小社区工作经费只有3万左右，改革后每个社区工作经费在30万至80万不等。社区居委会有了为民服务的手段和措施，有资金、有人员可以直接支配，而这在过去仅靠居委会是很难执行的，这些经费使得社区可以放开手脚，组织居民开展自治、文体等各类活动。
二、街道办改革存在的问题与完善措施
（一）改革中存在的问题。
铜陵市撤销街道办无疑是一次大胆尝试，而尝试毕竟不是十全十美的，其实践的过程中必然存在一些的问题值得我们思考。
第一，人员安置过于简单，存在”换汤不换药“的隐患。在这次改革中被撤销的6个街道，共涉及196名工作人员，这些人中包含公务员、事业编制人员及聘用人员。铜官山区定下“三不变”政策，即所有人的身份不变、职级不变、待遇不变；并实行“一刀切”的办法，所有街道人员一律下沉到社区。带有职级、编制的人员回流社区，担任社区干部，或多或少会给社区自治蒙上一层行政色彩，旧的行政方式和观念必然影响到社区工作的开展。
第二，社区组织林立，职责混淆，有“多龙治水”的隐患。目前铜官山大社区机构囊括了：社区党工委、社区居委会、社区服务中心、社区工作站、业主委员会、各种民间组织等等。原街道办派出机——构社区工作站被保存了下来，受区政府领导，保留了行政性服务。在撤街的同时，还设置了社区服务中心，负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理。两者都承担政府委托的社会事务等方面的管理和服务项目，在劳动就业、社会保险、社会服务、医疗卫生、计划生育、文体教育、社区安全、法制宣传、法律服务、邮政服务、科普宣传、流动人口服务管理等职责上互有交叉，居民没法在一个大厅里办完所有事。
第三，社会组织和社会自治水平发展程度不高，无法承接街道办的职责。社区服务设施总量供给不足，社区服务设施建设存在缺口；社区服务项目较少，水平不高，供给方式单一；社区服务人才短缺，素质偏低。
（二）完善措施。
针对以上存在的问题，在撤销街道办、减少管理层级的同时，需要从以下三个方面进行完善：
第一，对安置人员进行专门培训，培养公共服务理念，转变他们旧的行政观念，警惕官本位思想。区政府应集中对分流人员进行思想教育，开展技术培训，帮助他们顺利的适应社区新的工作环境。社区治理不是街道办那种“自上而下”的行政管理，治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。社区治理是一种多方协调的管理过程，而不是简单的行政命令。所以，对安置人员要进行系统的培训、教育是必不可少的。
第二，精简机构。对功能相似、职能重叠的机构进行整合，能够合并的进行合并，也可以实行合署办公，对居民的事务实现“一站式”办理。简言之，目的是方便居民办事，提高办事效率，让居民少跑点路，多办些事。例如，铜官山社区工作站和服务中心要理清职责范围，有必要可以合署办公。
第三，扶持民间组织，加强社区自治。区政府在撤销街道的同时，应进一步加强对社区NGO的扶持，在资金、技术、人员等方面给予帮助。鼓励公民自发开展社区活动，引导居委会开展议事、听证、选举等活动，培养社区工作人员的服务意识，帮助社区组织开展公益活动。区政府的任务是创造好的环境，引导并规范社区自治组织的行为。公众需要什么组织，让公众发挥自己的聪明才智，政府掌好“舵”足矣。
三、对我国街道办管理模式改革趋势的展望
铜陵市的改革经验对我国未来推广基层改革有着重要的借鉴意义。以铜陵市街道办改革的动因、取得的成效、产生的问题为参考，笔者对未来我国基层政府改革的趋势提出了4点展望。
（一）纵向结构：扁平化。
扁平化的组织架构相比于金字塔式组织架构，具有降低管理成本、减少信息失真、提高管理效率的优越性。调整规模、减少层级、增强活力，是中国地方行政区划体制以及相伴生的政府管理体制进一步改革的长期战略任务和目标。就铜陵市的实践来看，减少街道办这一层级，对整合社区资源，增加社区活动资金，方便百姓办事，有着明显的成效。
（三） 横向配套改革：部门综合化。
管理层次与管理幅度成反比关系，如果组织规模一定，管理层次减少，管理幅度将相应增大。当街道办事处撤销以后，区政府和各职能部门对应的管理对象增加，会弱化行政控制的强度，会给管理者带来许多工作难度。如果管理幅度过宽，直接领导的部门和人员过多，难以面面俱到，疲于应付，甚至会出现本位主义、各自为政。所以，只有纵向减少行政层级是远远不够的，还必须配以横向的行政体制改革作为保障。理清职能关系，合并职能重叠的部门，精简机构，理顺上下关系。社区一级应合并一些职能交叉、重叠的机构，组成综合性的大型服务中心，扩大服务辐射范围。区一级政府也应作出调整，合并一些存在职能交叉、或者相似的部门，组成某一类大的综合管理部门，整合行政资源，保持行政控制力，利于协调。
（三）打造掌舵型政府：职能社会化。
随着我国经济的发展，与市场经济逐步接轨，全能政府型政府向有限政府转变成为一种改革趋势。奥斯本和盖布勒在《改革政府》中提出了建立“掌舵型政府”：政府的作用是掌舵而非划浆。简言之，政府作为改革的领导者，应重妥善授权而非事必躬亲，可以把技术性、专业性强的事务委托给企业、社会组织，把自己的一部分职能“外包”给社会，让公众、社区自我管理、自我调节；政府作为掌舵人，需做好长远规划、划协调各方关系、完善监督等准备。
（四）加强社区自治：治理多元化。
社区治理是指在一定区域范围内，政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。 随着我国民主法制的不断完善，如何提高公民参与社会管理的积极性，如何扩大公民参与的渠道，如何提高社区服务水平，是当今基层改革的着力点。在完善社区自治方面：区政府应重在指导和监督，要给与社区资金和技术支持，扶持社区NGO发展；居委会应发挥自身的议事制度，鼓励公民参与；社区服务中心应注重服务质量，以顾客为导向。
街道办是去是留、怎么改、怎么变；提高行政效率、提高公民参与、方便居民生活的目的是不变的；机构精简、转变政府职能、建设服务型政府的趋势是不变的。因此，在进行改革实践之前，必须经过更加周密、充分的研究论证，结合我国城市管理的实际情况，科学地作出抉择。
（作者：中南财经政法大学公共管理学院行政管理专业硕士）
参考文献：
[1]董娟．关于街道办事处撤销的行政学思考．长春市委党校学报，2010，(2)．
[2]任任民．撤销街道办强化社区服务．改革前沿，2011，(7)．
[3]巢小丽．城市社区自治制约性因素研究——基于长三角地区SH、HZ和NB三城市的调查． http://www.jyq.gov.cn/sqjs/ShowArticle.asp ArticleID=22919，2009，5．
[4]王世平，毕茂东．创新城市基层社会管理的成功尝试——铜陵市铜官山区实行社区综合体制改革的调研报告．中国民政，2011，(6)．
[6]王薇．北京城市街道管理模式改革研究——以海淀区田村路街道为例，2009，(6)．
[6]孙学玉．伍开昌．当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为例．中国行政管理，2004，(3)．
[7]汪宇明．中国省直管县市与地方行政区划层级体制的改革研究．人文地理2004，(6)．
[8]操世元，姚莉．论中国行政体制的扁平化改革．湖州师范学院学报2007，(4)．