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摘要 就业是残疾人融入人群、参与社会建设与共享发展成果的重要方式，北京市现行残疾人就业政策已经形成集中安排就业、分散安排就业、自主创业和就业培训四板块一体的框架。本文结合实地调研，以北京市残疾人就业政策为例进行分析，对把握当前形势下的残疾人就业政策的概貌及在此基础上探索相关政策的进一步完善有着重要意义。
关键词 残疾人 特殊群体就业 就业政策 北京市残疾人就业政策格局
中图分类号：F241.4 文献标识码：A
一、目前北京市残疾人就业政策的现状
（一）带有计划经济色彩的集中安排就业政策的转型。
集中安排就业的典型形式——福利企业源于上世纪五十年代的军烈属和城市贫民企业，后逐步吸收有劳动能力的普通残疾人参加，形成带有较强的计划经济色彩的传统意义上的福利企业。但是市场化改革逐步推行之后，一些福利企业在市场经济的冲击下由于竞争力不足而退出市场。
为此，2007年7月1日财政部、国家税务总局发布《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》，与1994年颁布的税收政策相比增加了社会保险等要求，将单纯按安排残疾人职工比例认证改为多元标准，有利于吸引更广泛的企业成为就业安排主体。
另一类较特殊的集中安排残疾人就业的形式是按摩行业，2009年11月19日，北京市残联、市财政局专门制定《北京市盲人保健按摩行业扶持暂行办法》，进一步加强对盲人保健按摩行业的扶持。此外还有针对精神残疾和智力残疾提供一些简单劳动的机会的工疗机构以及其他福利企业，尚无专门规定，参照适用盲人按摩机构相关规定。
（二）分散按比例就业政策的产生与困局。
上世纪九十年代初期，作为探索多渠道、多层次、多形式促进残疾人就业的开端，我国参照国外通行做法引进了按比例安排残疾人就业的制度。
1994年《北京市按比例安排残疾人就业办法》规定了本市机关、团体、企业、事业单位都应当按照不少于本单位在职职工总数1.7％的比例安排残疾人就业，同时规定达不到规定比例的单位按照差额人数向残疾人劳动就业服务机构缴纳残疾人就业保障金。此后，规范残疾人保障金的政策文件不断出台，但长远来看，仍需致力于降低用人单位消化残疾人比例岗位的难度、实现按比例安排残疾人就业制度的设计初衷。
此外，如何规范残疾人就业保障金的管理、优化投入方向和结构、提高资金使用效益来推动残疾人事业的发展，这些也将对推动残疾人就业产生重要影响。
（三）扶持自主创业及残疾人培训的政策框架初显。
残疾人自主创业，包括残疾人个体就业和自愿组织起来就业两种形式。1999年9月10日中国残疾人联合会、财政部、劳动和社会保障部、国家工商行政管理局发布《关于积极扶持残疾人个人或自愿组织起来从事个体经营的通知》，对残疾人自主创业的问题做出较为全面的规定。北京市相关部门2001年11月9日发布《北京市扶持残疾人个人就业、自愿组织起来就业暂行办法》，具体措施可概括为社保照顾.、工商减免、税收优惠.、一次性现金或实物扶持五个方面。
北京市在促进残疾人就业政策方面属于先行者，政策呈现多样化的趋势。2009年3月到9月之间，市残联、市人力社保局、市财政局等有关部门先后印发《北京市扶持残疾人自主创业个体就业暂行办法》和《北京市残疾人职业培训补贴暂行办法》，后者表明政策的覆盖面已拓展到培训这一就业的前置环节。但从已经掌握的资料和调研的结果来看，虽然工作年龄的残疾人47%接受了培训或有培训意向，但只有14%接受了培训并依此获得了岗位，且其中岗前培训占了相当比例（约2/3），其他类型的残疾人培训被反映存在重数量不重培训效果的问题。
而近年成立的一些民办培训机构多依靠相关部门的个别扶持，明确和有针对性的培训标准尚未出台；职业开发仍处于探索阶段。
二、 残疾人就业政策的背景和发展趋势分析
（一） 背景：社会转型的三方面表现。
观察残疾人就业政策的时代背景，三方面的变化值得注意：
一是计划经济向市场经济的转变，九十年代我国明确建立市场经济的目标，此时正是上述残疾人就业政策框架形成的开端，市场经济更注重对效率的追求，福利企业的转轨是适应市场化改革的必然要求；市场经济要求多元主体共同承担维护社会公平的责任，按比例安排就业的实质就是把计划经济下由国家单独负担的责任转为由多元化的市场主体承担；
二是传统社会向现代社会的转变，在成熟的现代社会人的发展权更加受到重视，全面消除社会排斥、维护特殊群体的发展权的问题获得越来越多的关注。这要求除依靠政府职能的转变外，还需要市场主体承担一定社会责任，还要考虑如何调动社区等新兴组织的社会服务功能。
三是全能政府向服务型政府的转变，在政府职能改革中，我国的政府由“全能政府”向“有限型政府”、进而向“服务型政府”转变，由社会的管理者向公民权利保障者的角色转变，政府不再是公共产品的唯一提供者，这样的转型为社会组织的发展提供了空间，政府的许多公共服务功能逐步向企业和第三部门转移，扶持就业服务机构政策就是这一点的体现。
（二）政策的未来发展趋势。
在上述经济和社会转型及政府职能转变的背景下，进一步完善北京市残疾人就业政策，解决当前政策格局面临的问题，几点发展趋势不容忽视：
由国家安排就业到调动市场主体积极性。实现依靠政府直接安排就业到以优惠措施引导私营企业集中或分散安排就业的转变，政府的职能则更多集中到完善相关政策、提供信息服务和进行维权监督等方面；
由单纯强调弱势性到动员社会减少排斥。2001年世卫组织(WHO)将国际残疾分类(ICIDH)修改为“国际功能、残疾和健康分类(ICF)”，对残疾人不再仅重视残疾的一面，还要看到他们的正常机能、代偿能力、坚韧性格等，增进社会和自身对残疾人生理和心理特点的认识，充分发掘潜能，有利于提高培训和就业的针对性，也有利于为落实残疾人按比例就业创造条件；
由强调社会给予扶助到扶持残疾人自立。社會扶助应当与残疾人的自立意愿结合起来，在看到残疾人群体的整体特点的同时深入了解残疾人群体内部能力和需求的分异，尊重残疾人全面发展的愿望和多样化的需求，如在意愿调查和产业分析的基础上提供有针对性的鼓励就业和自主创业的扶持和帮助；
由偏重就业安置环节到着眼就业全过程。市场经济环境下的就业问题的解决不能再单纯依靠就业促进措施，应该更关注工作能力的获得和持续从业的条件的改善，考虑与这一过程中有关的内外因素，减少法规政策之间的冲突。
三、完善残疾人就业政策的相关建议
（一）从保护性雇佣到就业市场的过渡。
福利企业及“庇护工场”带有一些计划经济时代的烙印，却可以为残障者提供一个保护性的职业环境,使他们能在不完全市场竞争环境下感受工作所带来的刺激与学习；目前真正处于面向市场运营状态的民营企业与残疾人之间又缺乏信用保证与沟通桥梁，现实中吸收残疾人的意识和经验不足，当前应由专门机构进行中介和沟通工作，使残疾人在进入市场的初期获得一些必要的帮助，同时相关部门应做好弱势群体维权工作；针对按比例就业的困难现状难以改善的问题，将扶持就业的政策延伸到企业岗前培训，将企业以安排上岗为直接目的的培训作为一种类型的培训加以扶持。
日本在2005年即以《障害者自立支援法》在自立训练之外规定了“就业过渡扶持”和“就业后续支持”两种不同阶段的扶持政策，而我国对残疾人在从福利性环境到市场环境的移行阶段尚无统一政策，本身处于弱势的情况的残疾人往往实际遭遇或担心企业的欺诈等不诚信行为，在探索中积累经验，将残疾人进入市场自立所必需的扶持以法规方式确定下来。
（二）逐步实现职业培训主体多元化和市场化。
在就业与培训紧密衔接的两个环节上，当前面临的主要问题是决策机关如何多渠道、多层次、多种形式开展残疾人职业教育与培训，残联应当充分发挥协调、组织和服务作用，首先应克服现行残联主导的培训班等短期培训容易出现的不注重就业效果的弊端，同时应扶持民间培训组织的发展。
在民间组织成长起来后，可以借鉴在澳大利亚等国家的行政改革中出现的合约外包的经验，开展合作培训，政府对残疾人进行分类和进行必要的认定和考核，发挥民营机构自身优势，使它们为获得财政支持而不断改进服务质量。
（三）细化政策面向人群，进行有针对性的职业开发。
尽管各地各级专门协会正在普遍成立，目前除盲人按摩之外包括北京市在内各地并未出台面向某一类人群的就业政策，这与统筹性的管理方式有关。很多笼统性政策有待改进，例如目前按比例就业按人数计算指标，就不能反映残疾种类、残疾程度的差异；实际上，不同种类的残疾人，其就业生态存在很大差异，针对性地进行职业开发将使得残疾人就业受到更好的效果。如针对盲人手感和听觉的灵敏度，开发调琴师等行业；针对下体肢残者手巧的特点，开发手机电脑维修和手工加工等职业。
（四）着眼残疾人就业全过程，完善相关权益保护政策。
1、统筹残疾人就业内部环节。
必须系统地看待残疾人就业问题，将外围因素及相关政策对残疾人就业政策的影响纳入考虑范围：康复医疗工作的效果直接关系到就业能力的保障与开发，因此对于残疾人就业来说是一项基础性的工作；构建残疾人出行无障碍环境，为广大残疾人提供行动方便和安全的空间，是残疾人走出家门参与社会生活的重要支撑，尤其是交通工具乃至工作场所的无障碍化，在现实中对残疾人能否走出家门进行就业活动构成很大的障碍；此外要减少残疾人正常完成义务教育阶段教育的阻力，提高残疾人的素质基础。
2、注重外部相关政策的协调。
如我国现行执业医师法（1998年颁布）规定我国实行执业医师考试制度，而盲人由于视力残疾很难通过我国现行执业医师考试的各科目，使得盲人很难进入医疗机构就业。尽管接受了系统的培训，达到了医疗按摩的水平，仍然只能在保健按摩机构就业，也影响了人按摩行业的细化和进一步专业化。 此外，残疾人的就业问题还与对教育培训机构组织的建立和运行、特殊教育的发展与改革以及与劳动法律制度等问题密切相关。
研究项目：“國家大学生创新性实验计划”中国政法大学第四批项目“我国残障人员就业培训的现状与分析”成果，项目负责人张志杰，成员任倞、吴贺、赵春雪。
（作者单位:中国政法大学）
参考文献：
[1]张琪,吴江.中国残疾人就业与保障问题研究.中国劳动社会保障出版社, 2004: 51-80.
[2]中国残联教育就业部.国外残疾人就业立法情况概述.中国残疾人,2007,4: 10-11.
[3]厚生劳动省.社会保障審議会障害者部会報告書.障害者自立支援法施行後3年の見直しについて,2008,12
关键词 残疾人 特殊群体就业 就业政策 北京市残疾人就业政策格局
中图分类号：F241.4 文献标识码：A
一、目前北京市残疾人就业政策的现状
（一）带有计划经济色彩的集中安排就业政策的转型。
集中安排就业的典型形式——福利企业源于上世纪五十年代的军烈属和城市贫民企业，后逐步吸收有劳动能力的普通残疾人参加，形成带有较强的计划经济色彩的传统意义上的福利企业。但是市场化改革逐步推行之后，一些福利企业在市场经济的冲击下由于竞争力不足而退出市场。
为此，2007年7月1日财政部、国家税务总局发布《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》，与1994年颁布的税收政策相比增加了社会保险等要求，将单纯按安排残疾人职工比例认证改为多元标准，有利于吸引更广泛的企业成为就业安排主体。
另一类较特殊的集中安排残疾人就业的形式是按摩行业，2009年11月19日，北京市残联、市财政局专门制定《北京市盲人保健按摩行业扶持暂行办法》，进一步加强对盲人保健按摩行业的扶持。此外还有针对精神残疾和智力残疾提供一些简单劳动的机会的工疗机构以及其他福利企业，尚无专门规定，参照适用盲人按摩机构相关规定。
（二）分散按比例就业政策的产生与困局。
上世纪九十年代初期，作为探索多渠道、多层次、多形式促进残疾人就业的开端，我国参照国外通行做法引进了按比例安排残疾人就业的制度。
1994年《北京市按比例安排残疾人就业办法》规定了本市机关、团体、企业、事业单位都应当按照不少于本单位在职职工总数1.7％的比例安排残疾人就业，同时规定达不到规定比例的单位按照差额人数向残疾人劳动就业服务机构缴纳残疾人就业保障金。此后，规范残疾人保障金的政策文件不断出台，但长远来看，仍需致力于降低用人单位消化残疾人比例岗位的难度、实现按比例安排残疾人就业制度的设计初衷。
此外，如何规范残疾人就业保障金的管理、优化投入方向和结构、提高资金使用效益来推动残疾人事业的发展，这些也将对推动残疾人就业产生重要影响。
（三）扶持自主创业及残疾人培训的政策框架初显。
残疾人自主创业，包括残疾人个体就业和自愿组织起来就业两种形式。1999年9月10日中国残疾人联合会、财政部、劳动和社会保障部、国家工商行政管理局发布《关于积极扶持残疾人个人或自愿组织起来从事个体经营的通知》，对残疾人自主创业的问题做出较为全面的规定。北京市相关部门2001年11月9日发布《北京市扶持残疾人个人就业、自愿组织起来就业暂行办法》，具体措施可概括为社保照顾.、工商减免、税收优惠.、一次性现金或实物扶持五个方面。
北京市在促进残疾人就业政策方面属于先行者，政策呈现多样化的趋势。2009年3月到9月之间，市残联、市人力社保局、市财政局等有关部门先后印发《北京市扶持残疾人自主创业个体就业暂行办法》和《北京市残疾人职业培训补贴暂行办法》，后者表明政策的覆盖面已拓展到培训这一就业的前置环节。但从已经掌握的资料和调研的结果来看，虽然工作年龄的残疾人47%接受了培训或有培训意向，但只有14%接受了培训并依此获得了岗位，且其中岗前培训占了相当比例（约2/3），其他类型的残疾人培训被反映存在重数量不重培训效果的问题。
而近年成立的一些民办培训机构多依靠相关部门的个别扶持，明确和有针对性的培训标准尚未出台；职业开发仍处于探索阶段。
二、 残疾人就业政策的背景和发展趋势分析
（一） 背景：社会转型的三方面表现。
观察残疾人就业政策的时代背景，三方面的变化值得注意：
一是计划经济向市场经济的转变，九十年代我国明确建立市场经济的目标，此时正是上述残疾人就业政策框架形成的开端，市场经济更注重对效率的追求，福利企业的转轨是适应市场化改革的必然要求；市场经济要求多元主体共同承担维护社会公平的责任，按比例安排就业的实质就是把计划经济下由国家单独负担的责任转为由多元化的市场主体承担；
二是传统社会向现代社会的转变，在成熟的现代社会人的发展权更加受到重视，全面消除社会排斥、维护特殊群体的发展权的问题获得越来越多的关注。这要求除依靠政府职能的转变外，还需要市场主体承担一定社会责任，还要考虑如何调动社区等新兴组织的社会服务功能。
三是全能政府向服务型政府的转变，在政府职能改革中，我国的政府由“全能政府”向“有限型政府”、进而向“服务型政府”转变，由社会的管理者向公民权利保障者的角色转变，政府不再是公共产品的唯一提供者，这样的转型为社会组织的发展提供了空间，政府的许多公共服务功能逐步向企业和第三部门转移，扶持就业服务机构政策就是这一点的体现。
（二）政策的未来发展趋势。
在上述经济和社会转型及政府职能转变的背景下，进一步完善北京市残疾人就业政策，解决当前政策格局面临的问题，几点发展趋势不容忽视：
由国家安排就业到调动市场主体积极性。实现依靠政府直接安排就业到以优惠措施引导私营企业集中或分散安排就业的转变，政府的职能则更多集中到完善相关政策、提供信息服务和进行维权监督等方面；
由单纯强调弱势性到动员社会减少排斥。2001年世卫组织(WHO)将国际残疾分类(ICIDH)修改为“国际功能、残疾和健康分类(ICF)”，对残疾人不再仅重视残疾的一面，还要看到他们的正常机能、代偿能力、坚韧性格等，增进社会和自身对残疾人生理和心理特点的认识，充分发掘潜能，有利于提高培训和就业的针对性，也有利于为落实残疾人按比例就业创造条件；
由强调社会给予扶助到扶持残疾人自立。社會扶助应当与残疾人的自立意愿结合起来，在看到残疾人群体的整体特点的同时深入了解残疾人群体内部能力和需求的分异，尊重残疾人全面发展的愿望和多样化的需求，如在意愿调查和产业分析的基础上提供有针对性的鼓励就业和自主创业的扶持和帮助；
由偏重就业安置环节到着眼就业全过程。市场经济环境下的就业问题的解决不能再单纯依靠就业促进措施，应该更关注工作能力的获得和持续从业的条件的改善，考虑与这一过程中有关的内外因素，减少法规政策之间的冲突。
三、完善残疾人就业政策的相关建议
（一）从保护性雇佣到就业市场的过渡。
福利企业及“庇护工场”带有一些计划经济时代的烙印，却可以为残障者提供一个保护性的职业环境,使他们能在不完全市场竞争环境下感受工作所带来的刺激与学习；目前真正处于面向市场运营状态的民营企业与残疾人之间又缺乏信用保证与沟通桥梁，现实中吸收残疾人的意识和经验不足，当前应由专门机构进行中介和沟通工作，使残疾人在进入市场的初期获得一些必要的帮助，同时相关部门应做好弱势群体维权工作；针对按比例就业的困难现状难以改善的问题，将扶持就业的政策延伸到企业岗前培训，将企业以安排上岗为直接目的的培训作为一种类型的培训加以扶持。
日本在2005年即以《障害者自立支援法》在自立训练之外规定了“就业过渡扶持”和“就业后续支持”两种不同阶段的扶持政策，而我国对残疾人在从福利性环境到市场环境的移行阶段尚无统一政策，本身处于弱势的情况的残疾人往往实际遭遇或担心企业的欺诈等不诚信行为，在探索中积累经验，将残疾人进入市场自立所必需的扶持以法规方式确定下来。
（二）逐步实现职业培训主体多元化和市场化。
在就业与培训紧密衔接的两个环节上，当前面临的主要问题是决策机关如何多渠道、多层次、多种形式开展残疾人职业教育与培训，残联应当充分发挥协调、组织和服务作用，首先应克服现行残联主导的培训班等短期培训容易出现的不注重就业效果的弊端，同时应扶持民间培训组织的发展。
在民间组织成长起来后，可以借鉴在澳大利亚等国家的行政改革中出现的合约外包的经验，开展合作培训，政府对残疾人进行分类和进行必要的认定和考核，发挥民营机构自身优势，使它们为获得财政支持而不断改进服务质量。
（三）细化政策面向人群，进行有针对性的职业开发。
尽管各地各级专门协会正在普遍成立，目前除盲人按摩之外包括北京市在内各地并未出台面向某一类人群的就业政策，这与统筹性的管理方式有关。很多笼统性政策有待改进，例如目前按比例就业按人数计算指标，就不能反映残疾种类、残疾程度的差异；实际上，不同种类的残疾人，其就业生态存在很大差异，针对性地进行职业开发将使得残疾人就业受到更好的效果。如针对盲人手感和听觉的灵敏度，开发调琴师等行业；针对下体肢残者手巧的特点，开发手机电脑维修和手工加工等职业。
（四）着眼残疾人就业全过程，完善相关权益保护政策。
1、统筹残疾人就业内部环节。
必须系统地看待残疾人就业问题，将外围因素及相关政策对残疾人就业政策的影响纳入考虑范围：康复医疗工作的效果直接关系到就业能力的保障与开发，因此对于残疾人就业来说是一项基础性的工作；构建残疾人出行无障碍环境，为广大残疾人提供行动方便和安全的空间，是残疾人走出家门参与社会生活的重要支撑，尤其是交通工具乃至工作场所的无障碍化，在现实中对残疾人能否走出家门进行就业活动构成很大的障碍；此外要减少残疾人正常完成义务教育阶段教育的阻力，提高残疾人的素质基础。
2、注重外部相关政策的协调。
如我国现行执业医师法（1998年颁布）规定我国实行执业医师考试制度，而盲人由于视力残疾很难通过我国现行执业医师考试的各科目，使得盲人很难进入医疗机构就业。尽管接受了系统的培训，达到了医疗按摩的水平，仍然只能在保健按摩机构就业，也影响了人按摩行业的细化和进一步专业化。 此外，残疾人的就业问题还与对教育培训机构组织的建立和运行、特殊教育的发展与改革以及与劳动法律制度等问题密切相关。
研究项目：“國家大学生创新性实验计划”中国政法大学第四批项目“我国残障人员就业培训的现状与分析”成果，项目负责人张志杰，成员任倞、吴贺、赵春雪。
（作者单位:中国政法大学）
参考文献：
[1]张琪,吴江.中国残疾人就业与保障问题研究.中国劳动社会保障出版社, 2004: 51-80.
[2]中国残联教育就业部.国外残疾人就业立法情况概述.中国残疾人,2007,4: 10-11.
[3]厚生劳动省.社会保障審議会障害者部会報告書.障害者自立支援法施行後3年の見直しについて,2008,12