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摘要：公益诉讼是为纠正公共性违法行为，保护公共利益而采取的一种司法救济措施，其在国外已经被广泛接受且形成了较为成熟的诉讼制度，但在我国尚未得到立法上的认可和理论界的一致认识，因而成为我国诉讼体制中一个明显缺陷。鉴于公益诉讼的价值功能和我国现状，有必要在我国建立公益诉讼制度。
关键词：公益诉讼；必要性；构建
一、公益诉讼的含义
公益诉讼虽然起源于古罗马，但公益诉讼被赋予现代意义并引起广泛关注，却肇始于自由资本主义向垄断资本主义的过渡时期。
从民权运动角度理解的公益诉讼。关注社会转型时期利益多元化背景下尚未被主流意识关注的问题，强调案件对社会的影响，基本理念是公共利益、人权保护、社会变革与公共参与。
与其他诉讼形式相比，公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益，为了维护社会的公平和公正；公益诉讼的原告可以是任何公民和组织，原告可以和案件有直接利害关系，也可以和案件没有直接利害关系；公益诉讼成立的前提可以是只有违法行为的发生，这就有别于其他三大诉讼，他们都要求有客观的损害行为发生。
在笔者看来，公益诉讼的含义即任何公民，法人和其他组织都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益，社会公共利益的行为向法院提起诉讼，请求法院追究违法者的活动。其本质在于公众参与公共事务的管理，有利于职能部门和群众互动，有助于社会秩序和社会关系趋于稳定。
二、构建公益诉讼制度的必要性
1.国有资产流失案件。国有资产是全体人民的共同财富，是社会公共利益的重要内容之一，国家通过对国有资产的占有、使用和管理行使国家公权力，建设公共设施。但是改革开放以来，处于壮转轨中的中国一直面临一个严峻的现实就是国有资产的流失。国有资产流失的主要渠道有两条，一是现有的国有资产被侵吞、毁损或灭失；二是国家预期收入遭到侵蚀，应收人国库的资产无法正常收回，流入个人口袋或单位的小金库。国有资产流失触目惊心，将这类案件纳入公益诉讼范围已经成为人们的共识。
2.环境污染和资源保护案件。我国处于市场经济发展的初期，环境污染现象较为严重，许多企业为了短期的经济利益，往往忽视包括环境在内的社会公共利益的保护，使环境污染和破坏问题益发严重，而某些地方政府为了当地经济发展，增加财政收入，昭显政绩，往往视而不见。另一方面，环境污染和资源保护等公害案件环境污染受害者的广泛性和不特定性，使得法院对受害者以个人身份提起诉讼资格产生怀疑。同时受害者以个体微薄之力来对抗具有强大经济基础的法人，往往无力也无法通过诉讼主张权利。
3.政策性价格垄断案件。受我国以往经济体制影响，在中国的部分领域内仍然存在政策性价格垄断行为，如我国电信行业、铁路部门。为获取巨额垄断利润而居高不下的服务价格，混乱、随意的收费机制，服务过程中的官僚、蛮横作风，常常会引起消费者的不满。不仅严重的束缚了该行业的发展，也极大的损害了消费者的利益。
4.行政机关违法行使职权案件。行政机关通过具体行政行为给损害国家利益或公共利益的行为披上一层合法外衣，如滥发许可证，造成资源的破坏。中国现行法律规定，地方人民政府的地区封锁行为由上级机关责令改正，以及由同级或上级机关对直接责任人给予行政处分。这一规定有一定合理性，但对上级政府而言，无论是从信息反馈的及时有效性，还是从其断然采取措施、依法实施救济的内在动因来看，都不足以承担法律所赋予的使命。
三、我国公益诉讼困境及原因分析
（一） 公益诉讼之困境
纵观我国近年来的公益诉讼，结果均不尽人意，主要有以下几种情况：
1.受害者无法或不愿意起诉。以国有资产流失案件为例，国有资产属于全体公民，国家机关依照全体公民的授权管理国有资产，但由于国有资产的流失，公民却无法直接提起诉讼，而国有资产管理部门往往以不具有法人资格为理由拒绝提起诉讼。
2.法院以各种理由不予理睬，驳回起诉或判决原告败诉。在我国法官只能按现有的法律规范来审理案件，而在司法实践中，法官往往碰到一个问题那就是“于法无据”，这个法主要指实体法。故而在处理公益诉讼的案件中，法院多以“法律无明文规定”为由判原告败诉，或以当事人诉求“不属于法院受理范围”不予受理。
3.受害者虽胜诉，但未达到预期维护公益的目的。河南淮阳县农民葛锐以郑州市火车站厕所违法收费为由起诉郑州铁路局。虽经三年审理获胜，返还0、3元厕所收费，但据媒体报道，郑州市火车站在败诉后，仍继续收取入厕费。
四、构建我国公益诉讼制度的几点设想
如前所述，我国亟需构建一个完善的公益诉讼框架以走出困境：
1.完善当事人适格制度。针对现行“直接利害关系说”的局限性，应对“利害关系”做宽泛理解，扩充原告主体资格适格理论，一诉讼目的权衡利害关系，只要有受法律保护的权益被侵害，就要允许相关个人或组织提起诉讼。
2.扩大公益诉讼的可诉范围。为更全面保护公共权利，无论对刑事违法行为，亦或是民事违法行为、行政违法行为，只要其损害国家利益和公共利益，就应当受到公益诉讼的司法审查。为防止“滥诉”和“恶诉”，必须以法律明确规定为要件，禁止无限类推。
3.改进代表人诉讼制度。与集团诉讼相比，公益诉讼的目的已不仅是保护受害者的私人利益，而侧重保护社会公共利益，采用申报退出的制度是为了尽可能扩大救济范围，保护公共利益。考虑到我国国情，直接引入集团诉讼是不可行的，但我们可以借鉴其先进之处为己用，以适应时代的要求：
一是允许原告提起禁止性诉讼请求。在代表人诉讼中法院一般不支持禁止性诉讼请求，但在许多公益诉讼中，原告的目的不仅仅是索赔，，而是希望法院禁止侵害者继续侵害行为，保护潜在的受害者，以葛锐起诉郑州铁路局一案为例，若其可以提出禁止性诉讼请求，法院判决郑州铁路局停止厕所收费，郑州铁路局就不能在败诉后继续收费。为了避免出现相同情形的受害者，应赋予原告提起禁止性诉讼请求的权利。二是建立起以社团为代表的代表人诉讼制度。现代性带来权利义务的集体化、集团化和社会化，先前并不突出的个体权益被损害的现象，已经危及到整体意义上社会公共利益的实现。在构建代表人诉讼制度时，我们不能忽视作为有相同或相近利益群体的人们自发或受指引建立的各种社团协会。
4.充分发挥律师协会的作用。律师律师协会应发挥其在公益领域的作用，培养大量公益诉讼律师，从而给律师群体获得良好的声誉与群众支持，提升律师社会地位。把发展公益法作为中国律师行业的战略性选择，不仅有利于保障公共利益，有利于推进中国民主与法制，推进社会和谐，也有利于中国律师行业的发展与自我完善。
5.诉讼费用的负担
我国实行的是高度有偿的诉讼费用征收制度，除依规定免收诉讼费用的几种案件外，大部分的案件都要收取相应的诉讼费用。而公益诉讼一般牵扯的面大，人多，诉讼费用非常可观，公民个人往往难以承担。如果不考虑诉讼成本问题，公益诉讼将举步维艰，因此有必要设立这样一个制度，即提起公益诉讼时预先不缴纳诉讼费用，而待案件审结后由败诉方承担，以此鼓励大家提起公益诉讼维护社会公共利益。
（作者通讯地址：江西省上饶县人民检察院，江西 上饶 334100）
关键词：公益诉讼；必要性；构建
一、公益诉讼的含义
公益诉讼虽然起源于古罗马，但公益诉讼被赋予现代意义并引起广泛关注，却肇始于自由资本主义向垄断资本主义的过渡时期。
从民权运动角度理解的公益诉讼。关注社会转型时期利益多元化背景下尚未被主流意识关注的问题，强调案件对社会的影响，基本理念是公共利益、人权保护、社会变革与公共参与。
与其他诉讼形式相比，公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益，为了维护社会的公平和公正；公益诉讼的原告可以是任何公民和组织，原告可以和案件有直接利害关系，也可以和案件没有直接利害关系；公益诉讼成立的前提可以是只有违法行为的发生，这就有别于其他三大诉讼，他们都要求有客观的损害行为发生。
在笔者看来，公益诉讼的含义即任何公民，法人和其他组织都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益，社会公共利益的行为向法院提起诉讼，请求法院追究违法者的活动。其本质在于公众参与公共事务的管理，有利于职能部门和群众互动，有助于社会秩序和社会关系趋于稳定。
二、构建公益诉讼制度的必要性
1.国有资产流失案件。国有资产是全体人民的共同财富，是社会公共利益的重要内容之一，国家通过对国有资产的占有、使用和管理行使国家公权力，建设公共设施。但是改革开放以来，处于壮转轨中的中国一直面临一个严峻的现实就是国有资产的流失。国有资产流失的主要渠道有两条，一是现有的国有资产被侵吞、毁损或灭失；二是国家预期收入遭到侵蚀，应收人国库的资产无法正常收回，流入个人口袋或单位的小金库。国有资产流失触目惊心，将这类案件纳入公益诉讼范围已经成为人们的共识。
2.环境污染和资源保护案件。我国处于市场经济发展的初期，环境污染现象较为严重，许多企业为了短期的经济利益，往往忽视包括环境在内的社会公共利益的保护，使环境污染和破坏问题益发严重，而某些地方政府为了当地经济发展，增加财政收入，昭显政绩，往往视而不见。另一方面，环境污染和资源保护等公害案件环境污染受害者的广泛性和不特定性，使得法院对受害者以个人身份提起诉讼资格产生怀疑。同时受害者以个体微薄之力来对抗具有强大经济基础的法人，往往无力也无法通过诉讼主张权利。
3.政策性价格垄断案件。受我国以往经济体制影响，在中国的部分领域内仍然存在政策性价格垄断行为，如我国电信行业、铁路部门。为获取巨额垄断利润而居高不下的服务价格，混乱、随意的收费机制，服务过程中的官僚、蛮横作风，常常会引起消费者的不满。不仅严重的束缚了该行业的发展，也极大的损害了消费者的利益。
4.行政机关违法行使职权案件。行政机关通过具体行政行为给损害国家利益或公共利益的行为披上一层合法外衣，如滥发许可证，造成资源的破坏。中国现行法律规定，地方人民政府的地区封锁行为由上级机关责令改正，以及由同级或上级机关对直接责任人给予行政处分。这一规定有一定合理性，但对上级政府而言，无论是从信息反馈的及时有效性，还是从其断然采取措施、依法实施救济的内在动因来看，都不足以承担法律所赋予的使命。
三、我国公益诉讼困境及原因分析
（一） 公益诉讼之困境
纵观我国近年来的公益诉讼，结果均不尽人意，主要有以下几种情况：
1.受害者无法或不愿意起诉。以国有资产流失案件为例，国有资产属于全体公民，国家机关依照全体公民的授权管理国有资产，但由于国有资产的流失，公民却无法直接提起诉讼，而国有资产管理部门往往以不具有法人资格为理由拒绝提起诉讼。
2.法院以各种理由不予理睬，驳回起诉或判决原告败诉。在我国法官只能按现有的法律规范来审理案件，而在司法实践中，法官往往碰到一个问题那就是“于法无据”，这个法主要指实体法。故而在处理公益诉讼的案件中，法院多以“法律无明文规定”为由判原告败诉，或以当事人诉求“不属于法院受理范围”不予受理。
3.受害者虽胜诉，但未达到预期维护公益的目的。河南淮阳县农民葛锐以郑州市火车站厕所违法收费为由起诉郑州铁路局。虽经三年审理获胜，返还0、3元厕所收费，但据媒体报道，郑州市火车站在败诉后，仍继续收取入厕费。
四、构建我国公益诉讼制度的几点设想
如前所述，我国亟需构建一个完善的公益诉讼框架以走出困境：
1.完善当事人适格制度。针对现行“直接利害关系说”的局限性，应对“利害关系”做宽泛理解，扩充原告主体资格适格理论，一诉讼目的权衡利害关系，只要有受法律保护的权益被侵害，就要允许相关个人或组织提起诉讼。
2.扩大公益诉讼的可诉范围。为更全面保护公共权利，无论对刑事违法行为，亦或是民事违法行为、行政违法行为，只要其损害国家利益和公共利益，就应当受到公益诉讼的司法审查。为防止“滥诉”和“恶诉”，必须以法律明确规定为要件，禁止无限类推。
3.改进代表人诉讼制度。与集团诉讼相比，公益诉讼的目的已不仅是保护受害者的私人利益，而侧重保护社会公共利益，采用申报退出的制度是为了尽可能扩大救济范围，保护公共利益。考虑到我国国情，直接引入集团诉讼是不可行的，但我们可以借鉴其先进之处为己用，以适应时代的要求：
一是允许原告提起禁止性诉讼请求。在代表人诉讼中法院一般不支持禁止性诉讼请求，但在许多公益诉讼中，原告的目的不仅仅是索赔，，而是希望法院禁止侵害者继续侵害行为，保护潜在的受害者，以葛锐起诉郑州铁路局一案为例，若其可以提出禁止性诉讼请求，法院判决郑州铁路局停止厕所收费，郑州铁路局就不能在败诉后继续收费。为了避免出现相同情形的受害者，应赋予原告提起禁止性诉讼请求的权利。二是建立起以社团为代表的代表人诉讼制度。现代性带来权利义务的集体化、集团化和社会化，先前并不突出的个体权益被损害的现象，已经危及到整体意义上社会公共利益的实现。在构建代表人诉讼制度时，我们不能忽视作为有相同或相近利益群体的人们自发或受指引建立的各种社团协会。
4.充分发挥律师协会的作用。律师律师协会应发挥其在公益领域的作用，培养大量公益诉讼律师，从而给律师群体获得良好的声誉与群众支持，提升律师社会地位。把发展公益法作为中国律师行业的战略性选择，不仅有利于保障公共利益，有利于推进中国民主与法制，推进社会和谐，也有利于中国律师行业的发展与自我完善。
5.诉讼费用的负担
我国实行的是高度有偿的诉讼费用征收制度，除依规定免收诉讼费用的几种案件外，大部分的案件都要收取相应的诉讼费用。而公益诉讼一般牵扯的面大，人多，诉讼费用非常可观，公民个人往往难以承担。如果不考虑诉讼成本问题，公益诉讼将举步维艰，因此有必要设立这样一个制度，即提起公益诉讼时预先不缴纳诉讼费用，而待案件审结后由败诉方承担，以此鼓励大家提起公益诉讼维护社会公共利益。
（作者通讯地址：江西省上饶县人民检察院，江西 上饶 334100）