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摘 要：危机预警是公共危机管理的首要环节，公安机关在公共危机的预警中承担着重要的责任。在公共危机预警中公安机关必须有所作为，但现实公安机关在公共危机预警中责任的落实还不尽人意，需要从理念、制度等方面予以强化。
关键词：公共危机；公安责任；预警
中图分类号：C93 文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）05-0183-02
当前，公共危机的频繁发生给社会造成了重大的损失，直接影响到政府和公安机关的形象。从公共危机发生的规律中，可以发现，许多公共危机都是可以预防的，危机管理中最重要的环节就是对危机进行及时预警。公安机关作为政府公共权力的重要代理人，在公共危机的预警中承担着不可推卸的责任。强化公共危机预警中公安责任，对政府公共危机处置意义重大。
一、公共危机预警中的公安责任
（一）公共危机的内涵及特征
1、公共危机的概念界定
按照国际社会的一般看法，公共危机是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。国内龚维斌认为“公共危机就是一个事件突然发生并对大众正常生活、工作以至生命财产构成威胁的状态。”笔者在考究危机概念的基础上，把公共危机定义为：公共危机是指威胁到社会大众正常生活、工作以至生命财产安全的紧急状态或突发性事件。
2、公共危机的特征
一般来说，公共危机具备以下几特征：（1）突发性。虽然一些危机可以进行提前预测，但相对于社会正常秩序生活来说，毕竟是打破常规的突发性事件。而人为的危机突发性就表现得更为明显，危机产生的时间、地点、危害后果都难以预料；（2）破坏性。危机对社会的影响是巨大的，尽管危机可能导致原有问题的充分暴露，对社会进步起一定的促进作用，但危机的负面影响一般都要大于正面影响；（3）连锁性。危机往往具有连锁反应，因此，危机不一定局限于某一部分，而且波及整个地区、整个国家，不仅影响某一部门、某一行业，而且影响其他部门和其他行业；（4）反复性。危机往往具有复发的可能性，一个危机阶段性平息以后，过一段时间可能还复发。
（二）公共危机预警中的公安责任
1、公共危机预警概念
公共危机预警是指在公共危机演变的不同阶段，对可能引起危机的各要素及其所呈现出来的危机信号和征兆进行严密监测，对其发展趋势、可能发生的危机类型及其危害程度做出科学的估计，并向有关部门发出警报的一套运行体系。及时准确地预警，能够扩展极其宝贵的危机情况判断和决策时间，大大降低危机管理的难度。只有提供及时、准确的预警，危机管理才能做到临危不惧，处变不惊。
2、公安责任概念
公安责任，就是指公安机关必须积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，有效地实现民众的需求和利益。其意味着公安机关及其人民警察履行在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务。社会义务不仅仅意味着公安机关及其人民警察正确地做事，即不做法律禁止做的事情，而且意味着公安机关及其人民警察做正确的事。
（三）公共危机预警中的公安责任
作为政府处理公共危机最重要的助手，公安机关在公共危机的管理中处于特殊地位。根据《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规的规定，笔者认为在公共危机预警中，公安机关需要承担的责任有：
1、强化公安机关人员的公共危机管理意识。公安机关在平时应通过多种形式强化公安机关工作人员的危机管理意识，使他们对危机保持足够的敏感度，树立危机“任何事情都可能发生”的观念。
2、建立灵敏、准确的信息监控系统，及时收集相关信息并加以分析处理，并反馈给政府。公安机关要对危机加以分类归纳，对各种危机加以分析，从中找出具有共性的东西，并对不同危机引起的危害性大小等内容做出科学分析。同时，要强化对舆论和网络平台的控制，及时预防和处置流言、谣言传播。
3、组织必要的公共危机应对演习和训练。公安机关要模拟一些典型的公共危机事件，采取案例法、角色扮演法、行为模拟法等方法，适时开展应对公共危机的训练和演习，让公安机关人员在实践中感受到公共危机的破坏力，提高危机实战应对力。
4、参与公共危机预案的制定，制定公安机关危机管理程序。在公共危机预案的制定工作中，公安机关要主动参与进来，明确本部门的职责，并了解掌握其它相关部门的情况。在明确政府危机应对的预案后，公安机关要根据自己所要承担的职责，研究制定本部门的危机管理程序，并通过召开协调会，发布文件等方式传达到相关人员。
5、加强对社会面的控制，保持社会有序稳定。在危机发生的不同时期，社会有关人员很可能乘机制造各种事端，对此，公安机关必须主导或配合相关部门做好对社会面的控制工作，尽最大努力保持社会面的稳定有序。
二、公共危机预警中公安责任缺失的表现及原因
（一）公共危机预警中公安责任缺失的表现
在公共危机预警中，公安机关采取了积极措施来实现对公共危机的预警，为政府处理公共危机提供了巨大的支持，然而对比公安机关在危机预警中所应承担的责任，其责任的履行上还存在不尽人意的地方，主要表现在以下方面：
1、对公共危机苗头监测不力。危机预警的一项重要工作就是要对各种潜在风险进行收集、跟踪和随时评估，而收集和监测可能引起社会公共危机的各方信息无疑是公安机关的重要责任。而在现实发生的危机中，很多都与对公安机关对危机苗头信息的收集和评估直接相关。
2、公安机关危机应对预案粗陋，缺少演练。要做到预案求实，不仅要有危机应对的多套行动方案，而且要通过教育、培训、演练来提高管理者的应对能力，检验预案的可行性和科学性，使危机一旦发生，预案能够切实发挥作用。现实中，在这个方面，公安机关存在的问题，不仅是危机应对预案粗陋，更重要的是缺乏培训和演练，停留于应付上级检查，做表面文章。
3、對社会面的控制不到位，特别是信息发布不及时。长期以来，一些地方公安机关在信息传递方面喜欢欺上瞒下，报喜不报忧，有时已经发现了不良苗头，但怕影响到自身利益，而没有及时上报和发布；与此同时，公安机关缺乏规范、及时的信息传递和披露制度，从而使得公安机关在预防和救治危机时透明度比较差，最重要的是由于下情得不到及时上达，统计数字失真，必然会影响政府相关领导对形势的准确把握。
（二）公共危机预警中公安责任缺失的原因
公安机关在危机预警中之所以存在责任缺失的现象，其原因是多方面的：
1、危机意识淡薄。危机意识是危机预防的起点，培养强烈的危机意识可以有效地减少危机发生的可能性，即使在危机发生的非常时刻，组织成员也会自觉按照危机管理制度的要求，利用非常手段，最大程度地避免与减少危机带来的损害。但是，由于长期以来我国基本上保持着和平稳定的发展势头，各级公安机关忽视了危机意识的培养。
2、缺乏有效的沟通协调机制。管理危机的一个重要原则就是快速反应,也就是在危机发生后要快速启动应变计划，力求在危机损害扩大之前对其进行及时控制。公共危机管理一般要牵涉到诸多政府部门，因此政府不同部门之间的协调就显得尤其重要。在我国现行的管理体制下,政府职能的划分不够清晰，许多事项管理的权力、责任存在严重的条块分割、沟通存在比较明显的障碍。
3、问责制度缺失。权力天然具有私人性。没有相应的责任承担机制，就可能出现权力向私人过渡。公安人员经过授权拥有公共权力，必须接受监督并负有责任。但是实际过程中过于强调官员个人的主观动机而不论其工作成效，缺乏一种权力与责任对等的制度。有时即便是对责任官员做出了处理，也通常是久拖不决，最后不了了之。
三、公共危机预警中公安责任的强化
公共危机预警中公安责任缺失的后果是很严重的，一方面导致危机的扩大，增加危机处理成本，另一方面破坏了公安机关形象，降低了公安机关的公信力。因此，强化公共危机预警中的公安责任非常重要。
（一）强化各级公安机关的公共危机管理意识
公共危机管理意识是指应对危机所应具有的各种科学的、理性的观念的总和。科学的危机管理意识不会自觉形成，需要各級公安机关采取措施来强化。
1、对有关人员灌输正确的危机观念。各级公安机关要从思想上重视危机，应深刻认识到，我国已进入危机事件高频率发生时期，我们将面对着多种潜在公共危机。各级公安机关要时刻对危机保持足够的敏感度，树立危机“任何时候都可能发生”的观念。
2、对民警进行危机教育。各级公安机关必须把公共危机管理培训纳入民警的教育之中，把应对各种危机的基本知识和技能教育作为教育的一个组成部分。
3、开展公共危机的训练和演习。各级公安机关模拟典型的公共危机事件，采取案例法、角色扮演法、行为模拟法等方法，让相关民警参与其中。通过演练提高他们危机防范意识和能力。
（二）建立公安机关危机预警的敏感信息系统
1、建立敏感的公共危机管理的信息收集机制。公安机关要把现代信息技术应用到公共危机的管理中来，建立有效的信息收集机制，要强调信息的时效性、信息收集的多途径性和信息收集的责任性。
2、做好信息的反馈工作。为了控制公共危机，公安机关必须协助政府及时、准确向社会披露有关信息。在公共危机预警中，公安机关要及时把收集到的信息反馈给政府和相关部门。
3、加强对媒体的引导和建立良性互动。媒体作为一种重要的社会力量，在公共危机的预警中发挥着重要的作用。但媒体出于利益的考虑，会人为制造炒作新闻。因此，在危机预警中，公安机关要强化对媒体不实报道的监督，建立与媒体之间的良性互动。
4、要完善与其它政府部门之间的信息沟通。公安机关要主动畅通信息沟通渠道，确保能把信息及时准确传输到同级、上级政府部门或直接传输到最高决策层。
（三）完善公安机关公共危机应对预案
应急预案是公共危机预警制度的重要组成部分。它是以危机发生为设想对象，具有较强的针对性和预防性。完善的预案，是公安机关做好公共危机预警的重要内容，因此，公安机关要根据实际情况，不断完善和更新公安机关公共危机应对预案，全方位的阐明公安机关应对公共危机的策略、职责、措施等内容，并适时开展各类实战演练，提高公安机关公共危机的应对能力和水平。
（四）建立健全危机预警问责制度
权责对等是责任追究制度的一个基本原则。只有建立起相应责任追究制度，才能使公安干警有力应对危机。
1、法律责任追究制度。对于在公共危机预警中由于未履行积极行政责任而造成人民生命财产损失的公安人员,由人民法院依法追究其法律责任。
2、领导责任追究制度。对于在公共危机预警中失职或负有领导责任的公安领导,党委应追求其领导责任。
3、行政责任追究制度。对于公安机关人员在危机预警中工作不认真不负责等不致违反纪律的情况，依法追求行政责任。
4、行政相对方责任追究制度。这里指公民，法人或其他组织等行政相对方在公共危机中因为公安机关及其工作人员失职、渎职而造成相对方的生命、财产安全受到不应有的损害，相对方依法提起行政复议和行政诉讼申请，要求追究公安机关及其工作人员的责任并进行赔偿的形式。
参考文献：
\[1\]朱力.社会问题概论\[M\].北京:社会科学文献出版社,2002.
\[2\]陈闽红.论政府危机管理\[J\].北京科技大学报,2003,(4).
\[3\]顾爱华.中国公共行政责任与追究制度探讨\[J\].中国行政管理,2002,(8).
\[4\]胡爱敏.论社会公共危机管理中政府角色定位\[J\].济南市社会主义学院学报,2003,(3).
\[5\]朱立言.论危机管理中的行政信息公开\[J\].政府改革与创新,2010,(4).
\[6\]张国清.公共危机管理和政府责任\[J\].中国公共管理论坛,2010,(12).
\[7\]龚维斌.公共危机管理\[M\].北京:新华出版社,2004,(4).
\[8\]黄新伟.公共危机管理中的公安责任透视\[J\].湖北警官学院学报,2011,(2).
关键词：公共危机；公安责任；预警
中图分类号：C93 文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）05-0183-02
当前，公共危机的频繁发生给社会造成了重大的损失，直接影响到政府和公安机关的形象。从公共危机发生的规律中，可以发现，许多公共危机都是可以预防的，危机管理中最重要的环节就是对危机进行及时预警。公安机关作为政府公共权力的重要代理人，在公共危机的预警中承担着不可推卸的责任。强化公共危机预警中公安责任，对政府公共危机处置意义重大。
一、公共危机预警中的公安责任
（一）公共危机的内涵及特征
1、公共危机的概念界定
按照国际社会的一般看法，公共危机是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。国内龚维斌认为“公共危机就是一个事件突然发生并对大众正常生活、工作以至生命财产构成威胁的状态。”笔者在考究危机概念的基础上，把公共危机定义为：公共危机是指威胁到社会大众正常生活、工作以至生命财产安全的紧急状态或突发性事件。
2、公共危机的特征
一般来说，公共危机具备以下几特征：（1）突发性。虽然一些危机可以进行提前预测，但相对于社会正常秩序生活来说，毕竟是打破常规的突发性事件。而人为的危机突发性就表现得更为明显，危机产生的时间、地点、危害后果都难以预料；（2）破坏性。危机对社会的影响是巨大的，尽管危机可能导致原有问题的充分暴露，对社会进步起一定的促进作用，但危机的负面影响一般都要大于正面影响；（3）连锁性。危机往往具有连锁反应，因此，危机不一定局限于某一部分，而且波及整个地区、整个国家，不仅影响某一部门、某一行业，而且影响其他部门和其他行业；（4）反复性。危机往往具有复发的可能性，一个危机阶段性平息以后，过一段时间可能还复发。
（二）公共危机预警中的公安责任
1、公共危机预警概念
公共危机预警是指在公共危机演变的不同阶段，对可能引起危机的各要素及其所呈现出来的危机信号和征兆进行严密监测，对其发展趋势、可能发生的危机类型及其危害程度做出科学的估计，并向有关部门发出警报的一套运行体系。及时准确地预警，能够扩展极其宝贵的危机情况判断和决策时间，大大降低危机管理的难度。只有提供及时、准确的预警，危机管理才能做到临危不惧，处变不惊。
2、公安责任概念
公安责任，就是指公安机关必须积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，有效地实现民众的需求和利益。其意味着公安机关及其人民警察履行在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务。社会义务不仅仅意味着公安机关及其人民警察正确地做事，即不做法律禁止做的事情，而且意味着公安机关及其人民警察做正确的事。
（三）公共危机预警中的公安责任
作为政府处理公共危机最重要的助手，公安机关在公共危机的管理中处于特殊地位。根据《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规的规定，笔者认为在公共危机预警中，公安机关需要承担的责任有：
1、强化公安机关人员的公共危机管理意识。公安机关在平时应通过多种形式强化公安机关工作人员的危机管理意识，使他们对危机保持足够的敏感度，树立危机“任何事情都可能发生”的观念。
2、建立灵敏、准确的信息监控系统，及时收集相关信息并加以分析处理，并反馈给政府。公安机关要对危机加以分类归纳，对各种危机加以分析，从中找出具有共性的东西，并对不同危机引起的危害性大小等内容做出科学分析。同时，要强化对舆论和网络平台的控制，及时预防和处置流言、谣言传播。
3、组织必要的公共危机应对演习和训练。公安机关要模拟一些典型的公共危机事件，采取案例法、角色扮演法、行为模拟法等方法，适时开展应对公共危机的训练和演习，让公安机关人员在实践中感受到公共危机的破坏力，提高危机实战应对力。
4、参与公共危机预案的制定，制定公安机关危机管理程序。在公共危机预案的制定工作中，公安机关要主动参与进来，明确本部门的职责，并了解掌握其它相关部门的情况。在明确政府危机应对的预案后，公安机关要根据自己所要承担的职责，研究制定本部门的危机管理程序，并通过召开协调会，发布文件等方式传达到相关人员。
5、加强对社会面的控制，保持社会有序稳定。在危机发生的不同时期，社会有关人员很可能乘机制造各种事端，对此，公安机关必须主导或配合相关部门做好对社会面的控制工作，尽最大努力保持社会面的稳定有序。
二、公共危机预警中公安责任缺失的表现及原因
（一）公共危机预警中公安责任缺失的表现
在公共危机预警中，公安机关采取了积极措施来实现对公共危机的预警，为政府处理公共危机提供了巨大的支持，然而对比公安机关在危机预警中所应承担的责任，其责任的履行上还存在不尽人意的地方，主要表现在以下方面：
1、对公共危机苗头监测不力。危机预警的一项重要工作就是要对各种潜在风险进行收集、跟踪和随时评估，而收集和监测可能引起社会公共危机的各方信息无疑是公安机关的重要责任。而在现实发生的危机中，很多都与对公安机关对危机苗头信息的收集和评估直接相关。
2、公安机关危机应对预案粗陋，缺少演练。要做到预案求实，不仅要有危机应对的多套行动方案，而且要通过教育、培训、演练来提高管理者的应对能力，检验预案的可行性和科学性，使危机一旦发生，预案能够切实发挥作用。现实中，在这个方面，公安机关存在的问题，不仅是危机应对预案粗陋，更重要的是缺乏培训和演练，停留于应付上级检查，做表面文章。
3、對社会面的控制不到位，特别是信息发布不及时。长期以来，一些地方公安机关在信息传递方面喜欢欺上瞒下，报喜不报忧，有时已经发现了不良苗头，但怕影响到自身利益，而没有及时上报和发布；与此同时，公安机关缺乏规范、及时的信息传递和披露制度，从而使得公安机关在预防和救治危机时透明度比较差，最重要的是由于下情得不到及时上达，统计数字失真，必然会影响政府相关领导对形势的准确把握。
（二）公共危机预警中公安责任缺失的原因
公安机关在危机预警中之所以存在责任缺失的现象，其原因是多方面的：
1、危机意识淡薄。危机意识是危机预防的起点，培养强烈的危机意识可以有效地减少危机发生的可能性，即使在危机发生的非常时刻，组织成员也会自觉按照危机管理制度的要求，利用非常手段，最大程度地避免与减少危机带来的损害。但是，由于长期以来我国基本上保持着和平稳定的发展势头，各级公安机关忽视了危机意识的培养。
2、缺乏有效的沟通协调机制。管理危机的一个重要原则就是快速反应,也就是在危机发生后要快速启动应变计划，力求在危机损害扩大之前对其进行及时控制。公共危机管理一般要牵涉到诸多政府部门，因此政府不同部门之间的协调就显得尤其重要。在我国现行的管理体制下,政府职能的划分不够清晰，许多事项管理的权力、责任存在严重的条块分割、沟通存在比较明显的障碍。
3、问责制度缺失。权力天然具有私人性。没有相应的责任承担机制，就可能出现权力向私人过渡。公安人员经过授权拥有公共权力，必须接受监督并负有责任。但是实际过程中过于强调官员个人的主观动机而不论其工作成效，缺乏一种权力与责任对等的制度。有时即便是对责任官员做出了处理，也通常是久拖不决，最后不了了之。
三、公共危机预警中公安责任的强化
公共危机预警中公安责任缺失的后果是很严重的，一方面导致危机的扩大，增加危机处理成本，另一方面破坏了公安机关形象，降低了公安机关的公信力。因此，强化公共危机预警中的公安责任非常重要。
（一）强化各级公安机关的公共危机管理意识
公共危机管理意识是指应对危机所应具有的各种科学的、理性的观念的总和。科学的危机管理意识不会自觉形成，需要各級公安机关采取措施来强化。
1、对有关人员灌输正确的危机观念。各级公安机关要从思想上重视危机，应深刻认识到，我国已进入危机事件高频率发生时期，我们将面对着多种潜在公共危机。各级公安机关要时刻对危机保持足够的敏感度，树立危机“任何时候都可能发生”的观念。
2、对民警进行危机教育。各级公安机关必须把公共危机管理培训纳入民警的教育之中，把应对各种危机的基本知识和技能教育作为教育的一个组成部分。
3、开展公共危机的训练和演习。各级公安机关模拟典型的公共危机事件，采取案例法、角色扮演法、行为模拟法等方法，让相关民警参与其中。通过演练提高他们危机防范意识和能力。
（二）建立公安机关危机预警的敏感信息系统
1、建立敏感的公共危机管理的信息收集机制。公安机关要把现代信息技术应用到公共危机的管理中来，建立有效的信息收集机制，要强调信息的时效性、信息收集的多途径性和信息收集的责任性。
2、做好信息的反馈工作。为了控制公共危机，公安机关必须协助政府及时、准确向社会披露有关信息。在公共危机预警中，公安机关要及时把收集到的信息反馈给政府和相关部门。
3、加强对媒体的引导和建立良性互动。媒体作为一种重要的社会力量，在公共危机的预警中发挥着重要的作用。但媒体出于利益的考虑，会人为制造炒作新闻。因此，在危机预警中，公安机关要强化对媒体不实报道的监督，建立与媒体之间的良性互动。
4、要完善与其它政府部门之间的信息沟通。公安机关要主动畅通信息沟通渠道，确保能把信息及时准确传输到同级、上级政府部门或直接传输到最高决策层。
（三）完善公安机关公共危机应对预案
应急预案是公共危机预警制度的重要组成部分。它是以危机发生为设想对象，具有较强的针对性和预防性。完善的预案，是公安机关做好公共危机预警的重要内容，因此，公安机关要根据实际情况，不断完善和更新公安机关公共危机应对预案，全方位的阐明公安机关应对公共危机的策略、职责、措施等内容，并适时开展各类实战演练，提高公安机关公共危机的应对能力和水平。
（四）建立健全危机预警问责制度
权责对等是责任追究制度的一个基本原则。只有建立起相应责任追究制度，才能使公安干警有力应对危机。
1、法律责任追究制度。对于在公共危机预警中由于未履行积极行政责任而造成人民生命财产损失的公安人员,由人民法院依法追究其法律责任。
2、领导责任追究制度。对于在公共危机预警中失职或负有领导责任的公安领导,党委应追求其领导责任。
3、行政责任追究制度。对于公安机关人员在危机预警中工作不认真不负责等不致违反纪律的情况，依法追求行政责任。
4、行政相对方责任追究制度。这里指公民，法人或其他组织等行政相对方在公共危机中因为公安机关及其工作人员失职、渎职而造成相对方的生命、财产安全受到不应有的损害，相对方依法提起行政复议和行政诉讼申请，要求追究公安机关及其工作人员的责任并进行赔偿的形式。
参考文献：
\[1\]朱力.社会问题概论\[M\].北京:社会科学文献出版社,2002.
\[2\]陈闽红.论政府危机管理\[J\].北京科技大学报,2003,(4).
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\[5\]朱立言.论危机管理中的行政信息公开\[J\].政府改革与创新,2010,(4).
\[6\]张国清.公共危机管理和政府责任\[J\].中国公共管理论坛,2010,(12).
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