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摘 要:我国新一轮农村信用社改革选择“省联社”模式符合制度经济学的制度变迁理论､职能下属化理论和路径依赖理论,具有历史必然性｡“省联社”模式的缺陷主要表现在容易加重省级地方政府对农村信用社的干预,容易形成以“省联社”为核心的新的利益集团并阻碍农村信用社控制权向股东的回归｡应加快劣质信用社退出市场的步伐,采取建立大量新型农村金融机构等措施为“省联社”模式的良性运行创造条件｡
关键词:“省联社”模式;理论依据;缺陷;实施建议
中图分类号:F830.2文献标识码:A文章编号:1006-3544(2007)05-0010-05
2003年以来，我国开始了新一轮农村信用社改革。这次改革的一项重要举措是成立农村信用社省级联社来行使农村信用社的行业管理职能，将农村信用社的行业管理权由中央政府移交到省级地方政府。目前，除北京、上海、天津、西藏自治区和海南外，各省（市、自治区）均选择了农村信用社省级联社的改革模式，并完成了组建省级联社的工作，新的管理模式也已在全国范围内正式运转。本文将这一改革模式称为农村信用社“省联社”模式。“省联社”模式实施以来，理论界对其优劣产生了激烈的争论。反对者对这一改革模式提出了有说服力的质疑，而赞成者提出的理由却缺乏应有的理论依据，使“省联社”模式的实施受到了很大的干扰。本文试图从制度经济学的角度对这一改革模式进行分析，在肯定其必然性的同时，指出其缺陷及相应的实施建议。
一、 理论界对“省联社”模式的争论
对这一改革模式持反对态度的学者认为：（1）“省联社”模式不符合主体法律角色的单一性原则、现代行政原则和市场主体的逐利性原则，“省联社”既是一个市场主体性质的金融机构，又是一个行政机关性质的管理机构，存在着内在的逻辑矛盾（罗和平，2005）；（2）“省联社”模式是一种经营者领导股东的制度设计，它不符合公司治理中权利与责任对等以及风险与收益对等的原则，而且“省联社”可能会因“太大而不能倒闭”将国家套牢，“省联社”模式还可能增加农村金融的垄断（沈明高，2004）；（3）“省联社”模式无法消除地方政府对农村信用社的外部干预（杨羽飞、梁山，2005）。
对这一改革模式持赞成态度的学者认为：（1）从1993年以来的农村信用社改革所面临的基本难题上升到理论层次，即所谓“内部人控制”’与“外部人干预”问题，而省联社体制的出现在很大程度上是通过行业管理来约束内部人控制和屏蔽外部人干预的重要制度安排”（祝晓平，2005）；（2）“省联社”模式虽然没有跳出农村信用社改革的原有路径，但“将农村信用社交由省级政府管理可能是制度成本较小的一种选择”，它既可以建立一个规范有效的委托代理机制来实现所有者的利益，又可以照顾农村信用社改革目标的多元化和农村信用社经营管理水平较低的现实（许圣道，2006）。
另外，也有人从正反两个方面对这一模式进行了分析，认为这是一种实际上把权利和责任都交给地方政府的政策设计，固然有利于降低地方政府干预的道德风险，但是省联社的组建在事实上与农户的关系可能渐行渐远（陆垒，2006）。
二、 农村信用社“省联社”模式的制度经济学反思
“省联社”模式是由中央政府推动的一种农村信用社正式制度变迁，从理论上看，这种制度变迁符合农村信用社制度变迁的内在逻辑，具有极大的合理性。
（一）制度变迁理论与“省联社”模式
制度变迁理论认为，制度变迁的原因是制度供给和制度需求出现了不均衡，制度变迁可以将由于制度供求不均衡所引起的潜在收益变为现实收益，制度变迁的主体将努力推动制度变迁以实现潜在的收益。我国农村金融领域长期以来存在着制度供求的失衡问题，制度失衡表现在农村金融宏观和微观的各个层面上。在宏观层面，“三农”的融资长期得不到满足，农村资金外流严重，农村经济因为缺乏足够的资金支持而无法实现快速发展。在微观层面，农村经济活动主体融资困难，农村金融机构尤其是农村信用社长期亏损经营，农村金融领域至今无法建立能够实现商业可持续发展的微观金融主体。在我国农村信用社的制度安排方面，存在着三类利益相关者：中央政府、地方政府和农村经济活动主体。长期以来，中央政府利用其行政权威垄断了农村信用社的制度安排，将农村信用社制度的另外两类利益相关者排除在外。这种制度安排，脱离了地方政府和农村经济活动主体的需要，导致了严重的制度失衡，其结果是农村金融领域的问题越来越严重，中央政府维护农村金融稳定的压力越来越大。在这种情况下，中央政府才推动了一轮又一轮的农村金融体制改革，尤其是农村信用社改革，试图减轻由于农村金融制度失衡带来的各种压力和损失。
中央政府推动的制度变迁是典型的强制性制度变迁。但这种制度变迁与西方国家的强制性制度变迁有着本质的区别。我们认为，影响我国农村信用社制度变迁的因素主要有国家的偏好与农村信用社的特殊性、集团利益冲突、社会科学知识的有限性等。这些因素共同决定了我国农村信用社制度变迁的路径和方向。
1．“公有制偏好”、农村信用社的特殊性与“省联社”模式
我国是社会主义国家，国家的性质决定了公有制在我国的国民经济中应当占有重要的地位。国家性质决定的“公有制偏好”已经成为一种固定的思维模式渗透到国家政策制定和执行的方方面面。改革开放前，包括全民所有制和集体所有制在内的公有制经济是我国国民经济的主体，甚至是我国所有制形态的全部。农村信用社由于其初期的合作性被官方定位为农村合作金融组织，并由于其体制变迁过程中“民有官营”特征的不断强化被纳入公有制经济的范畴。改革开放后，我国实行增量改革，逐步引入了股份制、个体私营经济等多种所有制形态，经济活力大大增强。城市在引入多种所有制的情况下，由于存在强大的电力、邮政通信、铁路、航空、金融等公有制经济，国家对经济的控制力并没有明显下降；不仅如此，公有制经济还由于多种所有制带来的经济快速发展和市场机制的引入而得到快速发展。农村的情况则不同：一是农村经济中公有制经济程度本来就比较低，多种所有制的引入更进一步降低了公有制经济在农村的控制力，出于维持公有制经济控制力的考虑，中央政府有意将农村信用社的改革推迟了。二是所有农村信用社都受到国家同等程度的信誉担保，很难独立出来进行个别改革；金融的复杂性以及本身固有的高风险性，使得国家在推动农村信用社改革时慎之又慎。在农村信用社所有制改革风险过大并会降低公有制经济在农村地区控制力的情况下，国家有关部门采取了绕开所有制问题的改革思路，其结果是我国农村信用社改革长期难以走出“合作制”的桎梏。“省联社”模式是农村信用社“合作制”改革路径的延续。
2．既得利益集团与农村信用社的“省联社”模式
我国新一轮的农村信用社改革是中央、地方、信用社等农村信用社利益相关者多方博弈的结果。在我国农村信用社的既有运行模式下，形成了多方强大的既得利益集团。农村信用社的经营亏损很大程度上成为这些既得利益集团的收益。我国围绕农村信用社形成的利益集团主要有内部人和外部人两部分。内部人是信用社的经营管理者，包括信用社的所有正式职工；外部人是对农村信用社拥有话语权的各种政府管理部门。
信用社的经营管理者与正式职工通过在职消费，与业绩无关的高工资和高福利， 工作缺乏监督形成的工作懈怠，信贷中收受贿赂，稳定的工作预期、垄断带来的工作清闲等获得额外利益。在所有者监督被完全剥夺的情况下，信用社的经营管理者与正式职工成为一个与所有者相对立的利益共同体，信用社的委托代理链条完全失效。
对处于竞争中的企业来说，委托代理链条的完全失效不可能长时期维持，竞争的淘汰机制会将委托代理链条失效的企业及时清理出市场。但我国的农村信用社是由国家信誉担保并实行垄断经营的银行类金融机构，委托代理链条的失效仅仅表现为不断增加的亏损和不良贷款。国家的信誉担保是农村信用社在亏损的情况下持续经营的基础；垄断意味着农村信用社退出市场后，农村经济将因为缺乏现代金融服务而受到巨大影响；农村信用社是银行类金融机构，这就意味着农村信用社的市场退出将产生巨大的外部负效应。委托代理链条完全失效的农村信用社无法退出市场，使国家财政背负了日益巨大的隐性负担。为了解决委托代理链条完全失效带来的问题，而又不触动国家的公有制偏好，国家只好从制度上引入一个对内部人进行控制的外部管理者。
农村信用社外部人控制中的外部人包括信用社的行业管理部门、各级地方政府、某些有权势的人物等。这些外部人中有些具有完全合法的身份，如信用社的行业管理部门；有些则不具有完全合法的身份（如地方政府），甚至不具有合法身份（如某些有权势的人物）。信用社的行业管理部门通过与信用社的内部交易获得利益，如通过对信用社某些违规行为的袒护获得费用报销便利和廉价信贷，通过为信用社争取利益获得这些利益的分享权等。地方政府通过行政手段获得信用社某些信贷资金的使用权，或者迫使信用社按照政府的意图发放信贷等。有权势的人物通过强权分享信贷资源，或者分享信用社职工的安排权等。
在缺乏所有者监督的情况下，信用社成了许多外部人利益的重要来源。这些外部人为了保住既得利益，必然会采取各种措施阻碍信用社控制权向信用社所有者的回归，使农村信用社长期被锁定在所有者缺位的“理想状态”。农村信用社改革长期陷入“合作制”陷阱，不能不被怀疑为这种企图的一种表现。由于农村信用社的最大利益相关者——农村信用社社员长期被排除在农村信用社改革模式的选择之外，对自己在农村信用社的权益已经完全麻木，因此，农村信用社采取了更易于得到既得利益集团支持的“省联社”模式。“省联社”模式既在一定程度上满足了既得利益集团的利益诉求，又在一定程度上满足了中央政府的改革意愿，使得农村信用社的改革能够平稳地向前推进。如果完全不顾既得利益集团的利益诉求，依靠被锁定于“麻木状态”中的农村信用社社员推动改革，农村信用社的改革就可能因为农村信用社社员行为的不稳定和社员之间的交易成本过高而出现极大的混乱。
另外，“省联社”模式还在很大程度上满足了省级地方政府的要求。在这一改革中，省级地方政府并没有增加现实的支出，却获得了支配农村信用社金融资源的现实收益；省级地方政府付出的仅仅是处置农村信用社风险的未来承诺，而且是一种不可信承诺。对这一问题我们将在后面的内容中分析。
3．社会科学知识的有限性与“省联社”模式
社会科学知识与其他科学知识一样，有一个逐步发展的过程。当要解决一个具体的社会问题时，往往会面临着知识的短缺，因此不知道一个社会问题可以有哪些解决方案，不知道每种解决方案会产生什么样的效果，不知道解决的最佳时机、解决的最优路径等。
农村信用社作为我国特有的一种金融制度，其改革可以说“前无古人”。在这种情况下，农村信用社的改革只能是“摸着石头过河”，根据改革的效果来选择改革模式。我国农村信用社的改革在经历了多年的中央主导后，原来的问题不但没有解决，反而有进一步恶化的趋势。1996年，农村信用社的亏损面接近45%，资不抵债面接近1/3；而到2003年的新一轮改革前夕，除上海外，农村信用社已经处于全行业亏损状态，资不抵债的信用社超过60%（陆垒，丁俊峰，2006）。在这种情况下，调整改革思路，将农村信用社的行业管理权和改革主导权下放到省级地方政府具有一定的必然性。
（二）制度经济学中的“职能下属化”与“省联社”模式
制度经济学中的“职能下属化”是指将政府的某些管理职能置于尽可能低的政府级别上。制度经济学认为，“职能下属化”是实现制度良性演化的一项重要措施，其本质是要在一个政治实体内引入制度竞争，通过制度竞争促进制度的良性演化。“职能下属化”的优势有三个：一是减少信息传递的中间环节，从而减少信息传递失真的概率和降低信息传递的费用； 二是通过下属机构的竞争和不断试错来发现新的、更合理的制度；三是通过下属机构发现和实施更适合本地情况的制度，增加制度的灵活性和适应性。当然，制度经济学并不主张一味地实行“职能下属化”，有些制度如交通规则和商业规则等是不适合职能下属化的。“规范性的职能下属化原则有可能被转变为一项高层次的宪法原则，从而在这方面的例外只有在其正当性能得到确凿证明时才会被允许。”（柯武刚，史漫飞，2000）。
长期以来，我国农村信用社的制度变迁一直是在中央政府的直接推动下进行的。无论是与农业银行的合与分，还是此后的由中国人民银行行使行业管理，再以后的由中国银行业监督管理委员会行使行业管理，莫不如此。农村信用社是由最初的农村信用合作组织发展起来的，处于我国金融业的最低层。虽然经历了长期的正规化过程，但农村信用社毕竟主要在我国经济文化较为落后的农村地区开展业务，不能不受到农村社会文化习俗和多层次的农村经济结构的影响。由最高层次的中央政府来统一管理农村信用社这一最低层次的金融机构，必然会丧失“职能下属化”所能产生的所有收益，并产生制度僵化和许多难以计算的制度费用。因此，从制度经济学的角度看，将农村信用社由中央政府下放到省级政府管理是完全符合制度经济学的“职能下属化”原理的。不仅农村信用社应当下放到省级政府管理，而且新成立的村镇银行、农村信用合作组织等也应下放到省级政府管理，中国应当形成类似美国的双层金融管理制度。
（三）“路径依赖”理论与“省联社”模式
制度经济学中的“路径依赖”是指制度变迁中的惯性，即任何一种新的制度都是从旧制度演化来的，都必然包含着大量旧制度的元素。之所以选择“省联社”模式，是因为这种改革模式保留了原有农村信用社体制的两大重要特征：一是政府的行业管理特征；二是政府的信誉担保特征。农村信用社是我国一类特殊的金融机构，其特殊性表现在以下三个方面：（1） 农村信用社是由众多原子式的微型同质金融机构组成的体系，如果处理不当，一家农村信用社的风险很容易扩散到体系中的其他信用社，即农村信用社存在着严重的系统风险；（2） 绝大多数作为法人实体存在的农村信用社已经实质上破产，因此，任何降低政府担保和减少政府管理的举措都极有可能引发农村信用社的系统风险；（3） 农村信用社经营的稳定直接决定了我国整个农村政治经济的稳定，是国家最大的政治问题。由于上述原因，国家对农村信用社系统提供了全面的信誉担保。农村信用社能否稳定经营和改革能否推进的最大约束条件就是这些担保不能因为改革而削弱。“省联社”模式用省级地方政府的信誉担保部分替换了中央政府的信誉担保，从而保证了农村信用社经营的稳定。因此，“省联社”模式无疑是现有农村信用社经营状况下的最佳改革模式。
省级政府在承接中央政府对农村信用社的担保责任的同时， 也就理所当然地承接了对农村信用社的行业管理权，从而出现了“省联社”这一既是市场主体，又是政府管理机构的特殊制度安排。这一制度安排的重要意义在于，它实现了农村信用社改革推动主体的平稳过渡，为下一步农村信用社改革打开了空间。
以上的分析表明，在新一轮农村信用社改革中，“省联社”模式完全符合制度经济学的相关理论，具有历史必然性。
三、“省联社”模式的缺陷及改革建议
由于“省联社”模式是对中央政府管理农村信用社模式的继承，在这一模式形成过程中，既得利益集团发挥了巨大作用，“省联社”模式在实施的初期就带有许多缺陷。如果不采取措施弥补这些缺陷，“省联社”模式不仅不能发挥其应有的作用，还有可能带来更为严重的问题，最终导致新的农村信用社管理体制的崩溃。
（一）“省联社”模式的缺陷
1.政企不分的机构特征可能成为省级地方政府谋求地方利益的工具，从而进一步恶化农村信用社的经营
我国的各级地方政府负有发展地方经济的重要职责。要发展地方经济，政府必须拥有相应的各种资源。目前，地方政府掌握的财政资源和土地资源由于受到刚性财政税收制度和土地制度的约束，无法进一步拓展。在这种情况下，拓展金融资源就成为各级地方政府尤其是落后地区地方政府发展经济的利器。在农村信用社归人民银行管理的时候，地方政府只能间接调动农村信用社的资源，而在农村信用社归省级政府管理后，省级政府利用农村信用社的金融资源具有了完全的合法性。省级政府可以通过控制农村信用社的人事来调动农村信用社的金融资源，贯彻发展地方经济的意图，甚至利用这些金融资源来解决辖内出现的经济社会问题。虽然这次改革明确了省级政府对农村信用社必须承担的责任，但省级政府调动农村信用社的金融资源与可能承担的责任之间存在着时间上的不一致。因此，农村信用社归省级地方政府管理后，将不可避免地出现省级政府对农村信用社干预增加的情况。
进一步分析会发现，“省联社”模式导致的地方政府对农村信用社干预增加问题不能一概而论。省级及省级以下政府干预农村信用社的经营可能出现两种情况：一是发达地区的政府干预减少，落后地区的政府干预增加；二是省级以下政府的干预减少，省级政府的干预增加。由于经济发达的省份拥有发展本地经济的强大财力，市场经济比较规范，因此这些省份的“省联社”模式可能导向良性的地方政府与农村信用社关系模式，省级政府会通过支持农村信用社改革而建立起具有商业可持续性的金融机构。在落后地区，由于地方政府财力严重不足，发展地方经济的压力过大，急需地方政府解决的棘手问题过多等原因，“省联社”模式会不可避免地增加省级政府对农村信用社的干预。在原来人民银行对农村信用社进行行业管理的情况下，由于人民银行县级支行屏蔽县乡政府对农村信用社的干预需要层层上报到人民银行总行，再由人民银行总行上报国务院，最后由国务院下发各种文件，信息传递的链条长，监督执行的难度大。因此，在原行业管理体制下，县乡政府对农村信用社干预较多。省级政府由于农村信用社的机构数量过多和单一农村信用社的资金量过小，并且缺少相应的手段，因此对农村信用社的干预较少。在“省联社”行使对农村信用社行业管理权后，这种情况将会发生较大改变。省级政府可以通过人事安排直接影响农村信用社的资金配置；农村信用社县联社制度的建立大大增加了县联社的资金实力，减少了省级政府必须面对的机构数量；省级地方政府也可以直接下文屏蔽县乡政府对农村信用社经营的干预。因此，在新的体制下，省级政府对农村信用社经营的干预可能会增加，而县乡政府对农村信用社经营的干预则会相应减少。
2.“省联社”可能通过拥有的合法管理权，干预农村信用社的经营，形成以“省联社”为核心的新的利益集团
在人民银行行使对农村信用社行业管理的体制下，人民银行县支行通过掌控农村信用社的人事安排权、经营监督权、业绩评价权等成为农村信用社的合法外部干预者；甚至县乡地方政府要干预农村信用社的信贷配置也必须通过人民银行县支行。因此，围绕农村信用社的经营管理，形成了以人民银行县支行为核心、以县乡政府为外围的利益集团。这些利益集团通过安排子女进入信用社工作、通过影响农村信用社信贷分配甚至直接从农村信用社借款等途径获得了很多利益。新的管理体制赋予了“省联社”对农村信用社的行业管理权，原来由人民银行行使的权利基本上都划归了“省联社”，这不能不使人担心在以人民银行县支行为核心的利益集团消失后，会出现以 “省联社”为核心的新的利益集团。
3.“省联社”不具有改革现有农村信用社产权结构和完善农村信用社内部治理机制的内在动力，可能成为农村信用社控制权向股东回归的阻碍因素
“省联社”行使对农村信用社行业管理权的重要前提是农村信用社的法人治理结构不完善，农村信用社中存在着严重的内部人控制问题。行业管理的一个重要作用是通过外部人机制的设置来缓解内部人控制问题。如果建立了完善的法人治理结构，农村信用社就不需要行业管理，而只需要金融监管。行业管理是计划经济的产物。目前，我国完全对民营资本开放的行业，如食品、机械、纺织等行业早已取消了行业管理。“省联社”的行业管理权主要是通过对农村信用社的人事安排实现的。如果农村信用社真正改变了产权结构，并通过改变产权结构形成了完善的法人治理结构，“省联社”对农村信用社拥有的人事安排权等相应权利就会逐步萎缩以至最终消失，这是“省联社”所不愿意看到的。因此，如果不能设计出激励兼容的制度，“省联社”会不可避免地成为农村信用社完善法人治理结构的阻碍因素。
（二）农村信用社“省联社”模式的实施建议
1. 将建立新型农村金融机构的试点迅速在全国推行，并结合新型农村金融机构的建立， 退出已经严重资不抵债的农村信用社，让地方政府切实感受到对农村信用社所承担的责任
目前，在“省联社”模式中，地方政府得到了切实的利益，而付出的仅仅是没有真正约束力的承诺。地方政府的得益主要包括：一是中央政府对农村信用社实实在在的资金支持和政策优惠， 这些政策将直接增加地方经济发展的资金供给。中央政府的资金支持包括返还农村信用社开办保值补贴多支出的利息， 按照2002年底农村信用社资不抵债额的50%向农村信用社发放专项票据，并在农村信用社达到一定监管标准的情况下将专项票据置换成现金， 无偿赠予农村信用社等。中央政府的政策优惠包括对农村信用社的营业税和所得税减免等。二是获得了农村信用社实实在在的控制权，扩大了利用金融手段调控和发展地方经济及解决社会问题的能力。股份制改革后，国有商业银行屏蔽地方政府干预的能力大大增强。在这种情况下，农村信用社控制权向地方政府的转移部分弥补了地方政府金融控制权下降带来的问题，是地方政府求之不得的事情。与上述得益相比，地方政府处置农村信用社风险的承诺却不具有真正的约束力。一方面，中央政府对农村信用社的资金支持和政策优惠以及农村信用社的增资扩股等改革措施大大减缓或者是掩盖了其经营问题，国家对农村信用社的信誉担保也没有因为这次改革而减弱，因此，农村信用社的市场退出风险和挤兑风险都大大缓解了。如果农村信用社不发生挤兑和市场退出问题，地方政府就只有得益而没有损失。即使几年后，部分农村信用社出现了挤兑问题和市场退出问题，需要承担责任的也是下一届政府而不是本届政府。另一方面，从向地方政府的转移支付中扣除人民银行对农村信用社市场退出支付的资金，其前提是这种扣除不影响地方政府的正常运转。在落后地区地方政府正常运转资金都十分紧张的情况下，少量的转移支付扣除具有可行性，而大量的转移支付扣除肯定不可行。
为了解决中央政府与地方政府的得益和付出不对称的问题， 银监会应进一步严格农村信用社市场退出的标准，变原来的被动市场退出为主动市场退出。具体来说，就是制定一个农村信用社市场退出的长远规划，每年退出一定数量经营问题严重的农村信用社。这样做的好处有四：一是增加现有农村信用社的改革压力，将农村信用社的注意力从与政府博弈转化到加强经营管理上来。二是增强省级政府承诺的有效性。每年退出一定数量的农村信用社，相应就会在中央对地方政府的转移支付中扣除一定数额的资金，这会使地方政府时刻能感受到自己对农村信用社所承担的责任。三是提高农村金融机构的整体素质。劣质农村信用社的市场退出与新型农村金融机构的进入结合起来，会大大提高现有农村金融机构的整体质量。四是逐步解除中央和省级政府对农村信用社承担的信誉担保。政府对农村信用社承担的信誉担保是与政府在农村信用社市场退出时承担的损失赔偿成正比的。政府在新兴农村金融机构建立时就不承担对其的信用担保，农村信用社在具有商业可持续能力后，要以自己的实力对经营后果负责。这样，政府就可以逐步从对农村信用社的信誉担保中退场。
2. 加快民间战略投资者进入农村信用社和农村信用社县联社的步伐，通过深化股权改革完善农村信用社的内部治理结构，增强信用社抵御内部控制和外部干预的能力
农村信用社作为一个市场主体，经营出现严重问题的主要原因是治理结构出现了严重问题。国家对合作金融的深度介入彻底破坏了农村信用社应有的治理结构，带来了严重的内部人控制问题，为了缓解内部人控制问题，又引入了外部控制机制，又因此导致了严重的外部人控制问题。因此，农村信用社改革的关键既不是规模扩大，也不是回归合作制，而是将控制权完全返还所有者。在目前农村信用社资不抵债问题和不良资产问题严重的情况下，国家应采取的关键措施是在加强对农村信用社的监管和弥补由于“民有官营”给农村信用社导致的损失的同时，大力引导民间战略投资者进入农村信用社，迅速建立起能够对信用社的经营后果负责的股东群体， 并通过这些股东完善农村信用社的法人治理结构。2006年底，中国银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》， 这项政策的实施将为完善农村信用社的”省联社”模式提供良好的外部环境。银监会不仅应将增资扩股作为农村信用社置换中央银行票据的条件，而且应将在农村信用社引入战略投资者作为更重要的条件，以此推动农村信用社增资扩股和完善法人治理结构的工作，尽快将农村信用社的控制权归还股东。
3. 国家应制定政策鼓励地方政府逐步关闭救助无望的农村信用社，加快劣质农村信用社的市场退出步伐
省级政府行使对农村信用社的行业管理后，面临的一个重要问题是许多农村信用社已经救助无望。面对这种情况，地方政府的最优选择是掩盖这些信用社的问题，帮助这些信用社采取各种可能的措施获得中央政府允诺的票据置换等资金支持。在“省联社”改革模式中，地方政府和农村信用社成为一个与中央政府相对立的利益联合体。不仅如此，在这轮争取中央政府票据置换和票据兑现的博弈中，地方政府对农村信用社的各种支持还为下一步地方政府干预农村信用社经营创造了条件。为了打破地方政府与农村信用社的利益联盟关系，中央政府应鼓励地方政府对劣质信用社实施强制性市场退出。具体措施包括：一是按照农村信用社市场退出的时间确定中央政府和地方政府承担的救助资金比例，市场退出的时间越早，中央政府承担的比例越大；时间越晚，地方政府承担的比例越大。这一做法也能与我国农村信用社市场退出的传统做法很好地衔接。二是农村信用社市场退出越多，允许新设的新型农村金融机构越多。三是将票据兑现的进度与各省关闭劣质信用社的进度结合起来，关闭劣质信用社的进度越快，相应的票据兑现的进度也越快。
4. 尽快规划农村信用社省联社的下一步改革，分离“省联社”的行政管理职能和市场主体角色
目前，“省联社”既是一个具有行政级别的政府部门，又是一个拥有自身赢利要求的市场主体；既是一个督促农村信用社完善法人治理结构的监督者，又是一个阻碍农村信用社控制权向股东回归的合法外部人。多重的法律角色和行为特征不利于“省联社”在农村信用社改革中发挥应有的作用，“省联社”的下一步改革几乎是不可避免的。既然如此，有关部门就应及早规划，而不应等“省联社”的运转出现严重问题时再考虑这一问题。我们认为，“省联社”改革的第一步是将其承担的行政职能与市场主体的角色相分离，成立省农村金融管理办公室专门行使目前“省联社”承担的行政职能，将“省联社”真正办成由基层农村信用社和县联社法人自愿入股的合作金融机构；第二步是完善省农村金融管理办公室的职能，将其改造为对所有农村地区法人金融机构包括村镇银行、农村资金互助社等在内的监管机构。与此同时，强化“省联社”的市场主体地位，隔离“省联社”与政府的关系，将“省联社”变成为农村地区微小型金融机构提供结算、资金拆借、咨询和培训等有偿服务的，由农村微小型金融机构通过股权关系实施自下而上控制的合作类金融机构。
四、结论
虽然农村信用社“省联社”模式的建立具有历史必然性，但这种模式也存在诸如增加地方政府对农村信用社的干预、形成新的利益集团、阻碍农村信用社的进一步改革等许多缺陷。为了弥补这些缺陷，国家应采取措施逐步强制性地退出经营问题严重的农村信用社，并激励地方政府强制退出辖区内劣质信用社的积极性。与此同时，国家应加快建立新型农村金融机构的步伐，加快农村信用社和县联社引入战略投资者的步伐，并及早规划对“省联社”模式的下一步改革。只有这样才能克服“省联社”模式的缺陷，在我国农村地区真正建立起良性发展的农村金融体系。
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（责任编辑：李丹；校对：郄彦平）
关键词:“省联社”模式;理论依据;缺陷;实施建议
中图分类号:F830.2文献标识码:A文章编号:1006-3544(2007)05-0010-05
2003年以来，我国开始了新一轮农村信用社改革。这次改革的一项重要举措是成立农村信用社省级联社来行使农村信用社的行业管理职能，将农村信用社的行业管理权由中央政府移交到省级地方政府。目前，除北京、上海、天津、西藏自治区和海南外，各省（市、自治区）均选择了农村信用社省级联社的改革模式，并完成了组建省级联社的工作，新的管理模式也已在全国范围内正式运转。本文将这一改革模式称为农村信用社“省联社”模式。“省联社”模式实施以来，理论界对其优劣产生了激烈的争论。反对者对这一改革模式提出了有说服力的质疑，而赞成者提出的理由却缺乏应有的理论依据，使“省联社”模式的实施受到了很大的干扰。本文试图从制度经济学的角度对这一改革模式进行分析，在肯定其必然性的同时，指出其缺陷及相应的实施建议。
一、 理论界对“省联社”模式的争论
对这一改革模式持反对态度的学者认为：（1）“省联社”模式不符合主体法律角色的单一性原则、现代行政原则和市场主体的逐利性原则，“省联社”既是一个市场主体性质的金融机构，又是一个行政机关性质的管理机构，存在着内在的逻辑矛盾（罗和平，2005）；（2）“省联社”模式是一种经营者领导股东的制度设计，它不符合公司治理中权利与责任对等以及风险与收益对等的原则，而且“省联社”可能会因“太大而不能倒闭”将国家套牢，“省联社”模式还可能增加农村金融的垄断（沈明高，2004）；（3）“省联社”模式无法消除地方政府对农村信用社的外部干预（杨羽飞、梁山，2005）。
对这一改革模式持赞成态度的学者认为：（1）从1993年以来的农村信用社改革所面临的基本难题上升到理论层次，即所谓“内部人控制”’与“外部人干预”问题，而省联社体制的出现在很大程度上是通过行业管理来约束内部人控制和屏蔽外部人干预的重要制度安排”（祝晓平，2005）；（2）“省联社”模式虽然没有跳出农村信用社改革的原有路径，但“将农村信用社交由省级政府管理可能是制度成本较小的一种选择”，它既可以建立一个规范有效的委托代理机制来实现所有者的利益，又可以照顾农村信用社改革目标的多元化和农村信用社经营管理水平较低的现实（许圣道，2006）。
另外，也有人从正反两个方面对这一模式进行了分析，认为这是一种实际上把权利和责任都交给地方政府的政策设计，固然有利于降低地方政府干预的道德风险，但是省联社的组建在事实上与农户的关系可能渐行渐远（陆垒，2006）。
二、 农村信用社“省联社”模式的制度经济学反思
“省联社”模式是由中央政府推动的一种农村信用社正式制度变迁，从理论上看，这种制度变迁符合农村信用社制度变迁的内在逻辑，具有极大的合理性。
（一）制度变迁理论与“省联社”模式
制度变迁理论认为，制度变迁的原因是制度供给和制度需求出现了不均衡，制度变迁可以将由于制度供求不均衡所引起的潜在收益变为现实收益，制度变迁的主体将努力推动制度变迁以实现潜在的收益。我国农村金融领域长期以来存在着制度供求的失衡问题，制度失衡表现在农村金融宏观和微观的各个层面上。在宏观层面，“三农”的融资长期得不到满足，农村资金外流严重，农村经济因为缺乏足够的资金支持而无法实现快速发展。在微观层面，农村经济活动主体融资困难，农村金融机构尤其是农村信用社长期亏损经营，农村金融领域至今无法建立能够实现商业可持续发展的微观金融主体。在我国农村信用社的制度安排方面，存在着三类利益相关者：中央政府、地方政府和农村经济活动主体。长期以来，中央政府利用其行政权威垄断了农村信用社的制度安排，将农村信用社制度的另外两类利益相关者排除在外。这种制度安排，脱离了地方政府和农村经济活动主体的需要，导致了严重的制度失衡，其结果是农村金融领域的问题越来越严重，中央政府维护农村金融稳定的压力越来越大。在这种情况下，中央政府才推动了一轮又一轮的农村金融体制改革，尤其是农村信用社改革，试图减轻由于农村金融制度失衡带来的各种压力和损失。
中央政府推动的制度变迁是典型的强制性制度变迁。但这种制度变迁与西方国家的强制性制度变迁有着本质的区别。我们认为，影响我国农村信用社制度变迁的因素主要有国家的偏好与农村信用社的特殊性、集团利益冲突、社会科学知识的有限性等。这些因素共同决定了我国农村信用社制度变迁的路径和方向。
1．“公有制偏好”、农村信用社的特殊性与“省联社”模式
我国是社会主义国家，国家的性质决定了公有制在我国的国民经济中应当占有重要的地位。国家性质决定的“公有制偏好”已经成为一种固定的思维模式渗透到国家政策制定和执行的方方面面。改革开放前，包括全民所有制和集体所有制在内的公有制经济是我国国民经济的主体，甚至是我国所有制形态的全部。农村信用社由于其初期的合作性被官方定位为农村合作金融组织，并由于其体制变迁过程中“民有官营”特征的不断强化被纳入公有制经济的范畴。改革开放后，我国实行增量改革，逐步引入了股份制、个体私营经济等多种所有制形态，经济活力大大增强。城市在引入多种所有制的情况下，由于存在强大的电力、邮政通信、铁路、航空、金融等公有制经济，国家对经济的控制力并没有明显下降；不仅如此，公有制经济还由于多种所有制带来的经济快速发展和市场机制的引入而得到快速发展。农村的情况则不同：一是农村经济中公有制经济程度本来就比较低，多种所有制的引入更进一步降低了公有制经济在农村的控制力，出于维持公有制经济控制力的考虑，中央政府有意将农村信用社的改革推迟了。二是所有农村信用社都受到国家同等程度的信誉担保，很难独立出来进行个别改革；金融的复杂性以及本身固有的高风险性，使得国家在推动农村信用社改革时慎之又慎。在农村信用社所有制改革风险过大并会降低公有制经济在农村地区控制力的情况下，国家有关部门采取了绕开所有制问题的改革思路，其结果是我国农村信用社改革长期难以走出“合作制”的桎梏。“省联社”模式是农村信用社“合作制”改革路径的延续。
2．既得利益集团与农村信用社的“省联社”模式
我国新一轮的农村信用社改革是中央、地方、信用社等农村信用社利益相关者多方博弈的结果。在我国农村信用社的既有运行模式下，形成了多方强大的既得利益集团。农村信用社的经营亏损很大程度上成为这些既得利益集团的收益。我国围绕农村信用社形成的利益集团主要有内部人和外部人两部分。内部人是信用社的经营管理者，包括信用社的所有正式职工；外部人是对农村信用社拥有话语权的各种政府管理部门。
信用社的经营管理者与正式职工通过在职消费，与业绩无关的高工资和高福利， 工作缺乏监督形成的工作懈怠，信贷中收受贿赂，稳定的工作预期、垄断带来的工作清闲等获得额外利益。在所有者监督被完全剥夺的情况下，信用社的经营管理者与正式职工成为一个与所有者相对立的利益共同体，信用社的委托代理链条完全失效。
对处于竞争中的企业来说，委托代理链条的完全失效不可能长时期维持，竞争的淘汰机制会将委托代理链条失效的企业及时清理出市场。但我国的农村信用社是由国家信誉担保并实行垄断经营的银行类金融机构，委托代理链条的失效仅仅表现为不断增加的亏损和不良贷款。国家的信誉担保是农村信用社在亏损的情况下持续经营的基础；垄断意味着农村信用社退出市场后，农村经济将因为缺乏现代金融服务而受到巨大影响；农村信用社是银行类金融机构，这就意味着农村信用社的市场退出将产生巨大的外部负效应。委托代理链条完全失效的农村信用社无法退出市场，使国家财政背负了日益巨大的隐性负担。为了解决委托代理链条完全失效带来的问题，而又不触动国家的公有制偏好，国家只好从制度上引入一个对内部人进行控制的外部管理者。
农村信用社外部人控制中的外部人包括信用社的行业管理部门、各级地方政府、某些有权势的人物等。这些外部人中有些具有完全合法的身份，如信用社的行业管理部门；有些则不具有完全合法的身份（如地方政府），甚至不具有合法身份（如某些有权势的人物）。信用社的行业管理部门通过与信用社的内部交易获得利益，如通过对信用社某些违规行为的袒护获得费用报销便利和廉价信贷，通过为信用社争取利益获得这些利益的分享权等。地方政府通过行政手段获得信用社某些信贷资金的使用权，或者迫使信用社按照政府的意图发放信贷等。有权势的人物通过强权分享信贷资源，或者分享信用社职工的安排权等。
在缺乏所有者监督的情况下，信用社成了许多外部人利益的重要来源。这些外部人为了保住既得利益，必然会采取各种措施阻碍信用社控制权向信用社所有者的回归，使农村信用社长期被锁定在所有者缺位的“理想状态”。农村信用社改革长期陷入“合作制”陷阱，不能不被怀疑为这种企图的一种表现。由于农村信用社的最大利益相关者——农村信用社社员长期被排除在农村信用社改革模式的选择之外，对自己在农村信用社的权益已经完全麻木，因此，农村信用社采取了更易于得到既得利益集团支持的“省联社”模式。“省联社”模式既在一定程度上满足了既得利益集团的利益诉求，又在一定程度上满足了中央政府的改革意愿，使得农村信用社的改革能够平稳地向前推进。如果完全不顾既得利益集团的利益诉求，依靠被锁定于“麻木状态”中的农村信用社社员推动改革，农村信用社的改革就可能因为农村信用社社员行为的不稳定和社员之间的交易成本过高而出现极大的混乱。
另外，“省联社”模式还在很大程度上满足了省级地方政府的要求。在这一改革中，省级地方政府并没有增加现实的支出，却获得了支配农村信用社金融资源的现实收益；省级地方政府付出的仅仅是处置农村信用社风险的未来承诺，而且是一种不可信承诺。对这一问题我们将在后面的内容中分析。
3．社会科学知识的有限性与“省联社”模式
社会科学知识与其他科学知识一样，有一个逐步发展的过程。当要解决一个具体的社会问题时，往往会面临着知识的短缺，因此不知道一个社会问题可以有哪些解决方案，不知道每种解决方案会产生什么样的效果，不知道解决的最佳时机、解决的最优路径等。
农村信用社作为我国特有的一种金融制度，其改革可以说“前无古人”。在这种情况下，农村信用社的改革只能是“摸着石头过河”，根据改革的效果来选择改革模式。我国农村信用社的改革在经历了多年的中央主导后，原来的问题不但没有解决，反而有进一步恶化的趋势。1996年，农村信用社的亏损面接近45%，资不抵债面接近1/3；而到2003年的新一轮改革前夕，除上海外，农村信用社已经处于全行业亏损状态，资不抵债的信用社超过60%（陆垒，丁俊峰，2006）。在这种情况下，调整改革思路，将农村信用社的行业管理权和改革主导权下放到省级地方政府具有一定的必然性。
（二）制度经济学中的“职能下属化”与“省联社”模式
制度经济学中的“职能下属化”是指将政府的某些管理职能置于尽可能低的政府级别上。制度经济学认为，“职能下属化”是实现制度良性演化的一项重要措施，其本质是要在一个政治实体内引入制度竞争，通过制度竞争促进制度的良性演化。“职能下属化”的优势有三个：一是减少信息传递的中间环节，从而减少信息传递失真的概率和降低信息传递的费用； 二是通过下属机构的竞争和不断试错来发现新的、更合理的制度；三是通过下属机构发现和实施更适合本地情况的制度，增加制度的灵活性和适应性。当然，制度经济学并不主张一味地实行“职能下属化”，有些制度如交通规则和商业规则等是不适合职能下属化的。“规范性的职能下属化原则有可能被转变为一项高层次的宪法原则，从而在这方面的例外只有在其正当性能得到确凿证明时才会被允许。”（柯武刚，史漫飞，2000）。
长期以来，我国农村信用社的制度变迁一直是在中央政府的直接推动下进行的。无论是与农业银行的合与分，还是此后的由中国人民银行行使行业管理，再以后的由中国银行业监督管理委员会行使行业管理，莫不如此。农村信用社是由最初的农村信用合作组织发展起来的，处于我国金融业的最低层。虽然经历了长期的正规化过程，但农村信用社毕竟主要在我国经济文化较为落后的农村地区开展业务，不能不受到农村社会文化习俗和多层次的农村经济结构的影响。由最高层次的中央政府来统一管理农村信用社这一最低层次的金融机构，必然会丧失“职能下属化”所能产生的所有收益，并产生制度僵化和许多难以计算的制度费用。因此，从制度经济学的角度看，将农村信用社由中央政府下放到省级政府管理是完全符合制度经济学的“职能下属化”原理的。不仅农村信用社应当下放到省级政府管理，而且新成立的村镇银行、农村信用合作组织等也应下放到省级政府管理，中国应当形成类似美国的双层金融管理制度。
（三）“路径依赖”理论与“省联社”模式
制度经济学中的“路径依赖”是指制度变迁中的惯性，即任何一种新的制度都是从旧制度演化来的，都必然包含着大量旧制度的元素。之所以选择“省联社”模式，是因为这种改革模式保留了原有农村信用社体制的两大重要特征：一是政府的行业管理特征；二是政府的信誉担保特征。农村信用社是我国一类特殊的金融机构，其特殊性表现在以下三个方面：（1） 农村信用社是由众多原子式的微型同质金融机构组成的体系，如果处理不当，一家农村信用社的风险很容易扩散到体系中的其他信用社，即农村信用社存在着严重的系统风险；（2） 绝大多数作为法人实体存在的农村信用社已经实质上破产，因此，任何降低政府担保和减少政府管理的举措都极有可能引发农村信用社的系统风险；（3） 农村信用社经营的稳定直接决定了我国整个农村政治经济的稳定，是国家最大的政治问题。由于上述原因，国家对农村信用社系统提供了全面的信誉担保。农村信用社能否稳定经营和改革能否推进的最大约束条件就是这些担保不能因为改革而削弱。“省联社”模式用省级地方政府的信誉担保部分替换了中央政府的信誉担保，从而保证了农村信用社经营的稳定。因此，“省联社”模式无疑是现有农村信用社经营状况下的最佳改革模式。
省级政府在承接中央政府对农村信用社的担保责任的同时， 也就理所当然地承接了对农村信用社的行业管理权，从而出现了“省联社”这一既是市场主体，又是政府管理机构的特殊制度安排。这一制度安排的重要意义在于，它实现了农村信用社改革推动主体的平稳过渡，为下一步农村信用社改革打开了空间。
以上的分析表明，在新一轮农村信用社改革中，“省联社”模式完全符合制度经济学的相关理论，具有历史必然性。
三、“省联社”模式的缺陷及改革建议
由于“省联社”模式是对中央政府管理农村信用社模式的继承，在这一模式形成过程中，既得利益集团发挥了巨大作用，“省联社”模式在实施的初期就带有许多缺陷。如果不采取措施弥补这些缺陷，“省联社”模式不仅不能发挥其应有的作用，还有可能带来更为严重的问题，最终导致新的农村信用社管理体制的崩溃。
（一）“省联社”模式的缺陷
1.政企不分的机构特征可能成为省级地方政府谋求地方利益的工具，从而进一步恶化农村信用社的经营
我国的各级地方政府负有发展地方经济的重要职责。要发展地方经济，政府必须拥有相应的各种资源。目前，地方政府掌握的财政资源和土地资源由于受到刚性财政税收制度和土地制度的约束，无法进一步拓展。在这种情况下，拓展金融资源就成为各级地方政府尤其是落后地区地方政府发展经济的利器。在农村信用社归人民银行管理的时候，地方政府只能间接调动农村信用社的资源，而在农村信用社归省级政府管理后，省级政府利用农村信用社的金融资源具有了完全的合法性。省级政府可以通过控制农村信用社的人事来调动农村信用社的金融资源，贯彻发展地方经济的意图，甚至利用这些金融资源来解决辖内出现的经济社会问题。虽然这次改革明确了省级政府对农村信用社必须承担的责任，但省级政府调动农村信用社的金融资源与可能承担的责任之间存在着时间上的不一致。因此，农村信用社归省级地方政府管理后，将不可避免地出现省级政府对农村信用社干预增加的情况。
进一步分析会发现，“省联社”模式导致的地方政府对农村信用社干预增加问题不能一概而论。省级及省级以下政府干预农村信用社的经营可能出现两种情况：一是发达地区的政府干预减少，落后地区的政府干预增加；二是省级以下政府的干预减少，省级政府的干预增加。由于经济发达的省份拥有发展本地经济的强大财力，市场经济比较规范，因此这些省份的“省联社”模式可能导向良性的地方政府与农村信用社关系模式，省级政府会通过支持农村信用社改革而建立起具有商业可持续性的金融机构。在落后地区，由于地方政府财力严重不足，发展地方经济的压力过大，急需地方政府解决的棘手问题过多等原因，“省联社”模式会不可避免地增加省级政府对农村信用社的干预。在原来人民银行对农村信用社进行行业管理的情况下，由于人民银行县级支行屏蔽县乡政府对农村信用社的干预需要层层上报到人民银行总行，再由人民银行总行上报国务院，最后由国务院下发各种文件，信息传递的链条长，监督执行的难度大。因此，在原行业管理体制下，县乡政府对农村信用社干预较多。省级政府由于农村信用社的机构数量过多和单一农村信用社的资金量过小，并且缺少相应的手段，因此对农村信用社的干预较少。在“省联社”行使对农村信用社行业管理权后，这种情况将会发生较大改变。省级政府可以通过人事安排直接影响农村信用社的资金配置；农村信用社县联社制度的建立大大增加了县联社的资金实力，减少了省级政府必须面对的机构数量；省级地方政府也可以直接下文屏蔽县乡政府对农村信用社经营的干预。因此，在新的体制下，省级政府对农村信用社经营的干预可能会增加，而县乡政府对农村信用社经营的干预则会相应减少。
2.“省联社”可能通过拥有的合法管理权，干预农村信用社的经营，形成以“省联社”为核心的新的利益集团
在人民银行行使对农村信用社行业管理的体制下，人民银行县支行通过掌控农村信用社的人事安排权、经营监督权、业绩评价权等成为农村信用社的合法外部干预者；甚至县乡地方政府要干预农村信用社的信贷配置也必须通过人民银行县支行。因此，围绕农村信用社的经营管理，形成了以人民银行县支行为核心、以县乡政府为外围的利益集团。这些利益集团通过安排子女进入信用社工作、通过影响农村信用社信贷分配甚至直接从农村信用社借款等途径获得了很多利益。新的管理体制赋予了“省联社”对农村信用社的行业管理权，原来由人民银行行使的权利基本上都划归了“省联社”，这不能不使人担心在以人民银行县支行为核心的利益集团消失后，会出现以 “省联社”为核心的新的利益集团。
3.“省联社”不具有改革现有农村信用社产权结构和完善农村信用社内部治理机制的内在动力，可能成为农村信用社控制权向股东回归的阻碍因素
“省联社”行使对农村信用社行业管理权的重要前提是农村信用社的法人治理结构不完善，农村信用社中存在着严重的内部人控制问题。行业管理的一个重要作用是通过外部人机制的设置来缓解内部人控制问题。如果建立了完善的法人治理结构，农村信用社就不需要行业管理，而只需要金融监管。行业管理是计划经济的产物。目前，我国完全对民营资本开放的行业，如食品、机械、纺织等行业早已取消了行业管理。“省联社”的行业管理权主要是通过对农村信用社的人事安排实现的。如果农村信用社真正改变了产权结构，并通过改变产权结构形成了完善的法人治理结构，“省联社”对农村信用社拥有的人事安排权等相应权利就会逐步萎缩以至最终消失，这是“省联社”所不愿意看到的。因此，如果不能设计出激励兼容的制度，“省联社”会不可避免地成为农村信用社完善法人治理结构的阻碍因素。
（二）农村信用社“省联社”模式的实施建议
1. 将建立新型农村金融机构的试点迅速在全国推行，并结合新型农村金融机构的建立， 退出已经严重资不抵债的农村信用社，让地方政府切实感受到对农村信用社所承担的责任
目前，在“省联社”模式中，地方政府得到了切实的利益，而付出的仅仅是没有真正约束力的承诺。地方政府的得益主要包括：一是中央政府对农村信用社实实在在的资金支持和政策优惠， 这些政策将直接增加地方经济发展的资金供给。中央政府的资金支持包括返还农村信用社开办保值补贴多支出的利息， 按照2002年底农村信用社资不抵债额的50%向农村信用社发放专项票据，并在农村信用社达到一定监管标准的情况下将专项票据置换成现金， 无偿赠予农村信用社等。中央政府的政策优惠包括对农村信用社的营业税和所得税减免等。二是获得了农村信用社实实在在的控制权，扩大了利用金融手段调控和发展地方经济及解决社会问题的能力。股份制改革后，国有商业银行屏蔽地方政府干预的能力大大增强。在这种情况下，农村信用社控制权向地方政府的转移部分弥补了地方政府金融控制权下降带来的问题，是地方政府求之不得的事情。与上述得益相比，地方政府处置农村信用社风险的承诺却不具有真正的约束力。一方面，中央政府对农村信用社的资金支持和政策优惠以及农村信用社的增资扩股等改革措施大大减缓或者是掩盖了其经营问题，国家对农村信用社的信誉担保也没有因为这次改革而减弱，因此，农村信用社的市场退出风险和挤兑风险都大大缓解了。如果农村信用社不发生挤兑和市场退出问题，地方政府就只有得益而没有损失。即使几年后，部分农村信用社出现了挤兑问题和市场退出问题，需要承担责任的也是下一届政府而不是本届政府。另一方面，从向地方政府的转移支付中扣除人民银行对农村信用社市场退出支付的资金，其前提是这种扣除不影响地方政府的正常运转。在落后地区地方政府正常运转资金都十分紧张的情况下，少量的转移支付扣除具有可行性，而大量的转移支付扣除肯定不可行。
为了解决中央政府与地方政府的得益和付出不对称的问题， 银监会应进一步严格农村信用社市场退出的标准，变原来的被动市场退出为主动市场退出。具体来说，就是制定一个农村信用社市场退出的长远规划，每年退出一定数量经营问题严重的农村信用社。这样做的好处有四：一是增加现有农村信用社的改革压力，将农村信用社的注意力从与政府博弈转化到加强经营管理上来。二是增强省级政府承诺的有效性。每年退出一定数量的农村信用社，相应就会在中央对地方政府的转移支付中扣除一定数额的资金，这会使地方政府时刻能感受到自己对农村信用社所承担的责任。三是提高农村金融机构的整体素质。劣质农村信用社的市场退出与新型农村金融机构的进入结合起来，会大大提高现有农村金融机构的整体质量。四是逐步解除中央和省级政府对农村信用社承担的信誉担保。政府对农村信用社承担的信誉担保是与政府在农村信用社市场退出时承担的损失赔偿成正比的。政府在新兴农村金融机构建立时就不承担对其的信用担保，农村信用社在具有商业可持续能力后，要以自己的实力对经营后果负责。这样，政府就可以逐步从对农村信用社的信誉担保中退场。
2. 加快民间战略投资者进入农村信用社和农村信用社县联社的步伐，通过深化股权改革完善农村信用社的内部治理结构，增强信用社抵御内部控制和外部干预的能力
农村信用社作为一个市场主体，经营出现严重问题的主要原因是治理结构出现了严重问题。国家对合作金融的深度介入彻底破坏了农村信用社应有的治理结构，带来了严重的内部人控制问题，为了缓解内部人控制问题，又引入了外部控制机制，又因此导致了严重的外部人控制问题。因此，农村信用社改革的关键既不是规模扩大，也不是回归合作制，而是将控制权完全返还所有者。在目前农村信用社资不抵债问题和不良资产问题严重的情况下，国家应采取的关键措施是在加强对农村信用社的监管和弥补由于“民有官营”给农村信用社导致的损失的同时，大力引导民间战略投资者进入农村信用社，迅速建立起能够对信用社的经营后果负责的股东群体， 并通过这些股东完善农村信用社的法人治理结构。2006年底，中国银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》， 这项政策的实施将为完善农村信用社的”省联社”模式提供良好的外部环境。银监会不仅应将增资扩股作为农村信用社置换中央银行票据的条件，而且应将在农村信用社引入战略投资者作为更重要的条件，以此推动农村信用社增资扩股和完善法人治理结构的工作，尽快将农村信用社的控制权归还股东。
3. 国家应制定政策鼓励地方政府逐步关闭救助无望的农村信用社，加快劣质农村信用社的市场退出步伐
省级政府行使对农村信用社的行业管理后，面临的一个重要问题是许多农村信用社已经救助无望。面对这种情况，地方政府的最优选择是掩盖这些信用社的问题，帮助这些信用社采取各种可能的措施获得中央政府允诺的票据置换等资金支持。在“省联社”改革模式中，地方政府和农村信用社成为一个与中央政府相对立的利益联合体。不仅如此，在这轮争取中央政府票据置换和票据兑现的博弈中，地方政府对农村信用社的各种支持还为下一步地方政府干预农村信用社经营创造了条件。为了打破地方政府与农村信用社的利益联盟关系，中央政府应鼓励地方政府对劣质信用社实施强制性市场退出。具体措施包括：一是按照农村信用社市场退出的时间确定中央政府和地方政府承担的救助资金比例，市场退出的时间越早，中央政府承担的比例越大；时间越晚，地方政府承担的比例越大。这一做法也能与我国农村信用社市场退出的传统做法很好地衔接。二是农村信用社市场退出越多，允许新设的新型农村金融机构越多。三是将票据兑现的进度与各省关闭劣质信用社的进度结合起来，关闭劣质信用社的进度越快，相应的票据兑现的进度也越快。
4. 尽快规划农村信用社省联社的下一步改革，分离“省联社”的行政管理职能和市场主体角色
目前，“省联社”既是一个具有行政级别的政府部门，又是一个拥有自身赢利要求的市场主体；既是一个督促农村信用社完善法人治理结构的监督者，又是一个阻碍农村信用社控制权向股东回归的合法外部人。多重的法律角色和行为特征不利于“省联社”在农村信用社改革中发挥应有的作用，“省联社”的下一步改革几乎是不可避免的。既然如此，有关部门就应及早规划，而不应等“省联社”的运转出现严重问题时再考虑这一问题。我们认为，“省联社”改革的第一步是将其承担的行政职能与市场主体的角色相分离，成立省农村金融管理办公室专门行使目前“省联社”承担的行政职能，将“省联社”真正办成由基层农村信用社和县联社法人自愿入股的合作金融机构；第二步是完善省农村金融管理办公室的职能，将其改造为对所有农村地区法人金融机构包括村镇银行、农村资金互助社等在内的监管机构。与此同时，强化“省联社”的市场主体地位，隔离“省联社”与政府的关系，将“省联社”变成为农村地区微小型金融机构提供结算、资金拆借、咨询和培训等有偿服务的，由农村微小型金融机构通过股权关系实施自下而上控制的合作类金融机构。
四、结论
虽然农村信用社“省联社”模式的建立具有历史必然性，但这种模式也存在诸如增加地方政府对农村信用社的干预、形成新的利益集团、阻碍农村信用社的进一步改革等许多缺陷。为了弥补这些缺陷，国家应采取措施逐步强制性地退出经营问题严重的农村信用社，并激励地方政府强制退出辖区内劣质信用社的积极性。与此同时，国家应加快建立新型农村金融机构的步伐，加快农村信用社和县联社引入战略投资者的步伐，并及早规划对“省联社”模式的下一步改革。只有这样才能克服“省联社”模式的缺陷，在我国农村地区真正建立起良性发展的农村金融体系。
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（责任编辑：李丹；校对：郄彦平）