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摘要：随着全球一体化，国际竞争的展开，关于人才的竞争显得越发重要。在国际人才竞争加剧的情况下，中国在进入21世纪后提出了“人才强国”的国家战略，从中央到地方逐步推出关于吸引海外人才的政策。引进并留住海外人才创新创业能对地区的整体科技水平提升、管理水平提高，并能强化创新能力和转变经济结构，在各方面都将起到极为重要的作用。上海市作为较早开展海外人才工作的城市之一，其政策实施过程与发展现状有一定研究意义。
2017年4月1日，全国统一实施外国人来华工作许可，此政策实施以来在便利外国人来华工作生活等方面起到了积极作用。本文以上海市徐汇区为例，从其开展《外国人工作许可证》工作情况入手，研究其现状，以综合评估模式对此政策进行评估。研究重点在于分析上海市徐汇区海外人才政策的制定、实施以及评估和调整，对已存在的问题进行分析，并提出相关的对策和意见。
本文主要包括以下内容：对海外人才政策研究的背景和意义;相关政策概念的界定和所运用到的分析理论;介绍政策的内容及影响因素从而有效地构建海外人才政策的评价指标体系;基于利益相关者理论，参考政策评估和人才影响相关因素来建立指标体系，并通过此指标对海外人才政策内容本身和政策的实施产出效果进行评估，其中运用了访谈，访谈问题也同样根据指标体系来具体设计;在经过评估后，总结整理政策目前的优势以及不足之处，最后，本文通过评估内容提出关于海外人才政策的相关对策建议，为政府之后的相关工作提供参考意见，提升其工作服务水平，有效地整合协调海外人才资源。
关键词：海外人才政策;《外国人工作许可证》;政策评估
第一章 绪论
1.1研究背景
社会经济的告诉发展需要多方面资源支持，其中也包括人力资源，其他一系列的生产要素也与人才有着密切联系。随着经济全球化的发展，人才流动也在发生深刻的变化。世界各国都重视从其他各国吸引高层次人才，通常选择以人才政策例如劳动就业、移民或是一些奖励性的政策来降低门槛，吸引海外人才。
然而中国，在国际竞争中关于人力资源这方面是较晚才开始采取政策重视这部分内容，早期并没有很关注人才流动。在国际综合国力竞争当中，人力资源特别是高层次人才起着十分重要的作用，推动着经济增长。在国际人才竞争加剧的情况下，中国在进入21世纪后提出了“人才强国”的国家战略，从中央到地方逐步推出关于吸引海外人才的政策。从2008年开始《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划的意见》，亦称千人计划，围绕着国家发展的战略目标，在重点创新项目学科等以及在各类园区中，引进2000名左右的人才并有重点支持地支持一部分能够带动新兴产业的人才来华创业。2009年初，中央出台 《中央人才工作协调小组关于实施高层次人才引进计划的意见》，营造出吸引高层次人才的政策环境。2011年，出台了《留学人员回国工作“十二五”规划》。地方也根据中央统一要求，发布了有地区特点的海外人才政策。
在2016年的政府工作报告中提出，要实施更积极、更开放、更有效的人才政策，并明确由国家外国专家局牵头落实。因此，自2016年10月1日至2017年3月31日，“外国人入境就业许可”和“外国专家 来华工作许可”整合为“外国人来华工作许可”这一政策在10个试点省区市开始工作实施。在2017年4月1日，外国人来华工作许可制度将在全国统一实施。
1.2研究意义
原来的外国人就业许可制度较为繁琐，显得比较苛刻，用人单位需要先为外国人申请就业许可证，外国人凭借许可证向领事馆申请必要的工作签证，最后外国人用就业许可证和工作签证申请就业证及居留手续。申请过程繁琐，因此如果没有必要的理由，用人单位一般不会这样做，这又会限制了外籍人员就业的机会。
《外国人工作许可证》两证整合后，创新了管理制度，优化了服务质量，方便了外国人来华工作在全国范围内的统一管理，也为申请的外国人和用人单位等提供了便利措施。而不同地方在外国人来华工作这问题上根据自己的特殊情况，除了按照已有的政策，也因地制宜地创新了很多独有的政策。
《外国人工作许可证》作为一个新政策，并且地方又同时有不同的扶助政策，因此我认为研究评估这个政策实施情况有以下几点意义。首先第一点，可以通过政策评估来确定政府相关部门的职能，确定政府的角色，防止部门间职能、权利范围重叠等。判定政府部门的落实情况，调整完善此政策的操作过程。第二点则是，选择针对研究上海市徐汇区的政策情况，可全面了解目前徐汇区的人才引进以及管理使用的相关各类信息，反映出实际情况，同时也为徐汇政府部门提供一手资料，为以后的相关工作打下基础。此外，还可以将政策总结的相关问题向市级单位反馈。第三点则是，这是对一个新政策的评估，有利于之后完善关于此类政策的评估体系可持续地对此政策进行评估，为徐汇政府部门调整和修改评估方式提供参考意见，提高管理服务水平。最后则是，对于服务对象来说，也就是用人单位、第三方机构和海外人才个人来说，这是个很好的机会反应自身的情况，所遇到的困难问题等，通过评估的不同渠道获得政府部门的关注，有助于解决实际操作中的问题，提升这些服务对象的满意度。上海市徐汇区拥有良好的地理位置和人才环境，适合于海外人才创新创业发展，在这样的背景下，以上海市徐汇区为例评估海外人才政策《外国人工作许可证》具有重大的现实意义。
1.3研究内容
以上海市徐汇区为研究对象，研究《外国人工作许可证》政策本身包括條例、流程和创新点，以及徐汇区配套措施，同时研究政务部门会在具体过程中碰到的问题，用人单位和机构对此新政的反馈内容。主要通过徐汇区政务部门、用人单位及海外人才三者来了解目前政策实施的基本现状和未来需求。
1.4研究方法
文献研究法，查阅关于海外人才政策和评估方面的各类文献材料是论文写作的基础。目前学术界、政府部门对海外人才相关的政策研究已有一定成果，但由于《外国人工作许可证》政策落实时间较短，针对此政策的研究内容还并没有很充分，关于绩效评估研究还较少。通过在知网、万方、维普、proquest、EBSCO等国内外文献数据库进行大量、广泛的文献搜集，通过分析解读文献，为本研究提供坚实、系统的理论支撑;掌握了解上海市相关海外人才政策方面研究的历史和现状。 访谈法，通过实地进行访谈，从利益相关者视角的服务需求进行调研，针对徐汇区政务部门、用人单位、海外人才和第三方中介服务机构，不同的角度有所区别的设计访谈内容，收集分析访谈内容，听取意见建议。
第二章 概念界定与相关理论
本文所研究的是关于《外国人工作许可证》这一海外人才政策落实过程投入產出情况的分析办法。为了能对政策实施提供有参考价值的意见，需要把握目前工作的开展情况，分析存在的问题，了解服务对象的满意程度。在对海外人才以及海外人才政策进行概念确定后，从公共政策评估理论，人才流动理论和利益相关者理论角度来研究政策设立一个评估的模型，对上海市徐汇区政府工作开展、完善工作流程有着重要意义。
2.1概念界定
2.1.1海外人才
海外人才，是指相较于国内本土人才而言，具有在海外生活学习工作经历的高层次人才资源。其中主要包括海外留学生、外籍华人、外籍留学生和外国专家四类，本文中提到海外人才将侧重于外籍华人和外国专家进行讨论。
从已有的中央政策文件可以发现，根据政策制定的内容角度不同，关于界定海外人才也有所不同。2008 年 中共中央办公厅转发关于引进海外人才计划的意见，其人才标准主要是围绕国家发展战略目标，在重点的创新项目、学科、实验室以及在中央企业和国有商业金融机构、以高新技术产业开发区为主的各类园区等，引进 2000 名左右人才，并且对部分人才有重点地支持。根据以上的千人计划包括之后的一系列政策可以认为，通常对于界定海外人才具有以下特点：优良的教育背景，了解掌握高新技术，有创新的科研能力或在金融、贸易、管理等领域有突出能力的专业知识人才。此外，不同的地方政府会在中央政策的基础上，考虑到自身地区发展，结合地区实业和经济发展方面，界定海外人也会更详细具体，与地方产业规划发展是否关联都会有所考量。
总的来说，海外人才可以被认为是，拥有高学历、在某一领域拥有一定地位，掌握国家和地区所需要的专业知识或技能的人才，可以带动地区发展的人才，包括了海外留学生、外籍华人、外籍留学生和外国专家。
2.1.2海外人才政策
本文所讨论的海外人才政策是指中央以及地方政府制定的规范性文件包括了法规、行政规章和其他相关规范性文件。
海外人才政策属于公共政策的一部分，是国家以及地区根据政策环境以及发展目标吸引以及管理海外人才的一系列完整的公共政策。海外人才政策是通过政府这个主体来对社会利益进行调整和控制，调配社会资源满足海外人才的利益诉求，干预国际间人才资本流动从而促进经济和社会发展。
本文主要讨论的《外国人工作许可证》和所涉及的海外人才政策是以吸引海外人才为根本目的并且留住人才，管理使用好人才所提出的一系列政策包括了人才引进、人才分类选拔、人才使用、人才管理和人才激励等在内的政策综合，在本文研究过程中考虑到《外国人工作许可证》的政策特点主要研究政策内容和政策的产出效应。
2.2相关理论
2.2.1人才流动理论
人才流动能够有效调节人才需求与供给，并能充分发挥人才的效益，推动着市场经济发展。而人才会为了实现自我价值和目标，获得更高收入等一些目的而选择流动。人才合理有续流动，是社会进步和发展的重要体现。
根据国内外研究来看，从个体层面上，美国心理学家勒温（K. Lewin）的场论认为，一个人创造的绩效，不仅和能力、素质有关，而且还和他所处的环境有着密切的联系。如果一个人处于一个不良的环境之中，例如专业不对口、心情不舒畅、人际关系恶劣等，会影响发挥其聪明才智，从而也很难取得本应有的绩效。一般而言，个人对环境的改变往往无能为力，只有选择离开这个环境，转到其他更适宜的环境去工作，从而产生了人才流动。[1]
美国耶鲁大学的组织行为学教授奥德弗，他将人的需要划分为三个层次：生存需要、关系需要和成长需要。认为如果人们在同一个环境中一直得不到需要的满足，而从另外一个环境可以得到满足时，往往人们就会追求后一种环境，以求满足。[2]
中国与全球化研究中心主任王辉耀认为，人才流动受多种因素影响，其中与本文研究相关的因素包括：（1）政策因素：政府人才评估，引进使用的机制等;（2）经济因素：工作环境、就业选择、薪酬收入;（3）人文因素：人文环境是否能够多元兼容等;（4）服务因素：中介机构，服务平台，国际人才市场是否能够提供充足的交流与融入的服务，相关协会与社团是否能够提供上通上达的渠道，并保障他们的权益;（5）生活因素：居住环境、生活条件、服务设施等;（6）学术因素：科研支持、学术基础、创新氛围、经费保障等。
总结来看，工资与福利待遇一些与物质相关的因素会对人才流动有着直接的影响，但从宏观上看人才所处的环境，文化背景和所在地区就业的政策和法律法规等都会对人才流动产生直接影响。除此之外，人际氛围以及人才自身对所在地区工作的满意度也会一定程度上与流动有关系。
2.2.2公共政策评估理论
（1） 公共政策评估内容
公共政策评估是政策实施运行的重要部分，通过政策评估反映一项政策制定执行的优劣，从而使得政策制定者和政策实施者接受到评估反馈后对政策是否继续执行或是修改完善做出正确的决定。
公共政策评估的概念和具体含义，存在的很大争议，一般来说关于公共政策评估研究内容可以主要分为以下三点，对公共政策方案的评估，对公共政策效果的评估，和对公共政策全过程的评估。
其中第一点对公共政策方案的评估，斯图亚特.那格尔认为，政策评价主要关心的是解析和预测。评估过程被看作为一种分析过程，评估者通过收集相关信息，运用定性与定量分析方法和技术，对政策进行分析，从而确定各种政策的优缺点及可行性，供决策者参考。[3]
对公共政策效果的评估，马丁.布尔默认为政策评估就是对政策的效果进行系统评断的过程。 最后一点对公共政策全过程进行评估，威廉.邓恩认为政策评估就是设法发现预想和实际执行情况之间的差异。由此提供政策的相关知识，从而在政策制定过程的评估阶段为政策制定者提供帮助。[4]
因此根据国内外研究，可以认为公共政策评估是指对政策全过程的分析和评判。具体来说，公共政策评估是指依据一定的标准的程序，对公共政策的效果及价值进行判断的一种政治行为。
（2） 政策评估的模式来看
关于政策评估的模式，韦唐从政府干预的实质结果入手，按组织者不同分为三种，首先是效果模式，是由不同的团体组成，包括：（1）基于目标的评估模式，政策或计划取得的结果是否与目标一致，对结果有所监控，其中目标包括在目标领域内取得的结果，及预期和非预期良好的附带效果，预期和欸与其不良的附带效果，这些结果对政策或计划进行评价。（2）综合评估模式：在政策投入阶段，转换阶段，产出阶段，清楚不同阶段的意图并观察，而后比较意图、观察和标准的过程。（3）基于需求的评估模式：顾客导向模式，首要目标为定位政策的顾客，评估会广泛化、多样化。[5]
经济模式与效果模式不同，经济模式关心成本，主要包括生产力模式和效率模式，关心政策投入，其投入成本，会有怎么样的政策产出、政策成果、政策影响。
职业化模式关注于执行评估的人：同行评议模式，职业人员根据自身价值准则和质量标准来评估其他人员的执行情况。[5]
（3） 影响公共政策评估的主要因素
1） 公共政策目标的不确定性：目标难以量化，多重目标的存在，人为地对政策目标模糊表达，目标在冲突和妥协中达成，难以区分和客观评价，在特殊情况下往往难以明确说明目标。
2） 公共政策资源的混合性和公共政策行为重叠性：往往同一时期多项政策共同发挥作用，难以评估单项政策的支出成本。不同的政策系统，对相似的政策问题制定实施政策，单项政策效果难以区分。
3） 政策影响的广泛性：预期和非预期影响，政策系统内影响和系统外影响，长期影响和短期影响，正面影响和非正面影响。
4） 政策对象的抵制：政策评估涉及事实描述和价值判断，从而导致责任和利益的分配，先管人员会影响评估进行和评估结果。
我们对政策系统及政策过程进行考察时，需要选择科学的评估模式和评估标准，这样才能更综合且全方位地分析并给予评价、判断和总结。基于海外人才政策的实际情况来看，海外人才工作往往伴隨着对实际效果的不断评估和对操作过程的不断反思中改进。根据此政策所要达到的目标，考虑其相关影响影响因素，实际执行效果，以及效果的持续程度，来进行整体的绩效评估。其最后目的是调整优化政策措施，提供政策执行质量，将政府所存在的问题修正完善，并判断未来政策走势提供决策参考和依据。总之，主要评估内容应该涵盖，政策制定——政策执行——政策效果，全过程的评价。
2.2.3利益相关者理论
公共政策理论认为，政策利益相关者是指“由于影响公共决定也被决定影响而与政策有利害关系的个人或群体”。针对的目标群体则是指那些受政策作用影响而需要重新调试行为的群体。
公共政策的制定以及公共政策实施的目标根本目的是实现某个利益，而我认为这个利益核心是实现社会公共整体的最大利益。在整个政策制定实施执行以及最后评估总结过程中，都是贯穿着利益性的。因此，这也一定会与利益相关者有密切联系，政府与企业、个人以及社会有利益联系，而他们之间也存在着各自的利益互动关系。利益相关者的反应态度等会反馈到政策，反馈给政府，产生一定影响作用。
利益相关者最重要的在于谁是利益相关者，以及如何划分也就是利益相关者是怎么分类的[6]。按不同角度对利益相关者分类，才能采取有针对性的措施举动，以此来发挥出每个主体的最大动机，实现各自的利益诉求。
利益相关者对一个政策和其实施情况的认识和具体反映不一致，在利益方面会产生矛盾，通过此方式能够让各方观点意见交流，充分考虑不同的利益相关者自身的诉求和意见。对政策的评估能够更全面，而不是以政府为主体的单一评价。在本人评估过程中，没有事先确定好明确有效的评估目标，会在之后的评估过程中出现问题，需要考虑针对不同利益相关者所持有的价值观和特点选取评判标准。
联合国开发计划署对其支持开发的合作项目开展评估时也常采用利益相关者模式，例如它将项目的重要利益 相关者一般划分成六类，即目标群体;直接受益者;直接管理者;资源提供者;外部咨询顾问、供应商以及其他对计划/项目提供工作支持的人或机构。[7]
根据政策评估理论可以发现，政策评估需要明确评估的主体以及客体。评估主体需要多元化，也就是要考虑到每个利益相关者，从多个评价角度入手。本文认为关于此政策的评估主体应包括政府部门，因为政府部门熟悉了解政策制定、运行的情况，也清楚本地区关于海外人才发展环境，此外公民或是政策直接使用者作为评价主体，可以直观地体现政策使用的满意度，把握政策的价值取向，最后包括一些其他的评价主体。评价客体则是海外人才政策，具体来说有政策的主要内容包括其中的引进、使用、激励政策等，另外有政策实施后的效果评价以及大发展环境下的评价。
结合评估主体以及利益相关者理论的分类，本文将利益相关者按密切程度和关联程度主要划分为核心利益相关者、重要利益相关者、间接利益相关者和边缘利益相关者四个层次，其中间接利益相关者和边缘利益相关者并非不重要，同样可以反映政策实施的效果和整体影响。四个层次具体利益相关者的选择将在下文详细介绍。
总而言之，在文中评估《外国人工作许可证》此政策过程中，需要明确主要的利益相关者，在访谈调查过程中，考虑到每个个体、团体的利益需求，有针对性的进行调查，防止过程中产生利益矛盾，保证各方利益的同时，才能真正地有利于政策后续的改善执行，实现利益诉求。 第三章 建立政策评估体系
3.1建立评估指标体系
根据公共政策评估理论以及相关利益者理论，《外国人工作许可证》政策评估的应当着重于利益相关者的态度，是否政策实现了目标。评估后的内容可以作为以后政策工作需要改进的基础，提供了未来的方向，这样才能实现评估的意义价值。在进行政策评估后，发现政策中的问题，分析问题并找出解决措施，将政策执行结果反馈到政策制定环节，修改完善政策再继续执行，使得整个政策过程成为一个良性循环。
评估过程应该包括从政策制定到执行以及最后政策取得效果整个过程的评价，在评估前需要准备阶段，确定评估的目的、确立评估的标准、选择评估的方法，使得评估工作能顺利进行。
3.1.1评估标准
根据上文评估理论中的评估模型来看，首先本文中的政策需要征询专家意见，但作为一个人才政策并没有说专业性极强需要通过同行评价。然而经济模式中注重成本，将成本纳入考察范围，与政策效果进行比较，但目前所拥有的资料信息只局限于政策投入成本，并没有具体的经济、人力投入的数据来作为参考，因此经济模式并不适合此次政策评估。
通过对效果评估模式的分析，由于《外国人工作许可证》实施时间较短，也无法选出一个主要达成目标，对于政策服务对象也就是用户来说，政策接受的实际用户和目标用户是可能存在区别的，如果针对用户开展评估，需要更细致的调查。因此本文选择了综合评估模式，从某种程度上来说，政策和产品类似，需要经过投入、执行、产出三个阶段，评估一个政策并不能单一地从最终结果来看，与其他模式相比，這种评估标准更能较民主公开地反映政策制定实施的程序，并且对政策实施过程和结果中出现的好或不好的问题都能有一定解释。[8]此外，在此次评估中，最后的政策效果难以物化，会主要依赖于对过程的评估。
在评估的三个阶段中，在前期也就是投入中需要明确政策的目标，收集与此相关的材料进行比较。在具体实施过程中，确定所制定的政策内容，实际落实情况。在最后产出阶段，将政策的目标或是预期结果与实际产生结果的资料进行比较。
人才政策的评价相对比较难有固定的评价标准，因为影响因素比较多，利益相关者也比较多。并且本文中的政策较新，将目标定为引进人才的数量或是人才质量，数据较少。因此，将评估标准对最后政策效果评估，设立为预期目标与已达到的情况例如实际利益相关者的反馈以及一些非经济性的成果之间的差距比较来衡量评价。
3.1.2评估指标
在确定评估标准之后，就需要确定具体的评估指标。根据上文，评估此政策，主要按照“投入——实施——产出”三个过程，来构建具体的评估指标。首先投入包括政策投入，因为没有相关资金投入的数据，主要从政策制定方面和平台，第三方载体方面来评估投入。实施过程主要指操作过程中存在的问题反馈等，以及最后的产出包括利益相关者的满意度，是否真正吸引到人才。同时，最后产出方面也包括者负面影响，包括机会不平等，影响了本土人才的积极性。
在具体设计中，研究对象需要根据利益相关者理论来确定，由于直接将利益相关者作为评估标准难度较高，每个利益相关者的需求和关注点不同，需要在调研前，将其需求把我准确，不断调整计划使得与评估对象对问题的认识和自己一致，不然无法反映真实想法。并且，每一个利益相关者会更关注强调自身的利益，可能会存在矛盾。
在上文中海外人才政策界定中也提到，海外人才政策是包括相当多方面的，关于人才激励、人才的引进和人才的管理等都属于政策内容的一部分，在评估过程中需要将政策内容分类分析。此外根据公共政策评估理论和人才流动理论可以总结此政策的相关影响因素。
在此，先介绍在评估过程中会纳入考量范围的三大类影响因素。（1）经济因素，经济因素是最为基础的一个因素，不管是大的经济环境还是个人工资待遇都在一定程度上影响人才流动，但由于各地经济发展水平不同，其政策力度也会相应不同，例如上海作为经济发展程度较高的地区，其经济政策起到的作用相较于经济欠发达的地区就没有那么明显。（2）政策因素，在政策运行过程中，方案不规范或是执行不到位无法使得政策真正发挥效果的话，那么政策就缺乏了操作的意义，例如对人才分类指标不明确的话，后续政策执行就缺少了科学和合理性。（3）环境因素，这里的环境因素是除经济环境以外的外部因素，政策实施的社会环境和人文环境都影响着政策的顺畅执行。从宏观来看，这部分因素比物质方面的经济因素更来得重要。
综上所述，结合了政策的影响因素以及政策相关利益者，通过投入——实施——产出的标准，本文尝试着建立了以下海外人才政策评价指标体系，来对政策进行评估。
3.1.3评估方法
本文研究评估的方法是先通过政策投入的内容也就是政策制定本身进行事前评估，将政策内容与上海市历年来相关海外人才政策进行内容的比较以及评价政策本身的创新点和特点。
而关于政策实施阶段性成果，本文选择通过访谈来进行评估，根据利益相关者理论通常我们可以认为政策制定的基本基础和依据是以社情民意为重，体现群众的诉求，但是现在的时代背景利益诉求多样化导致了政策的目标不一定能满足各利益群众的诉求，可能无法反映不同对象的意见，需要我们对各个利益相关者的现实诉求进行详细的分析。因此本问访谈内容考虑到不同利益相关者的角度，具体包括自评通过徐汇区政务部门和窗口工作人员，也就是亲自参与了本项政策工作的人员来调查访问，因为他们是亲自第一线接触到政策和服务对象的人，更有利于了解情况。对象评估，则是企业单位，他们直接感受政策的效果，他们作为服务对象来说最具有发言权，提出的意见更具有参考价值。
在通过利益相关者确定访谈对象后，根据建立的具体指标体系设计访谈问题，收集访谈内容后进行整理分析，最后进行总结。
第四章 政策评估
根据评估指标体系，本章内容首先针对于政策投入部分对政策进行评价，通过与上海市其他海外人才政策进行比较以及总结此政策内容自身特点和创新点，从而给予评价。在进行事前评估之后，对政策实施的过程以及结果，由于从政策实施到本文进行访谈，政策真正实施仅有9个月时间，并未有明显的成果，因此本文主要着重于阶段性成果，通过访谈对政策实施过程和目前所取成果进行评估。 4.1政策投入评估
4.1.1上海市海外人才政策评价综述
上海市海外人才政策根本上是和中央政策一致的，但同时与自身的发展要求目标相结合。2004年，上海市发布了《上海实施人才强市战略行动纲要》，提出到2010年的建设目标，明确了人才强市战略的主要任务。其中包括着海外人才聚集计划，加快形成市场化运作的长效引才机制，创新完善海外人才几句政策，制定了一系列奖励和支持政策，也完善了配套的辅助政策措施等，此外建立海外人才专门服务系统，整合了各类服务海外人才的窗口，充实了工作网点，开拓交流渠道，吸引符合上海市战略目标的海外人才。
在2010年，根据《上海市实施海外高层次人才引进计划的意见》，开展了第一批上海市海外高层次人才引进计划，也就是“上海千人计划”申报工作活动，此政策争取在5至10年时间，围绕国家重大战略和上海市重大发展需求，引进一批海外高层次人才，至今，已进行了七批的千人计划申报工作。 关于此政策人才界定与其他城市相比，不同之处主要可以分为三点（1）无年龄限制;（2）无工作时间限制;（3）实现“四个率先”、建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市紧缺继续的人才。在住房政策方面，则是购买自用商品住房一套，单位进行一定补贴;在福利待遇方面，对承担重大项目，可根据一定规定申请科研资金、产业发展扶持资金等。
在2011年，浦东西区根据中央和上海市有关引进海外高层次人才工作的文件精神，以及按照《上海市中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》提出的目標任务，为加快建设浦东新区“国际人才创新试验区”，上海浦东新区于2011年研究制定了《浦东新区引进海外高层次人才意见》，浦东新区启动海外高层次人才引进计划，简称“百人计划”。自实施以来，在引才方面取得了良好的效果，产生了积极影响。其中政策优惠包括，解决人才及其配偶、子女落户问题，子女入学问题，享受住房补贴等，创业研究等有拨款研究费用、项目的贷款贴息、成就奖励，生活补贴、安家补贴，人才公寓提供，同时还会根据类别一次性补助，最高可达50万元。
除了以上内容外，上海市徐汇区实行中央下发以及上海市要求的一系列政策的同时，也不断制定执行具有区域特色的相关政策。目前最新的相关政策为，徐汇区“光启人才行动计划”，此政策内容虽然不完全属于海外人才政策，但有所涉及。
整个光启人才行动计划共包含“六大品牌计划”：即光启英才计划、光启创客计划、光启伯乐计划、光启星梦计划、光启名师计划和光启名医计划。其中，“光启英才计划”主要是培养企业优秀经营管理人才;“光启伯乐计划”主要是鼓励社会化引才机构为徐汇集聚更多人才。这两项计划主要面向大企业的优秀经营管理人才。针对创新创业人才，徐汇推出“光启创客计划”，主要是培养初创期人才，这一计划与留学归国人员计划相结合，重点挖掘有一技专长的创客。而“光启星梦计划”则主要是协助大学生就业创业，与促进就业的相关政策结合，为有志于开办企业的大学生提供开业指导和相关各类扶持。
结合已有的相关海外人才政策包括人才引进计划，和最新的“光启人才计划”，徐汇区致力于提供一流的人才政策，完善相应的发展环境。
从已有的中央以及上海本地实施的政策，可以发现，政策主要通过资金扶持来吸引海外高层次人才。但从目前发展趋势，经济收入等因素对于海外人才不是唯一决定因素，文化、政策环境越发重要。人才的经济收入会根据地域不同而有明显差异，中国政府可以一次性进行资金支持，但按定价来说，很多欧美国家的收入会超过中国企业给出的金额。在全球化时代竞争人才，需要正式收入的差距，在资金扶持的同时注重文化输出，可以发现现状地区越发关注软环境的建设，这样不仅能利用优势吸引人才，也不会因为收入分配问题引发社会争议，产生不良的社会竞争。
4.1.2《外国人工作许可证》政策
对于《外国人工作许可证》，政策本身关注的就是工作许可的办理，因此并没太多的资金方面的条例。实施此政策，是为了不再发放外国专家来华工作许可、外国人入境就业许可及相关证件。
根据政策内容，“两证整合”工作的根本着眼点，是遵循“鼓励高端、控制一般、限制低端”的基本思路，构建具有国际竞争力的引才用才机制，提高外国人才管理服务水平，促进外国人才引进数量、质量和结构更好地满足本市经济社会发展需要。[9]
“两证整合”不仅仅是简单地将两个许可进行合并，而是通过整合，实现管理制度的创新、服务质量的优化。“两证整合”后，外国人来华工作在全国范围内将实现统一管理，管理的内容也是全链条的。[9]
外国人来华工作许可制度是中国政府对外国人申请到中国工作实行统一准入标准和审批监管制度，是对原有制度的改革和完善。改革的根本目的是，为高端外国人才来华工作提供更多便利。此外要破除制约外国人来华工作管理的体制机制障碍，减少重复审批，避免监管漏洞，提高办事效率，建立管理统一，高效便捷、互联共享、监管协同、公众参与的管理服务体系。[10]
从以往的海外人才政策可以发现，此次政策内容有关于海外人才就业制度，因此首先从经济方面可以看出，经济方面的补助并不是此政策的优势，并且考虑到上海市的特点，生活成本较高，在政策上增加一次性或是住房等补贴并不会带来明显差异效果。从政策方面来看，一系列的引才计划和此政策中的A类人才标准，容易导致过度竞争人才，人才引进类别产业规划雷同，范围过于局限，例如限定在某一年龄段中某部分特殊人才或学术带头人。最后从行政方面，人才信息主要掌握在中介机构，对于政府来说人才信息非常局限，无法及时体现和预测人才供需间的数量、结构以及未来趋势。
目前看来此次政策仍然存在一定问题，但与之前的就业制度，已经有所改善，可操作性提高其中资格条件都很明确，人才分类积分体制也更具体，部门之间协调也更完善。之前的两证由于多头管理，数据无法统一，对于具体情况不明，没有一个量化的统计，但此次两证合一，又有数据支持，有助于政府把握人力资源市场状况。接着，下文会对政策创新内容进行总结。 1.制度的改革，改革重点包括统一评价标准，实行分类管理，具体表现为，来华工作外国人员将分为外国高端人才（A 类）、外国专业人才（B 类）以及其他外国人员（C 类）。同时制定了《外国人来华工作分类标准》，注重外国人能力水平、成就贡献，强调市场评价和同行评价，综合运用计点积分制、外国人在中国指导目录、劳动力市场测试、配额管理等政策工具。试点方案中还设计了积分要素计分赋值表，以此来为申请人计分，达到 85 分认定为 A 类，60 分以上为 B 类，60分以下为 C 类。有一些人才，比如入选国家和各地相关人才计划的可直接认定为 A 类，新推行的优秀外籍硕士毕业生在中国直接工作的，列入 B 类。[8]关于统一申请条件，规范精简材料，则具体表现在在规范和简化流程方面，简化归并申请材料，实现信息互联互享，提交材料的数量压缩了近一半。例如，经与外交部协商，外国人在线获得《外国人工作许可通知》后持有效护照或证件即可到驻外使、领馆办理签证，取消了邀请函或邀请确认函申办环节，实现外国人入境前证件电子化;与公安部积极推进数据互联共享，在审批流程中多个环节交换数据，减少居留许可证明材料数量。统一审批流程，实行一网办理，所谓“一网”办理，即建设运行全国统一的“外国人来华管理服务系统”，形成前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件模式，实现网上申报、过程留痕，让数据网上行，让企业少跑路。最后统一证件名称，实行一号管理，是代表着设计了全新的《外国人工作许可证》，给予外国人一人一码，终身不变，动态管理记录外国人工作、信用等。
2.地方性政策，除了以上所提到的之外，许可制度的设计就考虑到了地域差别。为了支持西部地区、东北老工业基地等发展，计点积分制就设置了“工作定向”这一计分项，最高计 10 分，外国人只要去西部、东北老工业基地等地区工作，就能得到这一项的计分，去东部发达地区工作的外国人就没有这项得分。另外，计点积分制也给予了省级外国人工作管理部门一定的权限，允许其对地方紧缺的特殊人才给予鼓励性加分，最高 10 分。
同时各地在之前试点中，也因地制宜，创新管理。天津、北京对用人单位实行信用评价制度，为信用等级较高的用人单位提供简化便利措施。天津市实行了容缺受理制度，确定了“容缺受理”材料目录，明确了允许容缺预审、容缺收件、容缺审批的相关情形，以及容缺补正标准和容缺时限，审批提速率超过 50%。[11]深圳根据市政府要求，实行全程无纸办理，用人单位只需到窗口一次核验原件并领取证件。宁夏将外国人工作许可办理时限压缩至 13 个工作日。
上海在试点过程中，上海市外国专家局在外国人来华工作许可管理服务上，创新工作服务理念、提升审批服务效率、改善政务服务质量，自 12 月 1 日起在全市实施“一次告知、二次办结、三次上门”的办事承诺，简称“123”承诺。[12] “一口清”预审机制”，也就是在一次预审告知之后，申请单位无需再次等待预审通过，在修改并提交材料后，可直接携带材料前往窗口办理。先批后补、容缺受理，这代表着，申请单位在承诺时间内即在10 个工作日内将容缺的非核心要件补至受理的网点。而对于容缺材料逾期未补的申请单位，将会被纳入不诚信名单中，之后会取消“先批后补”容缺受理的申请资格和权利。开辟绿色服务通道，针对上海市特别紧缺急需的高峰人才、入选国内各类人才引进计划的申请人，实行即办即取;针对上海市重点领域、重大工程和重点项目所需的高端人才，落实 3个工作日办结;针对 A 类高端人才，落实 5 个工作日办结。最后一点，打造“线上线下”政务服务新模式，具体为三点，一是编制“外国人来华工作许可常见问题答疑库”并在相关政府网站和微信公众号上发布，切实解决用人单位政策层面的困扰;二是将业务办理的具体操作流程和办法通过 FLASH 等新媒体形式进行演示，提升用人单位和个人的政策熟悉度;三是建立每月现场定期培训制度，加大对用人单位业务培训力度，提升单位和办事人员的业务能力。
3.数据支持，外国人来华工作管理服务系统系统的互联互通和数据的共享是一个重要问题。目前，“外国人来华工作管理服务系统”已经实现了与外交部相关系统的互联互通。正在与公安、海关等部门沟通，争取实现工作许可与签证、居留等数据实现互通共享。关于数据的应用，目前“外国人来华工作管理服务系统”已经实现了一些初级的统计功能，比如对外国人的国籍、年龄、学历、专业领域等数据的统计，这将有助于研究各地外国人来华工作的规律和特点，为决策提供数据支撑。未来系统将增加信用模块，建立用人单位和在华工作外国人信用体系。[13]
从政策内容来看，此次政策主要不是靠经济方面的因素来吸引海外人才以及推动政策，主要通过整体的办理流程，以及第三方的平台和一些辅助性政策内容，来提高政府对政策用户的服务水平。
总之，以目前的政策内容以及试点实施情况来说，上海市积极为外国人才来沪创新创业提供便利，全力助推上海建设卓越的全球城市。
4.2政策实施及阶段性产出评估
此次政策目的是为了改善外国人办理工作许可的流程，同时希望吸引更多的海外人才，提高整体相关服务的水平，促进整体经济发展。在政策实施中，也建立了網络平台，徐汇区政府在有自己的热线和公众号、官网等及时发布相关信息。
本次访谈目的是为了确定政策在实际操作过程中以利益相关者的角度来了解服务现状和获得相关反馈。
4.2.1访谈大纲
1.访谈对象的确定
从利益相关者定义来看的话，此政策利益相关者是指对人才政策目标实现具有一定影响的人，或是受到此人才政策目标实现过程中影响的人。
本文将政策利益相关者分为四种。（1）核心利益相关者，指政策直接作用的对象，是关于政策成败的关键，并且最受政策影响，包括承担政策管理的政府部门、政策执行者，徐汇区受政策影响的相关企业。（2）重要利益相关者，指受政策和政策发展影响较大的群体，并且和核心利益相关者有密切联系会互相影响例如第三方中介机构，其服务于核心利益相关者。（3）间接利益相关者，指与政策关系表面上并没有明显联系，但会受到政策发展后的影响，包括徐汇区的本土人才及部分企业。（4）边缘利益相关者，不是政策实施对象，并且有其他情况考虑页并不属于徐汇区政策范围内，但会受到此政策溢出效应的影响，例如周边其他区，有一定参考作用。 根据以上分类，访谈对象大致确定为徐汇区政府部门，受政策影响的企业与第三方机构。具体对象通过与徐汇区政府部门的联系，确定了企业、中介结构和窗口工作人员。
2.访谈问题的确定
考虑到每个利益相关者的利益诉求不同，并根据评估指标体系中的具体指标来确定访谈问题。
对于政府部门：首先是基本的问题包括基本资料：岗位、职能、服务内容;
对于用人单位首先同样是基本问题，基本资料：企业情况、产业领域、目前内部海外人才情况类别;
针对于用人单位来说，主要是政策实施过程中，企业受到的影响，在此之前要先了解该用人单位对海外人才需求、录用海外人才途径、办理工作许可方式是直接与政府部门接触还是通过第三方办理，内部考核方式等。
对于第三方中介机构基本问题是基本资料：负责领域、目前办理情况等，与企业相同，着重于政策实施过程中，中介机构办理过程中的一些反馈。
以上问题是作为对访谈对象进行訪谈的大致问题，在访谈过程中根据访谈对象的回答进行扩充的开放性提问，更充分地了解每个利益相关者的利益诉求。
3.访谈时间地点的确定
通过徐汇区人社局邹科长的安排联系，访谈时间主要在1月的上半月先后进行了四次访谈，在徐汇区的枫林集团以及永丰国际广场召集了企业和中介机构进行访谈，以及徐汇区行政服务中心对工作人员进行访谈。
4.2.2访谈结果
（1）核心利益相关者，首先对核心利益相关者其中企业的访谈，访谈企业包括六家相对会受到政策影响的企业
1）海利思特专修学校：青少年和儿童教育以及亲子教育培训。参与访谈的是该企业人事方面的负责人，海利思特目前规模较小，刚起步，因此企业外籍工作人员每年3-5名。
关于企业人才的需求和评估，海利思特外教招聘也是通过中介，并由中介考核外教资质。
在关于办理《外国人工作许可证》问题中发现，其人才引进及办理两证都由第三方中介机构负责。选择第三方机构是因为认为第三方代办更为专业，提供的资料更符合审批要求。
在关于满意度问题上，该企业首先没有直接渠道了解相关政策，都是通过第三方机构，希望有政策宣传、培训和相对接窗口，第二点则是认为外专局办理效率不高，流程较复杂。
2）昆泰医药：数据分析、人工智能以及临床产业资源。参与访谈的是昆泰医药行政负责人，昆泰目前有10名以上的外籍人员，包括有已持有两证以及招进的A类（符合税收及年薪要求）。
对于内部人才的需求以及评估，内部有自己的评估系统，外部没有专门的评估方式，人才需符合实际需求。公司内部就业以及考虑就业的基本华裔较多，希望在国内发展，同样也会考虑到薪酬，行业领域等。
在办理选择上，同样通过第三方中介机构办理许可，认为这样办理效率更高。
在办理过程中存在的问题有，认为政策改变后，办理时间和过程变长，希望能有快速通道。
除此之外，昆泰提到一点是关于超龄型人才（60岁以上）的相关政策，其负责人在访谈过程中提到“我们这有一位海外人才，年龄是已经超过分类标准里的年龄，那他办理过程中会不会因为年龄出现问题。”对此，根据政策内容来看，虽然政策分类对年龄有所限制但可以根据其他计点积分标准满足条件办理，确有需要可以适当放宽，只是企业需要对高龄人才提供保险以及承诺。
3）阿迪达斯，高管基本都是外籍人员，中层较少，部分短期派遣的，参与访谈的为该企业的人事负责人。
办理问题上，基本都通过中介机构办理许可。在人才需求招聘时并不会刻意考虑国籍，主要考虑是否符合企业实际的要求。
在提问是否满意目前办理情况，企业认为中介机构一年一办理，觉得时间太短，并且成本比较高。希望政府政策有更针对性的个性内容，能够提高办理效率选择企业自身办理。
4）百盛，外籍人员较多有40-50名，主要通过A类（符合税收及年新要求）办理许可。
在办理问题上，该企业政策改变之前是由企业自身办理，新政出台后，由于对新政的不了解并为了节省时间成本选择了通过中介机构办理许可。
在关于满意程度以及意见方面，该企业负责人提出了一个新的想法。“因为我们企业外籍人士需要办理这个证的人也相对比较多，希望能不能有专管员之类的针对大型企业上门办公，这样一不用我们找中介，二我们办理起来也更方便清楚，而且我们愿意支付一定的费用来给这个专管员办公”，针对这个建议，首先政府部门若提供服务是不需要收取任何费用的，我认为这个建议值得反馈给政府部门参考。
5）微软，参与访谈的是该企业的法务部门代表，目前企业内部有133名外籍员工加上家属200名左右。
在办理上通过中介机构办理办理许可，个别高管由于特殊要求的是企业自身帮忙去办理在询问办理问题过程中，该企业提到之前几家企业没有提到的问题，关于人才ABC分类问题，具体访谈人的回答是：“有过同样差不多的资质，一个审核通过，一个没有审核通过就比如说申请了A类被退回了B类，当中为什么会被退回来的问题也不清楚。”针对这个问题，退回的材料一般都会写明理由，并且可能申请的职称岗位会有所影响。
第二点问题是关于中介机构的，中介限制比较多，提供的信息量也有限，不够透明，成本也比较高。
企业提出虽然政府在退回资料时都会有后期反馈信息，不符合要求或是缺少材料都会写明，但企业仍然希望有相关专门培训。
6）宜家，海外人才中以欧洲人居多，多为挪威、瑞典及荷兰籍员工，华裔较少，主要为总部派驻，自由申请和内部申请。选择来华工作，主要原因为职位合适以及了解中国市场。工作人员多位管理岗或设计师，年薪超过60万，年纳税额大于12万，并且通过此途径申请办理A类人才许可。
在评估方面，企业内部自行进行评价。目前企业存在问题是公司内部无人才库，而对于政策，办理工作许可方面，该企业希望办理流程更加简单快捷，往返国内更方便，材料更简化，要求更加清晰为好。 总结：从政策实施投入来看，企业对新政不了解，不清楚办理所需资料，仍需要通过第三方中介机构办理，政府相关部门应提供培训辅导或定期举行小型座谈会解读政策。另外一点，企业认为第三方中介机构在办理时会有选择性地告知情况，信息不对称，政府部门可以考虑针对于大型企业，有专管员之类的人员或窗口进行服务。并且从6家企业目前已有人才办理资质条件来看基本是选择了年薪60万以上，年纳税额大于12万，A类人才的办理方法，对于其他分类办理满足条件都不是很清楚，所以我认为政策中人才分类标准仍存在问题，导致企业会选择在一定程度上只通过工资福利的调高来办理此证。
（2）核心利益相关者，政务部门的自评内容
首先政策的制定投入，人才的分类极为重要，并且因为徐汇区之后会设立自己独立的海外人才分类标准，所以首先介绍关于徐汇人才评选分类标准大体会分为以下四类（1）学科类（专业技术）（2）拔尖类（管理岗位）（3）高级人才（高技能）。若按经济分类：（1）党政管理人才（2）專业技术人才（医院、工程师、老师等）（3）非公领域人才（外企、民营）与专业技术人才会有所重叠，但是是单独统计（4）经营管理人才（职业经理人等）（5）社会工作人才（社会工作者等）。
徐汇区的海外人才划分也都交叉分布在以上分类中，并没有单独对海外人才进行额外分类，除了千人计划、金才工程等项目，针对重点企业中的重点人才会有所政策区分。
关于政策实施过程部分，首先负责部门以及办理情况，通过访谈了解到，具体的海外人才许可办理工作是由上海外专局进行审核，区县人才中心受理，办理过程包括预审、受理、审查与决定，办理对象是由企业申报，主要以企业为主，部分委托专业资质的中介机构代为办理。针对不同的人才分类办理时长有所区别，A类高端人才最快办理时间为10个工作日，B类专业人才办理时间为15个工作日，此外有针对应届高校留学生的许可办理为15个工作日。其中A类办理的外籍人才符合的申办条件大多数为计点积分85分以上，主要依靠年薪与纳税。若要续办，需提前一个月申请提交材料，逾期则需要重新办理。
在政策满意度方面，根据政务部门执行工作中，窗口工作人员通过直接接触服务对象目前所反应的一些问题：（1）新政策刚开始，很多人不知道材料如何准备，什么样的材料是符合要求的，并且目前下发文件中的样本没有覆盖到各个国家，无法一一对应。（2）仍觉得办理时间过程，流程过于复杂，希望能提高效率，改善流程。（3）关于一些相关的优惠政策的
定义，企业与政府部门有所分歧。例如部分投资人认为自己应可以免去或者减少个人审核的流程，享受到优惠待遇，在最短的时间内提交最少的材料办出许可证。
对于徐汇区政府部门的工作人员来说政策实施某种程度上有一定局限，具体回答道“政策是国家出台，其所要求的条件也是国家下方文件，因此我们只是作为一个区人才中心不可能直接改变政策导向，也只能在办理过程中以及后续的一些方面进行改善，并收集相关建议进行反应。”
除此之外对于上文所提到的问题，目前徐汇区政府部门已经在考虑相关解决措施：
1）电话热线和咨询窗口，在有限的时间内尽量解释指导整个政策，但在工作资源有限的条件下， 这只能进行一个基本的政策咨询。
2）区内实行人才政策，对相关企业个人给予资助，提供更人性化的服务。针对高层次人才也提供更个性化的服务，提升发展环境。
3）对于优惠政策，例如提到的投资人，可延长其持证期限等，通过其他一些优惠待遇使其享受到实际的福利。
4）容缺办理，建立正面以及负面清单，正面清单内的企业之后可加速或优先办理，而针对于材料始终不齐全，内容差很大等的企业，会进行暂停办理以及严格审核的措施等。
5）提供交流平台宣传相关政策，也使海外人才更好地融入当地的工作生活。市民福利方面并不是由本部分管理，但在人才中心相关的办理过程中也能发现多数海外人才并不是很关心市民福利，企业多能报销，也有独有的医疗保险等，因此区内响应上海市的要求，推动融入，但目前从执行角度来说，何种程度何种形式，政府和社会部门如何分工执行，还需要一段时间的探索再形成经验。
最后一点关于内部考核评估方面，因为徐汇区政府部门是统一按整个徐汇区政府安排的绩效评估体系来进行人才服务中心的总体绩效评估，并没有关于海外人才许可这一部分没有专门的绩效考评内容，之后可能会对区内自身的海外人才许可办理情况通过座谈会，问卷数据分析等进行一次评估。
总结：对于政府部门来说，已经在最大程度上保障此政策的顺利实施，并在过程中吸取经验进行改善，目前政策可以说取得了一定的效果，除了访谈内容，根据实际数据来看，政策实施以来，办理外国专家来华工作许可与外国人入境就业许可“两证整合”7157件次，位居全市第二;全年开展、支持各类培训近200余次，政策在一定程度上朝着良好的方向发展。
（3）重要利益相关者，选取了两家中介机构分别是中智和美西
1）中智（综合性中介），目前合作企业客户2.5万家，涉及行业较多，服务客户数量74万人次，办理外籍工作证及居留证为多。
办理许可操作方式根据每个区县要求不同操作不同，与各个政府部门都会对接到。在上海片区，一年办证量（工作许可证）大约2000多份，一条龙服务。
人才主要以AB类人才居多偏向于传统行业且多为管理类人才，C类极少，多为中法实习生项目。
中智在办理过程中，首先是中智内部有自己的特制表格，对外籍员工信息进行录入，并对其中不理解之处进行及时反馈。同事也进行政府政策培训，并进行内部考核，实行双重审核制。
中智目前存在的问题，第一点担心属地化问题，外籍人才还未有明确规定，但担心属地化后，服务成本过高。第二点B类人才办理时间不够用，但企业很少因为这一原因放弃人才，增加了对该人才的招聘成本。第三点是中智内部已建立人才库，但国内人才居多，外籍人才相对较少。 在关于人才环境的人文环境建设中，中智提到外國人来中国的培训包含语言培训，家政培训及文化方面的培训。并根据企业的一份内部调研报告显示，多数外籍员工希望可以获得市民待遇。
2）美西（专业性中介机构），美西仅仅负责代为办理工作许可业务，其他相关业务并未开展。其客户多为欧美人，B类人才居多，以教育培训行业为主;目前有1000多家客户，地域限于上海;有自己公司的网站。
存在的问题有，在办理过程中也会出现不符合条件的情况：往往无工作经验或无相关学历。外籍人才的海外经历无从审查，虽然可以要求前雇主提供工作证明，但是其证明力偏低。针对此问题，经过反馈给政府部门，得到的目前解决政策为可要求出具由中国驻当地大使馆背书的无犯罪记录证明。
总结：对于中介机构，具体的办理过程的改善会一定程度的提高办理效率，但他们担心的问题并不集中在办理过程上。总体看来，由于外籍人才数据较少，很多资料无法直接获得，会产生影响。
（4）间接利益相关者，对于本土人才的影响。以目前的政策内容来看会易打击国内大批人才的积极性，促使一大批国内优秀人才流向国外。现在许多出国留学的人才选择留在国外工作一般是考虑的工作的薪资和福利待遇，对于本土人才和出国留学的人才除了一些就业落户制度外，其他福利性政策更倾向于海外人才，国内给予海外人才丰厚的待遇而忽略不重用国内的高层次人才，使得两者间形成明显的反差
（5）边缘利益相关者，政策实施过程中各区之间可以互相参考学习，吸取经验。但在此过程中也需要避免因绩效而恶性竞争例如过分增添奖励性政策，过度开展不必要的服务部门增加政策实施成本等。
4.3海外人才政策目前存在问题
虽然《外国人工作许可证》政策在上海市试点以及真正落实以来，发展势头良好，但在具体执行进程中仍还存在一些待解决的问题。
4.3.1 政策宣传力度不够，部分手续较复杂
从目前已有的评估结果来看，发现企业基本不了解新政策的具体内容，与徐汇区政府的沟通不足，对目前办理程序也不熟悉。并且新政出台后，虽然在各方面有所完善，但部分程序对于企业来说仍然比较繁杂，办理时间成本较高，仍然会选择通过第三方中介机构办理。这与政策一开始的目标有所违背，无法发挥政策所期待的效果。
4.3.2 政策差异导致的恶性竞争
上海市作为一个经济发展水平较高的地区，特别徐汇区属于上海市中心城区，产业发展也非常完善，如果在此基础上再提高政策规模或是标准待遇等，会影响到其他城市或是地区，扩大了差距，产生不良的竞争。
同样政策内容也会引起关于人才标准的讨论，容易导致人才标准的不平衡，也会势必影响到本土人才的发展和积极性。
4.3.3 信息不对称，中介机构水平有待提高
首先外籍人才对于地区情况不熟悉，导致在具体工作或是创业方面存在了一定的弱势，与企业以及政府部门的联系还不够紧密，没能发挥出自身的良好优势。
除此之外，评估结果可以发现，企业与中介机构之间信息没有充分公开，信息并不对称，导致企业办理成本上升，仍然需要政府部门的指导和规范。
4.4海外人才政策的成效
《外国人工作许可证》政策已经开始稳步执行，结合徐汇区自身的上下配套的政策体系包括徐汇区开展的人才计划例如“光启人才行动计划”，优化了政策环境，目前阶段的工作取得了一定的成效。
4.4.1 政策发展良好，已形成一定规模
自2017年9月正式推出“光启人才行动计划”后，徐汇区自主培养及协助引进中央及上海“千人计划”人才65名（包括最新落地中央千人23人，上海千人2人）;共同筹建市级院士专家工作站14家，17位两院院士入站指导;办理外国专家来华工作许可与外国人入境就业许可“两证整合”7157件次，位居全市第二;全年开展、支持各类培训近200余次。
由此可见，政策的发展优化了上海市徐汇的人才结构，形成了良好的就业平台，有利于未来推动产业整体发展，促进徐汇区自身建设，达到发展目标。
4.4.2 海外人才相关工作的服务水平提升
政策内容的价值导向也影响着政府服务水平的改善，服务方式也得到了扩展和创新，例如文中提到的一站式服务等，为政策实施提供了完整的辅助服务，使得在徐汇区工作或是创业的海外人才整体环境得到提升。
4.4.2 数据支持和第三方平台优化
在进行政策执行过程中，积极建立完善第三方平台，也有利于徐汇区建立关于本区海外人才的信息数据库。徐汇区政府的官方网站、微信公众平台都实时更新有关于此政策办理的内容消息，从而使得外籍人才以及企业或是中介机构能及时了解最新政策情况。除此之外，办理的资料提交过程基本可以通过网络来实现，节省了办理的人力、时间成本，保证了政策的有效实施。
第五章 建议
根据上文的描述，徐汇区政府关于《外国人工作许可证》工作存在的问题，对改进政策实施以及评估提出以下意见。
5.1增强政策特色
虽然徐汇区政务部门并不能直接对《外国人工作许可》此政策进行政策改动，但可以在实施政策过程和徐汇区本身的政策文件中改善，打造更具有吸引力的平台。目前政策涵盖内容仍是住房福利、资金激励等福利性内容，但根据实际考察情况来看，外籍人才对市民福利待遇方面并没特别关心。重视外籍人才的后续培养和发展，推动其融入工作和生活环境，
5.2打造类海外环境
参考中关村等建立人才特区，特殊机制营造出“类海外环境”，徐汇区人社局已开始准备建立自身的人才分类标准，还可以建立人才档案，根据不同类别的人才甚至可针对于个体，提供有一定的可行的发展规划，促进个体发展。另外也可以鼓励高层次的海外人才之间地有序流动，支持企业、机构与高校之间的人才流动，保障本区内的人力资源。徐汇区也有与高校之间进行一些互动，因此也可完善相关制度投资未来的青年人才。例如韩国的KRF（在韩研究奖学金）、GKS（全球人才在韩奖学金）之类的支援项目，为优秀的海外研究者或硕博士等提供资助，发挥人才的最大潜力。 5.3确保本国人才的可持续发展
从《外国人工作许可证》以及文中提到的千人计划等海外人才政策可看出，中国的政策工作重点很大一部分仍在吸引高层次人才过程中，因此关于奖励鼓励性政策较多，对他们优待政策也较多，很大程度上会打击到本土人才的积极性，挫伤本土专家的信心。一味地拼资金，优惠福利待遇相关的政策，反而容易引起恶性竞争的现象，这种做法会影响海外人才动作的长期效果。
5.4完善人才评价标准以及评估体系
人才分类评价是人才工作展开的基础，有效的人才评价能够提升工作效率。人才评价需要科学的分类，在其工作的行业特征，职业职位需求以及专业性方面和创新程度在制定分类的标准。同时，在以学历、资历、职业等为基础，也需考虑实际的绩效表现，是否有成果。最后一点注重动态评价，人才评价具有时效性，不可能长时间的维持一定的水平或是毫无进步，这是一个动态过程，根据发展趋势科学评判。
由于政策较新，评估只有一个一般性的框架，对于具体的评估指标，评估过程还不完整，要考虑到徐汇区的特点，并为了之后的绩效评估的连续性，建立完善的体系。防止职能部门重叠，可建立专门的评估渠道，防止绩效评估不准确，信息失真等问题。该政策利益相关者较多，评估对象除了企业机构、政府和人才本身，也可将中国籍高层次人才、高等院校、民间研究组织等纳入评估者范围，了解不同人群对海外人才政策的意见
5.5利用各渠道提升政府管理服务水平
在服务中心，受理窗口以及外国人来华工作管理服务系统之外进一步完善公众号、微信群、网站专栏以及手机app等，充分践行上海市“互联网+政务服务”的要求。参考其他市区，设立集中答疑日，除了线上咨询，用人单位和外籍人才可在集中答疑日现场指导，帮助其完成操作。进一步完善区内的容缺受理制度，建立正负面清单，在正面清单列表上，信息诚信的单位。
但也不能一味地只关注线上平台，从与服务对象沟通上来看，窗口当面审核纸质材料的过程在没有线上非常完善的时候还是需要保留的，对他们来说不考虑时间成本等，面对面的交流是更高效直接的。
第六章 结论
本文介绍了上海市相关海外人才政策内容，根据内容以及相关公共政策评估理论、人才流动理论以及利益相关者理论来分析评估目前最新海外人才政策《外国人工作许可证》在上海市徐汇区实施的情况。总结了目前政策所存在的问题，通过反馈的问题和一些其他地区实际操作的經验，提出了关于政策和评估方面的建议内容。
本文所存在的不足之处，首先对于上海市徐汇区进行研究不能代表所有政府的实施状态，地区经济以及文化情况的不同会导致政策实际实施的不同，因此本文的建议内容针对于上海市徐汇区，并不能对所有地区的政策实施有实际的指导意义，至多作为参考。第二点则是，由于收据收集的不足，对于评价体系也没有充分了解，本文的评估框架较为简单，对实际操作并不完整，在之后的评估过程应根据具体情况调整具体的评估指标，更细化。
我认为关于海外人才政策的研究还需要更深入的研究，政策从试点到开始实施至今不超过两年，需要进一步完善实际的绩效评估体系。同时，以目前社会的人才竞争来看，海外人才政策仍有很大的改善空间，是个重要的政策内容，需要我们关注并继续调研。
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2017年4月1日，全国统一实施外国人来华工作许可，此政策实施以来在便利外国人来华工作生活等方面起到了积极作用。本文以上海市徐汇区为例，从其开展《外国人工作许可证》工作情况入手，研究其现状，以综合评估模式对此政策进行评估。研究重点在于分析上海市徐汇区海外人才政策的制定、实施以及评估和调整，对已存在的问题进行分析，并提出相关的对策和意见。
本文主要包括以下内容：对海外人才政策研究的背景和意义;相关政策概念的界定和所运用到的分析理论;介绍政策的内容及影响因素从而有效地构建海外人才政策的评价指标体系;基于利益相关者理论，参考政策评估和人才影响相关因素来建立指标体系，并通过此指标对海外人才政策内容本身和政策的实施产出效果进行评估，其中运用了访谈，访谈问题也同样根据指标体系来具体设计;在经过评估后，总结整理政策目前的优势以及不足之处，最后，本文通过评估内容提出关于海外人才政策的相关对策建议，为政府之后的相关工作提供参考意见，提升其工作服务水平，有效地整合协调海外人才资源。
关键词：海外人才政策;《外国人工作许可证》;政策评估
第一章 绪论
1.1研究背景
社会经济的告诉发展需要多方面资源支持，其中也包括人力资源，其他一系列的生产要素也与人才有着密切联系。随着经济全球化的发展，人才流动也在发生深刻的变化。世界各国都重视从其他各国吸引高层次人才，通常选择以人才政策例如劳动就业、移民或是一些奖励性的政策来降低门槛，吸引海外人才。
然而中国，在国际竞争中关于人力资源这方面是较晚才开始采取政策重视这部分内容，早期并没有很关注人才流动。在国际综合国力竞争当中，人力资源特别是高层次人才起着十分重要的作用，推动着经济增长。在国际人才竞争加剧的情况下，中国在进入21世纪后提出了“人才强国”的国家战略，从中央到地方逐步推出关于吸引海外人才的政策。从2008年开始《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划的意见》，亦称千人计划，围绕着国家发展的战略目标，在重点创新项目学科等以及在各类园区中，引进2000名左右的人才并有重点支持地支持一部分能够带动新兴产业的人才来华创业。2009年初，中央出台 《中央人才工作协调小组关于实施高层次人才引进计划的意见》，营造出吸引高层次人才的政策环境。2011年，出台了《留学人员回国工作“十二五”规划》。地方也根据中央统一要求，发布了有地区特点的海外人才政策。
在2016年的政府工作报告中提出，要实施更积极、更开放、更有效的人才政策，并明确由国家外国专家局牵头落实。因此，自2016年10月1日至2017年3月31日，“外国人入境就业许可”和“外国专家 来华工作许可”整合为“外国人来华工作许可”这一政策在10个试点省区市开始工作实施。在2017年4月1日，外国人来华工作许可制度将在全国统一实施。
1.2研究意义
原来的外国人就业许可制度较为繁琐，显得比较苛刻，用人单位需要先为外国人申请就业许可证，外国人凭借许可证向领事馆申请必要的工作签证，最后外国人用就业许可证和工作签证申请就业证及居留手续。申请过程繁琐，因此如果没有必要的理由，用人单位一般不会这样做，这又会限制了外籍人员就业的机会。
《外国人工作许可证》两证整合后，创新了管理制度，优化了服务质量，方便了外国人来华工作在全国范围内的统一管理，也为申请的外国人和用人单位等提供了便利措施。而不同地方在外国人来华工作这问题上根据自己的特殊情况，除了按照已有的政策，也因地制宜地创新了很多独有的政策。
《外国人工作许可证》作为一个新政策，并且地方又同时有不同的扶助政策，因此我认为研究评估这个政策实施情况有以下几点意义。首先第一点，可以通过政策评估来确定政府相关部门的职能，确定政府的角色，防止部门间职能、权利范围重叠等。判定政府部门的落实情况，调整完善此政策的操作过程。第二点则是，选择针对研究上海市徐汇区的政策情况，可全面了解目前徐汇区的人才引进以及管理使用的相关各类信息，反映出实际情况，同时也为徐汇政府部门提供一手资料，为以后的相关工作打下基础。此外，还可以将政策总结的相关问题向市级单位反馈。第三点则是，这是对一个新政策的评估，有利于之后完善关于此类政策的评估体系可持续地对此政策进行评估，为徐汇政府部门调整和修改评估方式提供参考意见，提高管理服务水平。最后则是，对于服务对象来说，也就是用人单位、第三方机构和海外人才个人来说，这是个很好的机会反应自身的情况，所遇到的困难问题等，通过评估的不同渠道获得政府部门的关注，有助于解决实际操作中的问题，提升这些服务对象的满意度。上海市徐汇区拥有良好的地理位置和人才环境，适合于海外人才创新创业发展，在这样的背景下，以上海市徐汇区为例评估海外人才政策《外国人工作许可证》具有重大的现实意义。
1.3研究内容
以上海市徐汇区为研究对象，研究《外国人工作许可证》政策本身包括條例、流程和创新点，以及徐汇区配套措施，同时研究政务部门会在具体过程中碰到的问题，用人单位和机构对此新政的反馈内容。主要通过徐汇区政务部门、用人单位及海外人才三者来了解目前政策实施的基本现状和未来需求。
1.4研究方法
文献研究法，查阅关于海外人才政策和评估方面的各类文献材料是论文写作的基础。目前学术界、政府部门对海外人才相关的政策研究已有一定成果，但由于《外国人工作许可证》政策落实时间较短，针对此政策的研究内容还并没有很充分，关于绩效评估研究还较少。通过在知网、万方、维普、proquest、EBSCO等国内外文献数据库进行大量、广泛的文献搜集，通过分析解读文献，为本研究提供坚实、系统的理论支撑;掌握了解上海市相关海外人才政策方面研究的历史和现状。 访谈法，通过实地进行访谈，从利益相关者视角的服务需求进行调研，针对徐汇区政务部门、用人单位、海外人才和第三方中介服务机构，不同的角度有所区别的设计访谈内容，收集分析访谈内容，听取意见建议。
第二章 概念界定与相关理论
本文所研究的是关于《外国人工作许可证》这一海外人才政策落实过程投入產出情况的分析办法。为了能对政策实施提供有参考价值的意见，需要把握目前工作的开展情况，分析存在的问题，了解服务对象的满意程度。在对海外人才以及海外人才政策进行概念确定后，从公共政策评估理论，人才流动理论和利益相关者理论角度来研究政策设立一个评估的模型，对上海市徐汇区政府工作开展、完善工作流程有着重要意义。
2.1概念界定
2.1.1海外人才
海外人才，是指相较于国内本土人才而言，具有在海外生活学习工作经历的高层次人才资源。其中主要包括海外留学生、外籍华人、外籍留学生和外国专家四类，本文中提到海外人才将侧重于外籍华人和外国专家进行讨论。
从已有的中央政策文件可以发现，根据政策制定的内容角度不同，关于界定海外人才也有所不同。2008 年 中共中央办公厅转发关于引进海外人才计划的意见，其人才标准主要是围绕国家发展战略目标，在重点的创新项目、学科、实验室以及在中央企业和国有商业金融机构、以高新技术产业开发区为主的各类园区等，引进 2000 名左右人才，并且对部分人才有重点地支持。根据以上的千人计划包括之后的一系列政策可以认为，通常对于界定海外人才具有以下特点：优良的教育背景，了解掌握高新技术，有创新的科研能力或在金融、贸易、管理等领域有突出能力的专业知识人才。此外，不同的地方政府会在中央政策的基础上，考虑到自身地区发展，结合地区实业和经济发展方面，界定海外人也会更详细具体，与地方产业规划发展是否关联都会有所考量。
总的来说，海外人才可以被认为是，拥有高学历、在某一领域拥有一定地位，掌握国家和地区所需要的专业知识或技能的人才，可以带动地区发展的人才，包括了海外留学生、外籍华人、外籍留学生和外国专家。
2.1.2海外人才政策
本文所讨论的海外人才政策是指中央以及地方政府制定的规范性文件包括了法规、行政规章和其他相关规范性文件。
海外人才政策属于公共政策的一部分，是国家以及地区根据政策环境以及发展目标吸引以及管理海外人才的一系列完整的公共政策。海外人才政策是通过政府这个主体来对社会利益进行调整和控制，调配社会资源满足海外人才的利益诉求，干预国际间人才资本流动从而促进经济和社会发展。
本文主要讨论的《外国人工作许可证》和所涉及的海外人才政策是以吸引海外人才为根本目的并且留住人才，管理使用好人才所提出的一系列政策包括了人才引进、人才分类选拔、人才使用、人才管理和人才激励等在内的政策综合，在本文研究过程中考虑到《外国人工作许可证》的政策特点主要研究政策内容和政策的产出效应。
2.2相关理论
2.2.1人才流动理论
人才流动能够有效调节人才需求与供给，并能充分发挥人才的效益，推动着市场经济发展。而人才会为了实现自我价值和目标，获得更高收入等一些目的而选择流动。人才合理有续流动，是社会进步和发展的重要体现。
根据国内外研究来看，从个体层面上，美国心理学家勒温（K. Lewin）的场论认为，一个人创造的绩效，不仅和能力、素质有关，而且还和他所处的环境有着密切的联系。如果一个人处于一个不良的环境之中，例如专业不对口、心情不舒畅、人际关系恶劣等，会影响发挥其聪明才智，从而也很难取得本应有的绩效。一般而言，个人对环境的改变往往无能为力，只有选择离开这个环境，转到其他更适宜的环境去工作，从而产生了人才流动。[1]
美国耶鲁大学的组织行为学教授奥德弗，他将人的需要划分为三个层次：生存需要、关系需要和成长需要。认为如果人们在同一个环境中一直得不到需要的满足，而从另外一个环境可以得到满足时，往往人们就会追求后一种环境，以求满足。[2]
中国与全球化研究中心主任王辉耀认为，人才流动受多种因素影响，其中与本文研究相关的因素包括：（1）政策因素：政府人才评估，引进使用的机制等;（2）经济因素：工作环境、就业选择、薪酬收入;（3）人文因素：人文环境是否能够多元兼容等;（4）服务因素：中介机构，服务平台，国际人才市场是否能够提供充足的交流与融入的服务，相关协会与社团是否能够提供上通上达的渠道，并保障他们的权益;（5）生活因素：居住环境、生活条件、服务设施等;（6）学术因素：科研支持、学术基础、创新氛围、经费保障等。
总结来看，工资与福利待遇一些与物质相关的因素会对人才流动有着直接的影响，但从宏观上看人才所处的环境，文化背景和所在地区就业的政策和法律法规等都会对人才流动产生直接影响。除此之外，人际氛围以及人才自身对所在地区工作的满意度也会一定程度上与流动有关系。
2.2.2公共政策评估理论
（1） 公共政策评估内容
公共政策评估是政策实施运行的重要部分，通过政策评估反映一项政策制定执行的优劣，从而使得政策制定者和政策实施者接受到评估反馈后对政策是否继续执行或是修改完善做出正确的决定。
公共政策评估的概念和具体含义，存在的很大争议，一般来说关于公共政策评估研究内容可以主要分为以下三点，对公共政策方案的评估，对公共政策效果的评估，和对公共政策全过程的评估。
其中第一点对公共政策方案的评估，斯图亚特.那格尔认为，政策评价主要关心的是解析和预测。评估过程被看作为一种分析过程，评估者通过收集相关信息，运用定性与定量分析方法和技术，对政策进行分析，从而确定各种政策的优缺点及可行性，供决策者参考。[3]
对公共政策效果的评估，马丁.布尔默认为政策评估就是对政策的效果进行系统评断的过程。 最后一点对公共政策全过程进行评估，威廉.邓恩认为政策评估就是设法发现预想和实际执行情况之间的差异。由此提供政策的相关知识，从而在政策制定过程的评估阶段为政策制定者提供帮助。[4]
因此根据国内外研究，可以认为公共政策评估是指对政策全过程的分析和评判。具体来说，公共政策评估是指依据一定的标准的程序，对公共政策的效果及价值进行判断的一种政治行为。
（2） 政策评估的模式来看
关于政策评估的模式，韦唐从政府干预的实质结果入手，按组织者不同分为三种，首先是效果模式，是由不同的团体组成，包括：（1）基于目标的评估模式，政策或计划取得的结果是否与目标一致，对结果有所监控，其中目标包括在目标领域内取得的结果，及预期和非预期良好的附带效果，预期和欸与其不良的附带效果，这些结果对政策或计划进行评价。（2）综合评估模式：在政策投入阶段，转换阶段，产出阶段，清楚不同阶段的意图并观察，而后比较意图、观察和标准的过程。（3）基于需求的评估模式：顾客导向模式，首要目标为定位政策的顾客，评估会广泛化、多样化。[5]
经济模式与效果模式不同，经济模式关心成本，主要包括生产力模式和效率模式，关心政策投入，其投入成本，会有怎么样的政策产出、政策成果、政策影响。
职业化模式关注于执行评估的人：同行评议模式，职业人员根据自身价值准则和质量标准来评估其他人员的执行情况。[5]
（3） 影响公共政策评估的主要因素
1） 公共政策目标的不确定性：目标难以量化，多重目标的存在，人为地对政策目标模糊表达，目标在冲突和妥协中达成，难以区分和客观评价，在特殊情况下往往难以明确说明目标。
2） 公共政策资源的混合性和公共政策行为重叠性：往往同一时期多项政策共同发挥作用，难以评估单项政策的支出成本。不同的政策系统，对相似的政策问题制定实施政策，单项政策效果难以区分。
3） 政策影响的广泛性：预期和非预期影响，政策系统内影响和系统外影响，长期影响和短期影响，正面影响和非正面影响。
4） 政策对象的抵制：政策评估涉及事实描述和价值判断，从而导致责任和利益的分配，先管人员会影响评估进行和评估结果。
我们对政策系统及政策过程进行考察时，需要选择科学的评估模式和评估标准，这样才能更综合且全方位地分析并给予评价、判断和总结。基于海外人才政策的实际情况来看，海外人才工作往往伴隨着对实际效果的不断评估和对操作过程的不断反思中改进。根据此政策所要达到的目标，考虑其相关影响影响因素，实际执行效果，以及效果的持续程度，来进行整体的绩效评估。其最后目的是调整优化政策措施，提供政策执行质量，将政府所存在的问题修正完善，并判断未来政策走势提供决策参考和依据。总之，主要评估内容应该涵盖，政策制定——政策执行——政策效果，全过程的评价。
2.2.3利益相关者理论
公共政策理论认为，政策利益相关者是指“由于影响公共决定也被决定影响而与政策有利害关系的个人或群体”。针对的目标群体则是指那些受政策作用影响而需要重新调试行为的群体。
公共政策的制定以及公共政策实施的目标根本目的是实现某个利益，而我认为这个利益核心是实现社会公共整体的最大利益。在整个政策制定实施执行以及最后评估总结过程中，都是贯穿着利益性的。因此，这也一定会与利益相关者有密切联系，政府与企业、个人以及社会有利益联系，而他们之间也存在着各自的利益互动关系。利益相关者的反应态度等会反馈到政策，反馈给政府，产生一定影响作用。
利益相关者最重要的在于谁是利益相关者，以及如何划分也就是利益相关者是怎么分类的[6]。按不同角度对利益相关者分类，才能采取有针对性的措施举动，以此来发挥出每个主体的最大动机，实现各自的利益诉求。
利益相关者对一个政策和其实施情况的认识和具体反映不一致，在利益方面会产生矛盾，通过此方式能够让各方观点意见交流，充分考虑不同的利益相关者自身的诉求和意见。对政策的评估能够更全面，而不是以政府为主体的单一评价。在本人评估过程中，没有事先确定好明确有效的评估目标，会在之后的评估过程中出现问题，需要考虑针对不同利益相关者所持有的价值观和特点选取评判标准。
联合国开发计划署对其支持开发的合作项目开展评估时也常采用利益相关者模式，例如它将项目的重要利益 相关者一般划分成六类，即目标群体;直接受益者;直接管理者;资源提供者;外部咨询顾问、供应商以及其他对计划/项目提供工作支持的人或机构。[7]
根据政策评估理论可以发现，政策评估需要明确评估的主体以及客体。评估主体需要多元化，也就是要考虑到每个利益相关者，从多个评价角度入手。本文认为关于此政策的评估主体应包括政府部门，因为政府部门熟悉了解政策制定、运行的情况，也清楚本地区关于海外人才发展环境，此外公民或是政策直接使用者作为评价主体，可以直观地体现政策使用的满意度，把握政策的价值取向，最后包括一些其他的评价主体。评价客体则是海外人才政策，具体来说有政策的主要内容包括其中的引进、使用、激励政策等，另外有政策实施后的效果评价以及大发展环境下的评价。
结合评估主体以及利益相关者理论的分类，本文将利益相关者按密切程度和关联程度主要划分为核心利益相关者、重要利益相关者、间接利益相关者和边缘利益相关者四个层次，其中间接利益相关者和边缘利益相关者并非不重要，同样可以反映政策实施的效果和整体影响。四个层次具体利益相关者的选择将在下文详细介绍。
总而言之，在文中评估《外国人工作许可证》此政策过程中，需要明确主要的利益相关者，在访谈调查过程中，考虑到每个个体、团体的利益需求，有针对性的进行调查，防止过程中产生利益矛盾，保证各方利益的同时，才能真正地有利于政策后续的改善执行，实现利益诉求。 第三章 建立政策评估体系
3.1建立评估指标体系
根据公共政策评估理论以及相关利益者理论，《外国人工作许可证》政策评估的应当着重于利益相关者的态度，是否政策实现了目标。评估后的内容可以作为以后政策工作需要改进的基础，提供了未来的方向，这样才能实现评估的意义价值。在进行政策评估后，发现政策中的问题，分析问题并找出解决措施，将政策执行结果反馈到政策制定环节，修改完善政策再继续执行，使得整个政策过程成为一个良性循环。
评估过程应该包括从政策制定到执行以及最后政策取得效果整个过程的评价，在评估前需要准备阶段，确定评估的目的、确立评估的标准、选择评估的方法，使得评估工作能顺利进行。
3.1.1评估标准
根据上文评估理论中的评估模型来看，首先本文中的政策需要征询专家意见，但作为一个人才政策并没有说专业性极强需要通过同行评价。然而经济模式中注重成本，将成本纳入考察范围，与政策效果进行比较，但目前所拥有的资料信息只局限于政策投入成本，并没有具体的经济、人力投入的数据来作为参考，因此经济模式并不适合此次政策评估。
通过对效果评估模式的分析，由于《外国人工作许可证》实施时间较短，也无法选出一个主要达成目标，对于政策服务对象也就是用户来说，政策接受的实际用户和目标用户是可能存在区别的，如果针对用户开展评估，需要更细致的调查。因此本文选择了综合评估模式，从某种程度上来说，政策和产品类似，需要经过投入、执行、产出三个阶段，评估一个政策并不能单一地从最终结果来看，与其他模式相比，這种评估标准更能较民主公开地反映政策制定实施的程序，并且对政策实施过程和结果中出现的好或不好的问题都能有一定解释。[8]此外，在此次评估中，最后的政策效果难以物化，会主要依赖于对过程的评估。
在评估的三个阶段中，在前期也就是投入中需要明确政策的目标，收集与此相关的材料进行比较。在具体实施过程中，确定所制定的政策内容，实际落实情况。在最后产出阶段，将政策的目标或是预期结果与实际产生结果的资料进行比较。
人才政策的评价相对比较难有固定的评价标准，因为影响因素比较多，利益相关者也比较多。并且本文中的政策较新，将目标定为引进人才的数量或是人才质量，数据较少。因此，将评估标准对最后政策效果评估，设立为预期目标与已达到的情况例如实际利益相关者的反馈以及一些非经济性的成果之间的差距比较来衡量评价。
3.1.2评估指标
在确定评估标准之后，就需要确定具体的评估指标。根据上文，评估此政策，主要按照“投入——实施——产出”三个过程，来构建具体的评估指标。首先投入包括政策投入，因为没有相关资金投入的数据，主要从政策制定方面和平台，第三方载体方面来评估投入。实施过程主要指操作过程中存在的问题反馈等，以及最后的产出包括利益相关者的满意度，是否真正吸引到人才。同时，最后产出方面也包括者负面影响，包括机会不平等，影响了本土人才的积极性。
在具体设计中，研究对象需要根据利益相关者理论来确定，由于直接将利益相关者作为评估标准难度较高，每个利益相关者的需求和关注点不同，需要在调研前，将其需求把我准确，不断调整计划使得与评估对象对问题的认识和自己一致，不然无法反映真实想法。并且，每一个利益相关者会更关注强调自身的利益，可能会存在矛盾。
在上文中海外人才政策界定中也提到，海外人才政策是包括相当多方面的，关于人才激励、人才的引进和人才的管理等都属于政策内容的一部分，在评估过程中需要将政策内容分类分析。此外根据公共政策评估理论和人才流动理论可以总结此政策的相关影响因素。
在此，先介绍在评估过程中会纳入考量范围的三大类影响因素。（1）经济因素，经济因素是最为基础的一个因素，不管是大的经济环境还是个人工资待遇都在一定程度上影响人才流动，但由于各地经济发展水平不同，其政策力度也会相应不同，例如上海作为经济发展程度较高的地区，其经济政策起到的作用相较于经济欠发达的地区就没有那么明显。（2）政策因素，在政策运行过程中，方案不规范或是执行不到位无法使得政策真正发挥效果的话，那么政策就缺乏了操作的意义，例如对人才分类指标不明确的话，后续政策执行就缺少了科学和合理性。（3）环境因素，这里的环境因素是除经济环境以外的外部因素，政策实施的社会环境和人文环境都影响着政策的顺畅执行。从宏观来看，这部分因素比物质方面的经济因素更来得重要。
综上所述，结合了政策的影响因素以及政策相关利益者，通过投入——实施——产出的标准，本文尝试着建立了以下海外人才政策评价指标体系，来对政策进行评估。
3.1.3评估方法
本文研究评估的方法是先通过政策投入的内容也就是政策制定本身进行事前评估，将政策内容与上海市历年来相关海外人才政策进行内容的比较以及评价政策本身的创新点和特点。
而关于政策实施阶段性成果，本文选择通过访谈来进行评估，根据利益相关者理论通常我们可以认为政策制定的基本基础和依据是以社情民意为重，体现群众的诉求，但是现在的时代背景利益诉求多样化导致了政策的目标不一定能满足各利益群众的诉求，可能无法反映不同对象的意见，需要我们对各个利益相关者的现实诉求进行详细的分析。因此本问访谈内容考虑到不同利益相关者的角度，具体包括自评通过徐汇区政务部门和窗口工作人员，也就是亲自参与了本项政策工作的人员来调查访问，因为他们是亲自第一线接触到政策和服务对象的人，更有利于了解情况。对象评估，则是企业单位，他们直接感受政策的效果，他们作为服务对象来说最具有发言权，提出的意见更具有参考价值。
在通过利益相关者确定访谈对象后，根据建立的具体指标体系设计访谈问题，收集访谈内容后进行整理分析，最后进行总结。
第四章 政策评估
根据评估指标体系，本章内容首先针对于政策投入部分对政策进行评价，通过与上海市其他海外人才政策进行比较以及总结此政策内容自身特点和创新点，从而给予评价。在进行事前评估之后，对政策实施的过程以及结果，由于从政策实施到本文进行访谈，政策真正实施仅有9个月时间，并未有明显的成果，因此本文主要着重于阶段性成果，通过访谈对政策实施过程和目前所取成果进行评估。 4.1政策投入评估
4.1.1上海市海外人才政策评价综述
上海市海外人才政策根本上是和中央政策一致的，但同时与自身的发展要求目标相结合。2004年，上海市发布了《上海实施人才强市战略行动纲要》，提出到2010年的建设目标，明确了人才强市战略的主要任务。其中包括着海外人才聚集计划，加快形成市场化运作的长效引才机制，创新完善海外人才几句政策，制定了一系列奖励和支持政策，也完善了配套的辅助政策措施等，此外建立海外人才专门服务系统，整合了各类服务海外人才的窗口，充实了工作网点，开拓交流渠道，吸引符合上海市战略目标的海外人才。
在2010年，根据《上海市实施海外高层次人才引进计划的意见》，开展了第一批上海市海外高层次人才引进计划，也就是“上海千人计划”申报工作活动，此政策争取在5至10年时间，围绕国家重大战略和上海市重大发展需求，引进一批海外高层次人才，至今，已进行了七批的千人计划申报工作。 关于此政策人才界定与其他城市相比，不同之处主要可以分为三点（1）无年龄限制;（2）无工作时间限制;（3）实现“四个率先”、建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市紧缺继续的人才。在住房政策方面，则是购买自用商品住房一套，单位进行一定补贴;在福利待遇方面，对承担重大项目，可根据一定规定申请科研资金、产业发展扶持资金等。
在2011年，浦东西区根据中央和上海市有关引进海外高层次人才工作的文件精神，以及按照《上海市中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》提出的目標任务，为加快建设浦东新区“国际人才创新试验区”，上海浦东新区于2011年研究制定了《浦东新区引进海外高层次人才意见》，浦东新区启动海外高层次人才引进计划，简称“百人计划”。自实施以来，在引才方面取得了良好的效果，产生了积极影响。其中政策优惠包括，解决人才及其配偶、子女落户问题，子女入学问题，享受住房补贴等，创业研究等有拨款研究费用、项目的贷款贴息、成就奖励，生活补贴、安家补贴，人才公寓提供，同时还会根据类别一次性补助，最高可达50万元。
除了以上内容外，上海市徐汇区实行中央下发以及上海市要求的一系列政策的同时，也不断制定执行具有区域特色的相关政策。目前最新的相关政策为，徐汇区“光启人才行动计划”，此政策内容虽然不完全属于海外人才政策，但有所涉及。
整个光启人才行动计划共包含“六大品牌计划”：即光启英才计划、光启创客计划、光启伯乐计划、光启星梦计划、光启名师计划和光启名医计划。其中，“光启英才计划”主要是培养企业优秀经营管理人才;“光启伯乐计划”主要是鼓励社会化引才机构为徐汇集聚更多人才。这两项计划主要面向大企业的优秀经营管理人才。针对创新创业人才，徐汇推出“光启创客计划”，主要是培养初创期人才，这一计划与留学归国人员计划相结合，重点挖掘有一技专长的创客。而“光启星梦计划”则主要是协助大学生就业创业，与促进就业的相关政策结合，为有志于开办企业的大学生提供开业指导和相关各类扶持。
结合已有的相关海外人才政策包括人才引进计划，和最新的“光启人才计划”，徐汇区致力于提供一流的人才政策，完善相应的发展环境。
从已有的中央以及上海本地实施的政策，可以发现，政策主要通过资金扶持来吸引海外高层次人才。但从目前发展趋势，经济收入等因素对于海外人才不是唯一决定因素，文化、政策环境越发重要。人才的经济收入会根据地域不同而有明显差异，中国政府可以一次性进行资金支持，但按定价来说，很多欧美国家的收入会超过中国企业给出的金额。在全球化时代竞争人才，需要正式收入的差距，在资金扶持的同时注重文化输出，可以发现现状地区越发关注软环境的建设，这样不仅能利用优势吸引人才，也不会因为收入分配问题引发社会争议，产生不良的社会竞争。
4.1.2《外国人工作许可证》政策
对于《外国人工作许可证》，政策本身关注的就是工作许可的办理，因此并没太多的资金方面的条例。实施此政策，是为了不再发放外国专家来华工作许可、外国人入境就业许可及相关证件。
根据政策内容，“两证整合”工作的根本着眼点，是遵循“鼓励高端、控制一般、限制低端”的基本思路，构建具有国际竞争力的引才用才机制，提高外国人才管理服务水平，促进外国人才引进数量、质量和结构更好地满足本市经济社会发展需要。[9]
“两证整合”不仅仅是简单地将两个许可进行合并，而是通过整合，实现管理制度的创新、服务质量的优化。“两证整合”后，外国人来华工作在全国范围内将实现统一管理，管理的内容也是全链条的。[9]
外国人来华工作许可制度是中国政府对外国人申请到中国工作实行统一准入标准和审批监管制度，是对原有制度的改革和完善。改革的根本目的是，为高端外国人才来华工作提供更多便利。此外要破除制约外国人来华工作管理的体制机制障碍，减少重复审批，避免监管漏洞，提高办事效率，建立管理统一，高效便捷、互联共享、监管协同、公众参与的管理服务体系。[10]
从以往的海外人才政策可以发现，此次政策内容有关于海外人才就业制度，因此首先从经济方面可以看出，经济方面的补助并不是此政策的优势，并且考虑到上海市的特点，生活成本较高，在政策上增加一次性或是住房等补贴并不会带来明显差异效果。从政策方面来看，一系列的引才计划和此政策中的A类人才标准，容易导致过度竞争人才，人才引进类别产业规划雷同，范围过于局限，例如限定在某一年龄段中某部分特殊人才或学术带头人。最后从行政方面，人才信息主要掌握在中介机构，对于政府来说人才信息非常局限，无法及时体现和预测人才供需间的数量、结构以及未来趋势。
目前看来此次政策仍然存在一定问题，但与之前的就业制度，已经有所改善，可操作性提高其中资格条件都很明确，人才分类积分体制也更具体，部门之间协调也更完善。之前的两证由于多头管理，数据无法统一，对于具体情况不明，没有一个量化的统计，但此次两证合一，又有数据支持，有助于政府把握人力资源市场状况。接着，下文会对政策创新内容进行总结。 1.制度的改革，改革重点包括统一评价标准，实行分类管理，具体表现为，来华工作外国人员将分为外国高端人才（A 类）、外国专业人才（B 类）以及其他外国人员（C 类）。同时制定了《外国人来华工作分类标准》，注重外国人能力水平、成就贡献，强调市场评价和同行评价，综合运用计点积分制、外国人在中国指导目录、劳动力市场测试、配额管理等政策工具。试点方案中还设计了积分要素计分赋值表，以此来为申请人计分，达到 85 分认定为 A 类，60 分以上为 B 类，60分以下为 C 类。有一些人才，比如入选国家和各地相关人才计划的可直接认定为 A 类，新推行的优秀外籍硕士毕业生在中国直接工作的，列入 B 类。[8]关于统一申请条件，规范精简材料，则具体表现在在规范和简化流程方面，简化归并申请材料，实现信息互联互享，提交材料的数量压缩了近一半。例如，经与外交部协商，外国人在线获得《外国人工作许可通知》后持有效护照或证件即可到驻外使、领馆办理签证，取消了邀请函或邀请确认函申办环节，实现外国人入境前证件电子化;与公安部积极推进数据互联共享，在审批流程中多个环节交换数据，减少居留许可证明材料数量。统一审批流程，实行一网办理，所谓“一网”办理，即建设运行全国统一的“外国人来华管理服务系统”，形成前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件模式，实现网上申报、过程留痕，让数据网上行，让企业少跑路。最后统一证件名称，实行一号管理，是代表着设计了全新的《外国人工作许可证》，给予外国人一人一码，终身不变，动态管理记录外国人工作、信用等。
2.地方性政策，除了以上所提到的之外，许可制度的设计就考虑到了地域差别。为了支持西部地区、东北老工业基地等发展，计点积分制就设置了“工作定向”这一计分项，最高计 10 分，外国人只要去西部、东北老工业基地等地区工作，就能得到这一项的计分，去东部发达地区工作的外国人就没有这项得分。另外，计点积分制也给予了省级外国人工作管理部门一定的权限，允许其对地方紧缺的特殊人才给予鼓励性加分，最高 10 分。
同时各地在之前试点中，也因地制宜，创新管理。天津、北京对用人单位实行信用评价制度，为信用等级较高的用人单位提供简化便利措施。天津市实行了容缺受理制度，确定了“容缺受理”材料目录，明确了允许容缺预审、容缺收件、容缺审批的相关情形，以及容缺补正标准和容缺时限，审批提速率超过 50%。[11]深圳根据市政府要求，实行全程无纸办理，用人单位只需到窗口一次核验原件并领取证件。宁夏将外国人工作许可办理时限压缩至 13 个工作日。
上海在试点过程中，上海市外国专家局在外国人来华工作许可管理服务上，创新工作服务理念、提升审批服务效率、改善政务服务质量，自 12 月 1 日起在全市实施“一次告知、二次办结、三次上门”的办事承诺，简称“123”承诺。[12] “一口清”预审机制”，也就是在一次预审告知之后，申请单位无需再次等待预审通过，在修改并提交材料后，可直接携带材料前往窗口办理。先批后补、容缺受理，这代表着，申请单位在承诺时间内即在10 个工作日内将容缺的非核心要件补至受理的网点。而对于容缺材料逾期未补的申请单位，将会被纳入不诚信名单中，之后会取消“先批后补”容缺受理的申请资格和权利。开辟绿色服务通道，针对上海市特别紧缺急需的高峰人才、入选国内各类人才引进计划的申请人，实行即办即取;针对上海市重点领域、重大工程和重点项目所需的高端人才，落实 3个工作日办结;针对 A 类高端人才，落实 5 个工作日办结。最后一点，打造“线上线下”政务服务新模式，具体为三点，一是编制“外国人来华工作许可常见问题答疑库”并在相关政府网站和微信公众号上发布，切实解决用人单位政策层面的困扰;二是将业务办理的具体操作流程和办法通过 FLASH 等新媒体形式进行演示，提升用人单位和个人的政策熟悉度;三是建立每月现场定期培训制度，加大对用人单位业务培训力度，提升单位和办事人员的业务能力。
3.数据支持，外国人来华工作管理服务系统系统的互联互通和数据的共享是一个重要问题。目前，“外国人来华工作管理服务系统”已经实现了与外交部相关系统的互联互通。正在与公安、海关等部门沟通，争取实现工作许可与签证、居留等数据实现互通共享。关于数据的应用，目前“外国人来华工作管理服务系统”已经实现了一些初级的统计功能，比如对外国人的国籍、年龄、学历、专业领域等数据的统计，这将有助于研究各地外国人来华工作的规律和特点，为决策提供数据支撑。未来系统将增加信用模块，建立用人单位和在华工作外国人信用体系。[13]
从政策内容来看，此次政策主要不是靠经济方面的因素来吸引海外人才以及推动政策，主要通过整体的办理流程，以及第三方的平台和一些辅助性政策内容，来提高政府对政策用户的服务水平。
总之，以目前的政策内容以及试点实施情况来说，上海市积极为外国人才来沪创新创业提供便利，全力助推上海建设卓越的全球城市。
4.2政策实施及阶段性产出评估
此次政策目的是为了改善外国人办理工作许可的流程，同时希望吸引更多的海外人才，提高整体相关服务的水平，促进整体经济发展。在政策实施中，也建立了網络平台，徐汇区政府在有自己的热线和公众号、官网等及时发布相关信息。
本次访谈目的是为了确定政策在实际操作过程中以利益相关者的角度来了解服务现状和获得相关反馈。
4.2.1访谈大纲
1.访谈对象的确定
从利益相关者定义来看的话，此政策利益相关者是指对人才政策目标实现具有一定影响的人，或是受到此人才政策目标实现过程中影响的人。
本文将政策利益相关者分为四种。（1）核心利益相关者，指政策直接作用的对象，是关于政策成败的关键，并且最受政策影响，包括承担政策管理的政府部门、政策执行者，徐汇区受政策影响的相关企业。（2）重要利益相关者，指受政策和政策发展影响较大的群体，并且和核心利益相关者有密切联系会互相影响例如第三方中介机构，其服务于核心利益相关者。（3）间接利益相关者，指与政策关系表面上并没有明显联系，但会受到政策发展后的影响，包括徐汇区的本土人才及部分企业。（4）边缘利益相关者，不是政策实施对象，并且有其他情况考虑页并不属于徐汇区政策范围内，但会受到此政策溢出效应的影响，例如周边其他区，有一定参考作用。 根据以上分类，访谈对象大致确定为徐汇区政府部门，受政策影响的企业与第三方机构。具体对象通过与徐汇区政府部门的联系，确定了企业、中介结构和窗口工作人员。
2.访谈问题的确定
考虑到每个利益相关者的利益诉求不同，并根据评估指标体系中的具体指标来确定访谈问题。
对于政府部门：首先是基本的问题包括基本资料：岗位、职能、服务内容;
对于用人单位首先同样是基本问题，基本资料：企业情况、产业领域、目前内部海外人才情况类别;
针对于用人单位来说，主要是政策实施过程中，企业受到的影响，在此之前要先了解该用人单位对海外人才需求、录用海外人才途径、办理工作许可方式是直接与政府部门接触还是通过第三方办理，内部考核方式等。
对于第三方中介机构基本问题是基本资料：负责领域、目前办理情况等，与企业相同，着重于政策实施过程中，中介机构办理过程中的一些反馈。
以上问题是作为对访谈对象进行訪谈的大致问题，在访谈过程中根据访谈对象的回答进行扩充的开放性提问，更充分地了解每个利益相关者的利益诉求。
3.访谈时间地点的确定
通过徐汇区人社局邹科长的安排联系，访谈时间主要在1月的上半月先后进行了四次访谈，在徐汇区的枫林集团以及永丰国际广场召集了企业和中介机构进行访谈，以及徐汇区行政服务中心对工作人员进行访谈。
4.2.2访谈结果
（1）核心利益相关者，首先对核心利益相关者其中企业的访谈，访谈企业包括六家相对会受到政策影响的企业
1）海利思特专修学校：青少年和儿童教育以及亲子教育培训。参与访谈的是该企业人事方面的负责人，海利思特目前规模较小，刚起步，因此企业外籍工作人员每年3-5名。
关于企业人才的需求和评估，海利思特外教招聘也是通过中介，并由中介考核外教资质。
在关于办理《外国人工作许可证》问题中发现，其人才引进及办理两证都由第三方中介机构负责。选择第三方机构是因为认为第三方代办更为专业，提供的资料更符合审批要求。
在关于满意度问题上，该企业首先没有直接渠道了解相关政策，都是通过第三方机构，希望有政策宣传、培训和相对接窗口，第二点则是认为外专局办理效率不高，流程较复杂。
2）昆泰医药：数据分析、人工智能以及临床产业资源。参与访谈的是昆泰医药行政负责人，昆泰目前有10名以上的外籍人员，包括有已持有两证以及招进的A类（符合税收及年薪要求）。
对于内部人才的需求以及评估，内部有自己的评估系统，外部没有专门的评估方式，人才需符合实际需求。公司内部就业以及考虑就业的基本华裔较多，希望在国内发展，同样也会考虑到薪酬，行业领域等。
在办理选择上，同样通过第三方中介机构办理许可，认为这样办理效率更高。
在办理过程中存在的问题有，认为政策改变后，办理时间和过程变长，希望能有快速通道。
除此之外，昆泰提到一点是关于超龄型人才（60岁以上）的相关政策，其负责人在访谈过程中提到“我们这有一位海外人才，年龄是已经超过分类标准里的年龄，那他办理过程中会不会因为年龄出现问题。”对此，根据政策内容来看，虽然政策分类对年龄有所限制但可以根据其他计点积分标准满足条件办理，确有需要可以适当放宽，只是企业需要对高龄人才提供保险以及承诺。
3）阿迪达斯，高管基本都是外籍人员，中层较少，部分短期派遣的，参与访谈的为该企业的人事负责人。
办理问题上，基本都通过中介机构办理许可。在人才需求招聘时并不会刻意考虑国籍，主要考虑是否符合企业实际的要求。
在提问是否满意目前办理情况，企业认为中介机构一年一办理，觉得时间太短，并且成本比较高。希望政府政策有更针对性的个性内容，能够提高办理效率选择企业自身办理。
4）百盛，外籍人员较多有40-50名，主要通过A类（符合税收及年新要求）办理许可。
在办理问题上，该企业政策改变之前是由企业自身办理，新政出台后，由于对新政的不了解并为了节省时间成本选择了通过中介机构办理许可。
在关于满意程度以及意见方面，该企业负责人提出了一个新的想法。“因为我们企业外籍人士需要办理这个证的人也相对比较多，希望能不能有专管员之类的针对大型企业上门办公，这样一不用我们找中介，二我们办理起来也更方便清楚，而且我们愿意支付一定的费用来给这个专管员办公”，针对这个建议，首先政府部门若提供服务是不需要收取任何费用的，我认为这个建议值得反馈给政府部门参考。
5）微软，参与访谈的是该企业的法务部门代表，目前企业内部有133名外籍员工加上家属200名左右。
在办理上通过中介机构办理办理许可，个别高管由于特殊要求的是企业自身帮忙去办理在询问办理问题过程中，该企业提到之前几家企业没有提到的问题，关于人才ABC分类问题，具体访谈人的回答是：“有过同样差不多的资质，一个审核通过，一个没有审核通过就比如说申请了A类被退回了B类，当中为什么会被退回来的问题也不清楚。”针对这个问题，退回的材料一般都会写明理由，并且可能申请的职称岗位会有所影响。
第二点问题是关于中介机构的，中介限制比较多，提供的信息量也有限，不够透明，成本也比较高。
企业提出虽然政府在退回资料时都会有后期反馈信息，不符合要求或是缺少材料都会写明，但企业仍然希望有相关专门培训。
6）宜家，海外人才中以欧洲人居多，多为挪威、瑞典及荷兰籍员工，华裔较少，主要为总部派驻，自由申请和内部申请。选择来华工作，主要原因为职位合适以及了解中国市场。工作人员多位管理岗或设计师，年薪超过60万，年纳税额大于12万，并且通过此途径申请办理A类人才许可。
在评估方面，企业内部自行进行评价。目前企业存在问题是公司内部无人才库，而对于政策，办理工作许可方面，该企业希望办理流程更加简单快捷，往返国内更方便，材料更简化，要求更加清晰为好。 总结：从政策实施投入来看，企业对新政不了解，不清楚办理所需资料，仍需要通过第三方中介机构办理，政府相关部门应提供培训辅导或定期举行小型座谈会解读政策。另外一点，企业认为第三方中介机构在办理时会有选择性地告知情况，信息不对称，政府部门可以考虑针对于大型企业，有专管员之类的人员或窗口进行服务。并且从6家企业目前已有人才办理资质条件来看基本是选择了年薪60万以上，年纳税额大于12万，A类人才的办理方法，对于其他分类办理满足条件都不是很清楚，所以我认为政策中人才分类标准仍存在问题，导致企业会选择在一定程度上只通过工资福利的调高来办理此证。
（2）核心利益相关者，政务部门的自评内容
首先政策的制定投入，人才的分类极为重要，并且因为徐汇区之后会设立自己独立的海外人才分类标准，所以首先介绍关于徐汇人才评选分类标准大体会分为以下四类（1）学科类（专业技术）（2）拔尖类（管理岗位）（3）高级人才（高技能）。若按经济分类：（1）党政管理人才（2）專业技术人才（医院、工程师、老师等）（3）非公领域人才（外企、民营）与专业技术人才会有所重叠，但是是单独统计（4）经营管理人才（职业经理人等）（5）社会工作人才（社会工作者等）。
徐汇区的海外人才划分也都交叉分布在以上分类中，并没有单独对海外人才进行额外分类，除了千人计划、金才工程等项目，针对重点企业中的重点人才会有所政策区分。
关于政策实施过程部分，首先负责部门以及办理情况，通过访谈了解到，具体的海外人才许可办理工作是由上海外专局进行审核，区县人才中心受理，办理过程包括预审、受理、审查与决定，办理对象是由企业申报，主要以企业为主，部分委托专业资质的中介机构代为办理。针对不同的人才分类办理时长有所区别，A类高端人才最快办理时间为10个工作日，B类专业人才办理时间为15个工作日，此外有针对应届高校留学生的许可办理为15个工作日。其中A类办理的外籍人才符合的申办条件大多数为计点积分85分以上，主要依靠年薪与纳税。若要续办，需提前一个月申请提交材料，逾期则需要重新办理。
在政策满意度方面，根据政务部门执行工作中，窗口工作人员通过直接接触服务对象目前所反应的一些问题：（1）新政策刚开始，很多人不知道材料如何准备，什么样的材料是符合要求的，并且目前下发文件中的样本没有覆盖到各个国家，无法一一对应。（2）仍觉得办理时间过程，流程过于复杂，希望能提高效率，改善流程。（3）关于一些相关的优惠政策的
定义，企业与政府部门有所分歧。例如部分投资人认为自己应可以免去或者减少个人审核的流程，享受到优惠待遇，在最短的时间内提交最少的材料办出许可证。
对于徐汇区政府部门的工作人员来说政策实施某种程度上有一定局限，具体回答道“政策是国家出台，其所要求的条件也是国家下方文件，因此我们只是作为一个区人才中心不可能直接改变政策导向，也只能在办理过程中以及后续的一些方面进行改善，并收集相关建议进行反应。”
除此之外对于上文所提到的问题，目前徐汇区政府部门已经在考虑相关解决措施：
1）电话热线和咨询窗口，在有限的时间内尽量解释指导整个政策，但在工作资源有限的条件下， 这只能进行一个基本的政策咨询。
2）区内实行人才政策，对相关企业个人给予资助，提供更人性化的服务。针对高层次人才也提供更个性化的服务，提升发展环境。
3）对于优惠政策，例如提到的投资人，可延长其持证期限等，通过其他一些优惠待遇使其享受到实际的福利。
4）容缺办理，建立正面以及负面清单，正面清单内的企业之后可加速或优先办理，而针对于材料始终不齐全，内容差很大等的企业，会进行暂停办理以及严格审核的措施等。
5）提供交流平台宣传相关政策，也使海外人才更好地融入当地的工作生活。市民福利方面并不是由本部分管理，但在人才中心相关的办理过程中也能发现多数海外人才并不是很关心市民福利，企业多能报销，也有独有的医疗保险等，因此区内响应上海市的要求，推动融入，但目前从执行角度来说，何种程度何种形式，政府和社会部门如何分工执行，还需要一段时间的探索再形成经验。
最后一点关于内部考核评估方面，因为徐汇区政府部门是统一按整个徐汇区政府安排的绩效评估体系来进行人才服务中心的总体绩效评估，并没有关于海外人才许可这一部分没有专门的绩效考评内容，之后可能会对区内自身的海外人才许可办理情况通过座谈会，问卷数据分析等进行一次评估。
总结：对于政府部门来说，已经在最大程度上保障此政策的顺利实施，并在过程中吸取经验进行改善，目前政策可以说取得了一定的效果，除了访谈内容，根据实际数据来看，政策实施以来，办理外国专家来华工作许可与外国人入境就业许可“两证整合”7157件次，位居全市第二;全年开展、支持各类培训近200余次，政策在一定程度上朝着良好的方向发展。
（3）重要利益相关者，选取了两家中介机构分别是中智和美西
1）中智（综合性中介），目前合作企业客户2.5万家，涉及行业较多，服务客户数量74万人次，办理外籍工作证及居留证为多。
办理许可操作方式根据每个区县要求不同操作不同，与各个政府部门都会对接到。在上海片区，一年办证量（工作许可证）大约2000多份，一条龙服务。
人才主要以AB类人才居多偏向于传统行业且多为管理类人才，C类极少，多为中法实习生项目。
中智在办理过程中，首先是中智内部有自己的特制表格，对外籍员工信息进行录入，并对其中不理解之处进行及时反馈。同事也进行政府政策培训，并进行内部考核，实行双重审核制。
中智目前存在的问题，第一点担心属地化问题，外籍人才还未有明确规定，但担心属地化后，服务成本过高。第二点B类人才办理时间不够用，但企业很少因为这一原因放弃人才，增加了对该人才的招聘成本。第三点是中智内部已建立人才库，但国内人才居多，外籍人才相对较少。 在关于人才环境的人文环境建设中，中智提到外國人来中国的培训包含语言培训，家政培训及文化方面的培训。并根据企业的一份内部调研报告显示，多数外籍员工希望可以获得市民待遇。
2）美西（专业性中介机构），美西仅仅负责代为办理工作许可业务，其他相关业务并未开展。其客户多为欧美人，B类人才居多，以教育培训行业为主;目前有1000多家客户，地域限于上海;有自己公司的网站。
存在的问题有，在办理过程中也会出现不符合条件的情况：往往无工作经验或无相关学历。外籍人才的海外经历无从审查，虽然可以要求前雇主提供工作证明，但是其证明力偏低。针对此问题，经过反馈给政府部门，得到的目前解决政策为可要求出具由中国驻当地大使馆背书的无犯罪记录证明。
总结：对于中介机构，具体的办理过程的改善会一定程度的提高办理效率，但他们担心的问题并不集中在办理过程上。总体看来，由于外籍人才数据较少，很多资料无法直接获得，会产生影响。
（4）间接利益相关者，对于本土人才的影响。以目前的政策内容来看会易打击国内大批人才的积极性，促使一大批国内优秀人才流向国外。现在许多出国留学的人才选择留在国外工作一般是考虑的工作的薪资和福利待遇，对于本土人才和出国留学的人才除了一些就业落户制度外，其他福利性政策更倾向于海外人才，国内给予海外人才丰厚的待遇而忽略不重用国内的高层次人才，使得两者间形成明显的反差
（5）边缘利益相关者，政策实施过程中各区之间可以互相参考学习，吸取经验。但在此过程中也需要避免因绩效而恶性竞争例如过分增添奖励性政策，过度开展不必要的服务部门增加政策实施成本等。
4.3海外人才政策目前存在问题
虽然《外国人工作许可证》政策在上海市试点以及真正落实以来，发展势头良好，但在具体执行进程中仍还存在一些待解决的问题。
4.3.1 政策宣传力度不够，部分手续较复杂
从目前已有的评估结果来看，发现企业基本不了解新政策的具体内容，与徐汇区政府的沟通不足，对目前办理程序也不熟悉。并且新政出台后，虽然在各方面有所完善，但部分程序对于企业来说仍然比较繁杂，办理时间成本较高，仍然会选择通过第三方中介机构办理。这与政策一开始的目标有所违背，无法发挥政策所期待的效果。
4.3.2 政策差异导致的恶性竞争
上海市作为一个经济发展水平较高的地区，特别徐汇区属于上海市中心城区，产业发展也非常完善，如果在此基础上再提高政策规模或是标准待遇等，会影响到其他城市或是地区，扩大了差距，产生不良的竞争。
同样政策内容也会引起关于人才标准的讨论，容易导致人才标准的不平衡，也会势必影响到本土人才的发展和积极性。
4.3.3 信息不对称，中介机构水平有待提高
首先外籍人才对于地区情况不熟悉，导致在具体工作或是创业方面存在了一定的弱势，与企业以及政府部门的联系还不够紧密，没能发挥出自身的良好优势。
除此之外，评估结果可以发现，企业与中介机构之间信息没有充分公开，信息并不对称，导致企业办理成本上升，仍然需要政府部门的指导和规范。
4.4海外人才政策的成效
《外国人工作许可证》政策已经开始稳步执行，结合徐汇区自身的上下配套的政策体系包括徐汇区开展的人才计划例如“光启人才行动计划”，优化了政策环境，目前阶段的工作取得了一定的成效。
4.4.1 政策发展良好，已形成一定规模
自2017年9月正式推出“光启人才行动计划”后，徐汇区自主培养及协助引进中央及上海“千人计划”人才65名（包括最新落地中央千人23人，上海千人2人）;共同筹建市级院士专家工作站14家，17位两院院士入站指导;办理外国专家来华工作许可与外国人入境就业许可“两证整合”7157件次，位居全市第二;全年开展、支持各类培训近200余次。
由此可见，政策的发展优化了上海市徐汇的人才结构，形成了良好的就业平台，有利于未来推动产业整体发展，促进徐汇区自身建设，达到发展目标。
4.4.2 海外人才相关工作的服务水平提升
政策内容的价值导向也影响着政府服务水平的改善，服务方式也得到了扩展和创新，例如文中提到的一站式服务等，为政策实施提供了完整的辅助服务，使得在徐汇区工作或是创业的海外人才整体环境得到提升。
4.4.2 数据支持和第三方平台优化
在进行政策执行过程中，积极建立完善第三方平台，也有利于徐汇区建立关于本区海外人才的信息数据库。徐汇区政府的官方网站、微信公众平台都实时更新有关于此政策办理的内容消息，从而使得外籍人才以及企业或是中介机构能及时了解最新政策情况。除此之外，办理的资料提交过程基本可以通过网络来实现，节省了办理的人力、时间成本，保证了政策的有效实施。
第五章 建议
根据上文的描述，徐汇区政府关于《外国人工作许可证》工作存在的问题，对改进政策实施以及评估提出以下意见。
5.1增强政策特色
虽然徐汇区政务部门并不能直接对《外国人工作许可》此政策进行政策改动，但可以在实施政策过程和徐汇区本身的政策文件中改善，打造更具有吸引力的平台。目前政策涵盖内容仍是住房福利、资金激励等福利性内容，但根据实际考察情况来看，外籍人才对市民福利待遇方面并没特别关心。重视外籍人才的后续培养和发展，推动其融入工作和生活环境，
5.2打造类海外环境
参考中关村等建立人才特区，特殊机制营造出“类海外环境”，徐汇区人社局已开始准备建立自身的人才分类标准，还可以建立人才档案，根据不同类别的人才甚至可针对于个体，提供有一定的可行的发展规划，促进个体发展。另外也可以鼓励高层次的海外人才之间地有序流动，支持企业、机构与高校之间的人才流动，保障本区内的人力资源。徐汇区也有与高校之间进行一些互动，因此也可完善相关制度投资未来的青年人才。例如韩国的KRF（在韩研究奖学金）、GKS（全球人才在韩奖学金）之类的支援项目，为优秀的海外研究者或硕博士等提供资助，发挥人才的最大潜力。 5.3确保本国人才的可持续发展
从《外国人工作许可证》以及文中提到的千人计划等海外人才政策可看出，中国的政策工作重点很大一部分仍在吸引高层次人才过程中，因此关于奖励鼓励性政策较多，对他们优待政策也较多，很大程度上会打击到本土人才的积极性，挫伤本土专家的信心。一味地拼资金，优惠福利待遇相关的政策，反而容易引起恶性竞争的现象，这种做法会影响海外人才动作的长期效果。
5.4完善人才评价标准以及评估体系
人才分类评价是人才工作展开的基础，有效的人才评价能够提升工作效率。人才评价需要科学的分类，在其工作的行业特征，职业职位需求以及专业性方面和创新程度在制定分类的标准。同时，在以学历、资历、职业等为基础，也需考虑实际的绩效表现，是否有成果。最后一点注重动态评价，人才评价具有时效性，不可能长时间的维持一定的水平或是毫无进步，这是一个动态过程，根据发展趋势科学评判。
由于政策较新，评估只有一个一般性的框架，对于具体的评估指标，评估过程还不完整，要考虑到徐汇区的特点，并为了之后的绩效评估的连续性，建立完善的体系。防止职能部门重叠，可建立专门的评估渠道，防止绩效评估不准确，信息失真等问题。该政策利益相关者较多，评估对象除了企业机构、政府和人才本身，也可将中国籍高层次人才、高等院校、民间研究组织等纳入评估者范围，了解不同人群对海外人才政策的意见
5.5利用各渠道提升政府管理服务水平
在服务中心，受理窗口以及外国人来华工作管理服务系统之外进一步完善公众号、微信群、网站专栏以及手机app等，充分践行上海市“互联网+政务服务”的要求。参考其他市区，设立集中答疑日，除了线上咨询，用人单位和外籍人才可在集中答疑日现场指导，帮助其完成操作。进一步完善区内的容缺受理制度，建立正负面清单，在正面清单列表上，信息诚信的单位。
但也不能一味地只关注线上平台，从与服务对象沟通上来看，窗口当面审核纸质材料的过程在没有线上非常完善的时候还是需要保留的，对他们来说不考虑时间成本等，面对面的交流是更高效直接的。
第六章 结论
本文介绍了上海市相关海外人才政策内容，根据内容以及相关公共政策评估理论、人才流动理论以及利益相关者理论来分析评估目前最新海外人才政策《外国人工作许可证》在上海市徐汇区实施的情况。总结了目前政策所存在的问题，通过反馈的问题和一些其他地区实际操作的經验，提出了关于政策和评估方面的建议内容。
本文所存在的不足之处，首先对于上海市徐汇区进行研究不能代表所有政府的实施状态，地区经济以及文化情况的不同会导致政策实际实施的不同，因此本文的建议内容针对于上海市徐汇区，并不能对所有地区的政策实施有实际的指导意义，至多作为参考。第二点则是，由于收据收集的不足，对于评价体系也没有充分了解，本文的评估框架较为简单，对实际操作并不完整，在之后的评估过程应根据具体情况调整具体的评估指标，更细化。
我认为关于海外人才政策的研究还需要更深入的研究，政策从试点到开始实施至今不超过两年，需要进一步完善实际的绩效评估体系。同时，以目前社会的人才竞争来看，海外人才政策仍有很大的改善空间，是个重要的政策内容，需要我们关注并继续调研。
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