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2015年9月13日，中共中央、国务院对外公布了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称“指导意见”）。作为新时期指导和推进国企改革的纲领性文件，《指导意见》共分8章30条，从总体要求到分类改革、完善现代企业制度和国资管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失等方面提出国企改革目标和举措。
《指导意见》将国有企业区分为商业类和公益类两大类，其中商业类又分出主业处于完全竞争行业的商业类国有企业，主业关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，以及自然垄断行业。实行“分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核”，对不同类别的企业，明确了不同的改革发展方式。
在实务中，国有企业改革，主要有以下几种模式：
一、对国有企业进行公司制、股份制改革
股份制是转轨国家大中型国有企业所有制改造的一种主要途径。大多数国家的通常做法是将原来的国有财产移交给法人和自然人，通过所有权与经营权的分离，使原来的国有企业变为有限责任公司;或通过出售国有企业的部分资产，或通过发行企业股票的形式，建立国家参股或控股的股份公司。对国有企业进行公司制、股份制改造，目的就是要使国有企业从根本上转换经营机制，顺应市场化的潮流。其中，明晰产权是股份制改造的前提，只有明确财产权利主体及利益分配机制，才能调动各经济主体对资产投入及增值的积极性。要做到产权明晰，需注意：
1、国有企业公司化。政府对公司的划分，不再按照不同的所有制形式，而是按照公司财产的组织形式，划分为有限责任公司和股份有限公司，并根据我国法律法规的规定，订立公司章程，建立完善的公司架构体系，并使其依法平等的参与市场竞争。
2、对员工实施股权激励，完善产权经营制。对企业高级管理人员及核心员工实施股权激励，有利于调动员工的积极性，稳定人才队伍。同时，建立和完善法人产权制度和产权经营制。企业由多方进行投资，投资者均成为股东，企业应拥有包括国家在内的出资者形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的独立实体。政府部门应简政放权，不干扰企业的运作，使企业独立自主的发展。
3、产权流动市场化。对国有资产的管理由过去的以物质形态为主，转化为以价值形态为主，使国有资产产权形态货币化，产权流动市场化。此时，应当通过如会计师事务所、律师事务所、资产评估机构等服务、咨询机构，进行规范的、权威的评审，作出价值损溢的判断和资产运作情况的结论，并对企业的框架结构进行设计。在此基础上，才能对国有企业进行股份制改造，也才能进行产权的流动和交易。
4、产权结构多元化。对国有企业进行文 北京盈科（上海）律师事务所高级合伙人、律师 张士举 律师助理 郭菁菁
股份制改造，要建立多元产权结构，实现由单一国有产权向多元产权转变，将产权变为股权，确立所有者、经营者及生产者之间相互依存、相互制约的经济关系及明确的法律责任，从而调动企业股东、管理层及员工的积极性。
二、对国有企业进行资产重组
国有企业资产结构的不合理，直接影响了国有企业资产的运行效率，因此，在对国有企业进行股份制改造的过程中，必须对国有企业的资产进行重组。企业资产重组有剥离、合并或分立三种形式，在此只探讨剥离与分立方式。
在剥离或分立方式下的资产重组内容包括：非经营性资产的剥离或分立和生产经营性资产的剥离或分立。企业总资产由固定资产、流动资产、长期投资、无形及递延资产四大类构成。非经营性资产如食堂、托儿所、职工家属宿舍，通常列在固定资产及在建工程栏目中，剥离时，在实物归属以及财务处理上。要划出原企业。考虑到资产规模、生产工艺、生产流程、相关程度、资产效益比等，对某些经营性资产也需要剥离，如与主产品关系不密切的辅助车间、三产服务公司、与主产品关联度较低的其他产品的生产线等，因此，剥离生产经营性资产涉及面宽。有可能涉及到固定资产、流动资产、长期投资、无形及递延资产。采取的方式也不仅仅是简单的剥离，还应包括法律上的分立，即一个法人变成两个以上法人。国有企业资产重组时，对剥离出来的资产不外乎企业内部处置与企业外部处置两种处置方法。如果对该资产进行企业外部处置，一般有如下三种途径：其一，将剥离出来的资产交给政府主管部门，如将学校交给教育部门、医院交给卫生部门等。剥离出去的部分与改造后的企业不再有任何资产及行政隶属关系;其二，将剥离出来的资产组成独立的法人实体，独立经营或交由政府部门经营;其三，将剥离出来的资产组成独立的法人实体，资产属于国有资产管理局，行政隶属于政府某一部门，然后由国有资产管理局或政府某一部门委托改制后的企业代管。
三、引进非国有资本参股
通过非国有资本参与企业改制重组，可以转换企业经营机制，增强企业竞争能力，能够激活国有企业的存量资产，实现优势互补。非国有资本参与国有企业改制的形式主要有：
1、增量投资。即国有资本稀释型改革。增量投资指在国企改制中，国有资产所有者代表以存量资产折价入股，其他投资者（包括非国有资本）以货币出资参股，改制前改制主体100%的国有资本在改制后因其他投资者货币资金的投入所占份额相对降低而得到稀释。
2、存量并购。即国有资本退出型改革。存量并购主要是指民营企业受让国有产权，出资买断国有企业资产，承接债权债务，盘活出让企业资产，原国有企业不再存续。
3、破产收购。破产收购是指非国有资本在国有企业破产拍卖中受让变现资产产权的形式。
4、内部人持股。内部人持股是指经营管理者持股、员工持股及其混合形式。
5、国有民营。国有民营指租赁（先租后买）、承包经营、委托管理等方式。
四、借助上市进行改革
国有企业改制上市的模式主要有四种：
1、整体改制。是指国有企业不进行资产剥离，以全部资产、负债进行改制重组，成立新公司，原主体企业注销，政府随后利用新公司进行公开发行。通过这种模式发行上市的主要是资产整体质量较好、历史遗留问题较少或解决较彻底、“企业办社会”负担较轻的国有企业。
2、解散分立。是指政府对国有企业的全部资产进行剥离重组，将非经营性资产、全部或部分与主营业务不相关的经营性资产及相关债务剥离除企业，剥离除的这部分资产和相关债务由政府负责安置或者成立新的法人单位进行管理，与原企业不存在隶属关系，政府把剥离后的国有企业改造成股份公司进行公开发行。在这种改制方式下，新公司不再负担非经营性资产及富余员工，但政府可能要付出较多的直接成本。
3、存续分立。是指主体企业将其部分资产或业务剥离出去，注入新设立的公司，其余部分资产或业务仍然保留在存续的原主体企业内，原主体企业成为新公司的控股母公司，政府通过控股母公司进一步控制新公司，并以新公司进行公开发行。
4、多家重整。是指多个国有企业将属于不同企业法人的部分资产注入新公司进行重组，相关债务按有关协议分别由新公司及参与各方改制企业承担，并通过新公司进行公开发行。若多个待改制企业都将其全部资产注入新公司，则该多家重组方式即成为整体改制的一种特例。若多个待改制企业都采用解散分立的方式组合成新公司，则该多家重组方式也成为解散分立的一种特例。
存续分立和多家重组的方式通常只是从原企业分离出一部分优质资产、从企业原有完整的生产过程中分离出某个生产环节，或合并多个业务相关性不大的资产组成股份公司申请上市，这往往会造成股份公司与控股股东资产的不完整。同时，将大量的劣质、非经营性资产和冗员集中于控股母公司中，必然导致控股母公司负担沉重。相反，整体改制和解散分立的方式改造彻底，资产业务体系相对完整，控股股东的负担相对较轻。
《指导意见》将国有企业区分为商业类和公益类两大类，其中商业类又分出主业处于完全竞争行业的商业类国有企业，主业关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，以及自然垄断行业。实行“分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核”，对不同类别的企业，明确了不同的改革发展方式。
在实务中，国有企业改革，主要有以下几种模式：
一、对国有企业进行公司制、股份制改革
股份制是转轨国家大中型国有企业所有制改造的一种主要途径。大多数国家的通常做法是将原来的国有财产移交给法人和自然人，通过所有权与经营权的分离，使原来的国有企业变为有限责任公司;或通过出售国有企业的部分资产，或通过发行企业股票的形式，建立国家参股或控股的股份公司。对国有企业进行公司制、股份制改造，目的就是要使国有企业从根本上转换经营机制，顺应市场化的潮流。其中，明晰产权是股份制改造的前提，只有明确财产权利主体及利益分配机制，才能调动各经济主体对资产投入及增值的积极性。要做到产权明晰，需注意：
1、国有企业公司化。政府对公司的划分，不再按照不同的所有制形式，而是按照公司财产的组织形式，划分为有限责任公司和股份有限公司，并根据我国法律法规的规定，订立公司章程，建立完善的公司架构体系，并使其依法平等的参与市场竞争。
2、对员工实施股权激励，完善产权经营制。对企业高级管理人员及核心员工实施股权激励，有利于调动员工的积极性，稳定人才队伍。同时，建立和完善法人产权制度和产权经营制。企业由多方进行投资，投资者均成为股东，企业应拥有包括国家在内的出资者形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的独立实体。政府部门应简政放权，不干扰企业的运作，使企业独立自主的发展。
3、产权流动市场化。对国有资产的管理由过去的以物质形态为主，转化为以价值形态为主，使国有资产产权形态货币化，产权流动市场化。此时，应当通过如会计师事务所、律师事务所、资产评估机构等服务、咨询机构，进行规范的、权威的评审，作出价值损溢的判断和资产运作情况的结论，并对企业的框架结构进行设计。在此基础上，才能对国有企业进行股份制改造，也才能进行产权的流动和交易。
4、产权结构多元化。对国有企业进行文 北京盈科（上海）律师事务所高级合伙人、律师 张士举 律师助理 郭菁菁
股份制改造，要建立多元产权结构，实现由单一国有产权向多元产权转变，将产权变为股权，确立所有者、经营者及生产者之间相互依存、相互制约的经济关系及明确的法律责任，从而调动企业股东、管理层及员工的积极性。
二、对国有企业进行资产重组
国有企业资产结构的不合理，直接影响了国有企业资产的运行效率，因此，在对国有企业进行股份制改造的过程中，必须对国有企业的资产进行重组。企业资产重组有剥离、合并或分立三种形式，在此只探讨剥离与分立方式。
在剥离或分立方式下的资产重组内容包括：非经营性资产的剥离或分立和生产经营性资产的剥离或分立。企业总资产由固定资产、流动资产、长期投资、无形及递延资产四大类构成。非经营性资产如食堂、托儿所、职工家属宿舍，通常列在固定资产及在建工程栏目中，剥离时，在实物归属以及财务处理上。要划出原企业。考虑到资产规模、生产工艺、生产流程、相关程度、资产效益比等，对某些经营性资产也需要剥离，如与主产品关系不密切的辅助车间、三产服务公司、与主产品关联度较低的其他产品的生产线等，因此，剥离生产经营性资产涉及面宽。有可能涉及到固定资产、流动资产、长期投资、无形及递延资产。采取的方式也不仅仅是简单的剥离，还应包括法律上的分立，即一个法人变成两个以上法人。国有企业资产重组时，对剥离出来的资产不外乎企业内部处置与企业外部处置两种处置方法。如果对该资产进行企业外部处置，一般有如下三种途径：其一，将剥离出来的资产交给政府主管部门，如将学校交给教育部门、医院交给卫生部门等。剥离出去的部分与改造后的企业不再有任何资产及行政隶属关系;其二，将剥离出来的资产组成独立的法人实体，独立经营或交由政府部门经营;其三，将剥离出来的资产组成独立的法人实体，资产属于国有资产管理局，行政隶属于政府某一部门，然后由国有资产管理局或政府某一部门委托改制后的企业代管。
三、引进非国有资本参股
通过非国有资本参与企业改制重组，可以转换企业经营机制，增强企业竞争能力，能够激活国有企业的存量资产，实现优势互补。非国有资本参与国有企业改制的形式主要有：
1、增量投资。即国有资本稀释型改革。增量投资指在国企改制中，国有资产所有者代表以存量资产折价入股，其他投资者（包括非国有资本）以货币出资参股，改制前改制主体100%的国有资本在改制后因其他投资者货币资金的投入所占份额相对降低而得到稀释。
2、存量并购。即国有资本退出型改革。存量并购主要是指民营企业受让国有产权，出资买断国有企业资产，承接债权债务，盘活出让企业资产，原国有企业不再存续。
3、破产收购。破产收购是指非国有资本在国有企业破产拍卖中受让变现资产产权的形式。
4、内部人持股。内部人持股是指经营管理者持股、员工持股及其混合形式。
5、国有民营。国有民营指租赁（先租后买）、承包经营、委托管理等方式。
四、借助上市进行改革
国有企业改制上市的模式主要有四种：
1、整体改制。是指国有企业不进行资产剥离，以全部资产、负债进行改制重组，成立新公司，原主体企业注销，政府随后利用新公司进行公开发行。通过这种模式发行上市的主要是资产整体质量较好、历史遗留问题较少或解决较彻底、“企业办社会”负担较轻的国有企业。
2、解散分立。是指政府对国有企业的全部资产进行剥离重组，将非经营性资产、全部或部分与主营业务不相关的经营性资产及相关债务剥离除企业，剥离除的这部分资产和相关债务由政府负责安置或者成立新的法人单位进行管理，与原企业不存在隶属关系，政府把剥离后的国有企业改造成股份公司进行公开发行。在这种改制方式下，新公司不再负担非经营性资产及富余员工，但政府可能要付出较多的直接成本。
3、存续分立。是指主体企业将其部分资产或业务剥离出去，注入新设立的公司，其余部分资产或业务仍然保留在存续的原主体企业内，原主体企业成为新公司的控股母公司，政府通过控股母公司进一步控制新公司，并以新公司进行公开发行。
4、多家重整。是指多个国有企业将属于不同企业法人的部分资产注入新公司进行重组，相关债务按有关协议分别由新公司及参与各方改制企业承担，并通过新公司进行公开发行。若多个待改制企业都将其全部资产注入新公司，则该多家重组方式即成为整体改制的一种特例。若多个待改制企业都采用解散分立的方式组合成新公司，则该多家重组方式也成为解散分立的一种特例。
存续分立和多家重组的方式通常只是从原企业分离出一部分优质资产、从企业原有完整的生产过程中分离出某个生产环节，或合并多个业务相关性不大的资产组成股份公司申请上市，这往往会造成股份公司与控股股东资产的不完整。同时，将大量的劣质、非经营性资产和冗员集中于控股母公司中，必然导致控股母公司负担沉重。相反，整体改制和解散分立的方式改造彻底，资产业务体系相对完整，控股股东的负担相对较轻。