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摘 要：本文作者根据最近参与的PPP项目，对项目过程中政府与社会资本的工作分配和协调进行了一些整理，以供业内人士参考。
关键词：PPP；工作分配
前言
当前，我国经济发展形势进入新常态，经济增速转向中高速增长，地方政府的财政收入增速也呈现下行趋势，城市基础设施建设面临着较大的资金压力。为此，创新基础设施建设投融资模式，推广PPP模式在基础设施建设中的应用势在必行。2015年5月19日国务院发布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知，进一步指导我国地方政府在基础设施建设过程中应用政府和社会资本合作模式，即PPP模式。这是对于创新公共服务供给机制和基础设施建设投融资模式的新的尝试，充分利用社会资本完善公共事业建设投融资模式具有十分积极的现实意义。本文作者将根据最近参与的浙江某PPP项目，对项目过程政府社会资本的工作分配和协调做相应介绍。
1基础资料介绍
1.1 工程概况
浙江某经济开发区新型城镇化建设政府与社会资本合作（PPP）项目建设范围主要位于某经济开发区范围内，根据项目所在县板块划分为 2个板块，分别为城北工业新城和城西北工业新城。同时根据各板块内实施的内容划分为道路工程、房建项目、绿化工程和市政工程四个区块主要项目内容为市政道路、景观绿化、城市公园、文体中心等项目，总投资约为38.3725 亿元（其中建安费约 25.3408亿元，前期费约 13.0317亿元）。
该项目合作期为14年，分为建设期和运营期，其中建设期4 年，运营期10年，项目分项工程预计于 2016 年陆续开工，整个项目建设拟在4年内完成，即 2019年全部完工。该项目选用的PPP模式为BOT-ROT综合型（即建设-运营-移交和改建-运营-移交）。
1.2 合同文件摘要
（1）合作范围
某经济开发区新型城镇化建设政府与社会资本合作（PPP）项目合同范围内的市政道路、景观绿化等公共设施建设以及旧城改造、休闲旅游、教育卫生、文化体育、民生保障等社会事业基础设施建设项目，具体以经批复的施工图纸及工程量清单为准。
建设工程的施工主体由双方成立的项目公司通过邀请招标方式确认；除此之外须遵照某县政府投资类项目的相关管理办法执行。工程建成后运营维护工作的服务主体直接确认为社会资本方。
（2）项目合作期限
不少于14年，分为建设期和运营期，其中建设期为4年，运营期为10年。
项目各单项工程预计将于2016年起陆续开工，整个项目建设拟在4年内完成，即2019年全部完工。双方约定以各单项工程单独施工、竣工验收、结算、审计、服务费支付，同时约定第一个单项工程开工后36个月不能具备邀请招标条件的其他单项工程做甩项处理。
（3）项目投资建设方式
在本合同签订以后，由政府方指定“浙江省某经济发展总公司”（国有资本代表）与社会资本方共同出资组建负责本项目投资、融资、建设、运营及移交的项目公司（以下简称“项目公司”）。
项目公司应当在本合同签订后20日内完成工商注册登记。
项目公司注册地址限在某县递铺街道行政辖区内。
项目公司注册资本金比例为项目总投资额的30%即 11.5 亿元，政府方指定的“浙江省某经济发展总公司”出资比例为资本金部分的10%，其余90%部分由社会资本方或其控制的子公司出资。出资的具体方式在项目公司的章程及投资协议中予以明确。
社会资本方或其控股的投资公司可选择发起设立专门投资本项目的基金（公司）或直接出资设立项目公司。
项目公司注册完成后将完全继承本协议中所明确的社会资本的权利和义务。社会资本方仍然与项目公司共同承担项目的出资建设的合同义务、并承担连带责任。
本项目的征地拆迁工作、工程地质勘察、设计工作、监理工作、造价咨询工作、环境评估、工程审图、质量监督、安全监督、质量检测等按国家规定与工程建设相关的其他工作均由政府方另行委托，除征地拆迁费用外，其他费用不包含在合同价中。
项目公司负责本项目投资、融资工作，按设计文件组织工程施工，实施项目管理，组织工程竣工验收，在竣工验收合格后将符合设计各项要求的完好的工程移交给政府方，负责资料归档并移交，负责质量缺陷责任期内施工、设备材料供应商保修工作的管理。
建设期内由项目公司向承包方支付工程进度款。项目进入运营期后，由XX县本级财政或其委托的次级财政—递铺街道财政所按照本PPP项目合同规定的条件以政府购买服务的形式将本项目中所涉及的政府付费金额支付给项目公司。
1.3 政府购买可用性服务费的计算及偿还
运营期内由XX縣本级财政或委托次级财政—递铺街道财政所向项目公司支付可用性服务费。本项目建设期结束后进入项目运营期，政府方在运营期内分拾期支付服务款。
（1）本项目可用性服务费支付比例和支付节点为：
1）前期费及前期投资回报
前期费资金使用年限为3+10年。政府方在每一期资金全部到达项目公司账户的次日起，按照双方约定的前期费投资回报率开始计算该期资金回报，在每一期前期费资金到账满一年后的次日开始支付回报，本金不计复利。前叁年只支付回报，第肆年起由政府方在 拾 年内按季度以等额本金法还本付息。
2）建安造价价款、建安造价价款投资回报及建设单位管理费
自建设项目进入运营期后，按年度平均划分运营期共 拾 期，第壹期至第 拾期 政府方每期支付 10 %的项目建安工程费和建设单位管理费，并结清相应的建安造价价款投资回报。自工程竣工验收合格之日或实际交付政府方之日（以先发生为准）起满一年后的15日内开始支付（以后每年按此日期支付一次价款），直至按运营期年限支付完毕。 2、工作协调
政府方负责本项目的动拆迁等前期工作以及公用管线的搬迁工作等，及时向项目公司交付工程建设用地，协助处理解决项目公司在工程建设中的有关困难与问题，保证工程顺利进行。政府方负责因项目前期工作所引起的任何纠纷、诉讼、赔偿以及事后的行政管理及其他有关事务。
政府方协助社会资本方社会资本方协助政府方办理工程建设以及完工所需的许可、执照和批准，负责项目接口管理的协调工作。
政府方应及时安排审计单位担任各单项工程的驻场审计，社会资本方每月25日根据已完成工作量编制计价报告上报驻场审计，驻场审计原则上应于次月20日前完成审核并报政府方确认。
3、项目公司参与的管理工作
本项目由社会资本方安排人员组建项目公司，并进行如下的项目管理工作：
（1）进行项目前期策划、经济分析、专项评估与投资确定；
（2）按PPP项目合同约定介入项目监管，对工程的建设、投融资、保修、护等行使全过程监管工作；
（3）配合建设单位负责办理的本项目投资建设所需的相关项目行政审批手续及政府规定的项目开工各项前期工作，包括立项、可研、办理各项审批、建设用地及施工临时用地的相关手续、造价咨询、招标代理、施工招标等工作；
（4）配合建设单位负责办理的工程建设前期征拆等工作，包括为建设工程承包单位提供具备施工条件的施工场地，建设过程中电力、电信、给水、煤气等市政配套专业部门及项目周边矛盾的协调处理，与本项目有关的各政府行政主管部门和其他相关部门的关系的协调，与其他临近工程项目之间的协调，与项目主管部门之间关系的协调等工作；
（5）配合总承包单位或施工企业进行工程施工组织设计和技术方案的编制与上报。根据施工总承包单位所承担的施工建设内容，按单项工程分别提供建安工程的进度计划，并由社会资本方汇总后提交政府方。进度计划包括：开工前，根据工程建设进度编制本项目总体进度计划（分年、季、月度）；在工程实施过程中，根据工程施工实际进度与计划进度的差异，提供季、月度调整计划；每月将“项目大事记（15日前）”等项目管理资料按照子项目分别汇总报送至政府方等。
（6）完成项目中标通知书到建设工程竣工备案之间的各项报批手续；
（7）对工程项目进行全过程、全方位管理（动拆迁除外，含管线搬迁及建设），组织工程建设，并协调工程各参与方工作；
（8）提出工程实施用款计划，根据建安工程进度计划向政府方同步配套提供资金需求计划，资金需求计划分为年度资金需求计划和包括每月用款明细的季度资金需求计划；资金需求计划应提前四个月预测并书面上报政府方。组织工程量清单、月度计量、工程结算、工程竣工决算和处理工程索赔等编制审核，组织竣工验收，向建设单位和政府方移交竣工档案资料；
（9）生产试运行及工程保修期管理，组织项目后评估；
（10）项目管理合同专用条款、附加条款约定的其他工作。
（11）根据集团在文明施工、安全生产、廉政建设、工程质量等方面的相应规定高标准地执行监督管理工作。
（12）社会资本方积极配合本项目各施工总承包单位在当地的施工方面的涉税事宜，社会资本方应当积极配合政府方就项目公司在当地的涉税事宜或在政府方的授意下在当地开展涉税工作。
（13）工程计量并支付的相关手续由社会资本方负责，社会资本方根据各施工单位所承担的子项目施工建设内容，分别提供相关手续，汇总并提交政府方。
4、小结
项目开发采用PPP模式，采用适量的资金投入、回收后再进行滚动开发的模式，作为项目资金安排的主线，根据开发阶段及市场情况调整资金投入比例，使得政府、开发商的项目开发风险降到最低，提高了项目资金的利用率。
然而在PPP项目的实际操作上还有很多方面需要继续完善：
（1）完善政策保障机制
针对PPP项目各方参与主体，必须要制定具有法律效力的合作契约，进而促进各方之间有效合作，促进PPP模式在我国市场中的推广和应用。
首先，要明确政府职能。PPP项目在不同建设时期，政府发挥的职能具有一定差异，政府在履行合同参与PPP项目建设过程中，还要充分发挥自身行政职能，加大对PPP项目建设各个环节的监督和管理。
其次，要保证政策具有稳定性和持续性。要完善各种信用约束和政策保障体制，尽可能消除民间资本参与投资PPP项目过程中产生的顾虑。在加大政策实施规范性和指导性的同时，还要针对政府信用进行严格约束，明确PPP项目各个部分的职责权限，来保证政策具有稳定性和持续性。
最后，要明确各方主体的职责权限，对于社会资本方来说，职责权限的清晰界定要比项目风险分担机制和投资成本效益更为重要。因此，政府要进一步加快PPP项目政策的立法，将各项规定进行整合，为PPP项目的建设提供有力的政策保障和法律保障，确保PPP项目能够顺利建设。同时在实际操作中也要按照约定的那样实行。
（2）健全风险评估和分担机制。
PPP项目建设过程会受到各种因素的影响，因此也面临各种复杂风险，对于各种风险的识别能力和防控能力直接决定了PPP项目是否能够运行成功。因此，必须制定完善的风险分担机制，使得各个参与主体合理分担相应风险。
首先，要针对PPP项目存在的风险进行评估。对于民间资本来说，PPP 项目投资实际上是进行市场投资，必须要针对风险进行精确评估，进而提高风险的管控能力。要根据项目的具体种类和实施阶段来评估各种风险的类型和属性，进而灵活制定相应的风险评估体系，来预测各个类型风险的发生概率和可能造成的损失，提高企業风险防控能力。
其次，各方参与主体应合理分担风险。参与PPP项目各方主体要共同承担各项风险，不能将所有风险全部转移到社会资本方。合理进行项目风险分担，其重点是确定各种风险的类别和基本属性，针对不同属性的风险确定不同的承担主体。例如，社会风险、法律风险和政策风险等应该主要由政府机构承担；经营维护、项目施工、项目设计过程中的风险应该交给相应的社会资本方承担；对于项目融资和市场经营类风险，由于评估过程需要完善的评估体系和数据支撑，因此应交给银行承担。
本文对项目过程中政府与社会资本的工作分配和协调进行了一些整理，请业内人士批评指正。
参考文献
[1]亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析闭.中国软科学.2009（5）：107-113.
[2]姜军，唐琳.PPP模式下的股权融资模式创新[J]开发性金融研 究，2015（2）.
作者简介
杨学华，男，1967年生，教授级高级工程师，高级经济师，注册咨询工程师（投资），现供职于上海市工程建设咨询监理有限公司，主要从事基本建设投资咨询管理及相关法务工作。
（作者单位：上海市工程建设咨询监理有限公司）
关键词：PPP；工作分配
前言
当前，我国经济发展形势进入新常态，经济增速转向中高速增长，地方政府的财政收入增速也呈现下行趋势，城市基础设施建设面临着较大的资金压力。为此，创新基础设施建设投融资模式，推广PPP模式在基础设施建设中的应用势在必行。2015年5月19日国务院发布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知，进一步指导我国地方政府在基础设施建设过程中应用政府和社会资本合作模式，即PPP模式。这是对于创新公共服务供给机制和基础设施建设投融资模式的新的尝试，充分利用社会资本完善公共事业建设投融资模式具有十分积极的现实意义。本文作者将根据最近参与的浙江某PPP项目，对项目过程政府社会资本的工作分配和协调做相应介绍。
1基础资料介绍
1.1 工程概况
浙江某经济开发区新型城镇化建设政府与社会资本合作（PPP）项目建设范围主要位于某经济开发区范围内，根据项目所在县板块划分为 2个板块，分别为城北工业新城和城西北工业新城。同时根据各板块内实施的内容划分为道路工程、房建项目、绿化工程和市政工程四个区块主要项目内容为市政道路、景观绿化、城市公园、文体中心等项目，总投资约为38.3725 亿元（其中建安费约 25.3408亿元，前期费约 13.0317亿元）。
该项目合作期为14年，分为建设期和运营期，其中建设期4 年，运营期10年，项目分项工程预计于 2016 年陆续开工，整个项目建设拟在4年内完成，即 2019年全部完工。该项目选用的PPP模式为BOT-ROT综合型（即建设-运营-移交和改建-运营-移交）。
1.2 合同文件摘要
（1）合作范围
某经济开发区新型城镇化建设政府与社会资本合作（PPP）项目合同范围内的市政道路、景观绿化等公共设施建设以及旧城改造、休闲旅游、教育卫生、文化体育、民生保障等社会事业基础设施建设项目，具体以经批复的施工图纸及工程量清单为准。
建设工程的施工主体由双方成立的项目公司通过邀请招标方式确认；除此之外须遵照某县政府投资类项目的相关管理办法执行。工程建成后运营维护工作的服务主体直接确认为社会资本方。
（2）项目合作期限
不少于14年，分为建设期和运营期，其中建设期为4年，运营期为10年。
项目各单项工程预计将于2016年起陆续开工，整个项目建设拟在4年内完成，即2019年全部完工。双方约定以各单项工程单独施工、竣工验收、结算、审计、服务费支付，同时约定第一个单项工程开工后36个月不能具备邀请招标条件的其他单项工程做甩项处理。
（3）项目投资建设方式
在本合同签订以后，由政府方指定“浙江省某经济发展总公司”（国有资本代表）与社会资本方共同出资组建负责本项目投资、融资、建设、运营及移交的项目公司（以下简称“项目公司”）。
项目公司应当在本合同签订后20日内完成工商注册登记。
项目公司注册地址限在某县递铺街道行政辖区内。
项目公司注册资本金比例为项目总投资额的30%即 11.5 亿元，政府方指定的“浙江省某经济发展总公司”出资比例为资本金部分的10%，其余90%部分由社会资本方或其控制的子公司出资。出资的具体方式在项目公司的章程及投资协议中予以明确。
社会资本方或其控股的投资公司可选择发起设立专门投资本项目的基金（公司）或直接出资设立项目公司。
项目公司注册完成后将完全继承本协议中所明确的社会资本的权利和义务。社会资本方仍然与项目公司共同承担项目的出资建设的合同义务、并承担连带责任。
本项目的征地拆迁工作、工程地质勘察、设计工作、监理工作、造价咨询工作、环境评估、工程审图、质量监督、安全监督、质量检测等按国家规定与工程建设相关的其他工作均由政府方另行委托，除征地拆迁费用外，其他费用不包含在合同价中。
项目公司负责本项目投资、融资工作，按设计文件组织工程施工，实施项目管理，组织工程竣工验收，在竣工验收合格后将符合设计各项要求的完好的工程移交给政府方，负责资料归档并移交，负责质量缺陷责任期内施工、设备材料供应商保修工作的管理。
建设期内由项目公司向承包方支付工程进度款。项目进入运营期后，由XX县本级财政或其委托的次级财政—递铺街道财政所按照本PPP项目合同规定的条件以政府购买服务的形式将本项目中所涉及的政府付费金额支付给项目公司。
1.3 政府购买可用性服务费的计算及偿还
运营期内由XX縣本级财政或委托次级财政—递铺街道财政所向项目公司支付可用性服务费。本项目建设期结束后进入项目运营期，政府方在运营期内分拾期支付服务款。
（1）本项目可用性服务费支付比例和支付节点为：
1）前期费及前期投资回报
前期费资金使用年限为3+10年。政府方在每一期资金全部到达项目公司账户的次日起，按照双方约定的前期费投资回报率开始计算该期资金回报，在每一期前期费资金到账满一年后的次日开始支付回报，本金不计复利。前叁年只支付回报，第肆年起由政府方在 拾 年内按季度以等额本金法还本付息。
2）建安造价价款、建安造价价款投资回报及建设单位管理费
自建设项目进入运营期后，按年度平均划分运营期共 拾 期，第壹期至第 拾期 政府方每期支付 10 %的项目建安工程费和建设单位管理费，并结清相应的建安造价价款投资回报。自工程竣工验收合格之日或实际交付政府方之日（以先发生为准）起满一年后的15日内开始支付（以后每年按此日期支付一次价款），直至按运营期年限支付完毕。 2、工作协调
政府方负责本项目的动拆迁等前期工作以及公用管线的搬迁工作等，及时向项目公司交付工程建设用地，协助处理解决项目公司在工程建设中的有关困难与问题，保证工程顺利进行。政府方负责因项目前期工作所引起的任何纠纷、诉讼、赔偿以及事后的行政管理及其他有关事务。
政府方协助社会资本方社会资本方协助政府方办理工程建设以及完工所需的许可、执照和批准，负责项目接口管理的协调工作。
政府方应及时安排审计单位担任各单项工程的驻场审计，社会资本方每月25日根据已完成工作量编制计价报告上报驻场审计，驻场审计原则上应于次月20日前完成审核并报政府方确认。
3、项目公司参与的管理工作
本项目由社会资本方安排人员组建项目公司，并进行如下的项目管理工作：
（1）进行项目前期策划、经济分析、专项评估与投资确定；
（2）按PPP项目合同约定介入项目监管，对工程的建设、投融资、保修、护等行使全过程监管工作；
（3）配合建设单位负责办理的本项目投资建设所需的相关项目行政审批手续及政府规定的项目开工各项前期工作，包括立项、可研、办理各项审批、建设用地及施工临时用地的相关手续、造价咨询、招标代理、施工招标等工作；
（4）配合建设单位负责办理的工程建设前期征拆等工作，包括为建设工程承包单位提供具备施工条件的施工场地，建设过程中电力、电信、给水、煤气等市政配套专业部门及项目周边矛盾的协调处理，与本项目有关的各政府行政主管部门和其他相关部门的关系的协调，与其他临近工程项目之间的协调，与项目主管部门之间关系的协调等工作；
（5）配合总承包单位或施工企业进行工程施工组织设计和技术方案的编制与上报。根据施工总承包单位所承担的施工建设内容，按单项工程分别提供建安工程的进度计划，并由社会资本方汇总后提交政府方。进度计划包括：开工前，根据工程建设进度编制本项目总体进度计划（分年、季、月度）；在工程实施过程中，根据工程施工实际进度与计划进度的差异，提供季、月度调整计划；每月将“项目大事记（15日前）”等项目管理资料按照子项目分别汇总报送至政府方等。
（6）完成项目中标通知书到建设工程竣工备案之间的各项报批手续；
（7）对工程项目进行全过程、全方位管理（动拆迁除外，含管线搬迁及建设），组织工程建设，并协调工程各参与方工作；
（8）提出工程实施用款计划，根据建安工程进度计划向政府方同步配套提供资金需求计划，资金需求计划分为年度资金需求计划和包括每月用款明细的季度资金需求计划；资金需求计划应提前四个月预测并书面上报政府方。组织工程量清单、月度计量、工程结算、工程竣工决算和处理工程索赔等编制审核，组织竣工验收，向建设单位和政府方移交竣工档案资料；
（9）生产试运行及工程保修期管理，组织项目后评估；
（10）项目管理合同专用条款、附加条款约定的其他工作。
（11）根据集团在文明施工、安全生产、廉政建设、工程质量等方面的相应规定高标准地执行监督管理工作。
（12）社会资本方积极配合本项目各施工总承包单位在当地的施工方面的涉税事宜，社会资本方应当积极配合政府方就项目公司在当地的涉税事宜或在政府方的授意下在当地开展涉税工作。
（13）工程计量并支付的相关手续由社会资本方负责，社会资本方根据各施工单位所承担的子项目施工建设内容，分别提供相关手续，汇总并提交政府方。
4、小结
项目开发采用PPP模式，采用适量的资金投入、回收后再进行滚动开发的模式，作为项目资金安排的主线，根据开发阶段及市场情况调整资金投入比例，使得政府、开发商的项目开发风险降到最低，提高了项目资金的利用率。
然而在PPP项目的实际操作上还有很多方面需要继续完善：
（1）完善政策保障机制
针对PPP项目各方参与主体，必须要制定具有法律效力的合作契约，进而促进各方之间有效合作，促进PPP模式在我国市场中的推广和应用。
首先，要明确政府职能。PPP项目在不同建设时期，政府发挥的职能具有一定差异，政府在履行合同参与PPP项目建设过程中，还要充分发挥自身行政职能，加大对PPP项目建设各个环节的监督和管理。
其次，要保证政策具有稳定性和持续性。要完善各种信用约束和政策保障体制，尽可能消除民间资本参与投资PPP项目过程中产生的顾虑。在加大政策实施规范性和指导性的同时，还要针对政府信用进行严格约束，明确PPP项目各个部分的职责权限，来保证政策具有稳定性和持续性。
最后，要明确各方主体的职责权限，对于社会资本方来说，职责权限的清晰界定要比项目风险分担机制和投资成本效益更为重要。因此，政府要进一步加快PPP项目政策的立法，将各项规定进行整合，为PPP项目的建设提供有力的政策保障和法律保障，确保PPP项目能够顺利建设。同时在实际操作中也要按照约定的那样实行。
（2）健全风险评估和分担机制。
PPP项目建设过程会受到各种因素的影响，因此也面临各种复杂风险，对于各种风险的识别能力和防控能力直接决定了PPP项目是否能够运行成功。因此，必须制定完善的风险分担机制，使得各个参与主体合理分担相应风险。
首先，要针对PPP项目存在的风险进行评估。对于民间资本来说，PPP 项目投资实际上是进行市场投资，必须要针对风险进行精确评估，进而提高风险的管控能力。要根据项目的具体种类和实施阶段来评估各种风险的类型和属性，进而灵活制定相应的风险评估体系，来预测各个类型风险的发生概率和可能造成的损失，提高企業风险防控能力。
其次，各方参与主体应合理分担风险。参与PPP项目各方主体要共同承担各项风险，不能将所有风险全部转移到社会资本方。合理进行项目风险分担，其重点是确定各种风险的类别和基本属性，针对不同属性的风险确定不同的承担主体。例如，社会风险、法律风险和政策风险等应该主要由政府机构承担；经营维护、项目施工、项目设计过程中的风险应该交给相应的社会资本方承担；对于项目融资和市场经营类风险，由于评估过程需要完善的评估体系和数据支撑，因此应交给银行承担。
本文对项目过程中政府与社会资本的工作分配和协调进行了一些整理，请业内人士批评指正。
参考文献
[1]亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析闭.中国软科学.2009（5）：107-113.
[2]姜军，唐琳.PPP模式下的股权融资模式创新[J]开发性金融研 究，2015（2）.
作者简介
杨学华，男，1967年生，教授级高级工程师，高级经济师，注册咨询工程师（投资），现供职于上海市工程建设咨询监理有限公司，主要从事基本建设投资咨询管理及相关法务工作。
（作者单位：上海市工程建设咨询监理有限公司）