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【摘要】林权抵押贷款解决了林业企业和林农融资难的问题，有力地促进了边疆民族地区经济的发展。基于普洱市林权抵押贷款的实践，抵押权的实现存在着因权利虚置、自然风险、市场风险、评估机制不健全以及森林采伐管理制度等因素导致的困难，因而从加强林权抵押贷款地方性法规体系建设、加强林权流转服务平台建设、健全森林资源资产评估体系、构建风险分担补偿机制、加强信贷管理、改革森林限额采伐管理制度等方面提出保障林权抵押贷款中抵押权实现的对策建议。
【关键词】林权 抵押权 权利实现
林权是边疆民族地区山区农民、农村集体经济组织、林业企业的一项重要财产权，林权的抵押、流转是促进林业发展、增加农民收入的重要渠道。长期以来，由于体制不顺、机制不活，导致林业企业和山区农民拥有大量的森林资源却难以处置变现或贷款融资，资金短缺成为山区农村经济发展和林业发展所面临的瓶颈。2008年6月8日，中共中央、國务院出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，明确提出健全林权抵押贷款制度。林权抵押贷款打破了农村金融信贷的瓶颈，为解决林业和农户贷款难问题提供了新的出路。
集体林权制度改革后，普洱市林权抵押贷款业务迅速增长，有力促进了边疆民族地区林业发展和农村经济，但是，由于林权抵押贷款是近年来新兴的信贷品种，受政策的影响较大，贷款运作管理机制还不成熟，信贷风险不确定因素较多，抵押权的权利实现还存在种种障碍，部分金融机构开展林权抵押贷款的积极性不高，林业企业和农户的借贷需求与金融机构的现实借贷之间仍存在很大差距。
一、林权抵押贷款的普洱实践
（一）金融机构林权抵押贷款的发放情况
金融机构是林权抵押贷款资金的供给者。为推动集体林权制度改革，加大金融对林业的支持力度，推进林权抵押贷款业务的开展，2010年云南省银监局颁布实施了《云南银行业林权抵押贷款管理暂行办法》。2011年普洱市银监分局被云南银监局确定为林权抵押贷款先试先行试点分局，普洱市各大商业银行和农村信用社也加大林权抵押贷款的发放力度。目前，在普洱市8家银行业金融机构所开展林权抵押贷款中，农村信用社的贷款余额和贷款户数最多。
（二）林权抵押贷款的资金需求者
林权抵押贷款的资金需求者主要是林业经营者，他们是林权抵押贷款市场形成和健康发展的动力。①普洱市的林业经营者主要是林农、林业企业以及林业合作组织。集体林权制度改革后，林业经营者拥有了林权证，并通过以林权抵押贷款为主的林业融资方式获得了生产经营所需要的资金。其中，林业企业是林权抵押贷款的重要主体，也是最大的资金需求者。
（三）林权抵押贷款的模式
从贷款期限来看，目前普洱市的林权抵押贷款主要是分为短期贷款和中长期贷款。从有关统计数据来看，金融机构的林权抵押短期贷款余额高于中长期贷款余额，而且短期贷款余额呈上升趋势，中长期贷款余额呈下降趋势。
从贷款对象来看，目前普洱市的林权抵押贷款主要是农户林权抵押小额贷款和法人客户林权抵押贷款。以农村信用社林权抵押贷款实践为例，金融机构针对不同的贷款对象实行了不同的贷款模式。（1）农户林权抵押小额贷款。2008年，云南省农村信用社制定了《云南省农村信用社农户林权抵押小额贷款管理办法》。该办法规定：以《林权证》所载明的林地使用权和林木所有权作为抵押物，向农民发放的贷款。农户小额林权抵押贷款的额度一般在30万元以内。贷款期限根据用途、林业生产周期、林地类型、林地使用期限等情况确定，最长5年。（2）法人客户林权抵押贷款。2012年，云南省农村信用社制定了《云南省农村信用社法人客户林权抵押贷款管理办法（试行）》，该办法所适用的贷款对象是从事林业生产经营活动或从事与林业经济发展相关生产经营活动或从事其他生产经营活动的企（事）业法人、农民林业专业合作社和其他经济组织。这就将更加广泛的林业资金需求者吸收进来，满足更加多元的林权抵押贷款需求。该办法还制定了更加灵活的林权抵押贷款模式，比如，对贷款额度、贷款期限、贷款利率和抵押率的规定更加灵活。其中，对贷款期限的规定是，“根据借款人借款用途、信用状况、生产经营资金周转实际需求、林地类型、林权经营性质、林权证规定的林地使用期限等实际情况合理确定贷款期限，但最长不超过10年”。而且，根据不同的林种规定了不同的抵押率，“用材林和竹林的幼龄林、产出前的经济林，抵押率不超过评估值的40%；用材林的中、近熟林、盛果期的经济林（果树、茶叶、橡胶等），抵押率不超过评估值的55%；用材林及竹林的成熟林不超过评估值的60%。”这样的规定提高了林权抵押贷款业务的可操作性。
（四）林权抵押贷款服务平台建设
在推进林业投融资改革的过程中，政府起着不可替代的作用。政府需要切实履行政策导向、宏观调控、规范市场、提供服务等职责，为产业发展创造宽松的经济社会环境，为林业投融资改革营造良好的氛围。普洱市在全省率先开展了林权社会化服务体系建设试点，并于2013年7月在全市全面启动建设工作。通过社会化体系建设，建立了集“林权登记、林权流转、林权抵押、其他变更、行政审批和信息发布”等为一体的服务体系，实现了“管理信息化、业务规范化、服务专业化、收费标准化、操作统一化”。为规范林权流转市场，建立一个公开、公平、公正的交易平台，通过在各县（区）安装“林权交易管理平台客户端”，林权权利人通过该客户端就可以在网上实现林权交易。
二、影响林权抵押权实现的原因分析
普洱市通过集体林权制度改革，让广大山区农民拥有了自己合法的森林资源产权，而林权抵押贷款的发放推动了林产业的发展和广大林农的增收致富。但是，通过对普洱市开展林权抵押贷款业务的调查显示，林权抵押贷款的金融风险较大，金融机构抵押权的实现存在种种障碍，银行债权被悬空，林权抵押贷款增长“先扬后抑”的问题严重，部分金融机构的林权抵押贷款呈下降趋势。部分金融机构的林权抵押贷款业务由于不良贷款占比太高而被叫停，以林权抵押为特色的贷款品种处于一个尴尬的境地。产生金融机构林权抵押权实现困难的原因有以下几个方面： （一）因权利虚设而导致的抵押权实现困难
林权作为一种复合性的权利，主要包括林地所有权、林地承包经营权和林木所有权。②合法完整的林权是抵押权实现的前提。虽然经过确权并颁发了林权证，但部分抵押林权仍存在林地界定不清、产权纠纷、规划调整等问题从而导致抵押权虚设。所谓抵押权虚设是指贷款人设定的贷款抵押物失去抵押权的情形，在森林资源资产抵押贷款中是指设定抵押的森林资源资产失去抵押权。③在实践中主要表现为：一是作为抵押物的林地、林木界定不清。普洱市境内山峦起伏，森林资源大多分布在高山、峡谷等坡度较大的土地上，相对海拔高而且地形崎岖复杂，林地边界划分和确认技术难度高，人的可到达难度大。因此，林地林木界定不清的情况大量存在。二是以产权存在争议的林权作为抵押物。集体林权制度改革后，林地、林木等森林资源的经济价值日益凸显，林权纠纷不断涌现，存在争议的林权在抵押物变现时基本失去效力。三是由于规划调整，现在的商品林划归为生态公益林，抵押权失去效力。以上情形造成了林权抵押权的虚设，从而导致金融机构的抵押权难以实现。
（二）因自然灾害导致的抵押权实现困难
林权之所以能抵押是因为具有可预期的合理收益。但是，林业是个靠天吃饭的弱质产业，林业在生产经营的过程中通常要面临自然风险，比如火灾、病虫害、冻害、泥石流、水灾等，所造成的经济损失往往非常巨大，使得林地、林木等抵押物存在灭失的风险，林权预期收益难以实现，金融机构的抵押权也难以实现。
金融机构在发放林权抵押贷款的过程中，林业保险是规避贷款风险，尤其是自然风险的重要工具。然而，长期以来，普洱市森林保险普及率低，银行的林权抵押贷款缺乏风险补偿。一方面，由于林业自然灾害的发生概率大，对灾害造成的损失评估困难，保险公司对森林保险缺乏积极性，商业性保险覆盖率偏低。另一方面，企业和林农又因保费过高增加其融资成本不愿意购买，且险种单一、缺乏针对性，对自然灾害和病虫害保险力度严重不足。由于银行风险得不到有效缓释，一旦爆发极端自然灾害和市场不利波动，将形成不良贷款反弹。而银行为降低风险可能缩短贷款期限，加剧了恶性循环。④目前，普洱市林权抵押贷款涉及的保险有火灾险、财产险和其他险。
（三）因林权流转市场不完善导致的抵押权实现困难
林权抵押贷款的抵押权能否实现，关键还要看抵押物的处置变现是否顺畅，而林权流转市场的完善与否决定了抵押权的实现。成熟完善的林权流转市场有利于保证森林资源资产定价的公开透明，也有利于促进林权抵押贷款的开展。根据《2014年西双版纳州政府工作报告》，西双版纳的林权抵押贷款余额达到23.6亿元，位居全省第一。西双版纳林权抵押贷款迅速增加的其中一个原因就是以橡胶为主的经济林木，其林权流转市场经过多年的发展已经比较成熟，如果作为抵押物，具有较为稳定的价值，便于评估，便于流转变现。但是，现实中林权流转市场存在以下问题：一是林权流转不规范的现象普遍存在，比如合同签订不规范、价格确定不合理。二是林地、林木等抵押物分布散、分布偏、差异性大，交易信息严重不足，市场定价难，交易频率不高，交易不活跃，难以形成有效公开交易市场。三是林权交易市场不成熟，客观上无法提供功能齐全的交易平台，极大地制约了林权流转，也增加了林权抵押贷款中债务人违约时抵押物的变现风险。四是在市场机制下，农副产品价格发生波动是正常现象，有可能会出现抵押物的市场价格和抵押价格发生较大差距。受市场不利波动的影响，银行如果选择拍卖林木来实现抵押权时，有可能造成抵押物贬值、不足还贷等情况出现。
（四）因森林采伐管理制度的约束而导致的抵押权实现困难
由于森林资源独特的生态保护作用，国家为了平衡森林永续利用和生态保护的关系，制定了林木采伐管理制度，明确了森林采伐必须符合采伐限额，采伐林木必须向县级以上林业主管部门申请采伐许可证。但是，现行的森林采伐管理制度，没有充分考虑非公有林经营目的和经营者追求的目标；采伐指标的规定机械僵化，森林采伐限额管理每5年核定一次；没有充分考虑到森林按照最佳的经济轮伐期进行生产经营的情况。
（五）因森林资源资产评估机制不健全而导致的抵押权实现困难
森林资源资产评估是林权抵押贷款中的一个重要环节，森林资源资产评估决定了抵押物即森林资源资产的价值，也是抵押权能否实现的关键。无论抵押物的估值过高或过低都会影响借款人或贷款人的切身利益。从目前普洱市林权抵押贷款的实践来看，现行的森林资源资产评估机制还不完善，森林资源资产评估机构缺乏，难以满足林权抵押贷款的实际需要。根据《云南银行业林权抵押贷款管理暂行办法》的规定，“贷款金额在100万元（含100万元）以上的贷款项目，应委托具有森林资源资产评估资格的机构进行评估。”这就意味着，大宗林地林木评估还需要聘请省级林业调查规划院、资产评估公司等具有资质的评估机构来完成，而且评估费用高、耗时长，对大面积森林进行资源评估甚至需要花费1个多月才能完成。
三、保障林权抵押权实现的对策建议
林权抵押贷款作为一种新兴的融资方式，在运行过程中还存在着一些问题，需要通过改革完善相关政策措施，保障林权抵押贷款中抵押权的实现，从而激发金融机构的借贷动力，促进林业融资需求，实现森林资源优势转化为经济优势，为边疆民族地区经济发展提供有效的金融服务。
（一）加强林权抵押贷款地方性法规体系建设
建议云南省以《物权法》、《担保法》、《森林法》、《商业银行法》等法律为依据，根据云南经济社会发展的实际和森林资源的特点，制定完善林权抵押贷款相关地方性法规和规章。在此基础上，省林业主管部门、人民银行、财政部门、银监局等相关部门制定林权抵押贷款、森林资产评估、林木采伐管理等方面的指导性文件和规范性文件。
（二）培育林权交易市场，加强林权流转服务平台建设
林权抵押权的实现，林权交易市场起着决定性的作用，必须要有一个完整的交易市场来实现抵押权的价值。通过调查发现，普洱市虽然在森林覆盖率、活立木蓄积量等方面具有优势，但近两年林权抵押贷款的数量和资产质量都落后于相邻的西双版纳州，其原因之一就是市场环境的差异。西双版纳州的橡胶林权交易市场已经相对比较成熟，这有利于抵押物的处置变现。因此，地方政府要推动林权抵押贷款的发展，关键要培育健康规范的林权流转交易市场。具体而言，一是强化企业和农民等林权交易主体的市场意识和抵押物管理意识，加强森林资产管理。二是完善林权流转机制，规范林权流转工作，切实保障林权流转各方的合法权益，减少山林纠纷。三是加强林权服务体系建设，建立健全林权抵押登记管理制度，林权流转变更登记管理制度及林权抵押登记告知制度，规范林权登记、变更、林权证发放、抵押登记等工作，使林权的法律效力真正落到实处，提高贷款的安全性。四是建立金融机构与林业行政管理部门之间、地区与地区之间互联互通的林權抵押登记查询系统，实现林权信息管理的网络化。 （三）健全森林资源资产评估体系
首先，制定出台符合云南实际需求的森林资源资产评估办法或技术规程。科学合理的评估是建立在完善的操作办法和工作程序基础上的。省级林业部门要联合金融、保险等相关部门制定一套符合云南实际的森林资源资产评估操作办法和工作程序，规范森林资源资产评估工作，提高评估质量，降低评估成本。其次，建立覆盖全省的评估机构网络，加强各级评估人员和银行信贷人员培训，尤其是提高基层评估人员、信贷人员的实际操作能力和水平。再次，根据森林资源资产的特点，实行分类评估，对交易活跃、价值稳定的经济林木采取内部评估为主的评估方式，从而缓解融资压力，降低借款人的融资成本，加速林权抵押贷款发展。
（四）政府主导构建风险分担补偿机制
在农村金融尚未形成有效市场和健全的保障体系的情况下，由政府主导构建风险分担补偿机制，对推动林权抵押贷款具有重要意义。一是制定完善与林权抵押贷款相关的财政政策。为了推进林权抵押贷款工作，缓释林权抵押贷款的不确定性风险，可以由政府牵头、财政出资，实行林权抵押贷款财政贴息政策和减免税费政策。二是推进政策性森林保险，提高保险覆盖率。由财政资金补贴林农和林业购买财产性保险，积极开展以森林火灾和森林病虫害为主要险种的政策性森林保险，化解林业生产经营风险，分散林业信贷风险。三是推进林业担保机构建设。省级或市级政府注册设立国有林业担保机构，经营和管理所辖国有林权，对外提供抵押担保业务。或者采取政府扶持、市场运作的方式，由政府部门部分出资，广泛吸收民间资本、林业企业或林农参与组建股份制林业担保公司，为林业企业和林农提供担保服务。通过担保机构对林业企业或林农的林权抵押贷款提供担保业务，解决中小微企业抵押担保能力不足的问题，尤其是解决地方政府融资平台融资过程缺乏抵押物的问题，同时也降低了金融机构的信贷风险。
（五）加强信贷管理，提高银行自身的抗风险水平
一是健全林权抵押贷款管理制度，严格信贷准入程序，加强对抵押物的审核，不得接受权属不清、存在争议、难以处置变现的林权作为抵押物。二是加强抵押物管理，定期了解掌握抵押物状况，对价值下降、遭受毁损等应采取资产保全措施。三是建立林业主管部门与金融机构之间的林权信息共享系统，方便金融机构对及时掌握贷款人信息，降低贷款的风险。四是加强农村信用体系建设，完善信贷客户的信用风险评估体系，设立专门的信用评级机构，建立统一合理的信用评级标准，对贷款人的情况进行评估。建立农村信用奖励和惩戒机制，通过教育、宣传等手段，培养贷款人的信用观念。
（六）改革森林限额采伐管理制度
根据林业生产经营的特点，改革森林限额采伐管理制度，简化审批服务程序。金融机构如果需要通过林木采伐方式处置抵押物时，采伐审批机关按照相关规定优先予以办理林木采伐许可证，满足借款人还贷需求，从制度上和服务上最大限度保证银行业金融机构的优先受偿权。
注释
①石道金.《基于农村金融创新的浙江森林资源资产抵押贷款研究》.中国林业出版社，2010年10月第1版，第59页。
②胡玉浪.《集体林权法律制度研究》.法律出版社，2012年版，第19页。
③石道金.《基于农村金融创新的浙江森林资源资产抵押贷款研究1-1》.中国林业出版社，2010年版，第78页。
④李波.《云南林权抵押贷款发展调查报告》.载《中国农村金融》，2014年3月。
参考文献
[1]杜国明.集体林权流转制度研究[M].北京：社会科学文献出版社，2013.
[2]胡玉浪.集体林权法律制度研究[M].北京：法律出版社，2012.
[3]石道金.基于农村金融创新的浙江森林资源资产抵押贷款研究[M].北京：中国林业出版社，2010.
[4]国家林业局、中国银监会调研组.完善林权抵押贷款工作的有关建议——基于云南的调研[J].林业经济，2013（1）：47～50.
[5]朱介石.云南省林权抵押贷款情况调研报告[J].林业经济，2012（8）：10～12.
[6]李超.林权抵押贷款的云南样本——云南银监局推动林权抵押贷款调研[J].中国农村金融，2011（8）：22～24.
[7]刘兆英.林权抵押融资的障碍及应对措施[J].中国林业经济，2012（9）：28～32.
[8]张东梅.论林权抵押之法律障碍及其解决[J].东南学术，2010（6）：186～193.
作者简介：金晶（1978.1-），女，哈尼族，云南墨江人，云南大学法律碩士，讲师，研究方向：民商法。
【关键词】林权 抵押权 权利实现
林权是边疆民族地区山区农民、农村集体经济组织、林业企业的一项重要财产权，林权的抵押、流转是促进林业发展、增加农民收入的重要渠道。长期以来，由于体制不顺、机制不活，导致林业企业和山区农民拥有大量的森林资源却难以处置变现或贷款融资，资金短缺成为山区农村经济发展和林业发展所面临的瓶颈。2008年6月8日，中共中央、國务院出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，明确提出健全林权抵押贷款制度。林权抵押贷款打破了农村金融信贷的瓶颈，为解决林业和农户贷款难问题提供了新的出路。
集体林权制度改革后，普洱市林权抵押贷款业务迅速增长，有力促进了边疆民族地区林业发展和农村经济，但是，由于林权抵押贷款是近年来新兴的信贷品种，受政策的影响较大，贷款运作管理机制还不成熟，信贷风险不确定因素较多，抵押权的权利实现还存在种种障碍，部分金融机构开展林权抵押贷款的积极性不高，林业企业和农户的借贷需求与金融机构的现实借贷之间仍存在很大差距。
一、林权抵押贷款的普洱实践
（一）金融机构林权抵押贷款的发放情况
金融机构是林权抵押贷款资金的供给者。为推动集体林权制度改革，加大金融对林业的支持力度，推进林权抵押贷款业务的开展，2010年云南省银监局颁布实施了《云南银行业林权抵押贷款管理暂行办法》。2011年普洱市银监分局被云南银监局确定为林权抵押贷款先试先行试点分局，普洱市各大商业银行和农村信用社也加大林权抵押贷款的发放力度。目前，在普洱市8家银行业金融机构所开展林权抵押贷款中，农村信用社的贷款余额和贷款户数最多。
（二）林权抵押贷款的资金需求者
林权抵押贷款的资金需求者主要是林业经营者，他们是林权抵押贷款市场形成和健康发展的动力。①普洱市的林业经营者主要是林农、林业企业以及林业合作组织。集体林权制度改革后，林业经营者拥有了林权证，并通过以林权抵押贷款为主的林业融资方式获得了生产经营所需要的资金。其中，林业企业是林权抵押贷款的重要主体，也是最大的资金需求者。
（三）林权抵押贷款的模式
从贷款期限来看，目前普洱市的林权抵押贷款主要是分为短期贷款和中长期贷款。从有关统计数据来看，金融机构的林权抵押短期贷款余额高于中长期贷款余额，而且短期贷款余额呈上升趋势，中长期贷款余额呈下降趋势。
从贷款对象来看，目前普洱市的林权抵押贷款主要是农户林权抵押小额贷款和法人客户林权抵押贷款。以农村信用社林权抵押贷款实践为例，金融机构针对不同的贷款对象实行了不同的贷款模式。（1）农户林权抵押小额贷款。2008年，云南省农村信用社制定了《云南省农村信用社农户林权抵押小额贷款管理办法》。该办法规定：以《林权证》所载明的林地使用权和林木所有权作为抵押物，向农民发放的贷款。农户小额林权抵押贷款的额度一般在30万元以内。贷款期限根据用途、林业生产周期、林地类型、林地使用期限等情况确定，最长5年。（2）法人客户林权抵押贷款。2012年，云南省农村信用社制定了《云南省农村信用社法人客户林权抵押贷款管理办法（试行）》，该办法所适用的贷款对象是从事林业生产经营活动或从事与林业经济发展相关生产经营活动或从事其他生产经营活动的企（事）业法人、农民林业专业合作社和其他经济组织。这就将更加广泛的林业资金需求者吸收进来，满足更加多元的林权抵押贷款需求。该办法还制定了更加灵活的林权抵押贷款模式，比如，对贷款额度、贷款期限、贷款利率和抵押率的规定更加灵活。其中，对贷款期限的规定是，“根据借款人借款用途、信用状况、生产经营资金周转实际需求、林地类型、林权经营性质、林权证规定的林地使用期限等实际情况合理确定贷款期限，但最长不超过10年”。而且，根据不同的林种规定了不同的抵押率，“用材林和竹林的幼龄林、产出前的经济林，抵押率不超过评估值的40%；用材林的中、近熟林、盛果期的经济林（果树、茶叶、橡胶等），抵押率不超过评估值的55%；用材林及竹林的成熟林不超过评估值的60%。”这样的规定提高了林权抵押贷款业务的可操作性。
（四）林权抵押贷款服务平台建设
在推进林业投融资改革的过程中，政府起着不可替代的作用。政府需要切实履行政策导向、宏观调控、规范市场、提供服务等职责，为产业发展创造宽松的经济社会环境，为林业投融资改革营造良好的氛围。普洱市在全省率先开展了林权社会化服务体系建设试点，并于2013年7月在全市全面启动建设工作。通过社会化体系建设，建立了集“林权登记、林权流转、林权抵押、其他变更、行政审批和信息发布”等为一体的服务体系，实现了“管理信息化、业务规范化、服务专业化、收费标准化、操作统一化”。为规范林权流转市场，建立一个公开、公平、公正的交易平台，通过在各县（区）安装“林权交易管理平台客户端”，林权权利人通过该客户端就可以在网上实现林权交易。
二、影响林权抵押权实现的原因分析
普洱市通过集体林权制度改革，让广大山区农民拥有了自己合法的森林资源产权，而林权抵押贷款的发放推动了林产业的发展和广大林农的增收致富。但是，通过对普洱市开展林权抵押贷款业务的调查显示，林权抵押贷款的金融风险较大，金融机构抵押权的实现存在种种障碍，银行债权被悬空，林权抵押贷款增长“先扬后抑”的问题严重，部分金融机构的林权抵押贷款呈下降趋势。部分金融机构的林权抵押贷款业务由于不良贷款占比太高而被叫停，以林权抵押为特色的贷款品种处于一个尴尬的境地。产生金融机构林权抵押权实现困难的原因有以下几个方面： （一）因权利虚设而导致的抵押权实现困难
林权作为一种复合性的权利，主要包括林地所有权、林地承包经营权和林木所有权。②合法完整的林权是抵押权实现的前提。虽然经过确权并颁发了林权证，但部分抵押林权仍存在林地界定不清、产权纠纷、规划调整等问题从而导致抵押权虚设。所谓抵押权虚设是指贷款人设定的贷款抵押物失去抵押权的情形，在森林资源资产抵押贷款中是指设定抵押的森林资源资产失去抵押权。③在实践中主要表现为：一是作为抵押物的林地、林木界定不清。普洱市境内山峦起伏，森林资源大多分布在高山、峡谷等坡度较大的土地上，相对海拔高而且地形崎岖复杂，林地边界划分和确认技术难度高，人的可到达难度大。因此，林地林木界定不清的情况大量存在。二是以产权存在争议的林权作为抵押物。集体林权制度改革后，林地、林木等森林资源的经济价值日益凸显，林权纠纷不断涌现，存在争议的林权在抵押物变现时基本失去效力。三是由于规划调整，现在的商品林划归为生态公益林，抵押权失去效力。以上情形造成了林权抵押权的虚设，从而导致金融机构的抵押权难以实现。
（二）因自然灾害导致的抵押权实现困难
林权之所以能抵押是因为具有可预期的合理收益。但是，林业是个靠天吃饭的弱质产业，林业在生产经营的过程中通常要面临自然风险，比如火灾、病虫害、冻害、泥石流、水灾等，所造成的经济损失往往非常巨大，使得林地、林木等抵押物存在灭失的风险，林权预期收益难以实现，金融机构的抵押权也难以实现。
金融机构在发放林权抵押贷款的过程中，林业保险是规避贷款风险，尤其是自然风险的重要工具。然而，长期以来，普洱市森林保险普及率低，银行的林权抵押贷款缺乏风险补偿。一方面，由于林业自然灾害的发生概率大，对灾害造成的损失评估困难，保险公司对森林保险缺乏积极性，商业性保险覆盖率偏低。另一方面，企业和林农又因保费过高增加其融资成本不愿意购买，且险种单一、缺乏针对性，对自然灾害和病虫害保险力度严重不足。由于银行风险得不到有效缓释，一旦爆发极端自然灾害和市场不利波动，将形成不良贷款反弹。而银行为降低风险可能缩短贷款期限，加剧了恶性循环。④目前，普洱市林权抵押贷款涉及的保险有火灾险、财产险和其他险。
（三）因林权流转市场不完善导致的抵押权实现困难
林权抵押贷款的抵押权能否实现，关键还要看抵押物的处置变现是否顺畅，而林权流转市场的完善与否决定了抵押权的实现。成熟完善的林权流转市场有利于保证森林资源资产定价的公开透明，也有利于促进林权抵押贷款的开展。根据《2014年西双版纳州政府工作报告》，西双版纳的林权抵押贷款余额达到23.6亿元，位居全省第一。西双版纳林权抵押贷款迅速增加的其中一个原因就是以橡胶为主的经济林木，其林权流转市场经过多年的发展已经比较成熟，如果作为抵押物，具有较为稳定的价值，便于评估，便于流转变现。但是，现实中林权流转市场存在以下问题：一是林权流转不规范的现象普遍存在，比如合同签订不规范、价格确定不合理。二是林地、林木等抵押物分布散、分布偏、差异性大，交易信息严重不足，市场定价难，交易频率不高，交易不活跃，难以形成有效公开交易市场。三是林权交易市场不成熟，客观上无法提供功能齐全的交易平台，极大地制约了林权流转，也增加了林权抵押贷款中债务人违约时抵押物的变现风险。四是在市场机制下，农副产品价格发生波动是正常现象，有可能会出现抵押物的市场价格和抵押价格发生较大差距。受市场不利波动的影响，银行如果选择拍卖林木来实现抵押权时，有可能造成抵押物贬值、不足还贷等情况出现。
（四）因森林采伐管理制度的约束而导致的抵押权实现困难
由于森林资源独特的生态保护作用，国家为了平衡森林永续利用和生态保护的关系，制定了林木采伐管理制度，明确了森林采伐必须符合采伐限额，采伐林木必须向县级以上林业主管部门申请采伐许可证。但是，现行的森林采伐管理制度，没有充分考虑非公有林经营目的和经营者追求的目标；采伐指标的规定机械僵化，森林采伐限额管理每5年核定一次；没有充分考虑到森林按照最佳的经济轮伐期进行生产经营的情况。
（五）因森林资源资产评估机制不健全而导致的抵押权实现困难
森林资源资产评估是林权抵押贷款中的一个重要环节，森林资源资产评估决定了抵押物即森林资源资产的价值，也是抵押权能否实现的关键。无论抵押物的估值过高或过低都会影响借款人或贷款人的切身利益。从目前普洱市林权抵押贷款的实践来看，现行的森林资源资产评估机制还不完善，森林资源资产评估机构缺乏，难以满足林权抵押贷款的实际需要。根据《云南银行业林权抵押贷款管理暂行办法》的规定，“贷款金额在100万元（含100万元）以上的贷款项目，应委托具有森林资源资产评估资格的机构进行评估。”这就意味着，大宗林地林木评估还需要聘请省级林业调查规划院、资产评估公司等具有资质的评估机构来完成，而且评估费用高、耗时长，对大面积森林进行资源评估甚至需要花费1个多月才能完成。
三、保障林权抵押权实现的对策建议
林权抵押贷款作为一种新兴的融资方式，在运行过程中还存在着一些问题，需要通过改革完善相关政策措施，保障林权抵押贷款中抵押权的实现，从而激发金融机构的借贷动力，促进林业融资需求，实现森林资源优势转化为经济优势，为边疆民族地区经济发展提供有效的金融服务。
（一）加强林权抵押贷款地方性法规体系建设
建议云南省以《物权法》、《担保法》、《森林法》、《商业银行法》等法律为依据，根据云南经济社会发展的实际和森林资源的特点，制定完善林权抵押贷款相关地方性法规和规章。在此基础上，省林业主管部门、人民银行、财政部门、银监局等相关部门制定林权抵押贷款、森林资产评估、林木采伐管理等方面的指导性文件和规范性文件。
（二）培育林权交易市场，加强林权流转服务平台建设
林权抵押权的实现，林权交易市场起着决定性的作用，必须要有一个完整的交易市场来实现抵押权的价值。通过调查发现，普洱市虽然在森林覆盖率、活立木蓄积量等方面具有优势，但近两年林权抵押贷款的数量和资产质量都落后于相邻的西双版纳州，其原因之一就是市场环境的差异。西双版纳州的橡胶林权交易市场已经相对比较成熟，这有利于抵押物的处置变现。因此，地方政府要推动林权抵押贷款的发展，关键要培育健康规范的林权流转交易市场。具体而言，一是强化企业和农民等林权交易主体的市场意识和抵押物管理意识，加强森林资产管理。二是完善林权流转机制，规范林权流转工作，切实保障林权流转各方的合法权益，减少山林纠纷。三是加强林权服务体系建设，建立健全林权抵押登记管理制度，林权流转变更登记管理制度及林权抵押登记告知制度，规范林权登记、变更、林权证发放、抵押登记等工作，使林权的法律效力真正落到实处，提高贷款的安全性。四是建立金融机构与林业行政管理部门之间、地区与地区之间互联互通的林權抵押登记查询系统，实现林权信息管理的网络化。 （三）健全森林资源资产评估体系
首先，制定出台符合云南实际需求的森林资源资产评估办法或技术规程。科学合理的评估是建立在完善的操作办法和工作程序基础上的。省级林业部门要联合金融、保险等相关部门制定一套符合云南实际的森林资源资产评估操作办法和工作程序，规范森林资源资产评估工作，提高评估质量，降低评估成本。其次，建立覆盖全省的评估机构网络，加强各级评估人员和银行信贷人员培训，尤其是提高基层评估人员、信贷人员的实际操作能力和水平。再次，根据森林资源资产的特点，实行分类评估，对交易活跃、价值稳定的经济林木采取内部评估为主的评估方式，从而缓解融资压力，降低借款人的融资成本，加速林权抵押贷款发展。
（四）政府主导构建风险分担补偿机制
在农村金融尚未形成有效市场和健全的保障体系的情况下，由政府主导构建风险分担补偿机制，对推动林权抵押贷款具有重要意义。一是制定完善与林权抵押贷款相关的财政政策。为了推进林权抵押贷款工作，缓释林权抵押贷款的不确定性风险，可以由政府牵头、财政出资，实行林权抵押贷款财政贴息政策和减免税费政策。二是推进政策性森林保险，提高保险覆盖率。由财政资金补贴林农和林业购买财产性保险，积极开展以森林火灾和森林病虫害为主要险种的政策性森林保险，化解林业生产经营风险，分散林业信贷风险。三是推进林业担保机构建设。省级或市级政府注册设立国有林业担保机构，经营和管理所辖国有林权，对外提供抵押担保业务。或者采取政府扶持、市场运作的方式，由政府部门部分出资，广泛吸收民间资本、林业企业或林农参与组建股份制林业担保公司，为林业企业和林农提供担保服务。通过担保机构对林业企业或林农的林权抵押贷款提供担保业务，解决中小微企业抵押担保能力不足的问题，尤其是解决地方政府融资平台融资过程缺乏抵押物的问题，同时也降低了金融机构的信贷风险。
（五）加强信贷管理，提高银行自身的抗风险水平
一是健全林权抵押贷款管理制度，严格信贷准入程序，加强对抵押物的审核，不得接受权属不清、存在争议、难以处置变现的林权作为抵押物。二是加强抵押物管理，定期了解掌握抵押物状况，对价值下降、遭受毁损等应采取资产保全措施。三是建立林业主管部门与金融机构之间的林权信息共享系统，方便金融机构对及时掌握贷款人信息，降低贷款的风险。四是加强农村信用体系建设，完善信贷客户的信用风险评估体系，设立专门的信用评级机构，建立统一合理的信用评级标准，对贷款人的情况进行评估。建立农村信用奖励和惩戒机制，通过教育、宣传等手段，培养贷款人的信用观念。
（六）改革森林限额采伐管理制度
根据林业生产经营的特点，改革森林限额采伐管理制度，简化审批服务程序。金融机构如果需要通过林木采伐方式处置抵押物时，采伐审批机关按照相关规定优先予以办理林木采伐许可证，满足借款人还贷需求，从制度上和服务上最大限度保证银行业金融机构的优先受偿权。
注释
①石道金.《基于农村金融创新的浙江森林资源资产抵押贷款研究》.中国林业出版社，2010年10月第1版，第59页。
②胡玉浪.《集体林权法律制度研究》.法律出版社，2012年版，第19页。
③石道金.《基于农村金融创新的浙江森林资源资产抵押贷款研究1-1》.中国林业出版社，2010年版，第78页。
④李波.《云南林权抵押贷款发展调查报告》.载《中国农村金融》，2014年3月。
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作者简介：金晶（1978.1-），女，哈尼族，云南墨江人，云南大学法律碩士，讲师，研究方向：民商法。