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【摘要】2015年中央1号文件提出开展农村土地承包经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款试点。作为全国农村金融综合改革的第一个试点县，广西田东县率先在全区探索开展农村“两权”抵押贷款业务，取得一些有益做法和工作成效，但也面临一些制约因素，亟待出台配套政策措施予以解决。
【关键词】“两权”抵押贷款 调查与思考 田东县
一、主要做法及成效
（一）主要做法
1.建立农村产权抵押贷款组织领导体系，统筹推进业务发展。一是田东县在原有农村金融改革工作领导小组之下成立了农村产权抵押贷款工作领导小组，明确各职能部门及金融机构工作职责。二是建立了农村产权抵押贷款联席会议制度，先后出台了《关于开展农村产权抵押贷款试点工作的意见》、《田东县金融机构涉农贷款奖励办法》等文件制度和支持政策。
2.建成农村信用信息共享系统，为“两权”抵押贷款提供信息支撑。先后成功创建农户信用信息系统、企业信用信息系统和农民专业合作社信用信息系统，并且实现三个系统间的连接和融合，形成了农户、农企与合作组织“三位一体”的农村信用信息共享系统，为“两权”抵押贷款业务的开展提供客户信用信息查询、资质评估等操作上的便利。
3.依托农村产权交易中心，构建农村产权价值评估体系。成立田东县农村产权交易中心，确立了农村产权交易权威场所，降低了“两权”抵押贷款风险。同时引进广西大公评估公司、广西同德评估公司等4家评估机构，形成健全的產权价值评估体系。
4.拓展农业保险覆盖面和农业险种，为“两权”抵押贷款业务的安全开展保驾护航。多部门协同，力促保险公司先后开发了甘蔗、香蕉、林木、养鸡、育肥猪、竹子等十个特色的农业保险品种，扩大了保险对农业生产风险的覆盖面。
（二）取得成效
1.“两权”抵押贷款额度大幅增长，带动农户增收。截至目前，累计发放农村“两权”抵押贷款10425万元，其中，农村土地承包经营权质押贷款1990万元，成功发放首笔农民住房财产权抵押贷款10万元。通过产权交易中心流转的土地达5.48万亩，完成确权6万多宗，约占全县的75%。
2.农村产权要素资源配置优化，激活产权交易市场。“两权”抵押贷款业务的开展，有效带动了农村产权要素通过产权交易中心安全、充分流转，优化资源配置。截至目前，通过产权交易中心的产权交易累计95宗，交易额4.1811亿元。
3.农业发展风险有效降低，农民生产积极性明显提高。截至目前，广西田东县水稻种植保险承保10万亩、甘蔗种植保险承保17.2万亩、林下养鸡险承保487.8万羽、香蕉种植险承保8252亩、竹子种植险承保9.2万亩、育肥猪险承保3575头、能繁母猪险承保317头。政策性保险有效降低农业生产发展的风险，提高了农民生产的积极性。
二、制约“两权”抵押贷款业务发展的因素
（一）法律风险为最主要的制约因素
在我国现有法律框架下，农地缺乏融资载体功能，耕地承包权、集体土地使用权、宅基地等相关土地权益及其附着物不能设立抵押权，金融机构开展相关业务积极性不高。如《担保法》和《物权法》均规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。目前，农村“两权”相关的政策仅局限于鼓励试点和试办此类抵质押贷款，对于产生的风险并没有规定可以免于责任追究和给予风险补偿，在贷款出现风险诉讼时可能在法律上得不到支持，金融部门大多采取明哲保身的态度。
（二）农业经营风险高，制约金融部门支持积极性
由于农业是易受自然灾害影响的弱质产业，具有高风险特征，百色市尚未健全农村风险补偿机制，缺乏农业产业风险准备金、救灾补助、贷款贴息等扶持政策，加大了金融机构参与农村土地资本化的信贷风险，当借款人无法偿还贷款时，金融机构难以变现农村“两权”抵押物。同时，开办农村土地经营权抵押贷款受到上级行授权授信制约，商业银行经营的“三性”原则中的安全性决定了国有股份制商业银行和邮储银行不会轻易授权县级支行开办农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款。为此，银行业金融机构推动两权抵押贷款业务积极性不高。
（三）“两权”抵押登记、评估不规范
一是农村土地流转市场还不完善。百色市虽然成立了农村产权交易中心，但主要局限于提供土地流转信息，方便供需见面，对交易后使用权的产权登记有效性和经营权人的保护措施和权益维护没有通过出台相关规定办法来约束，一旦出现了农村土地产权纠纷，将出现处置难的问题。二是还未建立土地经营权评估机构。目前多数地方政府并未指定专门的抵押登记机制，实际操作中的抵押登记方式各不相同，影响了评估的公平性和权威性，评估难也造成了贷款难。
（四）产权流转、抵押贷款的风险保障机制不健全
一是对于农民来说，土地是最大的财富，承担着养老保障功能，许多农民参与流转的意愿不强。二是对于金融机构来说，在缺乏国家层面的制度安排前提下，金融机构开展“两权”抵押贷款需要承担较大风险，若无相关风险补偿机制，金融机构积极性难以调动。
（五）农业保险发展滞后
农业风险是指在农业生产和经营的过程中，因资源条件、自然环境、市场环境、政策环境以及农业内部等不利因素的影响，土地流转后，自然风险和市场风险等对农业造成的危害将加大。但目前百色市各财产保险公司针对农业种植业的险种寥寥无几，存在农业保险发展滞后与土地流转后农业贷款风险增加矛盾，农业贷款风险无法得到保险保障，农业风险可能转嫁给金融部门。
三、政策建议
（一）尽快解决“两权”抵押的法律和制度风险问题
即《土地管理法》、《担保法》、《物权法》应修改有关“两权”出让、转让、出租或抵押的禁止性规定及《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》，明确“两权”抵押融资的合法性和可操作性。
（二）建议政府部门尽快出台配套制度
建立健全确权颁证、抵押登记、交易流转、资产处置等配套制度，加快农业政策性保险、农业巨灾专项风险基金和农业保险体系的建设步伐，在财税、贴息、担保费补助等方面给予政策倾斜，降低抵押融资风险成本和资金成本，让金融机构由“畏贷”转变为“愿贷”。
（三）建立土地经营使用权抵押贷款风险补偿基金
对因抵押贷款形成的风险给予银行贷款一定比例的风险补偿，形成“市场为主、企业履责、政府托底”的“三位一体”保障机制，切实保护各方利益。
（四）给予政策性银行和国有商业银行基层行办理农村“两权”抵押贷款权限
建议政策性银行和国有商业银行上级行要加强金融服务，给予分支机构在防风险的基础上试办“两权”的权限，重点对农业产业化龙头企业，公司加农户企业，农村经济组织及种养业农户提供支持。
参考文献
[1]李善民.家庭农场金融服务困境及其优化路径——以广西151户家庭农场为例[J].南方金融，2014（05）：62-66.
[2]李善民.土地经营权抵押贷款供给研究——基于激励约束机制的分析框架[J].南方金融，2015（06）：74-77.
作者简介：阳佳勇（1984-），男，四川仪陇人，汉族，供职于贵阳银行股份有限公司；研究方向：农村金融。
【关键词】“两权”抵押贷款 调查与思考 田东县
一、主要做法及成效
（一）主要做法
1.建立农村产权抵押贷款组织领导体系，统筹推进业务发展。一是田东县在原有农村金融改革工作领导小组之下成立了农村产权抵押贷款工作领导小组，明确各职能部门及金融机构工作职责。二是建立了农村产权抵押贷款联席会议制度，先后出台了《关于开展农村产权抵押贷款试点工作的意见》、《田东县金融机构涉农贷款奖励办法》等文件制度和支持政策。
2.建成农村信用信息共享系统，为“两权”抵押贷款提供信息支撑。先后成功创建农户信用信息系统、企业信用信息系统和农民专业合作社信用信息系统，并且实现三个系统间的连接和融合，形成了农户、农企与合作组织“三位一体”的农村信用信息共享系统，为“两权”抵押贷款业务的开展提供客户信用信息查询、资质评估等操作上的便利。
3.依托农村产权交易中心，构建农村产权价值评估体系。成立田东县农村产权交易中心，确立了农村产权交易权威场所，降低了“两权”抵押贷款风险。同时引进广西大公评估公司、广西同德评估公司等4家评估机构，形成健全的產权价值评估体系。
4.拓展农业保险覆盖面和农业险种，为“两权”抵押贷款业务的安全开展保驾护航。多部门协同，力促保险公司先后开发了甘蔗、香蕉、林木、养鸡、育肥猪、竹子等十个特色的农业保险品种，扩大了保险对农业生产风险的覆盖面。
（二）取得成效
1.“两权”抵押贷款额度大幅增长，带动农户增收。截至目前，累计发放农村“两权”抵押贷款10425万元，其中，农村土地承包经营权质押贷款1990万元，成功发放首笔农民住房财产权抵押贷款10万元。通过产权交易中心流转的土地达5.48万亩，完成确权6万多宗，约占全县的75%。
2.农村产权要素资源配置优化，激活产权交易市场。“两权”抵押贷款业务的开展，有效带动了农村产权要素通过产权交易中心安全、充分流转，优化资源配置。截至目前，通过产权交易中心的产权交易累计95宗，交易额4.1811亿元。
3.农业发展风险有效降低，农民生产积极性明显提高。截至目前，广西田东县水稻种植保险承保10万亩、甘蔗种植保险承保17.2万亩、林下养鸡险承保487.8万羽、香蕉种植险承保8252亩、竹子种植险承保9.2万亩、育肥猪险承保3575头、能繁母猪险承保317头。政策性保险有效降低农业生产发展的风险，提高了农民生产的积极性。
二、制约“两权”抵押贷款业务发展的因素
（一）法律风险为最主要的制约因素
在我国现有法律框架下，农地缺乏融资载体功能，耕地承包权、集体土地使用权、宅基地等相关土地权益及其附着物不能设立抵押权，金融机构开展相关业务积极性不高。如《担保法》和《物权法》均规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。目前，农村“两权”相关的政策仅局限于鼓励试点和试办此类抵质押贷款，对于产生的风险并没有规定可以免于责任追究和给予风险补偿，在贷款出现风险诉讼时可能在法律上得不到支持，金融部门大多采取明哲保身的态度。
（二）农业经营风险高，制约金融部门支持积极性
由于农业是易受自然灾害影响的弱质产业，具有高风险特征，百色市尚未健全农村风险补偿机制，缺乏农业产业风险准备金、救灾补助、贷款贴息等扶持政策，加大了金融机构参与农村土地资本化的信贷风险，当借款人无法偿还贷款时，金融机构难以变现农村“两权”抵押物。同时，开办农村土地经营权抵押贷款受到上级行授权授信制约，商业银行经营的“三性”原则中的安全性决定了国有股份制商业银行和邮储银行不会轻易授权县级支行开办农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款。为此，银行业金融机构推动两权抵押贷款业务积极性不高。
（三）“两权”抵押登记、评估不规范
一是农村土地流转市场还不完善。百色市虽然成立了农村产权交易中心，但主要局限于提供土地流转信息，方便供需见面，对交易后使用权的产权登记有效性和经营权人的保护措施和权益维护没有通过出台相关规定办法来约束，一旦出现了农村土地产权纠纷，将出现处置难的问题。二是还未建立土地经营权评估机构。目前多数地方政府并未指定专门的抵押登记机制，实际操作中的抵押登记方式各不相同，影响了评估的公平性和权威性，评估难也造成了贷款难。
（四）产权流转、抵押贷款的风险保障机制不健全
一是对于农民来说，土地是最大的财富，承担着养老保障功能，许多农民参与流转的意愿不强。二是对于金融机构来说，在缺乏国家层面的制度安排前提下，金融机构开展“两权”抵押贷款需要承担较大风险，若无相关风险补偿机制，金融机构积极性难以调动。
（五）农业保险发展滞后
农业风险是指在农业生产和经营的过程中，因资源条件、自然环境、市场环境、政策环境以及农业内部等不利因素的影响，土地流转后，自然风险和市场风险等对农业造成的危害将加大。但目前百色市各财产保险公司针对农业种植业的险种寥寥无几，存在农业保险发展滞后与土地流转后农业贷款风险增加矛盾，农业贷款风险无法得到保险保障，农业风险可能转嫁给金融部门。
三、政策建议
（一）尽快解决“两权”抵押的法律和制度风险问题
即《土地管理法》、《担保法》、《物权法》应修改有关“两权”出让、转让、出租或抵押的禁止性规定及《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》，明确“两权”抵押融资的合法性和可操作性。
（二）建议政府部门尽快出台配套制度
建立健全确权颁证、抵押登记、交易流转、资产处置等配套制度，加快农业政策性保险、农业巨灾专项风险基金和农业保险体系的建设步伐，在财税、贴息、担保费补助等方面给予政策倾斜，降低抵押融资风险成本和资金成本，让金融机构由“畏贷”转变为“愿贷”。
（三）建立土地经营使用权抵押贷款风险补偿基金
对因抵押贷款形成的风险给予银行贷款一定比例的风险补偿，形成“市场为主、企业履责、政府托底”的“三位一体”保障机制，切实保护各方利益。
（四）给予政策性银行和国有商业银行基层行办理农村“两权”抵押贷款权限
建议政策性银行和国有商业银行上级行要加强金融服务，给予分支机构在防风险的基础上试办“两权”的权限，重点对农业产业化龙头企业，公司加农户企业，农村经济组织及种养业农户提供支持。
参考文献
[1]李善民.家庭农场金融服务困境及其优化路径——以广西151户家庭农场为例[J].南方金融，2014（05）：62-66.
[2]李善民.土地经营权抵押贷款供给研究——基于激励约束机制的分析框架[J].南方金融，2015（06）：74-77.
作者简介：阳佳勇（1984-），男，四川仪陇人，汉族，供职于贵阳银行股份有限公司；研究方向：农村金融。