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摘 要：公民作为主体参与行政问责是异体问责的重要组成部分，相比于其他问责主体具有独特的优势，同时也是发展民主政治、建立责任政府的必然要求。从2003年非典时期的“问责风暴”到现在经历了短短7年的时间，广大学者对问责制的研究已经取得了丰硕的成果。研究者们显然都看到了公民参与问责的价值和意义，并提出了许多促进公民参与问责的构想。本文主要从公民与政府的关系角度为切入点，分析公民如何运用权利制约政府权力，通过哪些途径、动用哪些资源来进行问责，并分析当前公民参与行政问责面临的困境及对策。
关键词：公民参与；问责；困境；对策
探讨公民参与行政问责的研究，首先应该把它放在政府与公民关系这样一个框架来透视。综合梳理我国公民参与行政问责制的理论来源有：委托-代理理论，公民是权力的委托人，政府是代理人；人民主权论，认为国家的主权属于全体人民，人民拥有最高权力；社会契约理论，人民通过签订契约的形式将一部分权力交给政府，人民是国家权力的来源；现代宪政民主政体的要求，民主政治的基本理念，主权在民，一切权力来自人民等。
因此，政府与公民的关系从根本上讲是权力与权利的关系，且在终极意义上，权利是权力的基础。[1]权力应服从权利，权力是实现权利目的的手段。
根据委托-代理理论，人民作为主权者不可能直接行使管理国家和社会事务的实际权力，将权力委托给政府及其官员，由政府行使公共权力，提供公共产品和公共服务。于是作为权力所有者的公民也就与实际的权力行使者发生了分离。为此，必须需要建立一些权力监督机构来防范和制裁可能发生的权力滥用。孟德斯鸠认为，有权力的人们会使用权力一直到遇到界限的地方才休止[2]。只有用权力制约权力，才能达到平衡。政府及其官员最终必须向公民委托人负责。公民作为主权者，不仅有权要求政府及其官员做出公开的回答，而且当公民对政府及其官员不满意的时候，当政府权力被滥用的时候，当公民的合法权益受到政府权力侵害的时候，公民就可以以主权者的姿态站出来说话，直接指控或主张追究政府及其官员的责任。
在《国家公共政策与行政百科全书》中，学者Romzek与Dubnick，将问责定义为一种关系，在这种关系当中，“个人或单位在被授权的行动当中，有义务向授权者回答有关授权行动绩效的问题”，从这一定义中看出：（1）问责是一种关系，是问责者与被问责者两种角色之间的互动关系，与之相对应的是公民与政府的互动关系；（2）因为授权的关系，被问责者有义务接受问责者的质询、监督，并作出相应的回应、解释与说明。
通过公民参与问责的理论来源及相关学者的研究，由此看出，公民参与行政问责的全部正当性是基于“权为民所授”。从而抽象出一个“公民VS政府及其官员”的二元关系维度，对公民与政府之间关系的深入研究，推动行政问责实践的深入研究。因此，公民参与行政问责具有合法性，公民理应成为问责的主体。
下面通过对公民与政府之间关系的梳理，来分析公民参与行政问责的方法、动用的资源、工具，参与的途径，以及当前公民问责面临的困境及治理途径。
随着公民主体利益意识的觉醒，公民与政府的关系变得更直接和敏感，公民不再是单纯作为一个被动的受管制者而是日益以参与者身份与政府各部门及其工作人员发生关系，对政府侵害其利益的任何行为也反应更激烈。
根据公民以不同角色与政府之间发生的互动关系主要表现为五种：公共服务消费者（顾客）、参与者、监管者、诉讼者及抗议者。根据韩志明学者的观点也可以理解为信任合作型、问政追理型、评议考核型、究责诉讼型、抗议性等行动模式。[3]
以上分析的这四种公民行动模式并不是相互分离，孤立存在的每一种阶段或行动模式，而是相互联系的统一整体，在一定条件下可以相互转化。比如公民与政府是在信任与合作的关系下进行互动，且这种关系的存续是以政府责任的履行为前提的，当政府及其官员发生不负责任的行为或权力滥用时，将会导致公民对政府信任的崩溃与合作的瓦解，并引发公民对政府及其官员问责，此时自然的就转化到就在诉讼行动中来；当公民的合法权益通过诉讼没有得到合理的维护时，就会转化到对抗型，将事情“问题化”，从而上升为社会问题引起政府关注，以得到及时处理，从根本上实现公民问责的目的。
1.作为公共服务的消费者与政府及其官员发生的互动关系主要变现为：
把公民看成是公共服务的消费者，消费品是公共服务或公共产品，政府和官员是公共产品的生产者或供给者。公民与政府的关系就如同市场交换过程一样，存在着讨价还价的现象。主要表现为公民与政府在公共产品或公共服务提供与选择的博弈上。公共产品能否被有效率地供应，取决于公民对这一公共产品的供应在决策时的选择或对这一产品供应的偏好显示。[4]这一偏好显示过程就是公民通过参加投票、参与某个政治组织或加入某种社会组织等参与的过程。
但是，由于政府或官员提供的是公共产品或公共服务， 根据公共选择理论“经济人”的假设，显示个人偏好或参加集体行动都需要支付一定的成本，比如收集各种情报信息、研究相关策略以及参加投票等，不仅需要花费一定量的金钱而且还要耗费时间和精力，更主要的是，个人不这样去做，同样可以享受别人为此努力而带来的种种好处。这就为“搭便车”现象的存在提供了可能。从而就表现为公民对政府行为的消极、冷漠态度。
在这种情况下，公民参与行政问责存在着很大的不确定性，公民会有选择地参与问责事件：对于单个公民的问责行动，比较容易分析其利弊得失。而在集体问责的情况下，参与者人数众多，动机非常复杂，“搭便车”的现象极为广泛。而在权力利益的驱使下，政府官员就具有摆脱控制、排斥监督和规避责任的可能性，从而也会削弱公民问责的效能和信心。
2.公民作为参与者在问责过程中与政府的互动关系主要表现为：
公民广泛参与公共管理和公共事务，要求在信息公开的前提下了解政府及其官员做出某项决策的初衷，最终出现的结果，以及所动用的资金细节等，保障公众的知情权。公民作为权力的委托人有权知道政府及其官员在做什么、做的怎样以及为什么是这样的，同时也要知道政府及其官员在其中是否有责任以及负有何种责任等，并提出相应的意见和建议。公民只有广泛的参与政治，才能使政府了解公民的需要，达到公民与政府关系的良好互动。美国政治社会学家安东尼·奥罗姆指出：“政治参与要求接受广泛的特殊的信息，那些获取这种信息的人，即在效应和心理上更多介入的人，就更有可能参与政治。反之，那些没有得到这种信息的人，则无动于衷，缺乏心理上的投入，因此，也就很少有可能参与政治生活。”[5]体现了在善治理念下公民与政府良好的信任与合作关系。 为了更好的参与公共事务，公民要求政府及其官员对其所作所为做出回应性的解释、说明和辩护，促进政务公开和信息自由，满足公民的知情权。公民的积极参与，首先是从公民问政开始的。随着公民权利意识的发育，公民问政的事例越来越多了。例如：65岁的商务部退休干部陈育华要求北京市公安局公开北京所收养犬管理费的收支状况。[6] 北京律师董正伟要求财政部公开关于机场建设费依据及收支情况。[7]
但是，通过目前公民参与的实践来看，公民问政、信息公开的状况并不理想。公民与政府之间存在着严重的信息不对称。尽管电子政府和政务公开建设使政府透明度大大提高，但是公开哪些信息、以什么形式公开、何时公开还都是由政府单方面决定，目前的法规也没有就政府信息公开的范围、方式、时限做出明确规定。这就造成实际生活中公民及时、准确地获得信息还有很大难度。而如果公民不了解公共行政机关及其人员的行为，公民问政、监督和问责也就无从谈及。[8]
造成这一问题的主要原因就是受传统观念的影响，一些政府机关对公开政府信息，在一定程度上仍有抵触情绪，即使对于依法应当主动公开的信息，往往也不愿公开，选择被动地等待公民递交申请而为之。要摈弃这种被动的的信息公开路径，以2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》为契机，切实建立起一个公开的、透明的权力运作体系，如加拿大安大略省的“资讯与隐私委员会”所提出的一份报告显示“定期公开与积极散布”是必要及基本的民主权利，如加上网络时代资讯传递的成本优势，从网络进行政府资讯的定期公开与积极散布是政府走向“善治”的重要途径，这种途径一方面提高了政府的透明度，让公众可以有机会学习并参与公共决策与讨论，另一方面也增强了政府问责，建立政府与公众之间的信任关系。[9]这不仅是依法行政的要求，更是建立政府与公民之间良性互动关系的重要保障。
3.公民作为监督者与政府及其官员之间的互动关系：
公民通过政治参与，表达自己利益和价值分配的意愿以及目标选择，并对政府及其官员的行为进行各种监督以及绩效的考评审核，形成对权力监督和制约的重要保证。
我国宪法规定公民对国家机关和工作人员有批评和建议的权利，有提出申诉、控告或者检举的权利。《国家公务员法》、《中国共产党党内监督条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》也涉及到人民群众的问责与监督权力。国务院和各级地方政府的信访条例也规定，公民、法人或者其他组织可以采用书信、电话、走访等形式来“反映情况，提出建议、意见或投诉请求”。这些法律法规为公民监督、评议提出了合法性的基础。2006年7月中央组织部印发实施《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，要求综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等方法进行干部综合考核评价。这以暂行办法为普通公民通过干部考核参与行政问责提供了一个有力的渠道。近些年政府还开通政府热线、公民接待日，座谈会、论证会、听证会、设立决策咨询机构等形式接受公民的参与、监督、批评和建议。
近几年，随着各种参与制度的建立和公民民主意识的觉醒，公民参与评议政府及其官员的渠道越来越多了，具体的途径如民主测评、行政听证制度、公民绩效评估、参与式预算制度等。公民参与政府绩效评估，是指广大公民运用科学的评估方法，对政府部门的行政行为、公共产出及其效益进行客观公正的评价。尤其是现代发达的网络信息技术和新闻媒体舆论监督对政府及其官员的监督起到了巨大的作用。公民经常通过信访、网络论坛性、新闻跟帖和个人博客等途径表达对政府及其官员的意见和看法，网络民意的影响力越来越大。在各种监督机制中，媒体监督有着独特的优势，可以在权利的运行中起到探照灯式的监视作用。媒体能及时揭露各种腐败现像，产生巨大的社会效应.形成强大的舆论压力。如在2008年问责风暴中，一些官员却因为事件被媒体报道引起了社会的广泛关注而受到处分，如四川巴中市写文书写了错别字的三位官员，因被当作笑话在网上传播造成了不良社会影响而不可避免的被免职。“林嘉祥事件”、“周久耕事件”以及其他各地曝光公务员消费账单和出国旅游等事件都是网友在网络发帖进行曝光引起广泛的社会效应及强大的舆论压力时，使政府不得不接受问责，对违法官员进行惩治。
由此可见，每一位公民都是一名“私人检察官”，都是对行政权力进行监督的“免费的”监督员[10]。他们以个人名义直接向有关机关举报，通过新闻媒体的报道，网络的传播，或者通过社会团体力量进行监督，以引起领导的关注，从而建构起对政府权力广泛而全面的强大监督网络，及时发现和纠正公共行政中的权力滥用和决策失误。
但是，公民在监督、评议政府及其官员的参与机制比较匮乏以及合法权利的保障方面面临着威胁，从而不利于监督和问责。从总体上看，上述国家和地方出台的法律法规及规范性文件基本上都是以监察机关或者纪检部门为监督主体，而对公众在其中的作用提及很少，更未具体地对相关制度、程序和步骤做出详细明确的规定。公民参与机制的匮乏，直接导致公民问责无“路”可循，可操作性不强，从而使公民问责经常处于“话语缺失”状态之中，公民问责也就形同虚设。
另一方面公民的合法权力难以保障。由于受传统价值观念和官本位思想的影响，中国的官员权力意识倒置，没有做好责任问责的心理准备，官场也缺乏责任问责的习惯。按照人之常情，没有人愿意接受别人的批评，更多的是喜欢听好听的话，政府官员作为公共人员更是如此。尤其是自中国这种重视面子的文化背景下，一些官员对于提出批评建议的公众就怀恨在心，甚至打击报复。以举报制度为例，目前我国公民举报制度的缺陷和不足日益暴露出来，对举报人的卡、压，甚至打击报复的现象屡有发生。一些公民的身份保密权甚至被曝光，发生类似举报材料传到被检举对象手里等诸如此类的怪事。尽管我国宪法第四十一条第二款规定“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”。刑事诉讼法第85条第3款也规定了“公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全”，但这些规定由于缺乏具体的具体措施和程序性规定，而难以起到保护举报人的作用，举报人受到打击报复甚至迫害的情况一直没有得到显著改观。例如，石家庄市建设委员会工程处原处长郭光允，因向本省纪检和检察机关举报原河北省省委书记、人大常委会主任程维高违法违纪，而被戴上“诽谤省主要领导”的罪名，开除党籍、劳动教养两年。 通过现实中种种鲜活的事例可以看出，举报人合法权力面临诸多风险，被撤职、免职，在依法应享受的升迁、提薪、调动及生活待遇等方面上给予刁难和歧视的现象时有发生，使举报人遭受巨大的精神压力，有的甚至被迫走上绝路。总之，参与机制匮乏，对于批评、监督、问责政府及其官员的公民缺乏足够的保护，是我国当前公民问责稀少、问责效果差的一个重要原因。
从根本上解决这一问题，就要从完善政务公开机制，保障公民的知情权；拓宽公民参与的渠道；充分利用媒体舆论监督、网络监督的优势；保障公民的合法权益等方面入手，切实保障公民的参与权、表达权、监督权。
4.公民作为诉讼者于政府发生的互动关系表现为：
在公民与政府的互动关系中，当公民自身的合法权益及公共利益受到侵害时，当政府及其官员发生不负责任的行为或权力滥用时，公民就会通过信访、举报和检举、行政复议、行政（公益）诉讼、宪法诉讼等形式对政府及其官员进行纠责，依靠权力监督机构根据法律来进行维权行动。根据我国行政诉讼法和行政复议法的规定，对于政府机关作出的侵犯其合法权益的行政行为，公民可以依法向法院提起行政诉讼向或行政机关提出行政复议申请。
与前两者问责关系不同的是，前者主要是以监督、考评、问政的形式，问责事由大众化，影响较小，或者即便是问题很严重，也只是少数的民主意识强的公众参与，不足以引起权力监督部门的重视。政府及其官员逃避责任的可能性较大。从而公民问政的效果可见一斑。而后者公民作为诉讼者对政府及其官员进行纠责需要通过一定的权力监督机制来对政府及其官员实施裁决和审判。公民将问责的意愿向权力监督体系表达，通过宪政体制的运作来实现对政府及其官员的责任审查和责任追究。由于涉及公民本身的利益，公民问责的意愿较为强烈，为了讨回公道不惜动用大量的时间和资金成本。问责的效果也最终取决于宪政制度的有效性、司法体制的权威性及运作效率。
但是，公民在维护自身的合法权益和公共利益时，在诉讼过程中面临着诸多的问题和困难，致使问责的渠道不畅通，问责的效果不理想。在行政诉讼的受案范围较小，一些抽象行政行为不在行政诉讼范围之内；公民诉讼费用较高以及司法腐败、司法不公等问题的存在使公民诉讼望而却步。这也是公民不愿纠责，宁愿吃哑巴亏，多一事不如少一事的行为存在的原因。
为了维护公民的利益，将问责进行到底，就应该对提供一定的援助和支持。首先为公民参与行政问责提供一定的舆论支持，解决问责双方信息不对称的问题。通过对政府及其官员的行政失责行为进行报道，以引起舆论和社会公众的眼球，对某些行政诉讼、行政复议和公益诉讼的进展情定期通报，从而形成对公民问责的社会舆论支持，争取问责的最大可能性；其次，对公民诉讼提供一定的法律知识、资金支持，改善公民的弱势地位，增加其权利救济实现的可能性；第三，强化公民问责的激励。比如在行政公益诉讼中，公民经常要为此花费大量的时间和资金成本，因此应该给予胜诉的原告一定数额的奖励，从而能鼓励更多的公民参与行政问责。第四，要保护公民在问责过程中的合法权益不受侵害。同时，在法律法规上要进一步完善，以宪法、行政诉讼法和行政复议法等重要法律法规的发展和完善为基础，进一步发展宪法诉讼制度和行政公益诉讼制度，为公民维护个人权利和公共利益建构起廉价而高效率的救济机制。
5.第五种关系是公民与政府在非常态下的一种极端的对抗关系。在次状态下，当人们通过行政诉讼或司法诉讼没有得到满意结果的时候，甚至矛盾激发之后没有得到合理的解决时，公民对政府充满了绝望与愤怒，只能采取抗议行性行动来表达意愿和要求，如静坐、示威、游行甚至是冲击政府等群体性事件。公民只能通过“闹”来引起新闻媒体，社会、网络的足够重视，“逼迫”政府立即着手解决问题。
这种场景下的公民似乎全然不像我们通常心目中的弱者。同时也反映了一种生活常理：只有不断地上访及与之相连的“闹事”才能带来问题的解决，甚至“闹”的程度与政府解决问题的程度直接相连，此即所谓的“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”，“会哭的孩子多吃奶”。这其背后也或多或少的显示出政府及其官员失责或卸责方面的因素，因而自然也就会引发问责风暴，间接实现了公民问责的目的。（参见应星、晋军，2000）
这一关系要足以引起政府及其官员的重视，要不断的思考如何应对和规范公民问责的问题，使之在制度和法律范围之内合理运行，用善治的理念促进公民与政府之间良好关系的形成，实现责任政府。
小结：
公民参与行政问责作为一种自下而上的权力监督途径，可以促使各级领导干部认真检查工作制度和工作状况， 认真对待群众的要求和意见，从而使整个社会的行政体制摆脱低效率的运行而转入良性运转，从而有利于建立责任政府、服务型政府；同时也是作为“弱者的武器”帮助公民表达意愿、参与公共事务、争取平等对待的重要工具，是公民维权的新的权力技术。
公民要使自己的具体问题以及社会问题纳入政府解决问题的议事日程中，就必须不断运用各种策略和技术把自己的困境建构为国家本身真正重视的社会秩序问题。公民问责的过程，即将事情“问题化”的过程。这种问题化的技术既体现在上访的话语实践中，同时也体现在网络、媒体舆论、司法诉讼的实践层面。
为了更好的发挥公民参与行政问责的作用，要加强和完善的民主制度和法治的建设，为公民参与提供良好的环境，这就要求：
（1）培养公民的权利监督意识，构建公民参与型政治文化，促使参与问责文化内化于人们的意识之中，使问责主体主动地利用其问责功能，发挥问责的监督制约作用；促使政府官员树立公民本位和权利本位的民主价值观，更为积极地面对社会的诉求而迅速回应公众的需要，并为自己的行政行为承担责任。
（2）拓宽公民参与问责渠道，建立信息平台机制，如民意调查、听证会、座谈会、展览会、新闻媒体等，特别注重发挥网络的作用。加强与公民的联系，促进政府与公民的沟通与交流，保证政府为公众提供可靠适当的信息、以提高其问责的积极性和科学性。
（3）政务公开，保证公民的知情权。公民知情权的保护需要政府行为的透明机制来保障。而政府行为透明机制的核心是政务公开。特别是政府权力运作要公开透明，包括用人权力要公开、财务权力要公开、政务权力要公开。从而迫使政府官员对一切有问题的权力行为都作出充分的、负责任的说明和辩解，并且把政府及官员置于公众监督之下，最终使不负责任者接受相应的制裁。
（4）保障公民的合法权力，提高公民参与问责能力。公民的合法权力受到保障是公民参与行政问责的最低限。严惩打击报复举报人的违法官员，树立良好的问责风气。
同时，更重要的是要提高公民的问责能力对公民进行政治知识教育、法律知识教育、提高公民参与的理性程度。此外还要从技术的角度对公民传授一些实际操作的知识，提高公民参与问责的时效性。同时，还要加强新闻舆论对公民问责的引导作用，争取社会舆论的支持。
通过分析以上因素，实现政府与公民的良好互动关系，在这种正常的、合理的、制度范围内的关系中充分保障广大公民的表达权、参与权、知情权和监督权，更好的发挥公民做为异体问责的作用，达到善治。
参考文献：
[1]卓泽渊.法治国家论[M]北京：中国方正出版社，2001.
[2]孟德斯鸠.论法的精神：上册[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1961：153-156）.
[3]韩志明.公民问责的行动模式及其要素分析.
[4]吴昕春.公共选择与公民参与集体行动的动力[J]安徽大学学报（哲学社会科学版，2002.
[5]安东尼·奥罗姆.政治社会学[M].上海：上海人民出版社，1989.293.
[6]、[7]河南传媒网.民生论坛http：//changzhuyuanyuan.5d6d.com/thread-4614-1-1.html.
[8]汪伟全.公民参与：推进行政问责制的重要途径[J].探索与争鸣，2007，（7）.
[9]李妙颜.公民参与——问责制的核心价值所在.
[10]韩志明.公民问责：理论意义与制度设计[J].中州学刊，2007，（5）.
关键词：公民参与；问责；困境；对策
探讨公民参与行政问责的研究，首先应该把它放在政府与公民关系这样一个框架来透视。综合梳理我国公民参与行政问责制的理论来源有：委托-代理理论，公民是权力的委托人，政府是代理人；人民主权论，认为国家的主权属于全体人民，人民拥有最高权力；社会契约理论，人民通过签订契约的形式将一部分权力交给政府，人民是国家权力的来源；现代宪政民主政体的要求，民主政治的基本理念，主权在民，一切权力来自人民等。
因此，政府与公民的关系从根本上讲是权力与权利的关系，且在终极意义上，权利是权力的基础。[1]权力应服从权利，权力是实现权利目的的手段。
根据委托-代理理论，人民作为主权者不可能直接行使管理国家和社会事务的实际权力，将权力委托给政府及其官员，由政府行使公共权力，提供公共产品和公共服务。于是作为权力所有者的公民也就与实际的权力行使者发生了分离。为此，必须需要建立一些权力监督机构来防范和制裁可能发生的权力滥用。孟德斯鸠认为，有权力的人们会使用权力一直到遇到界限的地方才休止[2]。只有用权力制约权力，才能达到平衡。政府及其官员最终必须向公民委托人负责。公民作为主权者，不仅有权要求政府及其官员做出公开的回答，而且当公民对政府及其官员不满意的时候，当政府权力被滥用的时候，当公民的合法权益受到政府权力侵害的时候，公民就可以以主权者的姿态站出来说话，直接指控或主张追究政府及其官员的责任。
在《国家公共政策与行政百科全书》中，学者Romzek与Dubnick，将问责定义为一种关系，在这种关系当中，“个人或单位在被授权的行动当中，有义务向授权者回答有关授权行动绩效的问题”，从这一定义中看出：（1）问责是一种关系，是问责者与被问责者两种角色之间的互动关系，与之相对应的是公民与政府的互动关系；（2）因为授权的关系，被问责者有义务接受问责者的质询、监督，并作出相应的回应、解释与说明。
通过公民参与问责的理论来源及相关学者的研究，由此看出，公民参与行政问责的全部正当性是基于“权为民所授”。从而抽象出一个“公民VS政府及其官员”的二元关系维度，对公民与政府之间关系的深入研究，推动行政问责实践的深入研究。因此，公民参与行政问责具有合法性，公民理应成为问责的主体。
下面通过对公民与政府之间关系的梳理，来分析公民参与行政问责的方法、动用的资源、工具，参与的途径，以及当前公民问责面临的困境及治理途径。
随着公民主体利益意识的觉醒，公民与政府的关系变得更直接和敏感，公民不再是单纯作为一个被动的受管制者而是日益以参与者身份与政府各部门及其工作人员发生关系，对政府侵害其利益的任何行为也反应更激烈。
根据公民以不同角色与政府之间发生的互动关系主要表现为五种：公共服务消费者（顾客）、参与者、监管者、诉讼者及抗议者。根据韩志明学者的观点也可以理解为信任合作型、问政追理型、评议考核型、究责诉讼型、抗议性等行动模式。[3]
以上分析的这四种公民行动模式并不是相互分离，孤立存在的每一种阶段或行动模式，而是相互联系的统一整体，在一定条件下可以相互转化。比如公民与政府是在信任与合作的关系下进行互动，且这种关系的存续是以政府责任的履行为前提的，当政府及其官员发生不负责任的行为或权力滥用时，将会导致公民对政府信任的崩溃与合作的瓦解，并引发公民对政府及其官员问责，此时自然的就转化到就在诉讼行动中来；当公民的合法权益通过诉讼没有得到合理的维护时，就会转化到对抗型，将事情“问题化”，从而上升为社会问题引起政府关注，以得到及时处理，从根本上实现公民问责的目的。
1.作为公共服务的消费者与政府及其官员发生的互动关系主要变现为：
把公民看成是公共服务的消费者，消费品是公共服务或公共产品，政府和官员是公共产品的生产者或供给者。公民与政府的关系就如同市场交换过程一样，存在着讨价还价的现象。主要表现为公民与政府在公共产品或公共服务提供与选择的博弈上。公共产品能否被有效率地供应，取决于公民对这一公共产品的供应在决策时的选择或对这一产品供应的偏好显示。[4]这一偏好显示过程就是公民通过参加投票、参与某个政治组织或加入某种社会组织等参与的过程。
但是，由于政府或官员提供的是公共产品或公共服务， 根据公共选择理论“经济人”的假设，显示个人偏好或参加集体行动都需要支付一定的成本，比如收集各种情报信息、研究相关策略以及参加投票等，不仅需要花费一定量的金钱而且还要耗费时间和精力，更主要的是，个人不这样去做，同样可以享受别人为此努力而带来的种种好处。这就为“搭便车”现象的存在提供了可能。从而就表现为公民对政府行为的消极、冷漠态度。
在这种情况下，公民参与行政问责存在着很大的不确定性，公民会有选择地参与问责事件：对于单个公民的问责行动，比较容易分析其利弊得失。而在集体问责的情况下，参与者人数众多，动机非常复杂，“搭便车”的现象极为广泛。而在权力利益的驱使下，政府官员就具有摆脱控制、排斥监督和规避责任的可能性，从而也会削弱公民问责的效能和信心。
2.公民作为参与者在问责过程中与政府的互动关系主要表现为：
公民广泛参与公共管理和公共事务，要求在信息公开的前提下了解政府及其官员做出某项决策的初衷，最终出现的结果，以及所动用的资金细节等，保障公众的知情权。公民作为权力的委托人有权知道政府及其官员在做什么、做的怎样以及为什么是这样的，同时也要知道政府及其官员在其中是否有责任以及负有何种责任等，并提出相应的意见和建议。公民只有广泛的参与政治，才能使政府了解公民的需要，达到公民与政府关系的良好互动。美国政治社会学家安东尼·奥罗姆指出：“政治参与要求接受广泛的特殊的信息，那些获取这种信息的人，即在效应和心理上更多介入的人，就更有可能参与政治。反之，那些没有得到这种信息的人，则无动于衷，缺乏心理上的投入，因此，也就很少有可能参与政治生活。”[5]体现了在善治理念下公民与政府良好的信任与合作关系。 为了更好的参与公共事务，公民要求政府及其官员对其所作所为做出回应性的解释、说明和辩护，促进政务公开和信息自由，满足公民的知情权。公民的积极参与，首先是从公民问政开始的。随着公民权利意识的发育，公民问政的事例越来越多了。例如：65岁的商务部退休干部陈育华要求北京市公安局公开北京所收养犬管理费的收支状况。[6] 北京律师董正伟要求财政部公开关于机场建设费依据及收支情况。[7]
但是，通过目前公民参与的实践来看，公民问政、信息公开的状况并不理想。公民与政府之间存在着严重的信息不对称。尽管电子政府和政务公开建设使政府透明度大大提高，但是公开哪些信息、以什么形式公开、何时公开还都是由政府单方面决定，目前的法规也没有就政府信息公开的范围、方式、时限做出明确规定。这就造成实际生活中公民及时、准确地获得信息还有很大难度。而如果公民不了解公共行政机关及其人员的行为，公民问政、监督和问责也就无从谈及。[8]
造成这一问题的主要原因就是受传统观念的影响，一些政府机关对公开政府信息，在一定程度上仍有抵触情绪，即使对于依法应当主动公开的信息，往往也不愿公开，选择被动地等待公民递交申请而为之。要摈弃这种被动的的信息公开路径，以2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》为契机，切实建立起一个公开的、透明的权力运作体系，如加拿大安大略省的“资讯与隐私委员会”所提出的一份报告显示“定期公开与积极散布”是必要及基本的民主权利，如加上网络时代资讯传递的成本优势，从网络进行政府资讯的定期公开与积极散布是政府走向“善治”的重要途径，这种途径一方面提高了政府的透明度，让公众可以有机会学习并参与公共决策与讨论，另一方面也增强了政府问责，建立政府与公众之间的信任关系。[9]这不仅是依法行政的要求，更是建立政府与公民之间良性互动关系的重要保障。
3.公民作为监督者与政府及其官员之间的互动关系：
公民通过政治参与，表达自己利益和价值分配的意愿以及目标选择，并对政府及其官员的行为进行各种监督以及绩效的考评审核，形成对权力监督和制约的重要保证。
我国宪法规定公民对国家机关和工作人员有批评和建议的权利，有提出申诉、控告或者检举的权利。《国家公务员法》、《中国共产党党内监督条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》也涉及到人民群众的问责与监督权力。国务院和各级地方政府的信访条例也规定，公民、法人或者其他组织可以采用书信、电话、走访等形式来“反映情况，提出建议、意见或投诉请求”。这些法律法规为公民监督、评议提出了合法性的基础。2006年7月中央组织部印发实施《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，要求综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等方法进行干部综合考核评价。这以暂行办法为普通公民通过干部考核参与行政问责提供了一个有力的渠道。近些年政府还开通政府热线、公民接待日，座谈会、论证会、听证会、设立决策咨询机构等形式接受公民的参与、监督、批评和建议。
近几年，随着各种参与制度的建立和公民民主意识的觉醒，公民参与评议政府及其官员的渠道越来越多了，具体的途径如民主测评、行政听证制度、公民绩效评估、参与式预算制度等。公民参与政府绩效评估，是指广大公民运用科学的评估方法，对政府部门的行政行为、公共产出及其效益进行客观公正的评价。尤其是现代发达的网络信息技术和新闻媒体舆论监督对政府及其官员的监督起到了巨大的作用。公民经常通过信访、网络论坛性、新闻跟帖和个人博客等途径表达对政府及其官员的意见和看法，网络民意的影响力越来越大。在各种监督机制中，媒体监督有着独特的优势，可以在权利的运行中起到探照灯式的监视作用。媒体能及时揭露各种腐败现像，产生巨大的社会效应.形成强大的舆论压力。如在2008年问责风暴中，一些官员却因为事件被媒体报道引起了社会的广泛关注而受到处分，如四川巴中市写文书写了错别字的三位官员，因被当作笑话在网上传播造成了不良社会影响而不可避免的被免职。“林嘉祥事件”、“周久耕事件”以及其他各地曝光公务员消费账单和出国旅游等事件都是网友在网络发帖进行曝光引起广泛的社会效应及强大的舆论压力时，使政府不得不接受问责，对违法官员进行惩治。
由此可见，每一位公民都是一名“私人检察官”，都是对行政权力进行监督的“免费的”监督员[10]。他们以个人名义直接向有关机关举报，通过新闻媒体的报道，网络的传播，或者通过社会团体力量进行监督，以引起领导的关注，从而建构起对政府权力广泛而全面的强大监督网络，及时发现和纠正公共行政中的权力滥用和决策失误。
但是，公民在监督、评议政府及其官员的参与机制比较匮乏以及合法权利的保障方面面临着威胁，从而不利于监督和问责。从总体上看，上述国家和地方出台的法律法规及规范性文件基本上都是以监察机关或者纪检部门为监督主体，而对公众在其中的作用提及很少，更未具体地对相关制度、程序和步骤做出详细明确的规定。公民参与机制的匮乏，直接导致公民问责无“路”可循，可操作性不强，从而使公民问责经常处于“话语缺失”状态之中，公民问责也就形同虚设。
另一方面公民的合法权力难以保障。由于受传统价值观念和官本位思想的影响，中国的官员权力意识倒置，没有做好责任问责的心理准备，官场也缺乏责任问责的习惯。按照人之常情，没有人愿意接受别人的批评，更多的是喜欢听好听的话，政府官员作为公共人员更是如此。尤其是自中国这种重视面子的文化背景下，一些官员对于提出批评建议的公众就怀恨在心，甚至打击报复。以举报制度为例，目前我国公民举报制度的缺陷和不足日益暴露出来，对举报人的卡、压，甚至打击报复的现象屡有发生。一些公民的身份保密权甚至被曝光，发生类似举报材料传到被检举对象手里等诸如此类的怪事。尽管我国宪法第四十一条第二款规定“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”。刑事诉讼法第85条第3款也规定了“公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全”，但这些规定由于缺乏具体的具体措施和程序性规定，而难以起到保护举报人的作用，举报人受到打击报复甚至迫害的情况一直没有得到显著改观。例如，石家庄市建设委员会工程处原处长郭光允，因向本省纪检和检察机关举报原河北省省委书记、人大常委会主任程维高违法违纪，而被戴上“诽谤省主要领导”的罪名，开除党籍、劳动教养两年。 通过现实中种种鲜活的事例可以看出，举报人合法权力面临诸多风险，被撤职、免职，在依法应享受的升迁、提薪、调动及生活待遇等方面上给予刁难和歧视的现象时有发生，使举报人遭受巨大的精神压力，有的甚至被迫走上绝路。总之，参与机制匮乏，对于批评、监督、问责政府及其官员的公民缺乏足够的保护，是我国当前公民问责稀少、问责效果差的一个重要原因。
从根本上解决这一问题，就要从完善政务公开机制，保障公民的知情权；拓宽公民参与的渠道；充分利用媒体舆论监督、网络监督的优势；保障公民的合法权益等方面入手，切实保障公民的参与权、表达权、监督权。
4.公民作为诉讼者于政府发生的互动关系表现为：
在公民与政府的互动关系中，当公民自身的合法权益及公共利益受到侵害时，当政府及其官员发生不负责任的行为或权力滥用时，公民就会通过信访、举报和检举、行政复议、行政（公益）诉讼、宪法诉讼等形式对政府及其官员进行纠责，依靠权力监督机构根据法律来进行维权行动。根据我国行政诉讼法和行政复议法的规定，对于政府机关作出的侵犯其合法权益的行政行为，公民可以依法向法院提起行政诉讼向或行政机关提出行政复议申请。
与前两者问责关系不同的是，前者主要是以监督、考评、问政的形式，问责事由大众化，影响较小，或者即便是问题很严重，也只是少数的民主意识强的公众参与，不足以引起权力监督部门的重视。政府及其官员逃避责任的可能性较大。从而公民问政的效果可见一斑。而后者公民作为诉讼者对政府及其官员进行纠责需要通过一定的权力监督机制来对政府及其官员实施裁决和审判。公民将问责的意愿向权力监督体系表达，通过宪政体制的运作来实现对政府及其官员的责任审查和责任追究。由于涉及公民本身的利益，公民问责的意愿较为强烈，为了讨回公道不惜动用大量的时间和资金成本。问责的效果也最终取决于宪政制度的有效性、司法体制的权威性及运作效率。
但是，公民在维护自身的合法权益和公共利益时，在诉讼过程中面临着诸多的问题和困难，致使问责的渠道不畅通，问责的效果不理想。在行政诉讼的受案范围较小，一些抽象行政行为不在行政诉讼范围之内；公民诉讼费用较高以及司法腐败、司法不公等问题的存在使公民诉讼望而却步。这也是公民不愿纠责，宁愿吃哑巴亏，多一事不如少一事的行为存在的原因。
为了维护公民的利益，将问责进行到底，就应该对提供一定的援助和支持。首先为公民参与行政问责提供一定的舆论支持，解决问责双方信息不对称的问题。通过对政府及其官员的行政失责行为进行报道，以引起舆论和社会公众的眼球，对某些行政诉讼、行政复议和公益诉讼的进展情定期通报，从而形成对公民问责的社会舆论支持，争取问责的最大可能性；其次，对公民诉讼提供一定的法律知识、资金支持，改善公民的弱势地位，增加其权利救济实现的可能性；第三，强化公民问责的激励。比如在行政公益诉讼中，公民经常要为此花费大量的时间和资金成本，因此应该给予胜诉的原告一定数额的奖励，从而能鼓励更多的公民参与行政问责。第四，要保护公民在问责过程中的合法权益不受侵害。同时，在法律法规上要进一步完善，以宪法、行政诉讼法和行政复议法等重要法律法规的发展和完善为基础，进一步发展宪法诉讼制度和行政公益诉讼制度，为公民维护个人权利和公共利益建构起廉价而高效率的救济机制。
5.第五种关系是公民与政府在非常态下的一种极端的对抗关系。在次状态下，当人们通过行政诉讼或司法诉讼没有得到满意结果的时候，甚至矛盾激发之后没有得到合理的解决时，公民对政府充满了绝望与愤怒，只能采取抗议行性行动来表达意愿和要求，如静坐、示威、游行甚至是冲击政府等群体性事件。公民只能通过“闹”来引起新闻媒体，社会、网络的足够重视，“逼迫”政府立即着手解决问题。
这种场景下的公民似乎全然不像我们通常心目中的弱者。同时也反映了一种生活常理：只有不断地上访及与之相连的“闹事”才能带来问题的解决，甚至“闹”的程度与政府解决问题的程度直接相连，此即所谓的“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”，“会哭的孩子多吃奶”。这其背后也或多或少的显示出政府及其官员失责或卸责方面的因素，因而自然也就会引发问责风暴，间接实现了公民问责的目的。（参见应星、晋军，2000）
这一关系要足以引起政府及其官员的重视，要不断的思考如何应对和规范公民问责的问题，使之在制度和法律范围之内合理运行，用善治的理念促进公民与政府之间良好关系的形成，实现责任政府。
小结：
公民参与行政问责作为一种自下而上的权力监督途径，可以促使各级领导干部认真检查工作制度和工作状况， 认真对待群众的要求和意见，从而使整个社会的行政体制摆脱低效率的运行而转入良性运转，从而有利于建立责任政府、服务型政府；同时也是作为“弱者的武器”帮助公民表达意愿、参与公共事务、争取平等对待的重要工具，是公民维权的新的权力技术。
公民要使自己的具体问题以及社会问题纳入政府解决问题的议事日程中，就必须不断运用各种策略和技术把自己的困境建构为国家本身真正重视的社会秩序问题。公民问责的过程，即将事情“问题化”的过程。这种问题化的技术既体现在上访的话语实践中，同时也体现在网络、媒体舆论、司法诉讼的实践层面。
为了更好的发挥公民参与行政问责的作用，要加强和完善的民主制度和法治的建设，为公民参与提供良好的环境，这就要求：
（1）培养公民的权利监督意识，构建公民参与型政治文化，促使参与问责文化内化于人们的意识之中，使问责主体主动地利用其问责功能，发挥问责的监督制约作用；促使政府官员树立公民本位和权利本位的民主价值观，更为积极地面对社会的诉求而迅速回应公众的需要，并为自己的行政行为承担责任。
（2）拓宽公民参与问责渠道，建立信息平台机制，如民意调查、听证会、座谈会、展览会、新闻媒体等，特别注重发挥网络的作用。加强与公民的联系，促进政府与公民的沟通与交流，保证政府为公众提供可靠适当的信息、以提高其问责的积极性和科学性。
（3）政务公开，保证公民的知情权。公民知情权的保护需要政府行为的透明机制来保障。而政府行为透明机制的核心是政务公开。特别是政府权力运作要公开透明，包括用人权力要公开、财务权力要公开、政务权力要公开。从而迫使政府官员对一切有问题的权力行为都作出充分的、负责任的说明和辩解，并且把政府及官员置于公众监督之下，最终使不负责任者接受相应的制裁。
（4）保障公民的合法权力，提高公民参与问责能力。公民的合法权力受到保障是公民参与行政问责的最低限。严惩打击报复举报人的违法官员，树立良好的问责风气。
同时，更重要的是要提高公民的问责能力对公民进行政治知识教育、法律知识教育、提高公民参与的理性程度。此外还要从技术的角度对公民传授一些实际操作的知识，提高公民参与问责的时效性。同时，还要加强新闻舆论对公民问责的引导作用，争取社会舆论的支持。
通过分析以上因素，实现政府与公民的良好互动关系，在这种正常的、合理的、制度范围内的关系中充分保障广大公民的表达权、参与权、知情权和监督权，更好的发挥公民做为异体问责的作用，达到善治。
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