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一、当前我国检察权范围存在的缺陷
作为国家法律监督机关的人民检察院,主要有三项具体权能:刑事公诉权、职务犯罪侦查权和诉讼监督权,都充分体现了检察权法律监督的性质。但是,上述关于我国检察权范围的规定尚有以下不足之处亟待完善:
(一)法律監督范围过于狭窄
按照我国人民检察院组织法的规定,人民检察院法律监督的范围仅限于诉讼领域,而在立法领域、行政领域及社会生活领域,人民检察院对国机关、社会团体、企事业单位及其工作人员和公民是否遵守宪法、法律和法规,并无监督的权力。建国以来,我国在检察机关是否应具有一般监督权的问题上曾有过反复,1949年制定的《中央人民政府组织法》和《最高人民检察署试行条例》以及1951年《最高人民检察署暂行组织条例》,均规定了检察机关对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高检察责任。1954年宪法和检察院组织法又规定了最高人民检察院对国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律、法令行使检察权。但试行不到两年,由于受到极左思潮的影响,这一职能遂被取消。1978年检察机关重建时,曾仿照了1954年宪法的做法,规定检察机关享有一般监督权,但还未真正开展起来,1979年人民检察院组织法便否定了检察机关的一般监督权,仅规定检察机关的主要职权是对犯罪案件的检察以及对司法机关的司法活动是否合法实行监督,并沿用至今。监督的范围过于狭窄严重影响了检察机关法律监督作用的全面有效发挥.有学者进而提出,人民检察院仅有权对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼实行法律监督,"因此人民检察院实际上只是一个诉讼监督机关,而难以成为名副其实的法律监督机关。①
(二)立法过于原则和宽泛
这一现象在民事,行政检察法律规定中最为明显,这是造成目前我国的民事、行政检察监督效果远不如刑事检察监督的主要原因。
法律乃是自然中固有的最高理性,它允许人们做应该做的事情,禁止相反的行为。西塞罗说:"法津的制定是为了保障公民的福利,国家的繁荣、昌盛和人们的安宁和幸福的生活。"如果缺乏法律,人民的福利和国家的繁昌一就会失去保障。当前,制约检察监督权行使的一个重要根源在于立法上的不完善,最明显最突出的立法缺陷体现在民事诉讼和行政诉讼中。检察权行使的目的是搞好一国的法律监督,促进社会的法制建设。使国家能依仗"良法"来管理,防止权力滥用。而防止权力滥用的一个必要的前提和基础就是应要有一个防止权力滥用的标准,什么样的行为够得上是一个违法和滥用权力的行为,违反了该怎样纠正:而这一切都要由法律来规定,否则,法律监督只能是不能下架济世的菩萨。我国宪法规定,我国的人民检察院是国家的法律监督机关。从这这句话来理解,我国检察机关的法律监督权应是全面的、全方位的。但事实上,我国检察机关行使法律监督权为中心而形成的检察监督模式是我国结合国情对苏联检察长监督模式修正的产物。这种法律监督模式去掉了苏联检察长监督的核心内容即一般监督权,仅保留了随着刑事公诉制度而伴生的侦查监督等制度。这种作法显然舍弃了法律监督权的核心内容,从而违背了法律监督权对行政监督的初衷;同时,由于在行政诉讼监督权的实施方面的"让渡"(由法院行使了该项权力),使检察监督制度实际上蜕化为刑事司法监督制度,甚至就是公诉权制度的"别称"因此造成我国检察机关作为法律监督机关的实际地位与其宪法地位不相称。②
二、扩大检察权范围的建议
中国检察制度改革应当科学合理地配置检察权。笔者建议从以下几方面扩大检察权的范围:
(一)检察机关应享有违宪案件调查权
2003年,有一则案例引起媒体的关注:洛阳一名女法官李慧娴在审理一起种子赔偿纠纷案件时,在判决书中作了"《河南省农作物种子管理条例》作为法律位阶较低的地方性法规,其与《种子法》相抵触的条(款)自然无效"的这一表述,河南省人大认为其实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违宪审查,违背了我国人民代表大会制度,是严重的违法行为。③
这里,我们姑且不论李法官的判决是护法还是违法,但有一种现象却不得不引起我们关注:我们国家缺乏违宪审查机制。中国宪法确立了违宪审查由全国人民代表大会及其常务委员会行使。这一规定从逻辑上来讲可以充分保障宪法的实施,维护宪法权威,但在具体运作上却存在重大缺陷:缺乏专门的违宪审查组织机构,使宪法监督不能经常化;同时缺乏违宪审查的操作程序。为使宪法监督司法化,可建立独立于权力机关的宪法法院或赋予最高人民法院以宪法监督权,以对规范性法律文件是否违宪进行最后决定,对规范性文件以外的权限争议、宪法控诉和选举争讼进行审查裁决。④但仅此是远远不够的,还必须充分发挥检察机关的法律监督优势。要使宪法监督司法化,就理所当然的应由检察机关提起违宪诉讼和对违宪行为进行调查。这是检察机关的分内之事,也是必须设立的程序,只有由检察机关根据有关国家机构的控告决定是否受理违宪案件,并由检察机关调查和取证,然后提请宪法法院审理裁决,才顺理成章。检察机关作为专门的法律监督机关对大量案件都有法律监督权,而对于违宪案件却没有监督权,这无论如何是说不过去的。⑤
(二)重新构建刑事领域的检警关系
我国侦查与检察关系相对独立。检察官的庭前诉讼活动,就是对公安机关移送卷宗的书面审理。但检察官是决定是否应当提起公诉的主体,其庭前诉讼活动应以侦查活动为主要内容,审查公安机关移送的卷宗材料或者根据公安机关侦查犯罪所获取的证据作出起诉与否的决定须以侦查权为基础和前提,否则公诉权缺乏基础。检察官负有追诉犯罪的职责和义务,应当具备侦查地位和侦查权力,因此,我国刑事诉讼立法应规定检察官侦查主体资格,使之具备侦查犯罪的法律地位,且检察官如果认为刑警的侦查不充分或不妥当时,可以要求刑警补充侦查或自行补充侦查,刑警有义务配合、服从检察官的要求。
犯罪行为的嫌疑人,虽为追诉的对象,但不是侦查客体,唯犯罪事实为侦查的客体。嫌疑人在未经法院正式审判之前不得推定为有罪,己为公认与共识。公安机关的强制侦查在程序上必须受到监督和限制。检察官对侦查行为的监督主要是禁止公安人员对嫌疑人的人身自由进行任意和非法的限制和剥夺。因此,刑事案件发生后检察官应当在第一时间里获悉是检察官准备公诉活动的要求和内容。并有权对立案侦查的案件进行初步审阅,认为有必要参与侦查的,可以以检察指引官的身份与公安人员共同侦查案件。公安机关侦查犯罪终结后,应当将案件移送检察官,由检察官根据案件情况依法作出不起诉或起诉决定。侦查实为公诉的准备,侦查应否继续,是否符合公诉的基本条件,应当由检察官作出决定,在提起公诉前,检察官可以要求侦查人员补充侦查,公安机关不得自行撤销案件。⑥
(三)检察机关应享有提起行政诉讼的多种方式的诉讼权
行政诉讼以"民告官"的形式体现现代行政法治文明。但在实践中,一方面,行政法庭收案率极低;另一方面,行政机关违法行为大量存在却得不到纠正。因此,有必要发挥检察机关作为法律监督机关的作用。由于《中华人民共和国行政诉讼法》仅仅规定了检察机关对行政审判的抗诉权,这一权力由于缺乏亲历性而导致监督的间接性,使这一监督手段在实践中的效果差强人意。而检察机关在诉讼中最突出、最重要的职责就是为了维护国家的整体长远利益,而维护国家整体长远利益的最重要途径就莫过于对具体行政机关或公务员的违法行为进行切实有效的法律监督。无论从当前看还是从未来的发展看,检察机关对行政诉讼应采取全方位、多方式的监督,包括提起行政诉讼、支持起诉、提起抗诉、对生效裁判的执行等监督方式。必须明确检察机关提起行政诉讼的案件人民法院必须受理。对于已经发生法律效力的判决,可视情况由法院作出中止执行的裁定。⑦
(四)检察机关应享有民事起诉权及参与权
在现实生活中存在侵害国家利益和社会公共利益的民事违法行为无人起诉或当事人不敢诉、不能诉的情况。随着民事关系的日趋社会化,社会公共利益的范围不断扩大到诸如环境保护、消费品质量、反对垄断等领域,凡此都迫切需要发挥检察机关的作用,加强检察机关的职权,这是由检察机关维护国家法律统一正确实施的诉讼职能决定的。当然,检察机关不可能也没有必要参与所有民事案件的诉讼活动,但涉及国家、集体和公民重大利益和有重大社会影响的民事案件,检察机关不能没有参与权。笔者认为,检察机关在上述民事诉讼中应享有完整的广泛的诉讼权力,包括提起诉讼、参与诉讼及依上诉程序和依审判监督程序提起抗诉的权力,三者共同构成民事法律监督权的整体。⑧
参考文献:
①谭世贵:《中国司法机构改革研究》,载《依法治国司法会正》,上海社会科学出版社1999年版,第972页。
②赵钢:《检查制度改革研究》,载优秀硕士论文资料库。
③ 晏向民:《检察职能研究》,中国人民公安大学出版社2007年版,第209页。
④ 李忠:《宪法监督论》,社会科学文献出版社1999年版,第158页。
⑤ 石金祥:《现行检查制度的缺陷与改革--以明代御史制度为鉴》,载优秀硕士论文资料库。
⑥周永生:《我国检察制度改革研究》,载优秀硕士论文资料库。
⑦ 晏向民:《检察职能研究》,中国人民公安大学出版社2007年版,第214页。
⑧ 石金祥:《现行检查制度的缺陷与改革--以明代御史制度为鉴》,载优秀硕士论文资料库。
作为国家法律监督机关的人民检察院,主要有三项具体权能:刑事公诉权、职务犯罪侦查权和诉讼监督权,都充分体现了检察权法律监督的性质。但是,上述关于我国检察权范围的规定尚有以下不足之处亟待完善:
(一)法律監督范围过于狭窄
按照我国人民检察院组织法的规定,人民检察院法律监督的范围仅限于诉讼领域,而在立法领域、行政领域及社会生活领域,人民检察院对国机关、社会团体、企事业单位及其工作人员和公民是否遵守宪法、法律和法规,并无监督的权力。建国以来,我国在检察机关是否应具有一般监督权的问题上曾有过反复,1949年制定的《中央人民政府组织法》和《最高人民检察署试行条例》以及1951年《最高人民检察署暂行组织条例》,均规定了检察机关对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高检察责任。1954年宪法和检察院组织法又规定了最高人民检察院对国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律、法令行使检察权。但试行不到两年,由于受到极左思潮的影响,这一职能遂被取消。1978年检察机关重建时,曾仿照了1954年宪法的做法,规定检察机关享有一般监督权,但还未真正开展起来,1979年人民检察院组织法便否定了检察机关的一般监督权,仅规定检察机关的主要职权是对犯罪案件的检察以及对司法机关的司法活动是否合法实行监督,并沿用至今。监督的范围过于狭窄严重影响了检察机关法律监督作用的全面有效发挥.有学者进而提出,人民检察院仅有权对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼实行法律监督,"因此人民检察院实际上只是一个诉讼监督机关,而难以成为名副其实的法律监督机关。①
(二)立法过于原则和宽泛
这一现象在民事,行政检察法律规定中最为明显,这是造成目前我国的民事、行政检察监督效果远不如刑事检察监督的主要原因。
法律乃是自然中固有的最高理性,它允许人们做应该做的事情,禁止相反的行为。西塞罗说:"法津的制定是为了保障公民的福利,国家的繁荣、昌盛和人们的安宁和幸福的生活。"如果缺乏法律,人民的福利和国家的繁昌一就会失去保障。当前,制约检察监督权行使的一个重要根源在于立法上的不完善,最明显最突出的立法缺陷体现在民事诉讼和行政诉讼中。检察权行使的目的是搞好一国的法律监督,促进社会的法制建设。使国家能依仗"良法"来管理,防止权力滥用。而防止权力滥用的一个必要的前提和基础就是应要有一个防止权力滥用的标准,什么样的行为够得上是一个违法和滥用权力的行为,违反了该怎样纠正:而这一切都要由法律来规定,否则,法律监督只能是不能下架济世的菩萨。我国宪法规定,我国的人民检察院是国家的法律监督机关。从这这句话来理解,我国检察机关的法律监督权应是全面的、全方位的。但事实上,我国检察机关行使法律监督权为中心而形成的检察监督模式是我国结合国情对苏联检察长监督模式修正的产物。这种法律监督模式去掉了苏联检察长监督的核心内容即一般监督权,仅保留了随着刑事公诉制度而伴生的侦查监督等制度。这种作法显然舍弃了法律监督权的核心内容,从而违背了法律监督权对行政监督的初衷;同时,由于在行政诉讼监督权的实施方面的"让渡"(由法院行使了该项权力),使检察监督制度实际上蜕化为刑事司法监督制度,甚至就是公诉权制度的"别称"因此造成我国检察机关作为法律监督机关的实际地位与其宪法地位不相称。②
二、扩大检察权范围的建议
中国检察制度改革应当科学合理地配置检察权。笔者建议从以下几方面扩大检察权的范围:
(一)检察机关应享有违宪案件调查权
2003年,有一则案例引起媒体的关注:洛阳一名女法官李慧娴在审理一起种子赔偿纠纷案件时,在判决书中作了"《河南省农作物种子管理条例》作为法律位阶较低的地方性法规,其与《种子法》相抵触的条(款)自然无效"的这一表述,河南省人大认为其实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违宪审查,违背了我国人民代表大会制度,是严重的违法行为。③
这里,我们姑且不论李法官的判决是护法还是违法,但有一种现象却不得不引起我们关注:我们国家缺乏违宪审查机制。中国宪法确立了违宪审查由全国人民代表大会及其常务委员会行使。这一规定从逻辑上来讲可以充分保障宪法的实施,维护宪法权威,但在具体运作上却存在重大缺陷:缺乏专门的违宪审查组织机构,使宪法监督不能经常化;同时缺乏违宪审查的操作程序。为使宪法监督司法化,可建立独立于权力机关的宪法法院或赋予最高人民法院以宪法监督权,以对规范性法律文件是否违宪进行最后决定,对规范性文件以外的权限争议、宪法控诉和选举争讼进行审查裁决。④但仅此是远远不够的,还必须充分发挥检察机关的法律监督优势。要使宪法监督司法化,就理所当然的应由检察机关提起违宪诉讼和对违宪行为进行调查。这是检察机关的分内之事,也是必须设立的程序,只有由检察机关根据有关国家机构的控告决定是否受理违宪案件,并由检察机关调查和取证,然后提请宪法法院审理裁决,才顺理成章。检察机关作为专门的法律监督机关对大量案件都有法律监督权,而对于违宪案件却没有监督权,这无论如何是说不过去的。⑤
(二)重新构建刑事领域的检警关系
我国侦查与检察关系相对独立。检察官的庭前诉讼活动,就是对公安机关移送卷宗的书面审理。但检察官是决定是否应当提起公诉的主体,其庭前诉讼活动应以侦查活动为主要内容,审查公安机关移送的卷宗材料或者根据公安机关侦查犯罪所获取的证据作出起诉与否的决定须以侦查权为基础和前提,否则公诉权缺乏基础。检察官负有追诉犯罪的职责和义务,应当具备侦查地位和侦查权力,因此,我国刑事诉讼立法应规定检察官侦查主体资格,使之具备侦查犯罪的法律地位,且检察官如果认为刑警的侦查不充分或不妥当时,可以要求刑警补充侦查或自行补充侦查,刑警有义务配合、服从检察官的要求。
犯罪行为的嫌疑人,虽为追诉的对象,但不是侦查客体,唯犯罪事实为侦查的客体。嫌疑人在未经法院正式审判之前不得推定为有罪,己为公认与共识。公安机关的强制侦查在程序上必须受到监督和限制。检察官对侦查行为的监督主要是禁止公安人员对嫌疑人的人身自由进行任意和非法的限制和剥夺。因此,刑事案件发生后检察官应当在第一时间里获悉是检察官准备公诉活动的要求和内容。并有权对立案侦查的案件进行初步审阅,认为有必要参与侦查的,可以以检察指引官的身份与公安人员共同侦查案件。公安机关侦查犯罪终结后,应当将案件移送检察官,由检察官根据案件情况依法作出不起诉或起诉决定。侦查实为公诉的准备,侦查应否继续,是否符合公诉的基本条件,应当由检察官作出决定,在提起公诉前,检察官可以要求侦查人员补充侦查,公安机关不得自行撤销案件。⑥
(三)检察机关应享有提起行政诉讼的多种方式的诉讼权
行政诉讼以"民告官"的形式体现现代行政法治文明。但在实践中,一方面,行政法庭收案率极低;另一方面,行政机关违法行为大量存在却得不到纠正。因此,有必要发挥检察机关作为法律监督机关的作用。由于《中华人民共和国行政诉讼法》仅仅规定了检察机关对行政审判的抗诉权,这一权力由于缺乏亲历性而导致监督的间接性,使这一监督手段在实践中的效果差强人意。而检察机关在诉讼中最突出、最重要的职责就是为了维护国家的整体长远利益,而维护国家整体长远利益的最重要途径就莫过于对具体行政机关或公务员的违法行为进行切实有效的法律监督。无论从当前看还是从未来的发展看,检察机关对行政诉讼应采取全方位、多方式的监督,包括提起行政诉讼、支持起诉、提起抗诉、对生效裁判的执行等监督方式。必须明确检察机关提起行政诉讼的案件人民法院必须受理。对于已经发生法律效力的判决,可视情况由法院作出中止执行的裁定。⑦
(四)检察机关应享有民事起诉权及参与权
在现实生活中存在侵害国家利益和社会公共利益的民事违法行为无人起诉或当事人不敢诉、不能诉的情况。随着民事关系的日趋社会化,社会公共利益的范围不断扩大到诸如环境保护、消费品质量、反对垄断等领域,凡此都迫切需要发挥检察机关的作用,加强检察机关的职权,这是由检察机关维护国家法律统一正确实施的诉讼职能决定的。当然,检察机关不可能也没有必要参与所有民事案件的诉讼活动,但涉及国家、集体和公民重大利益和有重大社会影响的民事案件,检察机关不能没有参与权。笔者认为,检察机关在上述民事诉讼中应享有完整的广泛的诉讼权力,包括提起诉讼、参与诉讼及依上诉程序和依审判监督程序提起抗诉的权力,三者共同构成民事法律监督权的整体。⑧
参考文献:
①谭世贵:《中国司法机构改革研究》,载《依法治国司法会正》,上海社会科学出版社1999年版,第972页。
②赵钢:《检查制度改革研究》,载优秀硕士论文资料库。
③ 晏向民:《检察职能研究》,中国人民公安大学出版社2007年版,第209页。
④ 李忠:《宪法监督论》,社会科学文献出版社1999年版,第158页。
⑤ 石金祥:《现行检查制度的缺陷与改革--以明代御史制度为鉴》,载优秀硕士论文资料库。
⑥周永生:《我国检察制度改革研究》,载优秀硕士论文资料库。
⑦ 晏向民:《检察职能研究》,中国人民公安大学出版社2007年版,第214页。
⑧ 石金祥:《现行检查制度的缺陷与改革--以明代御史制度为鉴》,载优秀硕士论文资料库。