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摘 要：根据政治经济学家卡尔·波兰尼的双向运动理论，现代社会中市场的持续扩张运动尤其是过度的自由放任的市场经济会遭遇社会抵制经济脱嵌的保护性反向式运动。因应改革开放以来东莞市场经济不断产生、发展、完善以及市场经济负面效应累积出现的背景，东莞市的农民工政策自改革开放早期和中期以来促进了东莞市场经济的发展。而近年来东莞市政府则为了促进和谐东莞和幸福东莞的建设而不断出台旨在保护和增进农民工权益的农民工政策。因此，结合约翰·W·金登政策议程的多源流理论，以时间维度对1978年改革开放以来东莞市围绕外来务工人员的典型城市政策进行分析。
关键词：政策议程；多源流分析；农民工
中图分类号：TU981 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）23-0131-02
一、政策议程多源流分析的理论渊源和内容
政策议程的多源流分析与政策过程理论密切相关。政策过程是政策科学的创始人拉斯维尔所认为的政策科学的两大重要关注对象之一，“政策过程模型在政治科学家之间占据主导地位，并将注意力集中在确定政策过程的阶段上”[1]。在约翰·W·金登的《议程、备选方案与公共政策》之前，很多学者忽视了对建立政策议程的关注。理性决策模式的政策制定者致力于寻求“唯一最好的办法”，以实现预定的目标。
由于理性决策模式充满理想主义的特征，理论与实践存在巨大的鸿沟，很快就遭到西蒙有限理性决策模式和林德布罗姆的渐进决策模式的挑战。西蒙认为，由于决策者的信息、认知、能力的不完备，加上受到决策者过去经历、个性的影响，决策过程中不可能获取所有有关的信息和方案，也不可能完全正确地预测到方案和其所产生的后果，所以也就不可能完全实现决策者的目标。对此，西蒙修正了理性决策模式的理论假定，对事实和价值、手段和目的进行区分，以有限理性代替完全理性，以满意代替最佳。但是，西蒙的有限理性决策本质上还是属于理性性质的决策。林德布罗姆据此提出渐进决策模式，这种决策模式具有按部就班、积小变为大变、稳中求变等显著特征：决策者在既有的合法政策的基础上，通过连续的有限比较，采取渐进方式对现有政策加以修改，在多元参与者互动下，通过连续的小的改变，在保持社会秩序稳定的基础上逐步实现决策目标。渐进决策模式解释了现实中发生的某些现象，但现实中还存在大量的非渐进变化的现象，存在“有组织的无序”的现象。不确定的偏好、不清楚的技术、不固定的参与是“有组织的无序”所具有的重要属性，模糊的偏好、充满不确定性的技术手段、人员流动组织化对组织会产生重要影响。科恩、马奇和奥尔森基于非理性主义的模糊性假设提出垃圾桶模型，问题、解决办法、参与者、选择机会这四大溪流经过净能量承载量、进入机构、决策结构、能量分布结构的筛选聚合后得出结果。但是，垃圾桶模型中的四条溪流是分离的，各自有其自身的特性，相互间缺乏联系。
约翰·W·金登对垃圾桶模型进行了修正，认为在政策系统中存在三种重要的过程溪流：问题识别、政策建议的阐明和提炼、政治活动。问题识别需要研究官员如何开始关注某组问题，需要研究为何官员关注某组问题而非别的问题；政策溪流则与专家、行政官僚、国会议员、压力集团等密切相关；政治溪流则包括 “国民情绪的摇摆不定、公共舆论的变幻莫测、行政当局的更换、党派或意识形态在国会中分布状况的改变以及利益集团的影响这样的因素[2]”。这三条过程溪流能够互相独立地进行发展和运作以应付问题。但是，当这些溪流在某些关键的时刻汇集时“政策之窗”就会打开，为政策建议者提供机会，使其政策建议和问题流、政治流结合起来，取得政策结果。但是，这种“政策之窗”打开的时间有限，意味着不是所有的政策建议者都可以抓住这个机会。约翰·W·金登通过对美国卫生政策和交通政策的实证研究，对相关国会议员、行政任命官、文官、院外活动集团成员、新闻工作者、研究人员和咨询顾问人员等进行访谈，充分利用承载于案例研究、政府文件、政治宣言、新闻报道和公共舆论调查等各种来源的信息，以实现对因政治行动、政策规划和政策界定而产生的广泛活动进行剖析，从而对政府的实际政策议程进行定位，对美国的政策制定过程进行富有说服力的解释，揭示国家议程建立方式的复杂性和动态性特征。
二、市场与社会双向运动视角下东莞农民工政策演变历程
改革开放以来，东莞的市场经济不断发展和完善，农民工为东莞的经济繁荣和社会进步做出了重大贡献。在早期，农民工主要关注经济收入的增加，在公共卫生、劳动安全、子女教育、保险、社会保障、交通、通讯等方面的服务需求不是很突出。但是，到了2000后，在物质收入逐步提高的条件下，农民工在公共卫生、劳动安全、子女教育、保险、社会保障、交通、通讯等方面的服务需求结构日益升级，形式也日趋多元化。
根据政治经济学家卡尔·波兰尼的双向运动理论，现代社会中市场的持续扩张运动尤其是过度的自由放任的市场经济会遭遇社会抵制经济脱嵌的保护性反向式运动。面对农民工不同阶段的社会需求，东莞市政府在不同时期出台了不同的农民工方面的政策。
（一）第一阶段：市场经济发展阶段（1978—2001年）
在这个阶段，农村剩余劳动力的流动受到严格的限制，经济发展水平不高，政府制定的政策多属于管制型的政策。东莞市政府对外来务工人员的政策受到过去计划经济管理体制下的流动人员管理政策的影响和制约。例如，1957年，国务院制定《关于各单位从农民招用临时工的暂行规定》，农村剩余劳动力的流动受到严格的限制，各城市不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作。与此相对应，1958年，国务院颁布《中华人民共和国户口登记条例》，限制农村人口自由进入城市，实行城乡二元分割的户籍制度和劳动力市场就业制度和社会福利待遇。1984年，中央文件《关于1984年农村工作的通知》规定，在各级人民政府的统一管理下，农村剩余劳动力中的一部分可以进城经商，兴办理发、饮食等服务性行业，提供劳务服务。由此可见，政府对农民进城务工，从事商业活动，其指导思想开始转向认可和一定限度的放开。 在此时代背景下，农民工政策的问题源流是发展市场经济，提高政府的GDP总量，提高人们的收入，从而提高生活质量；政策源流是对大量来东莞市务工的人员进行管理，但此时的管理还没有提升到为外来务工人员提供全面服务的认识高度；政治源流是政府的工作重心从以阶级斗争为中心转移到以经济建设为中心上来。这三种源流的汇聚形成了当时具有特定时代色彩的农民工政策。
1978年，港商张子弥在东莞市虎门镇提出创办全国第一家“三来一补”企业——太平手袋厂。1978年9月15日，太平手袋厂获得中国工商总局颁发的编号为“粤字001”的牌照，这意味着太平手袋厂作为中国第一个“三来一补”企业正式落户虎门。由于虎门镇本地人少，为了解决劳动力不够的问题，太平手袋厂去江西省九江市招工，一年就招200人，成为东莞早期的外来务工人员，也就是今天的新莞人。
随着东莞市经济活力的恢复和发展，城市就业压力已经有所减轻，农民进城就业是大势所趋。1992年，东莞外来务工人员人口总量突破100万，达到114.48万人。到了1997年，东莞市外来务工人员人口总量达到144.68万人。1997年11月5日，东莞市第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《东莞市暂住人口管理规定》，并于1997年11月12日公布施行。《东莞市暂住人口管理规定》对暂住人口进行了明确定义：“离开常住户口所在地的市、县，在本市暂住的公民。外国人、华侨、港澳台同胞来本市暂住的，按国家有关规定办理。”[3]同时，《东莞市暂住人口管理规定》还提出：“暂住人口的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。暂住人口应当遵纪守法，服从管理，积极维护社会治安秩序。”[3]
2001年，东莞市外来务工人员人口总量由2000年的254.72万飙升到457.82万。为加强流动人员管理，解决大幅度上升的流动人口带来的就业、治安、犯罪问题，保障流动人员的合法权益，维护社会秩序，促进东莞市经济和社会发展，在1997年通过的《东莞市暂住人口管理规定》的基础上，东莞市根据《广东省流动人员管理条例》的规定，结合东莞市大规模外来人口的实际情况，出台了《东莞市流动人员管理规定》。2001年12月25日，东莞市第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《东莞市流动人员管理规定》，并于2001年12月31日公布和施行。
（二）第二阶段（2001年至今）
在这个阶段，东莞市的经济取得了巨大成就，农民工的数量远远超过本地户籍人口，为东莞市的繁荣做出了很大贡献。为了建设和谐社会，为了适应东莞经济和社会发展双转型的要求，为了解决现实社会中各种问题的客观需要，东莞市陆续出台了一系列关注东莞农民工子女教育、医疗服务、户籍迁入等政策。
在构建和谐社会，服务外来务工人员的新时代背景下，农民工政策的问题源流是实现经济和社会发展双转型，建设幸福东莞，提高农民工的幸福感；政策源流是政府的政策从管制型过渡到服务型，关注东莞农民工的医疗服务、户籍迁入、子女教育、城市化问题；政治源流是政府从以过去的一切以经济发展为中心和GDP至上的理念过渡到构建和谐社会，以人为本。
2003年3月24日起，东莞市对7周岁以下（含7周岁）儿童（包括外来儿童）免费供应计划免疫疫苗，这项政策在全国成为免费为外来流动儿童提供免疫疫苗的先例。2004年3月17日，东莞市第十二届人民代表大会常务委员会第三十八次会议修订通过《东莞市流动人员管理规定》，并于2004年3月23日公布和执行。2006年和2007年，东莞市人民政府为优化人才队伍结构，进一步实施人才强市战略，促进人才与经济、社会、资源、环境协调发展，出台《东莞市企业人才迁户暂行规定》（东府〔2006〕83号）和《关于进一步调整完善〈东莞市企业人才迁户暂行规定〉的通知》。2007年4月16日，东莞市决策层通过对广泛征集上来的“新市民”、“新东莞人”、“来莞建设者”等东莞外来务工人员、流动人口的称谓中确定了“新莞人”这个称谓。同年，东莞市领导明确提出为新莞人重点做好10件事。2009年5月22日，东莞市制定《东莞市新莞人子女接受义务教育暂行办法》；2010年9月26日，东莞市发布《东莞市积分制入户管理实施细则》（东府〔2010〕84号）；2011年4月27日，东莞印发《东莞市积分制入户暂行办法》和《东莞市积分制入户管理实施细则》的通知。
服务型的农民工政策的本质与为人民服务的党的宗旨是一致的，其适应了东莞经济和社会发展的要求，也是解决现实社会中各种政治、经济发展中产生的问题的客观需要。就服务型的城市政策在逻辑出发点和实践过程中所体现的价值追求而言，它不仅重视经济、效率，而且也在重视经济、效率的基础上更重视公平、民主和正义，以维护、实现和增进社会各群体的利益。经过改革开放30年的发展，经济、社会发展水平的提高，农民工在公共卫生、公共安全、子女教育、保险、社会保障、交通、通讯等方面的服务需求结构日益升级，形式也日趋多元化。农民工的需求正在逐渐从低层次的生理、安全需求上升到尊重、情感、自我实现等高层次的需求，越来越重视个人成就感，追求生活质量，第二代农民工在这方面的表现尤为突出，他们越来越注重生活的舒适程度和娱乐休闲。
参考文献：
[1] Peter Deleon and E.Sam Overman，A History of the Policy Sciences，Graduate School of Public Affairs，University of Colorado at Denver，
Denver，Colorado.415
[2] 约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].丁煌，方兴，译.北京：中国人民大学出版社，2004：88.
[3] 东莞市第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议.东莞市暂住人口管理规定，1997年11月5日.
关键词：政策议程；多源流分析；农民工
中图分类号：TU981 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）23-0131-02
一、政策议程多源流分析的理论渊源和内容
政策议程的多源流分析与政策过程理论密切相关。政策过程是政策科学的创始人拉斯维尔所认为的政策科学的两大重要关注对象之一，“政策过程模型在政治科学家之间占据主导地位，并将注意力集中在确定政策过程的阶段上”[1]。在约翰·W·金登的《议程、备选方案与公共政策》之前，很多学者忽视了对建立政策议程的关注。理性决策模式的政策制定者致力于寻求“唯一最好的办法”，以实现预定的目标。
由于理性决策模式充满理想主义的特征，理论与实践存在巨大的鸿沟，很快就遭到西蒙有限理性决策模式和林德布罗姆的渐进决策模式的挑战。西蒙认为，由于决策者的信息、认知、能力的不完备，加上受到决策者过去经历、个性的影响，决策过程中不可能获取所有有关的信息和方案，也不可能完全正确地预测到方案和其所产生的后果，所以也就不可能完全实现决策者的目标。对此，西蒙修正了理性决策模式的理论假定，对事实和价值、手段和目的进行区分，以有限理性代替完全理性，以满意代替最佳。但是，西蒙的有限理性决策本质上还是属于理性性质的决策。林德布罗姆据此提出渐进决策模式，这种决策模式具有按部就班、积小变为大变、稳中求变等显著特征：决策者在既有的合法政策的基础上，通过连续的有限比较，采取渐进方式对现有政策加以修改，在多元参与者互动下，通过连续的小的改变，在保持社会秩序稳定的基础上逐步实现决策目标。渐进决策模式解释了现实中发生的某些现象，但现实中还存在大量的非渐进变化的现象，存在“有组织的无序”的现象。不确定的偏好、不清楚的技术、不固定的参与是“有组织的无序”所具有的重要属性，模糊的偏好、充满不确定性的技术手段、人员流动组织化对组织会产生重要影响。科恩、马奇和奥尔森基于非理性主义的模糊性假设提出垃圾桶模型，问题、解决办法、参与者、选择机会这四大溪流经过净能量承载量、进入机构、决策结构、能量分布结构的筛选聚合后得出结果。但是，垃圾桶模型中的四条溪流是分离的，各自有其自身的特性，相互间缺乏联系。
约翰·W·金登对垃圾桶模型进行了修正，认为在政策系统中存在三种重要的过程溪流：问题识别、政策建议的阐明和提炼、政治活动。问题识别需要研究官员如何开始关注某组问题，需要研究为何官员关注某组问题而非别的问题；政策溪流则与专家、行政官僚、国会议员、压力集团等密切相关；政治溪流则包括 “国民情绪的摇摆不定、公共舆论的变幻莫测、行政当局的更换、党派或意识形态在国会中分布状况的改变以及利益集团的影响这样的因素[2]”。这三条过程溪流能够互相独立地进行发展和运作以应付问题。但是，当这些溪流在某些关键的时刻汇集时“政策之窗”就会打开，为政策建议者提供机会，使其政策建议和问题流、政治流结合起来，取得政策结果。但是，这种“政策之窗”打开的时间有限，意味着不是所有的政策建议者都可以抓住这个机会。约翰·W·金登通过对美国卫生政策和交通政策的实证研究，对相关国会议员、行政任命官、文官、院外活动集团成员、新闻工作者、研究人员和咨询顾问人员等进行访谈，充分利用承载于案例研究、政府文件、政治宣言、新闻报道和公共舆论调查等各种来源的信息，以实现对因政治行动、政策规划和政策界定而产生的广泛活动进行剖析，从而对政府的实际政策议程进行定位，对美国的政策制定过程进行富有说服力的解释，揭示国家议程建立方式的复杂性和动态性特征。
二、市场与社会双向运动视角下东莞农民工政策演变历程
改革开放以来，东莞的市场经济不断发展和完善，农民工为东莞的经济繁荣和社会进步做出了重大贡献。在早期，农民工主要关注经济收入的增加，在公共卫生、劳动安全、子女教育、保险、社会保障、交通、通讯等方面的服务需求不是很突出。但是，到了2000后，在物质收入逐步提高的条件下，农民工在公共卫生、劳动安全、子女教育、保险、社会保障、交通、通讯等方面的服务需求结构日益升级，形式也日趋多元化。
根据政治经济学家卡尔·波兰尼的双向运动理论，现代社会中市场的持续扩张运动尤其是过度的自由放任的市场经济会遭遇社会抵制经济脱嵌的保护性反向式运动。面对农民工不同阶段的社会需求，东莞市政府在不同时期出台了不同的农民工方面的政策。
（一）第一阶段：市场经济发展阶段（1978—2001年）
在这个阶段，农村剩余劳动力的流动受到严格的限制，经济发展水平不高，政府制定的政策多属于管制型的政策。东莞市政府对外来务工人员的政策受到过去计划经济管理体制下的流动人员管理政策的影响和制约。例如，1957年，国务院制定《关于各单位从农民招用临时工的暂行规定》，农村剩余劳动力的流动受到严格的限制，各城市不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作。与此相对应，1958年，国务院颁布《中华人民共和国户口登记条例》，限制农村人口自由进入城市，实行城乡二元分割的户籍制度和劳动力市场就业制度和社会福利待遇。1984年，中央文件《关于1984年农村工作的通知》规定，在各级人民政府的统一管理下，农村剩余劳动力中的一部分可以进城经商，兴办理发、饮食等服务性行业，提供劳务服务。由此可见，政府对农民进城务工，从事商业活动，其指导思想开始转向认可和一定限度的放开。 在此时代背景下，农民工政策的问题源流是发展市场经济，提高政府的GDP总量，提高人们的收入，从而提高生活质量；政策源流是对大量来东莞市务工的人员进行管理，但此时的管理还没有提升到为外来务工人员提供全面服务的认识高度；政治源流是政府的工作重心从以阶级斗争为中心转移到以经济建设为中心上来。这三种源流的汇聚形成了当时具有特定时代色彩的农民工政策。
1978年，港商张子弥在东莞市虎门镇提出创办全国第一家“三来一补”企业——太平手袋厂。1978年9月15日，太平手袋厂获得中国工商总局颁发的编号为“粤字001”的牌照，这意味着太平手袋厂作为中国第一个“三来一补”企业正式落户虎门。由于虎门镇本地人少，为了解决劳动力不够的问题，太平手袋厂去江西省九江市招工，一年就招200人，成为东莞早期的外来务工人员，也就是今天的新莞人。
随着东莞市经济活力的恢复和发展，城市就业压力已经有所减轻，农民进城就业是大势所趋。1992年，东莞外来务工人员人口总量突破100万，达到114.48万人。到了1997年，东莞市外来务工人员人口总量达到144.68万人。1997年11月5日，东莞市第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《东莞市暂住人口管理规定》，并于1997年11月12日公布施行。《东莞市暂住人口管理规定》对暂住人口进行了明确定义：“离开常住户口所在地的市、县，在本市暂住的公民。外国人、华侨、港澳台同胞来本市暂住的，按国家有关规定办理。”[3]同时，《东莞市暂住人口管理规定》还提出：“暂住人口的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。暂住人口应当遵纪守法，服从管理，积极维护社会治安秩序。”[3]
2001年，东莞市外来务工人员人口总量由2000年的254.72万飙升到457.82万。为加强流动人员管理，解决大幅度上升的流动人口带来的就业、治安、犯罪问题，保障流动人员的合法权益，维护社会秩序，促进东莞市经济和社会发展，在1997年通过的《东莞市暂住人口管理规定》的基础上，东莞市根据《广东省流动人员管理条例》的规定，结合东莞市大规模外来人口的实际情况，出台了《东莞市流动人员管理规定》。2001年12月25日，东莞市第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《东莞市流动人员管理规定》，并于2001年12月31日公布和施行。
（二）第二阶段（2001年至今）
在这个阶段，东莞市的经济取得了巨大成就，农民工的数量远远超过本地户籍人口，为东莞市的繁荣做出了很大贡献。为了建设和谐社会，为了适应东莞经济和社会发展双转型的要求，为了解决现实社会中各种问题的客观需要，东莞市陆续出台了一系列关注东莞农民工子女教育、医疗服务、户籍迁入等政策。
在构建和谐社会，服务外来务工人员的新时代背景下，农民工政策的问题源流是实现经济和社会发展双转型，建设幸福东莞，提高农民工的幸福感；政策源流是政府的政策从管制型过渡到服务型，关注东莞农民工的医疗服务、户籍迁入、子女教育、城市化问题；政治源流是政府从以过去的一切以经济发展为中心和GDP至上的理念过渡到构建和谐社会，以人为本。
2003年3月24日起，东莞市对7周岁以下（含7周岁）儿童（包括外来儿童）免费供应计划免疫疫苗，这项政策在全国成为免费为外来流动儿童提供免疫疫苗的先例。2004年3月17日，东莞市第十二届人民代表大会常务委员会第三十八次会议修订通过《东莞市流动人员管理规定》，并于2004年3月23日公布和执行。2006年和2007年，东莞市人民政府为优化人才队伍结构，进一步实施人才强市战略，促进人才与经济、社会、资源、环境协调发展，出台《东莞市企业人才迁户暂行规定》（东府〔2006〕83号）和《关于进一步调整完善〈东莞市企业人才迁户暂行规定〉的通知》。2007年4月16日，东莞市决策层通过对广泛征集上来的“新市民”、“新东莞人”、“来莞建设者”等东莞外来务工人员、流动人口的称谓中确定了“新莞人”这个称谓。同年，东莞市领导明确提出为新莞人重点做好10件事。2009年5月22日，东莞市制定《东莞市新莞人子女接受义务教育暂行办法》；2010年9月26日，东莞市发布《东莞市积分制入户管理实施细则》（东府〔2010〕84号）；2011年4月27日，东莞印发《东莞市积分制入户暂行办法》和《东莞市积分制入户管理实施细则》的通知。
服务型的农民工政策的本质与为人民服务的党的宗旨是一致的，其适应了东莞经济和社会发展的要求，也是解决现实社会中各种政治、经济发展中产生的问题的客观需要。就服务型的城市政策在逻辑出发点和实践过程中所体现的价值追求而言，它不仅重视经济、效率，而且也在重视经济、效率的基础上更重视公平、民主和正义，以维护、实现和增进社会各群体的利益。经过改革开放30年的发展，经济、社会发展水平的提高，农民工在公共卫生、公共安全、子女教育、保险、社会保障、交通、通讯等方面的服务需求结构日益升级，形式也日趋多元化。农民工的需求正在逐渐从低层次的生理、安全需求上升到尊重、情感、自我实现等高层次的需求，越来越重视个人成就感，追求生活质量，第二代农民工在这方面的表现尤为突出，他们越来越注重生活的舒适程度和娱乐休闲。
参考文献：
[1] Peter Deleon and E.Sam Overman，A History of the Policy Sciences，Graduate School of Public Affairs，University of Colorado at Denver，
Denver，Colorado.415
[2] 约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].丁煌，方兴，译.北京：中国人民大学出版社，2004：88.
[3] 东莞市第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议.东莞市暂住人口管理规定，1997年11月5日.