2016年4月，自治區纪委对自治区一级党和国家机关派驻纪检机构。派驻后纪检组的工作职责发生变化，纪检组由过去的自治区纪委与驻在部门党委的双重领导改变为自治区纪委直接领导，统一管理。从此，业务上不再接受驻在部门党委的领导，与驻在部门的关系是监督与被监督的关系。因此，公安机关内部“两个责任”能否落到实处，关键还是在于纪检监察机关监督责任的落实。但需要注意的是，公安纪检监察机关的“问责”属“事后监督”的一种，主要起警示作用，缘于对违纪违规行为的“被动”应对，主要表现为对违纪违规人员的处理。新形势、新任务、新要求下，公安纪检监察机关必须要主动履职，把握运用好监督执纪“四种形态”和线索处置“五种方式”将监督触角向“事前”“事中”延伸，积极探索，认真履职，以问责为抓手促进公安队伍管理正规化和执法管理规范化。
　　公安机关领导干部问责制存在的短板
　　权力责任不够明确。公安机关纪检监察部门通过“一案双查”履行领导干部问责，客观上发挥了对不良党风政风的震慑作用，较为有效地净化了队伍，但是部分被监察对象和违纪违法民警往往在某种程度上认为自己“很冤”，特别是因承担“领导责任”被问责的领导干部，由于对权责一致性认识不清，对处理一般都存在较强的抵触情绪。由此暴露出来的问题是队伍对“问责”工作的整体认识模糊，个别基层公安纪检监察机关忽略了事前警示和过程预警工作，问责工作局限于就事论事，事后问责，没有从深层上查找原因，查漏补缺，导致同一问题被问责处理后，管理漏洞依然存在，矛盾问题无法得到根本解决。
　　问责工作定位不准。按照监督原理和公安机关内部监督指导思想，“问责”作为“大监督”范畴中的一种监督模式，应当定位为：在明确责任的基础上依法问责，发挥警示教育作用，强化过程提醒、构建积极有效的预警机制等。在具体责任认定时，由于权责不清，难以界定。具体表现在： 直接责任人和间接责任人划分不清。发生责任问题时，直接责任人的责任比较好确定和追究，而间接责任人是谁则难以确定。个人责任和集体责任划分不清。由集体决策执行的事项出了问题的责任就很难界定，因为集体决定的事项往往难以界定具体的个人责任，而名曰“集体负责”，实际上谁也不承担责任。责任人的泛化成为行政问责制实施的一大障碍。
　　问责责任链条不明。“问责”的责任链条实质是一个确责的过程，但在实践中存在：由于行政主体或行政人对自身的职责或责任预设不清晰，导致不知如何正确履职，致使开展问责时失职责任很难确认；对于职责不明确，行政主体不承担实际责任的情况，经常以一纸检讨书代替实质的惩戒，由此导致无法形成“问责-责任落实”的倒逼机制；有的责任主体为了避免被问责，落实工作时用签订责任书、作会议记录等“留痕”形式作为工作依据替代扎扎实实的履职，跟“问责”制度“打擦边球”；由于实际工作中仍存在行政职能交叉重叠、有责无权以及有权无责等现象，难以厘清正职与副职之间、各层级之间、党政之间等的权责，出现个别部门的权力边界不清、行政首长负责制以及集体决策民主集中制之间存在交叉重叠的情况，导致遇到实际问题无法清楚区分责任，结果常常是实际决策者没有受到应有的处罚，而具体实施者、甚至临时接手者成为问责对象，客观上不能准确体现问责效果，不能使问责制度成为改变行政人员行为的激励性制度。如果问责制仅仅是上级追究下级的责任，那么在上级需要承担连带责任的情况下，就难保证问责结果的公正性，而且容易出现问责“空白”的情况。
　　问责程序不够完善。在“依法治国”背景下，“问责”工作法治化是一个必然趋势。无论是纪律检查委员会的党内问责还是行政监察机关的行政问责，都需要明确“由谁问、向谁问、问什么、怎么问”的问题，而要解决这些问题，必须依赖全面的法律制度予以保障支撑。公安部新修订的《公安机关领导责任追究规定》未颁布实施前，“问责”制度建设存在的问题主要有：现有“问责”制的相关规定缺乏具体指导性；各个地方在问责工作中缺乏统一的规章；未能根据上位的问责制度制定切实可行的配套机制。以自治区公安厅的问责制度为例，虽然近几年加强了“问责”法治化、科学化工作，围绕执法规范化不断加强制度建设，研究制定了《宁夏公安机关领导干部违规干预执法、插手具体案件责任追究办法》《宁夏公安机关办案质量终身负责制暂行规定》等制度，但在制度建设和健全方面依然存在较大的完善空间，远不能适应实际“问责”工作的客观要求。
　　深化公安机关领导干部问责制的建议
　　严格执行现有规定。公安部新修订颁布的《公安机关领导责任追究规定》针对现阶段公安机关领导干部在履行职责方面存在的突出问题，提出禁止性的规范。一是紧扣“主体责任”“监督责任”，和党中央紧密保持一致，突出强调了公安机关各级党组织抓党风廉政建设的领导责任。二是紧密结合公安机关特点，在原暂行规定的基础上，进一步细化了公安机关违纪违法和公安民警违纪违法需要追究领导责任的情形，更加符合当前公安工作实际；增加了针对警务辅助人员的规定，对领导干部离任或者退休后，发现在任期间有需要追究领导责任问题的也作出了规定。三是丰富了追究领导责任的方式，分为组织处理、党纪政纪处分和移送司法机关，其中组织处理方式相对原暂行规定更加全面，包括责令作出书面检查、诫勉谈话、通报批评、调整职务、责任辞职、免职和降职等方式。四是明确了追究领导责任的调查程序，明确了由公安纪检部门和组织人事部门负责调查。
　　严格落实“一案双查”。《公安机关追究领导责任暂行规定》对各级党委履行党风廉政建设主体责任不力；职责范围内发生重大案（事）件或者重大责任事故；人民警察发生严重职务违纪违法行为；警务辅助人员在协助执勤执法过程中发生严重违纪违法行为，都要实行“一案双查”，既追究主体责任、监督责任，又严肃追究党委书记领导责任，领导班子、领导干部的责任和纪检部门负责人的领导责任。公安纪检、组织人事部门应当加强对本规定执行情况的监督检查，发现有应当追究而未追究、不应当追究而被追究，或者责任追究处理决定不落实等问题的，及时督促纠正或者提出追责建议。各级公安机关党委、纪委应坚决落实“一案双查”规定，严格追究相关领导责任，努力营造出因不主动、不积极履职造成警风涣散，甚至发生严重违纪违法后果的，必须承担领导责任的“问责”氛围，使各级领导干部不存任何侥幸心理，强化主动履职意识，以此为手段促进各级党委和纪委从观念到行动，全面主动落实主体责任和监督责任。 　　形成逐级负责导向。按照责任追究理论，“问责”重点和导向在于在明确权责的基础上认真履职，因此，不是所有问题都要追究领导责任，强调权责相当、权责一致，问责要有重点。公安机关各级党委、支部，都应按照要求实行“一岗双责”，在落实党风廉政建设责任制的“问责”实践中，纪检监察部门要调查了解被调查对象所在单位党委及领导班子开展行政行为和队伍管理行为的主动性和履职实际情况，避免出现出了问题不问影响大小、不论情节轻重、不管是否严格履职甚至忽略程序规定而直接问责的现象，也要避免畸轻畸重问责问题。追究领导责任，视情节轻重，给予责令作出书面检查、诫勉谈话、通报批评、调整职务、责令辞职、免职和降职等组织处理；构成违纪的，给予党纪政纪处分。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。在案件调查工作中，应考察相关领导干部对调查工作的配合度，按照《规定》第10条中明确的“对职责范围内发生的问题及时如实报告并主动查处和纠正，有效避免损失或者挽回影响，积极配合调查，主动承担责任的，可以从轻、减轻或者免予追究领导责任”的情形和方式，引导各级党委、党组织、领导干部主动履职，落实党风廉政建设主体责任。
　　明晰问责权责内容。完善制度是“问责”法治化的前提，可以為落实“两个责任”提供制度保障。各级公安机关应进一步细化明确现行法律法规中有关“问责”的“权责”内容，特别是要将“两个责任”具体化，明确每一责任主体具体职责范围、责任对象，这是以“问责”促责任落实的前提。《规定》第12条明确“对领导干部进行责任追究，由上级公安业务主管部门、纪检部门、组织人事部门按照职责和干部管理权限调查处理。其中需要追究党纪政纪责任的，由上级公安机关主管部门提出意见，纪检部门按照党纪政纪案件的调查处理程序办理；需要给予组织处理的，由组织人事部门或者由负责调查的纪检部门会同组织人事部门，按照有关权限和程序办理。督察、法制等职能部门在日常执法监督工作中发现的需要追究领导责任的问题，应当及时移交纪检和组织人事部门”。同时，在《规定》第3条“领导责任分为主要领导责任和重要领导责任”基础上，进一步厘清细化主要领导负直接领导责任，重要领导负次要领导责任的权责，以此确保对党委履职形成正向激励、对纪委履职提供准确和可操作依据，为“两个责任”落实提供制度保障。
　　规范运用问责结果。规范运用“问责”结果是“问责”法治化的保障。对被问责的领导干部既要追究其责任，又要保护其权利；既要严格落实问责措施，又要加强对其被问责后的行为进行监督，还要避免不论具体情况“一问否终身”的现象出现。《规定》中明确：受到责任追究的领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。受到责令辞职、免职处理的，一年内不安排职务，两年内不得担任高于原任职务层次的职务；受到降职处理的，两年内不得提升职务。同时受到党纪政纪处分的，按照影响期长的规定执行。各级公安机关应当遵守上述规定，严格区分领导干部被追究责任的主观过错存在故意和过失、严重和一般情节，区别情况对待“问责”的时限和范围，再考虑领导干部的培养成本等因素，对于“问责”缘起于“过失”、主观恶性极小、情节轻微的问责对象应当根据规定“复出”任职，这样才符合“问责是手段、促履职是目的”的“问责”制度的内在精神，客观上也能起到促进被问责领导干部吸取教训更加积极规范履职，使“问责”工作对促进“两个责任”落实长效发力，持续传导积极效应。G
　　（执笔人：安 鹏）
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