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摘 要：面對我国日趋严重的老龄化问题，推动社会养老服务创新发展意义重大。本文基于对河南省社会办养老机构的实证考察，着重从社会办养老机构与其它行动者之间关系的角度，探讨推进社会养老服务创新发展的路径与策略，提出要通过建立“治理联盟”、构建养老产业园区、降低政策门槛、加强党组织建设、构筑社会支持系统等举措，为社会力量参与和推动养老事业发展提供支撑。
关键词：老龄化；社会办养老机构；合作治理；服务创新
中图分类号：D632
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2017）05-0020-04
在我国老龄化问题日趋严重的今天，探讨如何促进社会力量参与养老事业发展、推动社会办养老机构创新式发展以助力养老事业发展等问题，是一项十分重要而紧迫的任务。值得注意的是，当前，社会办养老机构在发展中出现诸多难题，如政策落实不到位，机构功能发挥不力；[1]机构经费不足，运营不善，难以为继；服务水平偏低，设施陈旧，方式单一等[2]。现有研究认为，需要借助政府、社会组织、企业等外部力量以获取人力、物力、财力资源；需要从管理制度、组织机构、人才培养等内部因素入手；政府支持、社会化发展已经是社会办养老机构的必然趋势。由于这些研究多为宏观论述，仅就社会办养老机构论“机构”发展、并未将社会办养老机构置于发展所处的社会关系网络中，且多缺乏基于典型案例的实证研究，使得对于社会办养老机构政府如何支持、内外部资源如何整合、如何社会化发展等的论述常常处于“漂浮”状态。
河南省爱馨养老集团自1999年成立以来不断发展与创新，从两层小楼发展为拥有中原地区最大的养老社区——爱馨阳光城（床位2万余张），成为引领河南省乃至中部地区养老服务业的集团化养老企业，备受社会各界关注，为本研究提供了一个具备不同“地质时期”养老机构的典型样本。笔者通过对河南省社会办养老机构的实地调查、特别是对河南省爱馨养老集团的实地调查，发现重构社会办养老机构与政府、市场、社会之间的关系是其创新化发展的重要路径选择。为此，本文拟基于实证调查所获得的资料，将社会办养老机构置于社会关系网中，从社会办养老机构与其它行动者之间关系的角度论述推进其创新发展的路径与策略，以期为社会力量参与和推动养老事业发展提供借鉴。
一、建立“治理联盟”：让养老政策运转起来
2016年5月，习近平总书记在中共中央政治局集体学习中强调，“坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，推动老龄事业全面协调可持续发展。”国家颁布的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》提出，加大对养老服务机构的支持需要民政部、卫计委、税务部、财政部等部门的参与。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确了政府、基层组织和社会力量在发展养老服务业中的作用，强调要“创新体制机制，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用”，提出推动医养融合发展需要各方协调，“各地要促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭；卫生管理部门要支持有条件的养老机构设置医疗机构；医疗机构要积极支持和发展养老服务。”由此可见，国家政策鼓励政府各部门之间相互联合，使资源得到有效整合，从而实现效益最大化。
各项政策文件一般经由各级办公厅（室）、民政等相关职能部门下发，具体实施则又涉及卫生、税务、财政、公安、消防、土地、城管、电力等部门，在具体实施过程中各级各部门均有不同的工作程序及“现实”考量，若缺乏一定的协调与衔接机制，就会导致政策在落实过程中出现“多头治理”或者“多头不管”的情形，使政策成为“空头支票”。为避免此现象，笔者建议各级政府在梳理涉“老”服务部门、单位的基础上，形成区域性养老事业发展的“治理联盟”，以保障养老服务政策的组织对接和机制衔接，并以此为平台促进社会办养老机构和其它社会组织之间的合作。
1.部门对接：协同治理。由于政府部门的条块分割，养老、医疗等各类机构分属不同部门管理，仅依靠民政部门难以使养老政策运转起来。为了解决行政分割的部门管理体制问题，可通过“治理连盟”发挥协调作用，确保政府不同部门在政策落实过程中的工作协同，防止其“各行其是”以致养老政策因为行政“内耗”而难以运转。
以涉及民政与卫计委两部门的医养结合体制为例，在调研过程中团队发现，爱馨养老集团为争取与医院的合作，亦曾通过多方努力，最终以爱馨提供低偿房屋，院方提供便利治疗，双方互惠互利的形式达成合作。然而，医疗与养老行业分属于卫计委与民政部，虽互相依靠，相互需求，但由于并无明确的政策与法律依据作为两者并存及规范行为的保障，因此这样源于双方利益关系而形成的非正式合作显然难以得到有效维护与“复制”。治理联盟可针对此问题将民政部门与卫生部门相联系，创造谈判机会，找到双方的契合点进行合作，并制定一系列的规章制度对双方的合作关系进行保障与维护，这样才能既提高效率又保证合作的长久性。
类似于对民政部与卫计委工作的协调，治理联盟同时负责协调各职能交叉部门的涉“老”公共事务。通过制定明确的程序和制度，并由较高层次领导担任负责人，以保证协调过程的权威性；确定目标后将各自方案交换并提供给相关部门，而后进行单独沟通，了解合作意向及问题。为各部门的沟通创造条件，如召开会议等，以讨论具体的实施方案。在执行过程中要加强监督，定期检查，避免职能的错位与责任的推卸，促使有关部门各尽其能，相互配合。
2.机构对接：协同发展。对社会办养老机构而言，若要实现持续发展，单打独斗是行不通的，势必要与政府、同行业、社会组织之间建立合作，从而获取更多的资源、得到更多的支持，治理联盟的存在则能为其合作架起制度化平台。在社会办养老机构与社会组织都有意愿进行合作的时候，及时有效地进行资源的整合和网络的建构，这既解决了社会办养老机构找合作伙伴难的问题，又为相关社会力量参与养老事业发展创造运了条件，还有助于通过整合各类为老服务资源提高养老服务质量、提高社会办养老机构的生存能力。 3.服务对接：评估中成长。“治理联盟”可在深入调查研究和充分征求专家及群众意见的基础上，科学制定评价指标体系。并根据评价指标体系稳步推行第三方评估，形成养老服务第三方测评常态化评价机制。一是政府部门可根据每年的养老服务重点工作确定评估项目，通过招标形式委托第三方评估团队承担具体评估工作。二是第三方评估团队通过深入政府部门、社区以及提供养老服务的机构等的实地调研，掌握评估工作的一手资料，并依据评价指标体系，站在公众的视角评判效果，定期形成评估报告，为各项养老服务的改进提供指导，促进评估的民主化，提高评估结果的公信度。
同时，加强政府对养老服务的监测和信息公开，进一步拓展公开内容，对于行政决策、执行、管理、服务、结果以及养老服务评价等方面的信息，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，依法做好公开工作。充分发挥微博、微信等网络平台的作用，并进行动态更新，确保养老服务各项实施、监管、评估事项、标准、流程的公开透明。同时，完善信访渠道，鼓励公众对政府的公开事项进行反馈与建议，确保涉及养老服务政策的事项公正、公开。
二、构建养老产业园区：让社会办养老机构成长有空间
民政部2013年发布的《养老机构设立许可办法》规定，建立社会办养老机构应符合以下条例：“要符合养老机构相关规范和技术标准，符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地；有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员；有与服务内容和规模相适应的资金等。”然而，相关研究表明，土地、人才与资金问题是制约社会办养老机构发展的三大瓶颈，因此与规定“不符”的社会办养老机构的长期存在也是一种不争的事实。
笔者在调研中发现，低矮的房屋、窄窄的巷落是一般小型社会办养老机构的所在地，它们往往只是在自家中添置几张床位，招揽几位老人，便形成了一家“机构”化的养老场所。此外，大部分中小型社会办养老机构缺乏专业化的管理、技术、服务人员，多数员工都是为了补贴家用而工作的“4050”人员。河南省K市JX老年公寓院长表示：“现在服务员不好找，很多年轻人都不愿意做这个。”同时，在资金运营方面，大部分社会办养老机构负责人均表示自己的机构往往只是微有盈利，只能勉强维持机构的基本运营。河南省K市FS老年公寓负责人表示：“资金方面那都是自己想办法的，有钱了就干。没有大的变故，资金这一块儿还能正常运转。但是比如2008年，我们院有个烧伤的事故，两个老人抽烟引起了火灾，一个老人烧伤了。当时为了他一下子花了20多万，最后还赔偿了他们十几万。像这个情况如果没有自己的一点积累可能就运行不下去了。”政府如何采取措施，解决三大瓶颈对社会办养老机构的制约是发展社会办养老机构的必行之举。
不同于这些社会办养老机构，爱馨创造性地建立了河南第一个由政府划拨土地，自主投资建设的养老社区——爱馨阳光城，向社会各界年满55周岁以上的老人出租或出售社区内房屋的使用权，将房产转换为养老地产，将社区收入转投到集团、机构的运营中去，并取得了显著的成绩。根据爱馨的发展经验，政府可以鼓励建设养老地产，在一定区域划分养老产业园区，具体可以分为以下两种模式。
1.行政化养老产业园区。行政化养老产业园区是指政府主导建设和发展的养老产业园区模式，即成立以地方政府相关部门组成的领导小组负责产业园区建设、管理、招商、运营过程中的重大决策与问题处理。园区建设由政府划拨土地和出资，并将土地承包给相关运营商进行标准化养老房屋和养老设施建设，构建适合老年人居住的养老产业园区。在管理上，尽管采取政府主导的管理模式，但园区内部的具体管理事务可由政府招标的相关运营商进行管理。在招商引资时，政府应确立相关土地优惠政策、税收减免政策等，以吸引投资者租赁园区内房屋，进行社会办养老机构建设。行政化的养老产业园区可充分利用地区政府的资源实现产业园区的建设与发展。一是政府主导有利于政府对产业园区的整体管控，以及园区内产业优惠政策、资金以及社管關系的协调与争取；二是由政府出面招商可以减少投资者的顾虑，提高项目落实的可能性与效果，为区域内老年人养老与社会办养老机构的发展提供更多的便利。
2.商业化养老产业园区。商业化养老产业园区，即以社会企业为主、政府力量为辅的商业化养老产业园区。由政府确定项目及标准，并制定系列相关优惠政策吸引运营商自发投资进行园区建设。类似于行政化养老产业园区，商业化养老产业园区在规划建设、基础设施建设、园区的管理与租赁方面均采取相同举措，但资金主要来自于相关运营商，同时相关运营商拥有更大自主权在合法范围内对园区内部业务进行管理与运作。商业化的养老产业园区可以充分免除政府对企业的限制、减轻政府的财政负担，充分发挥企业自身力量，提高产业运作效率。
养老产业园区的建设可以将一个地区的养老产业集中在一定区域，形成养老产业集群，在节约土地的同时，也实现了养老服务设施的标准化；政府为园区提供的系列优惠政策在一定程度上也为养老产业解决了资金运作的难题；而园区内部的各养老产业既是竞争关系，又是合作关系，也在一定程度上促进了各机构之间的交流与合作，为不同机构的老人之间的交流提供了一定的便利。此外，社会办养老机构的员工招募方面，不同于以往由机构自身负责员工的招募与培训的方式，养老产业园区在吸引商家投资加盟的同时，也在产业园区内建立人员招募平台，对员工进行统一招募，并给予员工一定的企业编制，允许其按照平台的员工调动通知进入不同机构内工作。同时在园区内建立辅助性社区，为在岗员工提供生活化住所，以提高员工的待遇水平。
三、降低政策门槛：让社会办养老机构发展有支撑
政府一系列政策的出台充分显示了支持社会办养老机构发展的决心。早在2000年，国务院办公厅就转发了民政部等部门联合下发的《关于加快实现社会福利社会化的意见》；2005年民政部发布了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》；2010年国务院印发了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》；2013年国务院发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》；2016年国务院办公厅发布有《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》。 面对众多扶持政策，本该是社会办养老机构蓬勃发展的良机，但仔细研究却发现，要想享受福利还需要跨越一道道门槛。例如郑州市民政局财政局印发关于《郑州市资助民办养老机构实施办法》的通知中提到：郑州市财政对市区内养老机构自建房屋新增床位数，按每张床位3000元标准补贴（按照核定的床位数，每张床位每年补贴1000元，三年内完成建设补贴的支付）；改建房屋新增床位按每张床位2000元标准补贴（按照核定的新增床位数，每张床位每年补贴400元，五年内完成建设补贴的支付）。[3]但要享受此政策则要满足：床位实际使用面积要达标，单人间面积不小于10m2，双人间面积不小于14m2，三人间面积不小于18m2，合居型居室设置床位不能超过8张，平均床位面积不小于5m2；养老机构设置养老床位的每个房间都要标明房间号，床位要标注床位号，经核定的床位不得改变用途，民政部门和财政部门将根据核定的床位数给予建设补贴。对养老机构的硬件建设提出的较高的要求，无形之中形成了“高门槛”，把很多本身资源少，能力低，费尽千辛万苦勉强建立起来的社会办养老机构拒之门外，而恰恰是这一部分养老机构正需要政府以及社会的扶持。此类高门槛的存在限制了社会力量涉足养老事业，在一定程度上打击了社会办养老机构的积极性，形成穷者愈穷，富者愈富的情形，使养老机构发展不均衡。在对河南省K市FS老年公寓的采访中，院长魏女士曾表示，在发展过程中，国家出台了涉及各个方面的很多好政策，但真正到落实下来就总是一波三折。此外，由于老年公寓承担着不少老人的养老问题，而又没有足够多的地方以供使用，所以只得在办公室中搭建床位，一个房间里入住9人。这样的条件显然很难满足申请补贴的要求，但却又是无可奈何的现实状况。
政策补贴高门槛的限制使得大部分社会办养老机构，尤其是欠发达地区中小型社会办养老机构在感觉自己“够不到”时，往往会选择“自谋生路”。然而，由于公办养老机构数量少、床位紧缺、入住标准高等原因，中小型的社会办养老机构仍是我国养老服务行业的重要力量。要使政策更贴近社会现实，为多数社会办养老机构的发展谋福祉，笔者建议政府在出台政策时，应根据社会办养老机构的发展阶段制定相应的等级化政策，把社会办养老机构规模大小作为等级划分指标，将政府购买服务的目标从服务本身转移到对社会办养老机构的培养上，用享受福利的等级性促进社会办养老机构的成长，为不同等级、不同阶段的社会办养老机构分别提供不同的政策支持，鼓励社会办养老机构自主向政策靠拢，使它沿着政策“指挥棒”的方向建设现代化的治理结构。
四、加强党组织建设：让社会办养老机构发展有内涵
按照离退休干部、职工党员组织关系转递原则，离退休干部的组织关系一般保留在原单位，职工党员组织关系一般转移到居住地区党组织。然而在实际情况中，由于社会办养老机构内并没有成型的党组织机制，入住社会办养老机构的退休干部、职工党员容易脱离党组织关系，失去有效发挥党员先锋模范带头作用的平台，这对于基层党组织建设而言是一大损失。据调查，社会办养老机构中“隐形”党员的数量较大，通过对老年资源的合理利用，在社会办养老机构建立党支部，不仅可以发挥原有党员的先锋模范作用，而且可培养具备入党条件的老年人，发扬党的基层组织的战斗力，贯彻党的方针政策，促进机构的健康发展。在社会办养老机构组建基层党组织，不仅能使党员广泛接触老人，更利于有效反映群众的服务诉求，此外，完善基层党组织建设既能保证老人与社会办养老机构博弈过程中自身权益的维护，又可以提高党组织在社会办养老机构的威信。
爱馨养老集团老员工王莲表示：“我是2002年在爱馨入的党，那时候上面一下来政策文件，我们就认真学习，写体会，那都是实实在在的东西。我用党员的标准严格要求自己，为群众做实事。现在我们党组织在搞‘一对一’帮扶失能老年人的活动，也特别有意义。”爱馨养老集团的实践显示，从2013年5月至2014年6月，85名黨员和职工累计帮扶时间已超9000小时，平均每人每年已达10个工作日，受益失能老人达千余人次。[4]
然而，如何做好社会办养老机构中党组织建设工作，使之形成高效的运转机制而非形同虚设的空架子？为此，基层党组织的设置方面，应严格按照《党章》规定并经过上级党组织批准，依据社会办养老机构中党员的人数、工作需要来确定其规模形式，依次设定支部委员会、总支部委员会、基层委员会。社会办养老机构中正式党员人数3人以上又不足50人时可设立党支部，正式党员超过50人时设立党总支部委员会，正式党员超过100人时设立党的基层委员会，在社会办养老机构正式党员人数不足3人的情况下，可以就近与其他社会办养老机构的党员组成联合支部，并完善市、县（区）、乡镇（街道）、社区（村）由高到低层级垂直组织体系，以保证党建工作的有效开展；党务工作者的选拔方面，从社会办养老机构中选拔出党性观念强、政治立场坚定、热心服务、善于管理的综合服务型人才，或采取公开招聘的形式招贤纳士；党员队伍的管理方面，应落实社会办养老机构中党组织关系转接工作，为“隐形”党员重新找回党组织关系，并严格按照程序规定发展党员，严管理，重教育，提高党员党性和履行职责的自觉性；工作服务方面，开展文化教育活动，寓教于乐，营造积极向上的文化氛围，并建立长效沟通机制，切实反映老年人、工作人员等多方面诉求，按照流程及时处理，维护好、协调好老人、员工、机构的各方利益。
五、构筑社会支持系统：让社会办养老机构发展有助力
在调研中发现，大部分社会办养老机构中老年人生活方式单一，缺乏精神照料。老人日渐患上“不动症”的主要原因在于社会办养老机构自身力量单薄，缺乏必要的精力和财力来弥补老年人精神缺失。政府本应成为社会办养老机构的牢固“靠山”，在为机构提供政策、资金扶持的同时，并起着连接民间艺术团体等社会组织与社会办养老机构的中枢作用。然而，由于政府没有扮演好“协调者”的角色，对社会组织缺乏政策和物质上的必要引导，实际中尚未建立老年人组织的社会支持系统，阻碍了社会办养老机构中老人精神保障的进展。 笔者认为，政府应通过向民间艺术团体等社会组织购买服务，形成将专业服务让渡于社会组织进而推动机构内老年人活动组织建立的良性架构。具体而言，“政府购买、社会组织配送”的政府购买服务模式比较可行：
1.以互联网为信息载体。网络具有资源共享、数据分析、信息传递等功能，在老年人社会服务、资源配置等方面已发挥着重大作用。政府或社会组织应建立信息服务平台将各社会办养老机构基本情况、老年人日常活动等进行信息公开，通过分享信息吸引其他社会组织参与到老年人组织建设中，同时亦可将社会组织与老人的互动持续性上传，使社会组织配送的服务透明化，便于政府的日常监督与管理。
2.以考评确定物资支持。政府资金的支持和帮扶是老年人组织生存的物质基础，如何维持其合理的支持力度和帮扶程度是政府协调和考虑的关键问题。物资的配发不能一概而论，应取决于对社会办养老机构的考评结果。建立完备的社会办养老机构考评体系是为老人提供服务的必要前提。社会办养老机构的服务老人数量、服务项目、机构床位数、硬件设施、机构运营情况等都属于考评要素，应分别为其赋予不同的权重，采取百分制的形式计算结果，政府则按照不同层次的得分给予有差别的物质支持。
3.以老人需求定制活动内容。通过与政府签订协议等方式形成合作关系后，社会组织可根据社会办养老机构内老人的爱好，坚持以老年人为主导，为机构老人成立舞蹈团、合唱团、戏剧团、剪纸小组、书法、绘画、摄影团等文化组织，完善乒乓球台、桌球台、投影仪等硬件设施，帮助老年人摆脱无所事事的精神状态。同时，为保证老年人组织的常态持续性，需对老年人组织活动进行评估，即达到预期效果标准后，给予提供帮助的社会组织一定的物质奖励，以充分调动社会组织的积极性。
参考文献：
[1] 董红亚.中国政府养老服务发展历程及经验启示[J].人口与发展，2010，（5）.
[2] 穆光宗.我国机构养老发展的困境与对策[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2012，（2）.
[3] 鄭州市资助民办养老机构实施办法（郑民文〔2013〕166号）[Z].2013-08-05.
[4] 支持企业党总支成立“党员服务中心”，为“服务型”党组织建设搭桥铺路[EB/OL].爱馨养老集团官网，2014-11-13.http：//www.aixin999.com/AXYL_N_NewsView_726.html.
【责任编辑：张亚茹】
关键词：老龄化；社会办养老机构；合作治理；服务创新
中图分类号：D632
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2017）05-0020-04
在我国老龄化问题日趋严重的今天，探讨如何促进社会力量参与养老事业发展、推动社会办养老机构创新式发展以助力养老事业发展等问题，是一项十分重要而紧迫的任务。值得注意的是，当前，社会办养老机构在发展中出现诸多难题，如政策落实不到位，机构功能发挥不力；[1]机构经费不足，运营不善，难以为继；服务水平偏低，设施陈旧，方式单一等[2]。现有研究认为，需要借助政府、社会组织、企业等外部力量以获取人力、物力、财力资源；需要从管理制度、组织机构、人才培养等内部因素入手；政府支持、社会化发展已经是社会办养老机构的必然趋势。由于这些研究多为宏观论述，仅就社会办养老机构论“机构”发展、并未将社会办养老机构置于发展所处的社会关系网络中，且多缺乏基于典型案例的实证研究，使得对于社会办养老机构政府如何支持、内外部资源如何整合、如何社会化发展等的论述常常处于“漂浮”状态。
河南省爱馨养老集团自1999年成立以来不断发展与创新，从两层小楼发展为拥有中原地区最大的养老社区——爱馨阳光城（床位2万余张），成为引领河南省乃至中部地区养老服务业的集团化养老企业，备受社会各界关注，为本研究提供了一个具备不同“地质时期”养老机构的典型样本。笔者通过对河南省社会办养老机构的实地调查、特别是对河南省爱馨养老集团的实地调查，发现重构社会办养老机构与政府、市场、社会之间的关系是其创新化发展的重要路径选择。为此，本文拟基于实证调查所获得的资料，将社会办养老机构置于社会关系网中，从社会办养老机构与其它行动者之间关系的角度论述推进其创新发展的路径与策略，以期为社会力量参与和推动养老事业发展提供借鉴。
一、建立“治理联盟”：让养老政策运转起来
2016年5月，习近平总书记在中共中央政治局集体学习中强调，“坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，推动老龄事业全面协调可持续发展。”国家颁布的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》提出，加大对养老服务机构的支持需要民政部、卫计委、税务部、财政部等部门的参与。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确了政府、基层组织和社会力量在发展养老服务业中的作用，强调要“创新体制机制，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用”，提出推动医养融合发展需要各方协调，“各地要促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭；卫生管理部门要支持有条件的养老机构设置医疗机构；医疗机构要积极支持和发展养老服务。”由此可见，国家政策鼓励政府各部门之间相互联合，使资源得到有效整合，从而实现效益最大化。
各项政策文件一般经由各级办公厅（室）、民政等相关职能部门下发，具体实施则又涉及卫生、税务、财政、公安、消防、土地、城管、电力等部门，在具体实施过程中各级各部门均有不同的工作程序及“现实”考量，若缺乏一定的协调与衔接机制，就会导致政策在落实过程中出现“多头治理”或者“多头不管”的情形，使政策成为“空头支票”。为避免此现象，笔者建议各级政府在梳理涉“老”服务部门、单位的基础上，形成区域性养老事业发展的“治理联盟”，以保障养老服务政策的组织对接和机制衔接，并以此为平台促进社会办养老机构和其它社会组织之间的合作。
1.部门对接：协同治理。由于政府部门的条块分割，养老、医疗等各类机构分属不同部门管理，仅依靠民政部门难以使养老政策运转起来。为了解决行政分割的部门管理体制问题，可通过“治理连盟”发挥协调作用，确保政府不同部门在政策落实过程中的工作协同，防止其“各行其是”以致养老政策因为行政“内耗”而难以运转。
以涉及民政与卫计委两部门的医养结合体制为例，在调研过程中团队发现，爱馨养老集团为争取与医院的合作，亦曾通过多方努力，最终以爱馨提供低偿房屋，院方提供便利治疗，双方互惠互利的形式达成合作。然而，医疗与养老行业分属于卫计委与民政部，虽互相依靠，相互需求，但由于并无明确的政策与法律依据作为两者并存及规范行为的保障，因此这样源于双方利益关系而形成的非正式合作显然难以得到有效维护与“复制”。治理联盟可针对此问题将民政部门与卫生部门相联系，创造谈判机会，找到双方的契合点进行合作，并制定一系列的规章制度对双方的合作关系进行保障与维护，这样才能既提高效率又保证合作的长久性。
类似于对民政部与卫计委工作的协调，治理联盟同时负责协调各职能交叉部门的涉“老”公共事务。通过制定明确的程序和制度，并由较高层次领导担任负责人，以保证协调过程的权威性；确定目标后将各自方案交换并提供给相关部门，而后进行单独沟通，了解合作意向及问题。为各部门的沟通创造条件，如召开会议等，以讨论具体的实施方案。在执行过程中要加强监督，定期检查，避免职能的错位与责任的推卸，促使有关部门各尽其能，相互配合。
2.机构对接：协同发展。对社会办养老机构而言，若要实现持续发展，单打独斗是行不通的，势必要与政府、同行业、社会组织之间建立合作，从而获取更多的资源、得到更多的支持，治理联盟的存在则能为其合作架起制度化平台。在社会办养老机构与社会组织都有意愿进行合作的时候，及时有效地进行资源的整合和网络的建构，这既解决了社会办养老机构找合作伙伴难的问题，又为相关社会力量参与养老事业发展创造运了条件，还有助于通过整合各类为老服务资源提高养老服务质量、提高社会办养老机构的生存能力。 3.服务对接：评估中成长。“治理联盟”可在深入调查研究和充分征求专家及群众意见的基础上，科学制定评价指标体系。并根据评价指标体系稳步推行第三方评估，形成养老服务第三方测评常态化评价机制。一是政府部门可根据每年的养老服务重点工作确定评估项目，通过招标形式委托第三方评估团队承担具体评估工作。二是第三方评估团队通过深入政府部门、社区以及提供养老服务的机构等的实地调研，掌握评估工作的一手资料，并依据评价指标体系，站在公众的视角评判效果，定期形成评估报告，为各项养老服务的改进提供指导，促进评估的民主化，提高评估结果的公信度。
同时，加强政府对养老服务的监测和信息公开，进一步拓展公开内容，对于行政决策、执行、管理、服务、结果以及养老服务评价等方面的信息，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，依法做好公开工作。充分发挥微博、微信等网络平台的作用，并进行动态更新，确保养老服务各项实施、监管、评估事项、标准、流程的公开透明。同时，完善信访渠道，鼓励公众对政府的公开事项进行反馈与建议，确保涉及养老服务政策的事项公正、公开。
二、构建养老产业园区：让社会办养老机构成长有空间
民政部2013年发布的《养老机构设立许可办法》规定，建立社会办养老机构应符合以下条例：“要符合养老机构相关规范和技术标准，符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地；有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员；有与服务内容和规模相适应的资金等。”然而，相关研究表明，土地、人才与资金问题是制约社会办养老机构发展的三大瓶颈，因此与规定“不符”的社会办养老机构的长期存在也是一种不争的事实。
笔者在调研中发现，低矮的房屋、窄窄的巷落是一般小型社会办养老机构的所在地，它们往往只是在自家中添置几张床位，招揽几位老人，便形成了一家“机构”化的养老场所。此外，大部分中小型社会办养老机构缺乏专业化的管理、技术、服务人员，多数员工都是为了补贴家用而工作的“4050”人员。河南省K市JX老年公寓院长表示：“现在服务员不好找，很多年轻人都不愿意做这个。”同时，在资金运营方面，大部分社会办养老机构负责人均表示自己的机构往往只是微有盈利，只能勉强维持机构的基本运营。河南省K市FS老年公寓负责人表示：“资金方面那都是自己想办法的，有钱了就干。没有大的变故，资金这一块儿还能正常运转。但是比如2008年，我们院有个烧伤的事故，两个老人抽烟引起了火灾，一个老人烧伤了。当时为了他一下子花了20多万，最后还赔偿了他们十几万。像这个情况如果没有自己的一点积累可能就运行不下去了。”政府如何采取措施，解决三大瓶颈对社会办养老机构的制约是发展社会办养老机构的必行之举。
不同于这些社会办养老机构，爱馨创造性地建立了河南第一个由政府划拨土地，自主投资建设的养老社区——爱馨阳光城，向社会各界年满55周岁以上的老人出租或出售社区内房屋的使用权，将房产转换为养老地产，将社区收入转投到集团、机构的运营中去，并取得了显著的成绩。根据爱馨的发展经验，政府可以鼓励建设养老地产，在一定区域划分养老产业园区，具体可以分为以下两种模式。
1.行政化养老产业园区。行政化养老产业园区是指政府主导建设和发展的养老产业园区模式，即成立以地方政府相关部门组成的领导小组负责产业园区建设、管理、招商、运营过程中的重大决策与问题处理。园区建设由政府划拨土地和出资，并将土地承包给相关运营商进行标准化养老房屋和养老设施建设，构建适合老年人居住的养老产业园区。在管理上，尽管采取政府主导的管理模式，但园区内部的具体管理事务可由政府招标的相关运营商进行管理。在招商引资时，政府应确立相关土地优惠政策、税收减免政策等，以吸引投资者租赁园区内房屋，进行社会办养老机构建设。行政化的养老产业园区可充分利用地区政府的资源实现产业园区的建设与发展。一是政府主导有利于政府对产业园区的整体管控，以及园区内产业优惠政策、资金以及社管關系的协调与争取；二是由政府出面招商可以减少投资者的顾虑，提高项目落实的可能性与效果，为区域内老年人养老与社会办养老机构的发展提供更多的便利。
2.商业化养老产业园区。商业化养老产业园区，即以社会企业为主、政府力量为辅的商业化养老产业园区。由政府确定项目及标准，并制定系列相关优惠政策吸引运营商自发投资进行园区建设。类似于行政化养老产业园区，商业化养老产业园区在规划建设、基础设施建设、园区的管理与租赁方面均采取相同举措，但资金主要来自于相关运营商，同时相关运营商拥有更大自主权在合法范围内对园区内部业务进行管理与运作。商业化的养老产业园区可以充分免除政府对企业的限制、减轻政府的财政负担，充分发挥企业自身力量，提高产业运作效率。
养老产业园区的建设可以将一个地区的养老产业集中在一定区域，形成养老产业集群，在节约土地的同时，也实现了养老服务设施的标准化；政府为园区提供的系列优惠政策在一定程度上也为养老产业解决了资金运作的难题；而园区内部的各养老产业既是竞争关系，又是合作关系，也在一定程度上促进了各机构之间的交流与合作，为不同机构的老人之间的交流提供了一定的便利。此外，社会办养老机构的员工招募方面，不同于以往由机构自身负责员工的招募与培训的方式，养老产业园区在吸引商家投资加盟的同时，也在产业园区内建立人员招募平台，对员工进行统一招募，并给予员工一定的企业编制，允许其按照平台的员工调动通知进入不同机构内工作。同时在园区内建立辅助性社区，为在岗员工提供生活化住所，以提高员工的待遇水平。
三、降低政策门槛：让社会办养老机构发展有支撑
政府一系列政策的出台充分显示了支持社会办养老机构发展的决心。早在2000年，国务院办公厅就转发了民政部等部门联合下发的《关于加快实现社会福利社会化的意见》；2005年民政部发布了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》；2010年国务院印发了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》；2013年国务院发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》；2016年国务院办公厅发布有《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》。 面对众多扶持政策，本该是社会办养老机构蓬勃发展的良机，但仔细研究却发现，要想享受福利还需要跨越一道道门槛。例如郑州市民政局财政局印发关于《郑州市资助民办养老机构实施办法》的通知中提到：郑州市财政对市区内养老机构自建房屋新增床位数，按每张床位3000元标准补贴（按照核定的床位数，每张床位每年补贴1000元，三年内完成建设补贴的支付）；改建房屋新增床位按每张床位2000元标准补贴（按照核定的新增床位数，每张床位每年补贴400元，五年内完成建设补贴的支付）。[3]但要享受此政策则要满足：床位实际使用面积要达标，单人间面积不小于10m2，双人间面积不小于14m2，三人间面积不小于18m2，合居型居室设置床位不能超过8张，平均床位面积不小于5m2；养老机构设置养老床位的每个房间都要标明房间号，床位要标注床位号，经核定的床位不得改变用途，民政部门和财政部门将根据核定的床位数给予建设补贴。对养老机构的硬件建设提出的较高的要求，无形之中形成了“高门槛”，把很多本身资源少，能力低，费尽千辛万苦勉强建立起来的社会办养老机构拒之门外，而恰恰是这一部分养老机构正需要政府以及社会的扶持。此类高门槛的存在限制了社会力量涉足养老事业，在一定程度上打击了社会办养老机构的积极性，形成穷者愈穷，富者愈富的情形，使养老机构发展不均衡。在对河南省K市FS老年公寓的采访中，院长魏女士曾表示，在发展过程中，国家出台了涉及各个方面的很多好政策，但真正到落实下来就总是一波三折。此外，由于老年公寓承担着不少老人的养老问题，而又没有足够多的地方以供使用，所以只得在办公室中搭建床位，一个房间里入住9人。这样的条件显然很难满足申请补贴的要求，但却又是无可奈何的现实状况。
政策补贴高门槛的限制使得大部分社会办养老机构，尤其是欠发达地区中小型社会办养老机构在感觉自己“够不到”时，往往会选择“自谋生路”。然而，由于公办养老机构数量少、床位紧缺、入住标准高等原因，中小型的社会办养老机构仍是我国养老服务行业的重要力量。要使政策更贴近社会现实，为多数社会办养老机构的发展谋福祉，笔者建议政府在出台政策时，应根据社会办养老机构的发展阶段制定相应的等级化政策，把社会办养老机构规模大小作为等级划分指标，将政府购买服务的目标从服务本身转移到对社会办养老机构的培养上，用享受福利的等级性促进社会办养老机构的成长，为不同等级、不同阶段的社会办养老机构分别提供不同的政策支持，鼓励社会办养老机构自主向政策靠拢，使它沿着政策“指挥棒”的方向建设现代化的治理结构。
四、加强党组织建设：让社会办养老机构发展有内涵
按照离退休干部、职工党员组织关系转递原则，离退休干部的组织关系一般保留在原单位，职工党员组织关系一般转移到居住地区党组织。然而在实际情况中，由于社会办养老机构内并没有成型的党组织机制，入住社会办养老机构的退休干部、职工党员容易脱离党组织关系，失去有效发挥党员先锋模范带头作用的平台，这对于基层党组织建设而言是一大损失。据调查，社会办养老机构中“隐形”党员的数量较大，通过对老年资源的合理利用，在社会办养老机构建立党支部，不仅可以发挥原有党员的先锋模范作用，而且可培养具备入党条件的老年人，发扬党的基层组织的战斗力，贯彻党的方针政策，促进机构的健康发展。在社会办养老机构组建基层党组织，不仅能使党员广泛接触老人，更利于有效反映群众的服务诉求，此外，完善基层党组织建设既能保证老人与社会办养老机构博弈过程中自身权益的维护，又可以提高党组织在社会办养老机构的威信。
爱馨养老集团老员工王莲表示：“我是2002年在爱馨入的党，那时候上面一下来政策文件，我们就认真学习，写体会，那都是实实在在的东西。我用党员的标准严格要求自己，为群众做实事。现在我们党组织在搞‘一对一’帮扶失能老年人的活动，也特别有意义。”爱馨养老集团的实践显示，从2013年5月至2014年6月，85名黨员和职工累计帮扶时间已超9000小时，平均每人每年已达10个工作日，受益失能老人达千余人次。[4]
然而，如何做好社会办养老机构中党组织建设工作，使之形成高效的运转机制而非形同虚设的空架子？为此，基层党组织的设置方面，应严格按照《党章》规定并经过上级党组织批准，依据社会办养老机构中党员的人数、工作需要来确定其规模形式，依次设定支部委员会、总支部委员会、基层委员会。社会办养老机构中正式党员人数3人以上又不足50人时可设立党支部，正式党员超过50人时设立党总支部委员会，正式党员超过100人时设立党的基层委员会，在社会办养老机构正式党员人数不足3人的情况下，可以就近与其他社会办养老机构的党员组成联合支部，并完善市、县（区）、乡镇（街道）、社区（村）由高到低层级垂直组织体系，以保证党建工作的有效开展；党务工作者的选拔方面，从社会办养老机构中选拔出党性观念强、政治立场坚定、热心服务、善于管理的综合服务型人才，或采取公开招聘的形式招贤纳士；党员队伍的管理方面，应落实社会办养老机构中党组织关系转接工作，为“隐形”党员重新找回党组织关系，并严格按照程序规定发展党员，严管理，重教育，提高党员党性和履行职责的自觉性；工作服务方面，开展文化教育活动，寓教于乐，营造积极向上的文化氛围，并建立长效沟通机制，切实反映老年人、工作人员等多方面诉求，按照流程及时处理，维护好、协调好老人、员工、机构的各方利益。
五、构筑社会支持系统：让社会办养老机构发展有助力
在调研中发现，大部分社会办养老机构中老年人生活方式单一，缺乏精神照料。老人日渐患上“不动症”的主要原因在于社会办养老机构自身力量单薄，缺乏必要的精力和财力来弥补老年人精神缺失。政府本应成为社会办养老机构的牢固“靠山”，在为机构提供政策、资金扶持的同时，并起着连接民间艺术团体等社会组织与社会办养老机构的中枢作用。然而，由于政府没有扮演好“协调者”的角色，对社会组织缺乏政策和物质上的必要引导，实际中尚未建立老年人组织的社会支持系统，阻碍了社会办养老机构中老人精神保障的进展。 笔者认为，政府应通过向民间艺术团体等社会组织购买服务，形成将专业服务让渡于社会组织进而推动机构内老年人活动组织建立的良性架构。具体而言，“政府购买、社会组织配送”的政府购买服务模式比较可行：
1.以互联网为信息载体。网络具有资源共享、数据分析、信息传递等功能，在老年人社会服务、资源配置等方面已发挥着重大作用。政府或社会组织应建立信息服务平台将各社会办养老机构基本情况、老年人日常活动等进行信息公开，通过分享信息吸引其他社会组织参与到老年人组织建设中，同时亦可将社会组织与老人的互动持续性上传，使社会组织配送的服务透明化，便于政府的日常监督与管理。
2.以考评确定物资支持。政府资金的支持和帮扶是老年人组织生存的物质基础，如何维持其合理的支持力度和帮扶程度是政府协调和考虑的关键问题。物资的配发不能一概而论，应取决于对社会办养老机构的考评结果。建立完备的社会办养老机构考评体系是为老人提供服务的必要前提。社会办养老机构的服务老人数量、服务项目、机构床位数、硬件设施、机构运营情况等都属于考评要素，应分别为其赋予不同的权重，采取百分制的形式计算结果，政府则按照不同层次的得分给予有差别的物质支持。
3.以老人需求定制活动内容。通过与政府签订协议等方式形成合作关系后，社会组织可根据社会办养老机构内老人的爱好，坚持以老年人为主导，为机构老人成立舞蹈团、合唱团、戏剧团、剪纸小组、书法、绘画、摄影团等文化组织，完善乒乓球台、桌球台、投影仪等硬件设施，帮助老年人摆脱无所事事的精神状态。同时，为保证老年人组织的常态持续性，需对老年人组织活动进行评估，即达到预期效果标准后，给予提供帮助的社会组织一定的物质奖励，以充分调动社会组织的积极性。
参考文献：
[1] 董红亚.中国政府养老服务发展历程及经验启示[J].人口与发展，2010，（5）.
[2] 穆光宗.我国机构养老发展的困境与对策[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2012，（2）.
[3] 鄭州市资助民办养老机构实施办法（郑民文〔2013〕166号）[Z].2013-08-05.
[4] 支持企业党总支成立“党员服务中心”，为“服务型”党组织建设搭桥铺路[EB/OL].爱馨养老集团官网，2014-11-13.http：//www.aixin999.com/AXYL_N_NewsView_726.html.
【责任编辑：张亚茹】