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近年来,全国各地重大安全事故时有发生,对人民群众生命财产造成了重大损失。在一些安全事故的背后,常常隐藏着国家机关工作人员渎职犯罪案件。2004年,河南省郑州煤业集团大平煤矿发生特大瓦斯爆炸事故,最高人民检察院接受国务院邀请,同步参加国务院事故调查组工作,从而开创了检察机关同步介入重大安全事故的先例。检察机关在协助调查的同时,查办了不少国家机关工作人员渎职犯罪案件,取得了明显工作成效。虽然2006年监察部、最高人民检察院和国家安全生产监督管理局联合制定了《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》(下称《暂行规定》),但是由于这项工作才刚刚开始不久,科学合理的同步调查工作机制还没有建立,检察机关在同步调查过程中如何定位、有何作为等等问题,仍然需要进一步研究解决。本文拟结合司法实践做法,对检察机关介入重大安全事故过程中遇到的难点问题进行初步的分析和探讨。
一、检察机关介入的依据及方式
(一)检察机关介入重大安全事故调查的依据
司法实践中,检察机关介入重大安全事故经历了由临时性向经常性的转变过程。
1997年刑法、刑诉法修改以前,重大责任事故由检察机关管辖,检察机关在查处重大责任事故犯罪的同时,对事故背后的职务犯罪也一并查处。两法修改以后,重大责任事故犯罪由公安机关查处,职务犯罪虽然仍由检察机关查处,但由于掌握了解的线索、证据不多,导致检察机关职务犯罪案件查处进展慢、难度大、阻力大,特别是“介入调查更难”。所以从两法修改到2004年高检院第一次参与大平煤矿瓦斯爆炸事故,检察机关并没有介入到政府部门组织的安全事故调查工作中去。此后各地检察机关偶尔会介入政府部门安全事故调查,也是在政府主动提出后才介入的。2006年监察部、最高人民检察院和国家安全生产监督管理局联合制定了《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》(下称《暂行规定》),对检察机关同步介入同级政府部门安全事故调查工作进行了原则性规定,从而使这一工作有了规范性依据。本文认为,即使有关部门没有制定该规范性文件,检察机关作为渎职犯罪案件的侦查机关,应当享有当然介入重大安全事故调查的权力。
(二)检察机关介入重大安全事故调查的方式
《暂行规定》第二条规定:国务院或国务院授权有关部门组成的事故调查组,应当邀请最高人民检察院参加;地方各级人民政府或政府授权有关部门组成的事故调查组,应当邀请同级检察机关参加。从该规定可以看出,检察机关介入的方式是“应邀参加”,也就是说没有邀请就不参加,不能主动参加,具有完全的被动性。本文认为,检察机关以这种方式介入事故调查并不妥当。首先,用“邀请参加”一一词不合适。在中国的语言习惯里,“邀请”给人一种政府部门是“主人”,检察机关是“宾客”的感觉,主人邀请似乎是一种待遇,没有体现法律的威严。事实上,检察机关在一些案件调查过程中确实处在一种被边缘化的地位,发挥的作用确实有限。其次,“邀请参加”没有体现检察机关行使侦查权的法律性。检察机关行使侦查权是一项工作职责,检察机关为查办案件需要介入的就必须介入,不能邀请参加就参加,不邀请参加就不参加,或者邀请后没有必要参加的也得参加。因此检察机关介入重大安全事故的方式可以有两种:一是政府部门将安全事故向检察机关通报,检察机关认为有必要参加的派员参加;二是检察机关对自己了解到的安全事故认为需要介入的,即使有关政府部门没有提出“邀请”,也有权主动提出介入,事故调查组应当同意并配合。只有这样才能体现法律的威严,才能确保渎职犯罪侦查权的有效行使。
二、检察机关介入重大安全事故的案件范围
检察机关应当介入哪些安全事故,《暂行规定》没有明确规定,只是要求检察机关介入“重大责任事故”。事故性质分为责任事故、非责任事故和破坏性事故三类。责任事故可能存在渎职犯罪行为,非责任事故和破坏性事故一般不存在渎职犯罪。安全事故是否属于责任事故,只有查清事实以后才能确定,检察机关介入之时还不能确定事故性质,所以《暂行规定》要求检察机关介入“重大责任事故”的规定是不妥当的,应当是介入“重大安全事故”。
如何确定重大安全事故的标准?应当根据《中华人民共和国安全生产法》、国务院及其他有关部门的法规规章的规定确定。根据有关规定,不同级别的事故分别由不同级别的政府成立调查组,如死亡1至2人的由县区人民政府组织成立调查组,死亡3至9人的由市人民政府组织成立调查组,死亡10至29人的由省人民政府组织成立调查组,死亡30人以上的由国务院组织成立调查组等。
本文认为,检察机关介入重大安全事故的案件范围,除根据政府有关部门“重大安全事故”标准确定外,还要结合责任事故之中可能涉及的渎职犯罪案件立案标准(主要是玩忽职守罪、滥用职权罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪)进行确定。
检察机关对发生的以下八种安全事故都应当介入:(1)死亡1人的;(2)重伤2人以上的;(3)重伤1人、轻伤3人以上;(4)轻伤5人以上;(5)个人直接经济损失10万元以上的;(6)间接损失50万元以上;(7)造成公司、企业等单位停业、停产6个月以上或者破产的;(8)其他重大安全事故。
政府组织调查但没有根据规定通知检察机关介入的其他安全事故,如何检察机关认为其中可能存在《暂行规定》第五条规定的五种职务犯罪案件线索,如贪污、挪用公款、收受贿、行贿行为,失职渎职,违法审批产生严重后果等等,检察机关可以提出要求主动介入。
三、检察机关介入的性质与地位
在检察机关介入重大安全事故调查实践中,检察院一些办案人员人发现,他们更多的工作是根据调查组的安排开展事故性质的调查,对其中可能存在的渎职犯罪侦查工作却很难有所作为,甚至有人认为检察机关同步介入重大安全事故调查没有实质性的意义。这个问题的关键在于如何确定检察机关同步介入的性质和目的。
(一)检察机关介入行为的性质
要确定检察机关介入行为的性质,首先要明确检察机关介入的目的。检察机关介入重大安全事故同步调查的目的最初是查办责任事故背后的渎职犯罪案件。从检察机关整个法律监督职责上来看,这个目的过于单一。本文认为,检察机关介入重大安全事故调查的主要工作应当包括三个方面:一是查办责任事故背后的渎职犯罪;二是查办与安全事故有关的贪贿等其他职务犯罪;三是预防职务犯罪。只有这样才能完整地体现检察机关的法律监督权能。因此检察机关介入重大安全事故调查的目的可以概括为:查办和预防职务犯罪。
而调查组开展调查工作的目的,根据有关规定应当是“查明事故原因、确定事故性质、提出处理建议”。检察机关和事故调查组的工作目的具有统一性,但不具有同一性。所谓统一性,是指双方都是为了调查安全事故存在的问题而开展工作的,没有安全事故就没有双方的协同工作。但双方的最终目的又不是同一的,上文已说过。
既然不具有同一性,就必然会产生一些矛盾和制约。如果检察机关参与到事故调查仅仅是按照事故调查组的安排一起调查事故发生原因,共同研究确定事故的性质等,就会影响自身目的的实现,从而“真正”成为调查组的一员,变成了调查组的帮手。加上检察机关查办渎职犯罪有时与调查组成员存在利害关系的冲突,可能会反过来阻碍检察机关办案,从而使介入有利性转化为不利因素。
从检察机关介入重大安全事故的目的上看,介入行为的性质应当概括为“行使侦查权,查办渎职贪贿职务犯罪”,而不是作为调查组的一名成员具体、全面地参与调查组工作。
(二)检察机关在调查组的地位
《暂行规定》第三条规定:“事故调查工作由事故调查组统一领导、组织协调。事故调查组成员和检察机关所派人员应当积极配合,紧密协作,在事故调查组领导下,各自在法定职权范围内开展调查工作。”《暂行规定》说明了检察机关和调查组的关系以及检察机关在调查组的地位。双方的关系是配合、协作关系,检察院的地位是在事故调查组的领导下在法定职权范围内开展工作。
本文认为这样确定双方的关系和地位不够全面、科学。在办案实践中,检察机关介入人员感觉到调查工作都是由调查组安排,各项工作都是围绕调查组的工作需要开展,对检察院查办职务犯罪帮助不大。这种状况也说明了检察机关在调查组中地位不够独立。双方的关系应当增加制约因素,检察院工作的独立性应当进一步强化。
1、检察机关与调查组的协作、配合与制约。检察机关应当与调查组建立既协作、配合,又制约的一种工作关系。所谓“协作”是指检察院在事故调查中为事故调查组提供工作协作,如从法律上帮助分析案情、引导调查取证等。所谓“配合”是指事故调查组配合检察机关查办职务犯罪案件,为办案提供各种便利,如提供有关证据材料、协助调查、移送犯罪线索等等。所谓“制约”,是指检察机关对事故调查组成员在责任事故中可能的涉及渎职、贪贿等问题进行监督。检察机关在介入调查组工作时必须要坚持“制约”,因为在同级政府组织的调查组中,有的成员单位是安全主管单位,对责任事故可能应承担主管责任,甚至渎职犯罪就存在于这些调查组成员之中。如果检察机关一味配合不监督,就有可能导致有的成员在事故处理中避重就轻,逃避责任,反而成为查办渎职犯罪案件的阻碍。这也是检察机关介入重大安全事故需要面对和解决的问题。检察机关只有与调查组建立既协作、配合,又监督、制约的双重关系,才能更好地履行查办职务犯罪案件的检察职能。
2、检察机关所派人员在事故调查组里的独立性地位。《暂行规定》对检察机关所派人员在调查组中的地位规定了两个方面:一是检察机关所派人员在事故调查组的领导下工作,二是检察机关所派人员在法定职权范围内开展调查工作。这个两方面确立了检察机关所派人员在调查组中处于一种“半独立性”工作的地位,一方面调查工作全面受调查组领导,另一方面相对独立地调查职务犯罪案件。
半独立性的工作方式对检察机关查办渎职犯罪案件的作用有限。这也是检察机关查办职务犯罪案件特殊性所决定的,一方面检察院的办案程序和证据要求与事故调查组的工作要求不一致,而调查组主要是从自身需要安排调查工作的,另一方面如果个别调查组成员与案件有利害关系时,检察机关取证就变得比较敏感,甚至会变得更加困难。实践中检察机关所派人员几乎变成了调查组的一名普通成员,协助调查、对事故性质发表意见并签字等,相反查办渎职犯罪案件方面却难以发挥有效作用。
本文认为应当强化检察机关在调查组中的地位和作用,赋予检察机关所派人员在事故调查中的独立性地位。检察机关不应当在调查组的领导下开展工作,双方应当是平等的协作关系。检派人员如何参与调查组工作,应当是调查组征询检察机关意见,检察机关根据办案需要决定何时或以何种方式参与调查,而不是完全根据调查组安排开展工作。检察机关介入调查,不是参加调查,不能成为调查组成员象其他成员一样工作,而是要独立地、自主地办案,调查组应当配合检察院工作。只有确立检察机关在调查组中的独立工作地位,才能真正发挥检察机关查办渎职犯罪案件的作用。
四、检察机关在事故调查中的权利与义务
(一)检察机关在事故调查中的权利
本文认为,检察机关作为查办和预防职务犯罪的国家机关,在事故调查中应同步介入,并应具有以下权利:
一、调查取证权。《暂行规定》第七条之规定:“……检察机关参加调查的工作人员可与事故调查组工作人员一起向事故有关责任人员了解情况,谈话记录由事故调查组作出。”此规定与检察机关的独立地位不符。检察机关在查办职务犯罪案件时认为有必要,可以找相关人员谈话作笔录。此谈话检察机关有权独立进行。而调查组人员是否参加谈话由检察机关决定。
二、查阅和复制权。《暂行规定》第五条规定:“事故调查组调查中发现与事故责任有关的国家机关工作人员涉嫌下列行为之一的,应当及时将有关证据材料及必要的调查材料复印件移交参与事故调查的检察机关所派人员,检察机关可视情况组织办案组依法查办涉嫌职务犯罪案件:……”。《暂行规定》第七条之规定:“检察机关发现涉嫌渎职犯罪线索后,根据立案前审查的需要,经检察机关和事故调查组有关负责人批准,可以借阅和复制事故调查组的有关材料和卷宗;可以接触与事故调查有关的人员,向其询问和了解有关情况。事故调查组和各有关部门应当予以协助和配合。……”《暂行规定》明确规定了检察机关所派人员在事故调查中有查阅资料、借阅复制材料卷宗、及时获取信息、向事故调查人员和有关责任人员了解情况的权利。但《暂行规定》第七条中关于“借阅和复制事故调查组的有关材料和卷宗经检察机关和事故调查组有关负责人批准”的规定不妥,限制了检察机关职能的发挥。因为检察机关借阅和复制有关材料和卷宗是为了查处失职渎职和腐败行为,其有权向调查组收集证据而不论调查组有关负责人是否批准,调查组应尽力配合检察机关查办职务犯罪案件,提供有关证据材料。
三、列席权。检察机关有权列席调查组的会议,了解事故调查的进度和工作情况,及时部署案件初查和侦查工作。
四、旁听权。检察机关有权旁听调查组对有关责任人员和知情人员的调查,及时掌握事故发生的责任人员,同步开展案件初查工作。
五、建议回避权。检察机关对于调查组成员中对安全生产负有管理职责的具体行政执法部门的工作人员,有建议其离开调查组的权利。
六、紧急措施权。即对在调查过程中发现涉嫌渎职犯罪案件,有权羁押嫌疑人,有权暂扣赃款赃物,有权采取证据保全措施。
七、监督权。在涉嫌渎职犯罪案件的初查过程中,如果发现调查组成员涉嫌犯罪,仍有权行使渎职侵权的检察监督职能。
(二)检察机关在事故调查中的义务
检察机关作为国家法律监督机关,有权对行政法规的执行情况实施监督,这既是检察机关介入重大安全事故调查的宪法依据,也给出检察机关介入重大安全事故调查的功能定位,即检察机关在调查中关注的是在生产中相关行政法规的执行情况,要重点查明重大安全事故背后是否存在相关国家机关工作人员渎职失职犯罪。明确了这一点,检察机关就能在重大安全事故调查中正确履行法定职责。其在事故调查中具有以下义务:
一、通报告知义务。《暂行规定》第八条:“检察机关在重大责任事故调查期间,对犯罪嫌疑人决定立案侦查,或者决定采取拘留、逮捕等强制措施的,应当向事故调查组负责人通报。”《暂行规定》第九条还规定:“检察机关应将对犯罪嫌疑人的查处情况及时告知事故调查组。”以上规定了检察机关关于刑事立案等情况的通报告知义务。
二、保密义务。检察机关所派人员对于调查过程中的相关内容应予以保密。
三、协作调查义务。检派人员应在事故调查中为事故调查组提供工作协作,如从法律上帮助分析案情、引导调查取证等。
四、职务犯罪预防义务。在查处重大安全事故背后的渎职失职和腐败行为的同时,检察机关应该加大法制宣传力度。通过到企事业单位和社区的现场咨询、发放宣传单、一案一报道等多种宣传方式,用通俗易懂的宣传内容,讲究实效的宣传方法,提高人民群众与渎职犯罪作斗争的积极性。对一些存在安全隐患的企事业单位应进行调查,帮其找到制度上的漏洞和不足,向其发出检察建议。对负有管理职责的具体行政执法部门应在其制定相关法律文件时提供法律意见和指导。
最高人民检察院有关负责人曾说,重大责任事故不仅给人民生命财产造成重大损失,而且对社会稳定和经济发展造成恶劣影响,其中隐藏的腐败行为更严重损害了公务人员的廉洁性。一些企业安全意识不强,安全生产措施不落实,盲目追求短期利益,同时一些地方执法监管部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权,甚至以权谋私,最终导致重大责任安全事故发生。各级检察机关与监察部门、安全生产监管部门密切配合,充分发挥法律监督职能,有效拓展法律监督空间,严肃查处重大责任事故背后失职渎职和腐败行为,将通过法治手段有效遏制事故频发的势头。
可以说,《暂行规定》赋予了检察机关在查处重大责任事故中履行职责的广阔空间。然而这是权力更是责任,各级检察机关在工作中要注意与监察、安全生产监管等部门密切配合,充分发挥法律监督职能,严肃查处重大责任事故背后失职渎职和腐败行为,遏制重大责任事故频发的势头,为促进经济发展和社会和谐贡献更大的力量。
一、检察机关介入的依据及方式
(一)检察机关介入重大安全事故调查的依据
司法实践中,检察机关介入重大安全事故经历了由临时性向经常性的转变过程。
1997年刑法、刑诉法修改以前,重大责任事故由检察机关管辖,检察机关在查处重大责任事故犯罪的同时,对事故背后的职务犯罪也一并查处。两法修改以后,重大责任事故犯罪由公安机关查处,职务犯罪虽然仍由检察机关查处,但由于掌握了解的线索、证据不多,导致检察机关职务犯罪案件查处进展慢、难度大、阻力大,特别是“介入调查更难”。所以从两法修改到2004年高检院第一次参与大平煤矿瓦斯爆炸事故,检察机关并没有介入到政府部门组织的安全事故调查工作中去。此后各地检察机关偶尔会介入政府部门安全事故调查,也是在政府主动提出后才介入的。2006年监察部、最高人民检察院和国家安全生产监督管理局联合制定了《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》(下称《暂行规定》),对检察机关同步介入同级政府部门安全事故调查工作进行了原则性规定,从而使这一工作有了规范性依据。本文认为,即使有关部门没有制定该规范性文件,检察机关作为渎职犯罪案件的侦查机关,应当享有当然介入重大安全事故调查的权力。
(二)检察机关介入重大安全事故调查的方式
《暂行规定》第二条规定:国务院或国务院授权有关部门组成的事故调查组,应当邀请最高人民检察院参加;地方各级人民政府或政府授权有关部门组成的事故调查组,应当邀请同级检察机关参加。从该规定可以看出,检察机关介入的方式是“应邀参加”,也就是说没有邀请就不参加,不能主动参加,具有完全的被动性。本文认为,检察机关以这种方式介入事故调查并不妥当。首先,用“邀请参加”一一词不合适。在中国的语言习惯里,“邀请”给人一种政府部门是“主人”,检察机关是“宾客”的感觉,主人邀请似乎是一种待遇,没有体现法律的威严。事实上,检察机关在一些案件调查过程中确实处在一种被边缘化的地位,发挥的作用确实有限。其次,“邀请参加”没有体现检察机关行使侦查权的法律性。检察机关行使侦查权是一项工作职责,检察机关为查办案件需要介入的就必须介入,不能邀请参加就参加,不邀请参加就不参加,或者邀请后没有必要参加的也得参加。因此检察机关介入重大安全事故的方式可以有两种:一是政府部门将安全事故向检察机关通报,检察机关认为有必要参加的派员参加;二是检察机关对自己了解到的安全事故认为需要介入的,即使有关政府部门没有提出“邀请”,也有权主动提出介入,事故调查组应当同意并配合。只有这样才能体现法律的威严,才能确保渎职犯罪侦查权的有效行使。
二、检察机关介入重大安全事故的案件范围
检察机关应当介入哪些安全事故,《暂行规定》没有明确规定,只是要求检察机关介入“重大责任事故”。事故性质分为责任事故、非责任事故和破坏性事故三类。责任事故可能存在渎职犯罪行为,非责任事故和破坏性事故一般不存在渎职犯罪。安全事故是否属于责任事故,只有查清事实以后才能确定,检察机关介入之时还不能确定事故性质,所以《暂行规定》要求检察机关介入“重大责任事故”的规定是不妥当的,应当是介入“重大安全事故”。
如何确定重大安全事故的标准?应当根据《中华人民共和国安全生产法》、国务院及其他有关部门的法规规章的规定确定。根据有关规定,不同级别的事故分别由不同级别的政府成立调查组,如死亡1至2人的由县区人民政府组织成立调查组,死亡3至9人的由市人民政府组织成立调查组,死亡10至29人的由省人民政府组织成立调查组,死亡30人以上的由国务院组织成立调查组等。
本文认为,检察机关介入重大安全事故的案件范围,除根据政府有关部门“重大安全事故”标准确定外,还要结合责任事故之中可能涉及的渎职犯罪案件立案标准(主要是玩忽职守罪、滥用职权罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪)进行确定。
检察机关对发生的以下八种安全事故都应当介入:(1)死亡1人的;(2)重伤2人以上的;(3)重伤1人、轻伤3人以上;(4)轻伤5人以上;(5)个人直接经济损失10万元以上的;(6)间接损失50万元以上;(7)造成公司、企业等单位停业、停产6个月以上或者破产的;(8)其他重大安全事故。
政府组织调查但没有根据规定通知检察机关介入的其他安全事故,如何检察机关认为其中可能存在《暂行规定》第五条规定的五种职务犯罪案件线索,如贪污、挪用公款、收受贿、行贿行为,失职渎职,违法审批产生严重后果等等,检察机关可以提出要求主动介入。
三、检察机关介入的性质与地位
在检察机关介入重大安全事故调查实践中,检察院一些办案人员人发现,他们更多的工作是根据调查组的安排开展事故性质的调查,对其中可能存在的渎职犯罪侦查工作却很难有所作为,甚至有人认为检察机关同步介入重大安全事故调查没有实质性的意义。这个问题的关键在于如何确定检察机关同步介入的性质和目的。
(一)检察机关介入行为的性质
要确定检察机关介入行为的性质,首先要明确检察机关介入的目的。检察机关介入重大安全事故同步调查的目的最初是查办责任事故背后的渎职犯罪案件。从检察机关整个法律监督职责上来看,这个目的过于单一。本文认为,检察机关介入重大安全事故调查的主要工作应当包括三个方面:一是查办责任事故背后的渎职犯罪;二是查办与安全事故有关的贪贿等其他职务犯罪;三是预防职务犯罪。只有这样才能完整地体现检察机关的法律监督权能。因此检察机关介入重大安全事故调查的目的可以概括为:查办和预防职务犯罪。
而调查组开展调查工作的目的,根据有关规定应当是“查明事故原因、确定事故性质、提出处理建议”。检察机关和事故调查组的工作目的具有统一性,但不具有同一性。所谓统一性,是指双方都是为了调查安全事故存在的问题而开展工作的,没有安全事故就没有双方的协同工作。但双方的最终目的又不是同一的,上文已说过。
既然不具有同一性,就必然会产生一些矛盾和制约。如果检察机关参与到事故调查仅仅是按照事故调查组的安排一起调查事故发生原因,共同研究确定事故的性质等,就会影响自身目的的实现,从而“真正”成为调查组的一员,变成了调查组的帮手。加上检察机关查办渎职犯罪有时与调查组成员存在利害关系的冲突,可能会反过来阻碍检察机关办案,从而使介入有利性转化为不利因素。
从检察机关介入重大安全事故的目的上看,介入行为的性质应当概括为“行使侦查权,查办渎职贪贿职务犯罪”,而不是作为调查组的一名成员具体、全面地参与调查组工作。
(二)检察机关在调查组的地位
《暂行规定》第三条规定:“事故调查工作由事故调查组统一领导、组织协调。事故调查组成员和检察机关所派人员应当积极配合,紧密协作,在事故调查组领导下,各自在法定职权范围内开展调查工作。”《暂行规定》说明了检察机关和调查组的关系以及检察机关在调查组的地位。双方的关系是配合、协作关系,检察院的地位是在事故调查组的领导下在法定职权范围内开展工作。
本文认为这样确定双方的关系和地位不够全面、科学。在办案实践中,检察机关介入人员感觉到调查工作都是由调查组安排,各项工作都是围绕调查组的工作需要开展,对检察院查办职务犯罪帮助不大。这种状况也说明了检察机关在调查组中地位不够独立。双方的关系应当增加制约因素,检察院工作的独立性应当进一步强化。
1、检察机关与调查组的协作、配合与制约。检察机关应当与调查组建立既协作、配合,又制约的一种工作关系。所谓“协作”是指检察院在事故调查中为事故调查组提供工作协作,如从法律上帮助分析案情、引导调查取证等。所谓“配合”是指事故调查组配合检察机关查办职务犯罪案件,为办案提供各种便利,如提供有关证据材料、协助调查、移送犯罪线索等等。所谓“制约”,是指检察机关对事故调查组成员在责任事故中可能的涉及渎职、贪贿等问题进行监督。检察机关在介入调查组工作时必须要坚持“制约”,因为在同级政府组织的调查组中,有的成员单位是安全主管单位,对责任事故可能应承担主管责任,甚至渎职犯罪就存在于这些调查组成员之中。如果检察机关一味配合不监督,就有可能导致有的成员在事故处理中避重就轻,逃避责任,反而成为查办渎职犯罪案件的阻碍。这也是检察机关介入重大安全事故需要面对和解决的问题。检察机关只有与调查组建立既协作、配合,又监督、制约的双重关系,才能更好地履行查办职务犯罪案件的检察职能。
2、检察机关所派人员在事故调查组里的独立性地位。《暂行规定》对检察机关所派人员在调查组中的地位规定了两个方面:一是检察机关所派人员在事故调查组的领导下工作,二是检察机关所派人员在法定职权范围内开展调查工作。这个两方面确立了检察机关所派人员在调查组中处于一种“半独立性”工作的地位,一方面调查工作全面受调查组领导,另一方面相对独立地调查职务犯罪案件。
半独立性的工作方式对检察机关查办渎职犯罪案件的作用有限。这也是检察机关查办职务犯罪案件特殊性所决定的,一方面检察院的办案程序和证据要求与事故调查组的工作要求不一致,而调查组主要是从自身需要安排调查工作的,另一方面如果个别调查组成员与案件有利害关系时,检察机关取证就变得比较敏感,甚至会变得更加困难。实践中检察机关所派人员几乎变成了调查组的一名普通成员,协助调查、对事故性质发表意见并签字等,相反查办渎职犯罪案件方面却难以发挥有效作用。
本文认为应当强化检察机关在调查组中的地位和作用,赋予检察机关所派人员在事故调查中的独立性地位。检察机关不应当在调查组的领导下开展工作,双方应当是平等的协作关系。检派人员如何参与调查组工作,应当是调查组征询检察机关意见,检察机关根据办案需要决定何时或以何种方式参与调查,而不是完全根据调查组安排开展工作。检察机关介入调查,不是参加调查,不能成为调查组成员象其他成员一样工作,而是要独立地、自主地办案,调查组应当配合检察院工作。只有确立检察机关在调查组中的独立工作地位,才能真正发挥检察机关查办渎职犯罪案件的作用。
四、检察机关在事故调查中的权利与义务
(一)检察机关在事故调查中的权利
本文认为,检察机关作为查办和预防职务犯罪的国家机关,在事故调查中应同步介入,并应具有以下权利:
一、调查取证权。《暂行规定》第七条之规定:“……检察机关参加调查的工作人员可与事故调查组工作人员一起向事故有关责任人员了解情况,谈话记录由事故调查组作出。”此规定与检察机关的独立地位不符。检察机关在查办职务犯罪案件时认为有必要,可以找相关人员谈话作笔录。此谈话检察机关有权独立进行。而调查组人员是否参加谈话由检察机关决定。
二、查阅和复制权。《暂行规定》第五条规定:“事故调查组调查中发现与事故责任有关的国家机关工作人员涉嫌下列行为之一的,应当及时将有关证据材料及必要的调查材料复印件移交参与事故调查的检察机关所派人员,检察机关可视情况组织办案组依法查办涉嫌职务犯罪案件:……”。《暂行规定》第七条之规定:“检察机关发现涉嫌渎职犯罪线索后,根据立案前审查的需要,经检察机关和事故调查组有关负责人批准,可以借阅和复制事故调查组的有关材料和卷宗;可以接触与事故调查有关的人员,向其询问和了解有关情况。事故调查组和各有关部门应当予以协助和配合。……”《暂行规定》明确规定了检察机关所派人员在事故调查中有查阅资料、借阅复制材料卷宗、及时获取信息、向事故调查人员和有关责任人员了解情况的权利。但《暂行规定》第七条中关于“借阅和复制事故调查组的有关材料和卷宗经检察机关和事故调查组有关负责人批准”的规定不妥,限制了检察机关职能的发挥。因为检察机关借阅和复制有关材料和卷宗是为了查处失职渎职和腐败行为,其有权向调查组收集证据而不论调查组有关负责人是否批准,调查组应尽力配合检察机关查办职务犯罪案件,提供有关证据材料。
三、列席权。检察机关有权列席调查组的会议,了解事故调查的进度和工作情况,及时部署案件初查和侦查工作。
四、旁听权。检察机关有权旁听调查组对有关责任人员和知情人员的调查,及时掌握事故发生的责任人员,同步开展案件初查工作。
五、建议回避权。检察机关对于调查组成员中对安全生产负有管理职责的具体行政执法部门的工作人员,有建议其离开调查组的权利。
六、紧急措施权。即对在调查过程中发现涉嫌渎职犯罪案件,有权羁押嫌疑人,有权暂扣赃款赃物,有权采取证据保全措施。
七、监督权。在涉嫌渎职犯罪案件的初查过程中,如果发现调查组成员涉嫌犯罪,仍有权行使渎职侵权的检察监督职能。
(二)检察机关在事故调查中的义务
检察机关作为国家法律监督机关,有权对行政法规的执行情况实施监督,这既是检察机关介入重大安全事故调查的宪法依据,也给出检察机关介入重大安全事故调查的功能定位,即检察机关在调查中关注的是在生产中相关行政法规的执行情况,要重点查明重大安全事故背后是否存在相关国家机关工作人员渎职失职犯罪。明确了这一点,检察机关就能在重大安全事故调查中正确履行法定职责。其在事故调查中具有以下义务:
一、通报告知义务。《暂行规定》第八条:“检察机关在重大责任事故调查期间,对犯罪嫌疑人决定立案侦查,或者决定采取拘留、逮捕等强制措施的,应当向事故调查组负责人通报。”《暂行规定》第九条还规定:“检察机关应将对犯罪嫌疑人的查处情况及时告知事故调查组。”以上规定了检察机关关于刑事立案等情况的通报告知义务。
二、保密义务。检察机关所派人员对于调查过程中的相关内容应予以保密。
三、协作调查义务。检派人员应在事故调查中为事故调查组提供工作协作,如从法律上帮助分析案情、引导调查取证等。
四、职务犯罪预防义务。在查处重大安全事故背后的渎职失职和腐败行为的同时,检察机关应该加大法制宣传力度。通过到企事业单位和社区的现场咨询、发放宣传单、一案一报道等多种宣传方式,用通俗易懂的宣传内容,讲究实效的宣传方法,提高人民群众与渎职犯罪作斗争的积极性。对一些存在安全隐患的企事业单位应进行调查,帮其找到制度上的漏洞和不足,向其发出检察建议。对负有管理职责的具体行政执法部门应在其制定相关法律文件时提供法律意见和指导。
最高人民检察院有关负责人曾说,重大责任事故不仅给人民生命财产造成重大损失,而且对社会稳定和经济发展造成恶劣影响,其中隐藏的腐败行为更严重损害了公务人员的廉洁性。一些企业安全意识不强,安全生产措施不落实,盲目追求短期利益,同时一些地方执法监管部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权,甚至以权谋私,最终导致重大责任安全事故发生。各级检察机关与监察部门、安全生产监管部门密切配合,充分发挥法律监督职能,有效拓展法律监督空间,严肃查处重大责任事故背后失职渎职和腐败行为,将通过法治手段有效遏制事故频发的势头。
可以说,《暂行规定》赋予了检察机关在查处重大责任事故中履行职责的广阔空间。然而这是权力更是责任,各级检察机关在工作中要注意与监察、安全生产监管等部门密切配合,充分发挥法律监督职能,严肃查处重大责任事故背后失职渎职和腐败行为,遏制重大责任事故频发的势头,为促进经济发展和社会和谐贡献更大的力量。