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一、 法律监督制度概述
(一)法律监督的概念
有人认为,法律监督是法定的机关依据法定的范围,对法定监督对象贯彻执行法律的情况实行国家监督,并对其违法行为可以采取法定强制措施的活动。也有人认为,我国检察机关的法律监督不是对所有党派、国家机关、武装力量、企事业单位、社会组织和公民遵守宪法和法律情况进行的一般监督,而是指狭义的法律监督,即法律监督是专指国家检察机关依法定程序运用国家权力对法的实施过程进行的监察和督促。
笔者认为,本文的法律监督是狭义的诉讼监督,要理解其概念应从如下几个方面把握:(1)法定的主体,即宪法规定的法律监督专门机关是人民检察院。其他国家机关的执法活动不能称之为法律监督;(2)法律监督有法定的程序,不能有随意性;(3)检察权对权力机关负责,受它监督;(4)检察的客体是法律的执行和遵守情况;(5)对象是诉讼活动中的违法失职和国家机关工作人员的渎职腐败;(6)目的在于保障法律的统一、正确实施;(7)途径主要是通过诉讼活动;(8)范围包括民事、行政、刑事等。不能涵盖上述八个方面特征的执法活动,就不能片面地界定为法律监督范畴。因此笔者给法律监督的定义为:人民检察院根据国家法律的规定依照法定的程序对诉讼活动中的法律的执行和遵守情况进行检察和监督,以确保国家法律的统一、正确实施。
(二)法律监督的价值和功能
检察官对法官实施法律监督,会不会造成对审判权和司法独立的干预呢?大陆法系国家的诉讼法理论认为,检察院同样是司法机关,检察权也是司法权,司法权监督司法权,不会发生干扰司法独立的问题,这就好比法院系统内部上下级法院之间的审判监督关系并不存在破坏司法独立的问题一样。这也是大陆法系国家坚持将检察权定位为司法权的一个重要原因。因为,一旦将检察权定位为行政权,则检察官监督法官就有行政干预司法之嫌,而将检察权定位为司法权,则问题迎刃而解。司法天平系由法官、检察官各司其一端,由于检察官具有司法机关之性质,所以其监督法官,并不构成干预司法审判。这是将原本的司法权一分为二的思考。”
民事执行活动的法律监督价值在于使执行活动不仅存在法院内部的监督,还有人民检察院的外部监督,两种监督活动的目的都是为了保障执行活动的程序合法,切实保障当事人的合法权益,保障民事诉讼法关于执行规定的准确实施。
民事执行活动的法律监督的功能在于与法院内部监督相互配合,是对法律救济途径的补充,对法官的执行活动起到监督的作用,达到法律实施置于法律监督之下的法律本质。
二、民事执行活动法律监督的现状及原因分析
1、我国民事执行活动现状。
目前,民事执行难、执行乱主要表现在以下几个方面:第一,执法的社会环境差,被执行人以及其他协助执行的人法律意识薄弱,有些地方政府和单位地方保护主义和部门保护主义思想严重,抗拒执行或拒不协助执行。第二,法院民事执行体制不利于裁决的执行,例如委托执行,由于执行的是外地法院委托的案件,又是针对本地当事人的财产,因此,受委托的法院往往以各种借口不予执行或拖延执行。第三,法院违法执行或执法不公现象较为严重,突出表现在:程序违法,尤其是违法采取查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等执行措施;滥用执行权力,以罚款、拘留等作为强制执行手段强迫进行执行和解;违法或不当执行案外人财产;违反规定收取执行费用,任意收费、提高收费标准等情况时有发生;不妥善保管和及时处理财物;违法或不当终止执行案件。执行难、执行乱问题的存在,一方面严重损害了国家司法的权威,另一方面又造成了对判决确定的当事人的权益的损害,
2、我国民事执行活动的法律监督的现状
目前人民检察院对民事诉讼的监督依然停留在审判案件有错误的予以提抗,而对执行没有进行监督,即使参与执行,一般也是对执行和解活动予以监督。而对于执行过程中程序是否合法,是否确保了当事人的合法权益,没有采取任何监督方法。对于民事执行活动的监督有些地方进行尝试,但可以说是空白。
3、我国民事执行活动监督现状的原因分析
第一、长期以来,检察机关认为,民事诉讼法中所规定的人民检察院有权对审判活动进行监督包含对执行活动的监督,根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十七条规定,最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第一百七十九条规定情形之一的,应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第一百七十九条规定情形之一的,应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。该条款中规定的裁定,包含执行中的裁定,有权提起抗诉,因此认为这是对民事执行活动进行法律监督的法律依据,而1995年,最高人民法院作出的《关于对执行中的裁定的抗诉不予受理的批复》规定,人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉,于法无据,人民法院应通知不予受理。对于最高人民法院是否可以作出这种批复我们不予评论,但可以说明,对于执行活动是否可以进行监督存在争议。因为民诉法规定人民检察院有权对审判活动进行监督,而民诉法审判程序和执行程序单列章节进行立法,可以看出,对审判活动的定义是显而易见的,审判不包含执行,民诉法的这种规定,明显与宪法相抵触,这种立法缺陷也为法院规避人民检察院监督执行找到了借口。
第二,我国对执行活动的监督一直是内部监督机制,也就是由同级法院内部进行监督,或者由上级法院对下级法院进行监督,这种监督方式在一定程度上对执行中的违法行为有效的进行了预防,纠正,但是由于这种内部监督机制缺陷明显,缺乏人们的信任,难以被人们所接受,也未能发挥出应有的作用,社会上对执行的意见越来越多,也成为了当事人上访的主要理由。
第三,人民检察院一直重视刑事而忽视民事检察,这是对民事执行活动监督不到位的原因之一,对民事诉讼监督中立法缺陷最高人民检察院没有进行补充立法,没有与最高人民法院进行协调,同时人民检察院因为执行难,不愿多管闲事的心理也决定了不对执行活动进行监督。
第四,人民群众对检察院民事监督的职能了解不够充分,几乎没有执行当事人因为法院执行的问题向检察院申诉的。
三、民事执行活动法律监督的完善。
1、立法完善。
对民事执行活动应当可以由人民检察院进行法律监督明确在诉讼法中,并对具体制度、具体的监督方式予以明确,这是民事执行活动法律监督的前提。只有诉讼法明文规定,才不会造成法院和检察院对于是否可以进行监督以及如何监督产生争议。即使产生争议,也不宜由最高法院作出批复予以解决,应当通过人大常委会予以协调,通过法律的形式予以确定,这样才能凸显法律的尊严,才能使法律本身更具有说服力。
2、创新监督方式。
民事执行活动中,有根据相关情况做出的裁判行为,也有具体的执行实施行为,应当根据具体行为的不同,采取具体对应的监督方式,而不应一概而论的只有通过抗诉这种单一手段,因为对于具体的错误执行措施是无法通过抗诉予以纠正的,笔者认为监督的方式主要有以下几种:
(1)抗诉。根据民事诉讼法第187条之规定,对民事执行活动有执行裁定文书的,而该裁定本身违法,导致错误执行的,应当依法提出抗诉,通过纠正错误的执行裁定最终纠正错误的执行。
(2)纠正违法通知书。适用于执行裁定文书本身正确,执行员不遵照执行,或没有执行依据而违法强制执行的。如对符合条件的不予执行,或超出法律文书确认的履行范围,严重超标的执行;截留、扣押已执行的财物不交付申请执行人;低价拍卖,变卖被执行人财产;对已裁定停止执行的案件仍然强制执行等违法现象,因没有错误的裁定文书,不符合法定的抗诉条件,不宜采取抗诉形式,则只能向法院发纠正违法通知书要求限期纠正,对于法院不予采纳的应争取人大支持确保监督效果。
(3)检察建议。对于执行裁定及执行行为本身不具违法性,但执行行为在民事诉讼全过程引起不当结果的,既不能依裁定错误提出抗诉,也不应依照行为违法发纠正通知书,而应发检察建议,督促法院予以解决。如对诉讼前财产保全裁定依法执行扣押后,一直不予以开庭审理,致使财产处于灭失的潜在危险中,对此,检察机关不能坐视不问,采取发检察建议书的方式建议法院尽快解决,容易被法院接受。
(4)严肃查处。对于民事执行中执行员徇私枉法,受贿索贿,截留侵占执行款物,严重损害当事人合法权益的故意违法行为,应移交纪检,法纪,反贪、反渎部门并积极配合查处,给予纪律处分或追究刑事责任。
3、完善监督途径。
现行检察院对民事审判活动的法律监督主要通过当事人申诉途径审查法院的裁判是否合法,而执行活动的法律监督应当通过何种途径才能切实进行法律监督呢?笔者认为,第一,通过当事人的申诉是主要途径,这是通常的做法,也与不告不理的原则相符。第二、定期抽查制度,对于已执结案件,应当采取抽查的方法,对于执行的活动起到监督的效果,对于在法定期限内未能执结的案件,采取必查的方法,也就是用抽查与必查相结合的方法。第三、规定一定类型的案件,法院必须邀请检察机关参加进行监督。
民事执行活动事关当事人权益的实现与否,在社会生活中成为民事诉讼的关键,一旦当事人的合法权益不能通过执行程序予以维护,人们对法律将会失去信心,也将会动摇我国的社会主义法制建设。建立民事执行活动法律监督制度,从外部对执行活动予以监督,给当事人增加一道救济途径,无疑将会使法律更加完善,制度更加合理,也会给当事人权益的保护添加一道屏障。
(一)法律监督的概念
有人认为,法律监督是法定的机关依据法定的范围,对法定监督对象贯彻执行法律的情况实行国家监督,并对其违法行为可以采取法定强制措施的活动。也有人认为,我国检察机关的法律监督不是对所有党派、国家机关、武装力量、企事业单位、社会组织和公民遵守宪法和法律情况进行的一般监督,而是指狭义的法律监督,即法律监督是专指国家检察机关依法定程序运用国家权力对法的实施过程进行的监察和督促。
笔者认为,本文的法律监督是狭义的诉讼监督,要理解其概念应从如下几个方面把握:(1)法定的主体,即宪法规定的法律监督专门机关是人民检察院。其他国家机关的执法活动不能称之为法律监督;(2)法律监督有法定的程序,不能有随意性;(3)检察权对权力机关负责,受它监督;(4)检察的客体是法律的执行和遵守情况;(5)对象是诉讼活动中的违法失职和国家机关工作人员的渎职腐败;(6)目的在于保障法律的统一、正确实施;(7)途径主要是通过诉讼活动;(8)范围包括民事、行政、刑事等。不能涵盖上述八个方面特征的执法活动,就不能片面地界定为法律监督范畴。因此笔者给法律监督的定义为:人民检察院根据国家法律的规定依照法定的程序对诉讼活动中的法律的执行和遵守情况进行检察和监督,以确保国家法律的统一、正确实施。
(二)法律监督的价值和功能
检察官对法官实施法律监督,会不会造成对审判权和司法独立的干预呢?大陆法系国家的诉讼法理论认为,检察院同样是司法机关,检察权也是司法权,司法权监督司法权,不会发生干扰司法独立的问题,这就好比法院系统内部上下级法院之间的审判监督关系并不存在破坏司法独立的问题一样。这也是大陆法系国家坚持将检察权定位为司法权的一个重要原因。因为,一旦将检察权定位为行政权,则检察官监督法官就有行政干预司法之嫌,而将检察权定位为司法权,则问题迎刃而解。司法天平系由法官、检察官各司其一端,由于检察官具有司法机关之性质,所以其监督法官,并不构成干预司法审判。这是将原本的司法权一分为二的思考。”
民事执行活动的法律监督价值在于使执行活动不仅存在法院内部的监督,还有人民检察院的外部监督,两种监督活动的目的都是为了保障执行活动的程序合法,切实保障当事人的合法权益,保障民事诉讼法关于执行规定的准确实施。
民事执行活动的法律监督的功能在于与法院内部监督相互配合,是对法律救济途径的补充,对法官的执行活动起到监督的作用,达到法律实施置于法律监督之下的法律本质。
二、民事执行活动法律监督的现状及原因分析
1、我国民事执行活动现状。
目前,民事执行难、执行乱主要表现在以下几个方面:第一,执法的社会环境差,被执行人以及其他协助执行的人法律意识薄弱,有些地方政府和单位地方保护主义和部门保护主义思想严重,抗拒执行或拒不协助执行。第二,法院民事执行体制不利于裁决的执行,例如委托执行,由于执行的是外地法院委托的案件,又是针对本地当事人的财产,因此,受委托的法院往往以各种借口不予执行或拖延执行。第三,法院违法执行或执法不公现象较为严重,突出表现在:程序违法,尤其是违法采取查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等执行措施;滥用执行权力,以罚款、拘留等作为强制执行手段强迫进行执行和解;违法或不当执行案外人财产;违反规定收取执行费用,任意收费、提高收费标准等情况时有发生;不妥善保管和及时处理财物;违法或不当终止执行案件。执行难、执行乱问题的存在,一方面严重损害了国家司法的权威,另一方面又造成了对判决确定的当事人的权益的损害,
2、我国民事执行活动的法律监督的现状
目前人民检察院对民事诉讼的监督依然停留在审判案件有错误的予以提抗,而对执行没有进行监督,即使参与执行,一般也是对执行和解活动予以监督。而对于执行过程中程序是否合法,是否确保了当事人的合法权益,没有采取任何监督方法。对于民事执行活动的监督有些地方进行尝试,但可以说是空白。
3、我国民事执行活动监督现状的原因分析
第一、长期以来,检察机关认为,民事诉讼法中所规定的人民检察院有权对审判活动进行监督包含对执行活动的监督,根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十七条规定,最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第一百七十九条规定情形之一的,应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第一百七十九条规定情形之一的,应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。该条款中规定的裁定,包含执行中的裁定,有权提起抗诉,因此认为这是对民事执行活动进行法律监督的法律依据,而1995年,最高人民法院作出的《关于对执行中的裁定的抗诉不予受理的批复》规定,人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉,于法无据,人民法院应通知不予受理。对于最高人民法院是否可以作出这种批复我们不予评论,但可以说明,对于执行活动是否可以进行监督存在争议。因为民诉法规定人民检察院有权对审判活动进行监督,而民诉法审判程序和执行程序单列章节进行立法,可以看出,对审判活动的定义是显而易见的,审判不包含执行,民诉法的这种规定,明显与宪法相抵触,这种立法缺陷也为法院规避人民检察院监督执行找到了借口。
第二,我国对执行活动的监督一直是内部监督机制,也就是由同级法院内部进行监督,或者由上级法院对下级法院进行监督,这种监督方式在一定程度上对执行中的违法行为有效的进行了预防,纠正,但是由于这种内部监督机制缺陷明显,缺乏人们的信任,难以被人们所接受,也未能发挥出应有的作用,社会上对执行的意见越来越多,也成为了当事人上访的主要理由。
第三,人民检察院一直重视刑事而忽视民事检察,这是对民事执行活动监督不到位的原因之一,对民事诉讼监督中立法缺陷最高人民检察院没有进行补充立法,没有与最高人民法院进行协调,同时人民检察院因为执行难,不愿多管闲事的心理也决定了不对执行活动进行监督。
第四,人民群众对检察院民事监督的职能了解不够充分,几乎没有执行当事人因为法院执行的问题向检察院申诉的。
三、民事执行活动法律监督的完善。
1、立法完善。
对民事执行活动应当可以由人民检察院进行法律监督明确在诉讼法中,并对具体制度、具体的监督方式予以明确,这是民事执行活动法律监督的前提。只有诉讼法明文规定,才不会造成法院和检察院对于是否可以进行监督以及如何监督产生争议。即使产生争议,也不宜由最高法院作出批复予以解决,应当通过人大常委会予以协调,通过法律的形式予以确定,这样才能凸显法律的尊严,才能使法律本身更具有说服力。
2、创新监督方式。
民事执行活动中,有根据相关情况做出的裁判行为,也有具体的执行实施行为,应当根据具体行为的不同,采取具体对应的监督方式,而不应一概而论的只有通过抗诉这种单一手段,因为对于具体的错误执行措施是无法通过抗诉予以纠正的,笔者认为监督的方式主要有以下几种:
(1)抗诉。根据民事诉讼法第187条之规定,对民事执行活动有执行裁定文书的,而该裁定本身违法,导致错误执行的,应当依法提出抗诉,通过纠正错误的执行裁定最终纠正错误的执行。
(2)纠正违法通知书。适用于执行裁定文书本身正确,执行员不遵照执行,或没有执行依据而违法强制执行的。如对符合条件的不予执行,或超出法律文书确认的履行范围,严重超标的执行;截留、扣押已执行的财物不交付申请执行人;低价拍卖,变卖被执行人财产;对已裁定停止执行的案件仍然强制执行等违法现象,因没有错误的裁定文书,不符合法定的抗诉条件,不宜采取抗诉形式,则只能向法院发纠正违法通知书要求限期纠正,对于法院不予采纳的应争取人大支持确保监督效果。
(3)检察建议。对于执行裁定及执行行为本身不具违法性,但执行行为在民事诉讼全过程引起不当结果的,既不能依裁定错误提出抗诉,也不应依照行为违法发纠正通知书,而应发检察建议,督促法院予以解决。如对诉讼前财产保全裁定依法执行扣押后,一直不予以开庭审理,致使财产处于灭失的潜在危险中,对此,检察机关不能坐视不问,采取发检察建议书的方式建议法院尽快解决,容易被法院接受。
(4)严肃查处。对于民事执行中执行员徇私枉法,受贿索贿,截留侵占执行款物,严重损害当事人合法权益的故意违法行为,应移交纪检,法纪,反贪、反渎部门并积极配合查处,给予纪律处分或追究刑事责任。
3、完善监督途径。
现行检察院对民事审判活动的法律监督主要通过当事人申诉途径审查法院的裁判是否合法,而执行活动的法律监督应当通过何种途径才能切实进行法律监督呢?笔者认为,第一,通过当事人的申诉是主要途径,这是通常的做法,也与不告不理的原则相符。第二、定期抽查制度,对于已执结案件,应当采取抽查的方法,对于执行的活动起到监督的效果,对于在法定期限内未能执结的案件,采取必查的方法,也就是用抽查与必查相结合的方法。第三、规定一定类型的案件,法院必须邀请检察机关参加进行监督。
民事执行活动事关当事人权益的实现与否,在社会生活中成为民事诉讼的关键,一旦当事人的合法权益不能通过执行程序予以维护,人们对法律将会失去信心,也将会动摇我国的社会主义法制建设。建立民事执行活动法律监督制度,从外部对执行活动予以监督,给当事人增加一道救济途径,无疑将会使法律更加完善,制度更加合理,也会给当事人权益的保护添加一道屏障。