■72.82%的乡镇“一把手”表示，最担忧的方面在于乡镇财政周转困难
　　■调查显示，83%的乡镇领导认为发展经济是乡镇政府的主要职能；乡镇干部一忙产业结构调整（占总63.52%）、二忙农田基础设施（占总42.96%）
　　■86.46%的干部家不在本乡镇,有73.19%的干部家不在乡村而在城市
　　■超过八成的乡镇“一把手”认为乡镇政府的职能主要是维护社会稳定和发展经济；在710位受调查者中，89.72%的乡镇“一把手”希望乡镇基层政权改革的方向是转变职能强化乡镇政府
　　
　　阅读提示
　　“农民工返乡潮”对乡镇基层政权治理提出了怎样的新挑战？乡镇干部如何应对？乡镇干部们在忙什么，在担忧什么？乡镇干部直接面对广大农民群众，处于农村改革和建设的第一线，“上面一根针，下面千条线”，了解他们的所思所想，将他们的合理利益和要求纳入改革方案是十分重要的。
　　针对以上问题，近期，四川省委党校师丽教授面向乡镇党委书记发放了1000份调查问卷，回收有效问卷710份。該问卷调查并分析了当前乡镇干部面临的主要困难和问题，以及他们对乡镇政府职能转变和财政体制改革的评价和认同度。对如何在“农民工返乡潮”背景下进一步做好基层工作具有一定的参考价值。
　　
　　书记同志，你在忙什么——
　　83%的乡镇领导认为发展经济是乡镇政府的主要职能；乡镇干部一忙产业结构调整（占总63.52%）、二忙农田基础设施（占总42.96%）
　　农业税取消后，乡镇干部减少了大量催粮催款等任务，新农村建设的任务和中央惠农政府的落实,要求基层政府转变职能和工作重心，那么目前他们主要在忙哪些事呢？我们设计了“目前你所在乡镇的工作重点是什么”这一问题。统计汇总结果显示：第一，产业结构调整（63.52%）；第二，农田基础设施（42.96%）；第三，计划生育（29.72%）；第四，乡风文明建设（29.15%）；第五，处理上访事件（26.76%）；第六，招商引资（20.42%）；第七，生态环境建设（17.61%）；第八，小城镇建设（16.76%）；第九，组织协会（10.85%）；第十，生态旅游发展（8.87%）；第十一，殡葬改革（4.08%）（见图1）。
　　取消农业税和开展新农村建设以来，乡镇的工作重心和职能不同程度地发生了变化。但调查结果显示，83%的乡镇领导认为发展经济是乡镇政府的主要职能。可见，“发展是硬道理”，在短期内要让乡镇干部不履行经济职能是不现实的。重要的是改变经济发展的手段，要为农民特别是返乡农民工发展经济提供技术、信息、资金等服务，要引导他们合作、自治和有组织地进入市场，使政府逐步减少经济干预而将更多的公共资源转向公共服务领域。
　　
　　从图1可见，一是乡镇政府正在开始向服务型和法治型方向转变。新农村建设中的重点工程、农田水利基础设施投入、生态环境建设等上级政府的事权，离不开乡镇干部协助贯彻落实；处理上访事件、计划生育工作、构建和谐乡村的精神文明建设和社会稳定工作也是目前乡镇工作的重中之重。二是农村的产业结构调整和招商引资等经济工作占乡镇工作的首位。也有一些乡镇干部忙于抓非税收入，保政府运转，协调上下左右的关系和应付上级政府的检查和各种考核。三是农业税取消后，乡镇政府减少了“催粮催款”这一全国乡镇政府“统一”和“刚性”的任务，而各乡镇政府职能的转变和公共产品的提供，具有一定的弹性、差异性和不平衡性，总体来看，目前乡镇的工作任务并没有因农业税取消而减少，而是更加繁重。
　　书记同志，你在忧什么——
　　当前农村基层工作的主要困难，排在第一位的是乡镇财政困难（72.82%），第二位的是社会不稳定因素（41.13%）
　　为了解他们在工作中的忧虑和困惑，我们设计了“你认为当前农村基层工作的主要困难是什么”一问。汇总情况看，排在第一位的是乡镇财政困难（72.82%）；第二，社会不稳定因素（41.13%）；第三，农民的觉悟（35.49%）；第四，公益性事业兴办难（31.13%）；第五，村干部素质参差不齐（23.94%）；第六，土地矛盾（11.41%)（见图2）。
　　农业税的取消如釜底抽薪，进一步增大了乡村基层政府组织的财务缺口。无财何以行政？行政如何聚财？聚财又应怎样行政？这是摆在中西部地区农村基层政府面前十分尖锐而亟需解决的问题，同时也是涉及国民经济全局的重大问题。
　　除了财政困难，乡镇工作目前最大的困难是社会公平和稳定问题，而产生不稳定的因素很多，有基于农民个人素质而产生的生活、生产矛盾和邻里纠纷，也有国家在农村治理上的失误和政策因素导致的矛盾和事件。如农业税尾欠、移民撤迁安置补偿、民办教师转公办教师等问题，以及因为农民工返乡可能导致的社会不稳定因素。前一种矛盾和纠纷可以通过家族内部的权威、集体组织或乡镇干部的协调直到用法律来加以解决；而后一种矛盾更需要各级政府正视问题、承担责任的勇气和解决办法的科学性、可操作性。否则不仅不能解决问题，反而会引起更多的不稳定因素。个别部门制定政策缺乏科学性。例如，有的地区移民搬迁补偿政策引起集体上访事件。又如政策规定1982年在册的民办教师转正，但又引发1982年以后的代课教师集体上访，制造出新的矛盾。
　　
　　书记同志：你的预期是什么——
　　89.72%的乡镇“一把手”希望乡镇基层政权改革的方向是转变职能强化乡镇政府
　　为了解乡镇主要领导对乡镇政府工作职能的认识，我们设计了“你认为乡镇政府的职能主要是什么”这一问题。汇总结果显示，排在第一位的是维护社会稳定（84.51%）；第二，发展经济（83.80%）；第三，提供公共产品和服务（51.40%）；第四，执行上级任务（46.62%）；第五，小城镇建设和管理（30.42%）（见图3）。
　　尽管困难重重，绝大多数乡镇干部还是认为乡镇政府是必不可少的，乡镇政府的工作是十分重要的，应转变职能和强化乡镇政府。同时，也有10%左右的干部对乡镇政府的前景有了新的思考，主张取消或者至少是弱化乡镇政府——作为县的派出机构。乡镇干部的主要顾虑是认为“乡改派”会削弱党对基层农村工作的领导,会影响对农村公共产品的供给，农民办事不方便。
　　我们认为要消除这些顾虑，首先要让干部认识“乡改派”不是乡镇机构的撤销或者简单地更名，其核心和实质是要使农村公共事务的保障能力向上（县级政府及以上）提升，将贯彻落实和服务机制向下（村社）延伸。因此，这是党对农村工作的加强而不是削弱，同时也更有利于乡村基层民主建设。乡派出机构是联系县与村之间的窗口和纽带，乡镇干部在县与乡村之间仍然有着很大的活动空间。同时，随着农村基础设施建设的投入加大，交通通讯网络、政务信息网络和便民服务网络的通达，农民群众办事会更加方便。
　　因此，乡镇政府未来的走向一方面需要进一步取得共识，另一方面也要因地制宜，分类进行。根据我们的研究，自有收入少，一年加上转移支付其财力（财政支出）在200万以下的乡镇已经具备了“乡改派”的条件；而财力较高的乡镇则可实行增强乡镇自主权的行政和财政体制。
　　
　　书记同志，你家住哪里——
　　86.46%的干部家不在本乡镇,有73.19%的干部家不在乡村而在城市
　　为了解乡镇任主要领导干部的居住地情况，我们设计了“目前你的家庭定居何处”这一问题。统计结果显示,有62.25%的干部家在县城，13.94%的干部定居在市区，另有10.28%的干部家在原工作的乡镇,只有13.52%的干部定居在目前工作所在乡镇（见图4）。这意味着有86.46%干部的家不在本乡镇,有73.19%的干部家不在乡村而在城市。这是干部年轻化、知识化，加大轮岗和交流的必然结果，也是他们在城市化浪潮中的必然选择。与传统的乡镇干部相比，如今的乡镇主要领导少了些乡土味，多了些现代气息。由于农村的交通条件的改善，他们中不少人是每天早出晚归，从城市的家中到乡镇上班，远的则每个周末回家，出现越来越普遍的“走读现象”。
　　 怎样看待“走读”现象,怎样才能让“走读干部”不走？看来这并不是一个简单的觉悟问题或纪律问题，而是近年来基层干部体制改革所带来的乡村管理体制和工作方式的新变化，同时也是农村基层政府下一步改革不得不考虑的重要因素。（作者为中共四川省委党校教授）