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【摘要】 能否尽快建立起完善的社会纠纷治理机制，使各种社会纠纷尤其是群体性纠纷得到有效、合理的解决，关系到我国和谐社会建设的总体进程。因此，构建有效的群体性纠纷治理機制，以应对群体性纠纷所带来的问题是意义重大的时代课题。在当前研究中，多是定量研究而缺乏定性研究，描述性多而分析性少。政府公信力应成为群体性纠纷治理的核心内容。只有在深刻认识群体性纠纷的本质，其与政府公信力的关系的前提下才能在提升政府公信力的基础上探讨群体性纠纷的多元治理机制。
【关键词】 群体性纠纷 政府公信力 多元治理机制
2012年3月5日汪洋同志在出席人大会议记者招待会时指出：“对乌坎村事件的处理坚持了中国共产党的执政理念和人民政府执政为民的基本理念。” [1]近年来，类似乌坎事件的群体性纠纷呈多发趋势，因此在党的政策指引下认真研究群体性纠纷的治理机制是保障人民利益与创建和谐社会的内在要求。[2]群体性纠纷治理机制如何设置直接关涉到社会纠纷与冲突的控制、社会主体权利的实现与社会秩序的稳定与发展。其合理配置对于保障个体的权利、维护社会秩序和促进社会和谐具有重要价值。建立多元化的群体性纠纷治理机制，实现各种纠纷治理机制的功能互济、有机衔接与整合是建立社会主义和谐社会的内在要求。在群体性纠纷的多元治理中，政府公信力应当成为核心与基石范畴。
1.病理抑或生理？--群体性纠纷的理性认识
群体性纠纷是纠纷的下位概念，欲理性辨识群体性纠纷，必须考察其与纠纷之异同。纠纷是社会主体基于资源稀缺的客观事实，在相互交往中为追求或维护利益从而产生矛盾进而引起社会秩序失衡或创生的行为。它是主体相互行为的过程，同时也是一种社会运动过程。[3]群体性纠纷一词尚缺乏准确的学理定义。从组织行为学的角度而论，群体系由两人或两人以上互动的个体组成，具有稳定的关系与共同的目标，彼此认识到同属一群的集体。群体性纠纷是指纠纷主体一方或多方在多人以上，在社会交往中因共同价值利益诉求而生矛盾之特殊性社会纠纷。[4]
一般而言，纠纷往往被看作秩序的对立面。从此认识出发，容易仅把纠纷理解为对秩序的扰乱以至破坏，纠纷是秩序之外的对立现象。这种观念把秩序单纯理解为和谐的状态，而把冲突或对抗看作是一种“恶”。典型如我国传统的“和谐”观念。与之相近，在结构功能主义者看来，社会相似于活的生物体，社会体系的各个组成部分似乎在一起有条不紊地工作以保证整个社会的福利。体系的趋势是朝平衡和稳定的方向发展。社会的每个组成部分都有增加这种稳定性的功能。[5]由这些观点推导，纠纷显然是社会的一种病理现象。但在肯定纠纷具有积极功能，并视纠纷为社会秩序的基础之一的齐美尔、科塞、罗斯等冲突论者看来，结构功能主义者的这些观点谬之千里。冲突（纠纷）具有以下机能： （1）提高社会单位的更新力和创造力水平；（2）使仇恨在社会单位分裂之前得到宣泄和释放；（3）促进常规性冲突关系的建立；（4）提高对现实性后果的意识程度（5）社会单位间的联合得以加强。并指出这些机能的实现，能使社会整体的整合度和适应外部环境的能力得到提高和加强。[6]冲突论者显然把冲突视为社会的常态，是社会的一种生理现象。
综合上述，自应提倡辩证地分析纠纷与秩序之间的关系，从而理性地认识纠纷的本质。如恩格斯在阐述阶级斗争时所言：“历史是这样创造的，最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的，而其中每一个意志，又是由于许多特殊的生活条件，才成为它所成为的那样。这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，而由此就产生出一个总的结果，即历史事变，这个结果又可以看作一个作为整体的、不自觉地和不自主地起着作用的力量的产物。”[7]这段话虽是论述阶级斗争，但对于理解一般意义上的纠纷本质和把握纠纷与秩序的关系也具有重要指导意义。秩序有其静态之一面，即人人都按正常社会状态下的“角色”和“相互期待”相互交往时，各种社会规则象空气一样潜在地发挥作用，秩序能够在保持和谐、均衡的前提下不断得到维护和再生产；但秩序亦有动态一面，即社会角色与预期的违背以及对这些违背所进行的处理和解决，也即纠纷的产生及其解决。这些纠纷内在于秩序之中，是构成秩序的有机组成部分。二者之间的关系是相互转换的，纠纷往往是生成新秩序的途径。因此，一味地否定排除纠纷，不利于对秩序的把握。群体性纠纷作为主体相互行为的社会运动过程，其功能和价值一方面通过其自身体现，但更重要的还是通过纠纷解决的过程来达到和实现的。在人类社会早期，解决纠纷往往依靠的是决定于人们力量对比的私力救济。随着公共机构的出现与强大，私力救济逐渐被以国家、政府、法庭、监狱等为表征的公力救济所取代。在此进程中，群体性纠纷的解决不应仅关注主体间的利益之争，更重要的是政府公信力的建立与强化。现代公共生活是以独立的公民和社会组织为主体而进行交往活动的场域，公共生活秩序要以系统信任为保障和前提。在现代公共生活中，政府公共权力如何有效运作，从而确立良好形象以树立其威信即公信力，成为维系社会政治秩序和公共生活秩序的关键因素，这也是现代公共生活的一个核心问题。对正处于社会转型期的中国来说，提高政府公信力，树立廉洁、有效、公正的政府形象，是落实科学发展观、构建和谐社会的重要途径。在我国由传统社会向现代社会转型的过程中，公信力的不足常常成为群体性事件发生的重要原因。[8]近年来规模和影响都很大的贵州瓮安事件、甘肃陇南事件、云南勐连事件等都和公信力不足有着千丝万缕的联系。可见，政府公信力问题已经成为群体性事件频发和社会不稳定的重要原因，也成为构建和谐社会的巨大障碍。[9]欲建立有效的群体性纠纷多元治理机制，必须深入探究政府公信力的本质及其与群体性纠纷的因果关系。
2.政府公信力及其与群体性纠纷的因果关系
主权在民的观念制约着公共权力必须信守信用，政府公信力一方面是指政府（信用方）是否具有值得公众（信任方）信任的因素（包括正当的程序、公正的结果、适格的行政人员等方面的因素）及其履行义务责任的能力在客观上能为信任方所信任的程度，即来自信任方的评价；另一方面是指行政机关对信任方的责任感以及实际上对公众的期待和信任的回应。对于经济领域而言，信用来源于理性的利益预期，信用关系的产生也基于利益预期，正如穆勒所说：“商人是否愿意使用信用，则取决于他对赢利的预期。”[10]而在政治领域，信用同样源于利益预期。政府公信力就基于公众对权利的预期。公正地为公众权利服务，满足权利的需要是政府公信力的根本意义。从内涵上看，政府公信力指的是公共权力公正守信地履行义务和责任。具体是指行政行为要信守职约。这不仅包括行政程序的独立性、中立性、连续性、稳定性、非随意性，还包括行政行为的透明性、信息的公开性、行政职能的有限性、行政过程的可预见性等等。当“信用”作为行为规范要求时，其本身是抽象的，而一旦付诸于实践，产生信用行为，信用就具体化了。因此，政府公信力在现实社会中的发生实际上是行政行为所产生的行政机关与公众间的信用关系。从其载体来看，政府公信力是通过政府和政府人员的公信力来实现的。 从权力运行角度，政府公信力是行政权在其自在运行的过程中以其主体、制度、组织、结构、功能、程序、公正结果承载的获得公众信任的资格和能力；从受众心理角度，政府公信力是社会组织、民众对行政行为的一种主观评价或价值判断，它是行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。包括民众对政府整体形象的认识、情感、态度、期望和信念等。综合而言，政府公信力是政府与公众之间的动态、均衡的信任交往与相互评价。[11]从起源上看，政府公信力源于公共权力的本质属性。公众与权力机关之间的委托--代理关系，其核心部分就是公众对公共权力的信任和公权力对公众的信用。国家为代表的公共权力的本质就是“一大群人相互订立信约，每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格”。[12]当政府公信力提升时，群体性纠纷发生率下降，解决率提高，反之则相反。
公权力异化导致的政府公信力不足是群体性纠纷频发的重要诱因。权力具有可交换性。在一定条件下，权力可以通过权力主体的更换而发生转移而产生异化。[13]公权力异化可以分为两种类型。一种是权力行使者具有了公共权力的职位，却没能有效实现对公共管理的职责。表现为自我服务、漠视公众需求、工作效率低下、缺乏创新。另一种是公共权力的运作超越了法定轨道，背离了提供公共服务、增进公共利益的非赢利性目标，权力行使者直接或间接地用公共权力为私人获取物质利益和精神利益，满足个人贪欲。表现为公共权力私有化、商品化、庸俗化、特殊化、本位化。权力本身还具有扩张的倾向，有被滥用的可能。德政治学者弗里德里希·迈内克指出：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德界限的诱惑。人们可以将它比作依附在权力上的一种咒语-它是不可抵挡的。”[14]这种情况下，民众会因为作为公众意志代表的权力丧失而转移了对公共机构的关注，进而产生了两种结果：一种是对于政治过程的冷漠，一种是对于政治权力的畸形追求，客观上对公共权力异化起了推波助澜的作用，最终的结果是使公权力机构失去民众的信任。权力异化导致的政府失信极大地削弱了政府的公信力，已成为群体性纠纷发生和升级的一个不可忽视因素。
公信力不足必然导致群体诉求表达机制不畅通。群众参与群体性纠纷，多数是因切身利益或相关利益受到了损害。而在他们要求调整利益、维护权益的过程中，现有的诉求反馈机制失灵，正常有效的利益协商和调整机制缺失，使得诉求无法通过正常的渠道得到满足，这时极易采取群体性对抗的方式。事实表明，引发群体性事件多数是当事群众反复向有关部门反映过，但这些问题与诉求没有得到有效回馈和及时解决促成的。公众利益表达机制存在严重的缺失已成为引发冲突的重要诱因。例如在实践中，信访责任难以落实，某些地方政府“拦访、堵访、截访”现象多，使群众的实际问题得不到解决；司法又常常受行政严重干扰难以真正独立。这就使得群众在信访和法律两条途径上都无法进行利益诉求。而公众又缺乏其他的利益表达渠道，政府与民间沟通不畅。利益表达渠道不畅，权益得不到保障，公众对政府的不满情绪就会与日俱增，一旦出现偶然事件，一些利益严重受损的群体就会采用非理性的方式宣泄自己的不满，造成群体性事件的爆发和升级。
群体性纠纷治理过程中的政府公信力不足是群体性纠纷难以解决的重要原因。首先，应对群体性事件的行政决策失误降低了政府公信力。延缓了纠纷的有效解决。行政决策是政府行政活动的起点，也是政府公信力的核心。政府决策质量的高低，执行过程中的效率，以及执行过后所产生的效果如何，是否从群众的利益出发，是否为人们所采纳和接受，这不仅仅关系到政府目标决策活动的成败，更直接关系到政府在民众心中的威信和形象地位。其次，应对群体性纠纷中信息的不透明降低了政府公信力，导致纠纷难以得到及时解决。现代社会已经进入信息时代，公众掌握信息的渠道越来越广泛，方式也越来越多样化，能力更是不断在提高，传统的政府可依靠的信息不对称优势正在逐渐消失。如无视民众的要求，仍采取隐瞒，甚至欺骗的行为，造成信息的不透明必然导致公信力下降。在实践中，由于政府是有限政府，其能力和精力都是有限的，在应对群体性纠纷的同时，难免有时候会出现信息更新的滞后，也会造成公众信息的堵塞，从而带来一连串的连锁反应。政府信息的不公开从某种意义上导致了人民对政府的不信任，因为缺乏真实信息的政府工作或政府行为，公众无法判断其诚实度和责任感。政府信息渠道的不畅通，信息不透明带来政府公信力弱化导致纠纷不能及时解决所付出的代价是巨大的。最后，责任追究制的不完善也会影响政府公信力，从而使群体性纠纷难以彻底解决。如果没有责任追究机制的约束和规范，就无法保证行政执行的结果。一旦出现问题，就会出现推卸责任的现象，不利于问题的解决。所以说，责任追究机制的不健全导致政府及其官员可以免受行政责任，缺乏行政责任感。至今我国还没有建立一套完整体系的行政责任追究制度，在对行政人员的责任追究上，法律的惩罚力度太小，失信成本远远小于守信成本。尽管目前开始采用行政重大责任的问责制，但制度的运行尚不规范，未能解决现实存在的问题。
明确了政府公信力与群体性纠纷的因果关系，就会认识到政府公信力的提升对于群体性纠纷解决的重大意义，也只有在提升政府公信力的基础上才能建立群体性纠纷的多元治理机制。
3.基于政府公信力的多元治理
改革开放以来，中国政府凭借经济社会发展的巨大成就带来的“绩效合法性”，加上法治建设所赋予的政府行为的合法形式，在一定程度上扭转了政府公信力下降的局面。[15]但有效建设政府公信力仍然是一个紧迫任务。提升政府公信力必然要依靠法治政府、服务政府与政务公开的建设。[16]
3.1法治政府是提升政府公信力的前提。道格拉斯·诺斯认为，制度是一個社会中的一些游戏规则；或者说，制度是人类设计出来的调节人类相互关系的一些约束条件。“我们如果能寄希望于热心公益的精神，固然非常好，如果不可能，就应该把我们的机构设计好，使我们无需乎热心公益的精神”。[17]长期以来，由于缺乏法律制度的约束，使一些权力的执掌者为所欲为，邓小平曾指出：我们过去发生类似的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要，这些方面的制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事。“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”因此，当今中国应通过制度创新和制度完善等他律手段来约束权力主体。“这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。[18]这就必然要求在法治的精神下用法律制度规范政府行为。在提升政府公信力，有效解决群体性纠纷上，制定相关的法律制度是一项必不可少的重要措施。只有通过建立和完善相应的法律法规制度，统一政府在管理中的职、权、责，确立依法管理的法治原则，才能保证政府有效地应对群体性纠纷，提升公信力。 3.2服务政府是提升政府公信力的关键。市场经济的精髓在于充分利用行为人的自利本性，通过合规范的自利行为谋求整个社会的发展与繁荣。在此，行为人的主体资格与自主权利十分必要和重要，政府管理的规则体系必须无损其存在，否则便是一种反市场的规则体系。因此，市场经济近乎本能地要求政府行政以社会、企业、公民为本位，顺应他们的意志愿望实施职能活动，为其愿望的满足提供必要条件。可见，市场经济基础上的政府行政就其本质而言，不只是管制，更应该是服务。即通过开展一系列卓有成效的行政职能活动为社会、企业和公民提供优质的管理服务。当前中国面临的一个重要社会问题，是私人产品过剩而公共产品短缺，即公共基础设施、社会保障与社会服务、文化与传媒、社会管理、人居环境等无法适应社会发展需要，难以满足公众的需求。这些常常成为群体性事件发生的导火索，如医患纠纷群体性事件、企业改制群体性事件、环境污染群体性事件等。政府行政以提供公共服务为主旨，政府所提供的公共服务只有满足了社会、企业和公众的需要，其价值才得以实现。因此，政府绩效评估的标准必须以服务对象的满意程度为唯一的根本价值取向。
3.3政务公开是政府公信力的表征。维护公民的生命权、财产权和自由权是民主社会政府义不容辞的基本职责，政府在履行这一职责过程中必须致力于公正公平。为此，政府行政必须公开，通过制度化途径向社会提供充分的行政信息，接受政党组织、国家机关、社会团体、人民群众、大众传媒对政府行政的全程监控。这既是市场经济和民主政治的必然要求，也是一个国家程序性民主建设的重要组成部分，是确保政府行政合法合理、公正公平的有效机制。
在法治政府、服务政府、政务公开的理念下，政府公信力有效提升的基础上，可以建立完善的群体性纠纷多元治理机制。这些机制主要应包括：
3.4合理的利益分配与表达机制。不同社会群体利益分配上的不均衡和贫富悬殊过大是当前群体性突发事件的突出诱因。为此，政府必须依靠微观市场和宏观经济、政策手段，进行双重调节，以进行国民收入的合理分配，使得现行经济体制和调节机制既能充分调动每个劳动者生产的积极性以提高经济效益，又能够使国民收入分配相对公平，保证社会每个成员的基本利益，防止社会财富积累的两极分化。适当的利益表达机制是当事人沟通及利益协调之前提。适当地表达，还有助于防止冲突的升级，甚至化解纠纷。因此，应多管齐下，拓展各种利益表达机制，理顺民众情绪，引导民众以理性、合法的形式自由、充分地表达利益诉求，并充分发挥媒体、政府、非政府组织及学者作为“喉舌”的作用，特别是要大力促进民间组织的建设，使理性的组织成为特殊群体的利益代言人。最大限度地满足大多数人获取合法正当利益的需求，对弱势群体给予特别关注，尽可能实现社会公平，从根源上抑制各种冲突的产生。[19]
3.5完备的社会保障制度。社会保障制度是社会制度系统中的“安全子系统”，它的重要职能是化解社会运作过程中的故障和突发性不稳定因素。而我国社会保障制度的落后正成为危及社会稳定的重要原因，许多群体性不稳定事件均与此有关。纵观近年来发生的一些突发性群体事件，在很大程度上都是由于一些群众的实际生活出现了困难，基本生活条件无法得到保障而引起的。要进一步强化农村扶贫工作和城市居民最低基本生活保障制度建设，进一步明确和扩大社会保障资金的筹措渠道，明确并逐步提高社会保障资金开支占财政支出的比例，使住房、医疗、教育等最基本的保障能够以各种形式覆盖大多数社会成员，构筑社会最基本的保障网络，这对缓解社会矛盾，维护社会稳定意义重大。
3.6强化权力运行监督机制与问责制。要建立行政权力运行程序化和公开透明机制，推进阳光行政。公开是阳光行政的最佳选择，也是让人民群众放心的最好办法。当前的公开最可行的就是根据条件的成熟程度，逐步推行政务信息公开。其次要加强对涉及人民群众切身利益的权力运行监控。要系统总结近年来群体性事件所反映出的合理诉求及公众对侵害其利益的所展示的不满，紧紧围绕人民群众切身利益、社会关注程度高、群众反映强烈的突出问题，不断加强对食品药品安全、安全生产、教育、医疗、社会保障、公共服务行业、住房、拆迁、就业再就业等问题权力运行的监控。加速推进官员问责机制。当前我国群体性事件频繁发生，特别是一些群体性事件由非对抗性的人民内部矛盾转变成对抗性的矛盾，原因虽然多种多样，但其中重要的一个方面就是一些地方、一些部门在思想意识上、干部作风上、工作方式方法上存在问题，通过落实"有权必有责，权责对等"的原则，增强官员的责任心；通过对领导干部失职失误行为做出硬性的制度约束有利于群体性纠纷的预防与解决。
3.7科学的群体性突发事件预警机制与法律处理机制。为防止群体性突发事件的发生，必须制定和完善相关法律法规和应急预案，建立和不断修正社会稳定预警的指标体系，并通过社会组织网络系统，形成多层次全覆盖的情报信息系统，汇集和分析舆情信息，反映和解决社会矛盾的工作方式。群体性突发事件预防机制和法律机制的主要目标是维护社会稳定，通过协调各方面的利益关系，从源头上防止和减少群体性事件的发生，理顺各种社会关系，推动经济与社会的協调发展。
参考文献：
[1]汪洋答记者问》，载《京华时报》2012年3月6日.
[2]2011年9月21日乌坎村多名村民因土地、财务、选举问题引发群体事件。广东决定成立省工作组正面应对，使事件得以和谐解决，为群体性纠纷治理机制的完善指明了方向。具体参见人民（http：//www.people.com.cn/）相关报导。
[3]马国强：《多元纠纷解决机制研究》，载《青年学杂志》2001年1期.
[4]值得注意的是“群体性纠纷”与“群体性事件”的关系。二者基本含义相同，也都是政治学、管理学、法学的研究对象。但在纠纷表现的社会烈度上略有差别。“群体性纠纷指一方或多方事人人数众多的纠纷，其中规模较大，突发性强，造成一定社会影响，干扰社会正常秩序的一类激烈冲突，即为群体性事件。”参见徐昕：《迈向社会和谐的纠纷解决》，法律出版社2006年版，第6页。本文在一般意义上将其通用。 [5] [美]戴维·波普诺著，刘云德、王戈译：《社会学》（上），辽宁人民出版1987年版，第171页。
[6] [美]科塞著，孙立平等译：《社会冲突的功能》，华夏出版社1989年版，第17页以下。
[7] 《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1995年版，第478页。
[8] Henry J.Brown， Arthur L.Marriott， （1999）ADR Principles and Practice， Sweet&Maxwell， p.7.
[9]刘孝云：《群体性事件中的政治信任问题分析》，载《探索》2009年第5期。
[10] [英]穆勒：《政治经济学原理》（中译本），商务印书馆1991年版，第75页。
[11] Denhardt R.B. Tust as capacity： the role of integ-rity and responsiveness[J]. Public Organitation Review： A Global Journal. Vol.2 （2002），pp.65.
[12] [英]霍布斯：《利維坦》（中译本），商务印书馆1985年版，132页。
[13]林喆：《权力腐败与权力制约》，法律出版社1997年版，第9页。
[14][美]博登海默：《法理学--法律哲学与法律方法》（中译本），中国政法大学出版社1999年版，第347页。
[15]Tian wu. Standardizations of Social Credit System Initiated in China. China Standardization， No. 2，2004.
[16]陈楠：《政府在社会信用体系建设中的责任》，吉林大学博士学位论文，2005年。
[17] [美]凯尔曼：《制定公共政策》（中译本），商务印书馆1990年版，第184页。
[18]《邓小平文选》第二卷，第333页。
[19]徐昕：《迈向社会和谐的纠纷解决》，法律出版社2006年版，第63页。
作者简介：陈楠（1977- ），女，博士，现为中国音乐学院艺术管理系讲师。
（作者单位：中国音乐学院艺术管理系）
【关键词】 群体性纠纷 政府公信力 多元治理机制
2012年3月5日汪洋同志在出席人大会议记者招待会时指出：“对乌坎村事件的处理坚持了中国共产党的执政理念和人民政府执政为民的基本理念。” [1]近年来，类似乌坎事件的群体性纠纷呈多发趋势，因此在党的政策指引下认真研究群体性纠纷的治理机制是保障人民利益与创建和谐社会的内在要求。[2]群体性纠纷治理机制如何设置直接关涉到社会纠纷与冲突的控制、社会主体权利的实现与社会秩序的稳定与发展。其合理配置对于保障个体的权利、维护社会秩序和促进社会和谐具有重要价值。建立多元化的群体性纠纷治理机制，实现各种纠纷治理机制的功能互济、有机衔接与整合是建立社会主义和谐社会的内在要求。在群体性纠纷的多元治理中，政府公信力应当成为核心与基石范畴。
1.病理抑或生理？--群体性纠纷的理性认识
群体性纠纷是纠纷的下位概念，欲理性辨识群体性纠纷，必须考察其与纠纷之异同。纠纷是社会主体基于资源稀缺的客观事实，在相互交往中为追求或维护利益从而产生矛盾进而引起社会秩序失衡或创生的行为。它是主体相互行为的过程，同时也是一种社会运动过程。[3]群体性纠纷一词尚缺乏准确的学理定义。从组织行为学的角度而论，群体系由两人或两人以上互动的个体组成，具有稳定的关系与共同的目标，彼此认识到同属一群的集体。群体性纠纷是指纠纷主体一方或多方在多人以上，在社会交往中因共同价值利益诉求而生矛盾之特殊性社会纠纷。[4]
一般而言，纠纷往往被看作秩序的对立面。从此认识出发，容易仅把纠纷理解为对秩序的扰乱以至破坏，纠纷是秩序之外的对立现象。这种观念把秩序单纯理解为和谐的状态，而把冲突或对抗看作是一种“恶”。典型如我国传统的“和谐”观念。与之相近，在结构功能主义者看来，社会相似于活的生物体，社会体系的各个组成部分似乎在一起有条不紊地工作以保证整个社会的福利。体系的趋势是朝平衡和稳定的方向发展。社会的每个组成部分都有增加这种稳定性的功能。[5]由这些观点推导，纠纷显然是社会的一种病理现象。但在肯定纠纷具有积极功能，并视纠纷为社会秩序的基础之一的齐美尔、科塞、罗斯等冲突论者看来，结构功能主义者的这些观点谬之千里。冲突（纠纷）具有以下机能： （1）提高社会单位的更新力和创造力水平；（2）使仇恨在社会单位分裂之前得到宣泄和释放；（3）促进常规性冲突关系的建立；（4）提高对现实性后果的意识程度（5）社会单位间的联合得以加强。并指出这些机能的实现，能使社会整体的整合度和适应外部环境的能力得到提高和加强。[6]冲突论者显然把冲突视为社会的常态，是社会的一种生理现象。
综合上述，自应提倡辩证地分析纠纷与秩序之间的关系，从而理性地认识纠纷的本质。如恩格斯在阐述阶级斗争时所言：“历史是这样创造的，最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的，而其中每一个意志，又是由于许多特殊的生活条件，才成为它所成为的那样。这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，而由此就产生出一个总的结果，即历史事变，这个结果又可以看作一个作为整体的、不自觉地和不自主地起着作用的力量的产物。”[7]这段话虽是论述阶级斗争，但对于理解一般意义上的纠纷本质和把握纠纷与秩序的关系也具有重要指导意义。秩序有其静态之一面，即人人都按正常社会状态下的“角色”和“相互期待”相互交往时，各种社会规则象空气一样潜在地发挥作用，秩序能够在保持和谐、均衡的前提下不断得到维护和再生产；但秩序亦有动态一面，即社会角色与预期的违背以及对这些违背所进行的处理和解决，也即纠纷的产生及其解决。这些纠纷内在于秩序之中，是构成秩序的有机组成部分。二者之间的关系是相互转换的，纠纷往往是生成新秩序的途径。因此，一味地否定排除纠纷，不利于对秩序的把握。群体性纠纷作为主体相互行为的社会运动过程，其功能和价值一方面通过其自身体现，但更重要的还是通过纠纷解决的过程来达到和实现的。在人类社会早期，解决纠纷往往依靠的是决定于人们力量对比的私力救济。随着公共机构的出现与强大，私力救济逐渐被以国家、政府、法庭、监狱等为表征的公力救济所取代。在此进程中，群体性纠纷的解决不应仅关注主体间的利益之争，更重要的是政府公信力的建立与强化。现代公共生活是以独立的公民和社会组织为主体而进行交往活动的场域，公共生活秩序要以系统信任为保障和前提。在现代公共生活中，政府公共权力如何有效运作，从而确立良好形象以树立其威信即公信力，成为维系社会政治秩序和公共生活秩序的关键因素，这也是现代公共生活的一个核心问题。对正处于社会转型期的中国来说，提高政府公信力，树立廉洁、有效、公正的政府形象，是落实科学发展观、构建和谐社会的重要途径。在我国由传统社会向现代社会转型的过程中，公信力的不足常常成为群体性事件发生的重要原因。[8]近年来规模和影响都很大的贵州瓮安事件、甘肃陇南事件、云南勐连事件等都和公信力不足有着千丝万缕的联系。可见，政府公信力问题已经成为群体性事件频发和社会不稳定的重要原因，也成为构建和谐社会的巨大障碍。[9]欲建立有效的群体性纠纷多元治理机制，必须深入探究政府公信力的本质及其与群体性纠纷的因果关系。
2.政府公信力及其与群体性纠纷的因果关系
主权在民的观念制约着公共权力必须信守信用，政府公信力一方面是指政府（信用方）是否具有值得公众（信任方）信任的因素（包括正当的程序、公正的结果、适格的行政人员等方面的因素）及其履行义务责任的能力在客观上能为信任方所信任的程度，即来自信任方的评价；另一方面是指行政机关对信任方的责任感以及实际上对公众的期待和信任的回应。对于经济领域而言，信用来源于理性的利益预期，信用关系的产生也基于利益预期，正如穆勒所说：“商人是否愿意使用信用，则取决于他对赢利的预期。”[10]而在政治领域，信用同样源于利益预期。政府公信力就基于公众对权利的预期。公正地为公众权利服务，满足权利的需要是政府公信力的根本意义。从内涵上看，政府公信力指的是公共权力公正守信地履行义务和责任。具体是指行政行为要信守职约。这不仅包括行政程序的独立性、中立性、连续性、稳定性、非随意性，还包括行政行为的透明性、信息的公开性、行政职能的有限性、行政过程的可预见性等等。当“信用”作为行为规范要求时，其本身是抽象的，而一旦付诸于实践，产生信用行为，信用就具体化了。因此，政府公信力在现实社会中的发生实际上是行政行为所产生的行政机关与公众间的信用关系。从其载体来看，政府公信力是通过政府和政府人员的公信力来实现的。 从权力运行角度，政府公信力是行政权在其自在运行的过程中以其主体、制度、组织、结构、功能、程序、公正结果承载的获得公众信任的资格和能力；从受众心理角度，政府公信力是社会组织、民众对行政行为的一种主观评价或价值判断，它是行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。包括民众对政府整体形象的认识、情感、态度、期望和信念等。综合而言，政府公信力是政府与公众之间的动态、均衡的信任交往与相互评价。[11]从起源上看，政府公信力源于公共权力的本质属性。公众与权力机关之间的委托--代理关系，其核心部分就是公众对公共权力的信任和公权力对公众的信用。国家为代表的公共权力的本质就是“一大群人相互订立信约，每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格”。[12]当政府公信力提升时，群体性纠纷发生率下降，解决率提高，反之则相反。
公权力异化导致的政府公信力不足是群体性纠纷频发的重要诱因。权力具有可交换性。在一定条件下，权力可以通过权力主体的更换而发生转移而产生异化。[13]公权力异化可以分为两种类型。一种是权力行使者具有了公共权力的职位，却没能有效实现对公共管理的职责。表现为自我服务、漠视公众需求、工作效率低下、缺乏创新。另一种是公共权力的运作超越了法定轨道，背离了提供公共服务、增进公共利益的非赢利性目标，权力行使者直接或间接地用公共权力为私人获取物质利益和精神利益，满足个人贪欲。表现为公共权力私有化、商品化、庸俗化、特殊化、本位化。权力本身还具有扩张的倾向，有被滥用的可能。德政治学者弗里德里希·迈内克指出：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德界限的诱惑。人们可以将它比作依附在权力上的一种咒语-它是不可抵挡的。”[14]这种情况下，民众会因为作为公众意志代表的权力丧失而转移了对公共机构的关注，进而产生了两种结果：一种是对于政治过程的冷漠，一种是对于政治权力的畸形追求，客观上对公共权力异化起了推波助澜的作用，最终的结果是使公权力机构失去民众的信任。权力异化导致的政府失信极大地削弱了政府的公信力，已成为群体性纠纷发生和升级的一个不可忽视因素。
公信力不足必然导致群体诉求表达机制不畅通。群众参与群体性纠纷，多数是因切身利益或相关利益受到了损害。而在他们要求调整利益、维护权益的过程中，现有的诉求反馈机制失灵，正常有效的利益协商和调整机制缺失，使得诉求无法通过正常的渠道得到满足，这时极易采取群体性对抗的方式。事实表明，引发群体性事件多数是当事群众反复向有关部门反映过，但这些问题与诉求没有得到有效回馈和及时解决促成的。公众利益表达机制存在严重的缺失已成为引发冲突的重要诱因。例如在实践中，信访责任难以落实，某些地方政府“拦访、堵访、截访”现象多，使群众的实际问题得不到解决；司法又常常受行政严重干扰难以真正独立。这就使得群众在信访和法律两条途径上都无法进行利益诉求。而公众又缺乏其他的利益表达渠道，政府与民间沟通不畅。利益表达渠道不畅，权益得不到保障，公众对政府的不满情绪就会与日俱增，一旦出现偶然事件，一些利益严重受损的群体就会采用非理性的方式宣泄自己的不满，造成群体性事件的爆发和升级。
群体性纠纷治理过程中的政府公信力不足是群体性纠纷难以解决的重要原因。首先，应对群体性事件的行政决策失误降低了政府公信力。延缓了纠纷的有效解决。行政决策是政府行政活动的起点，也是政府公信力的核心。政府决策质量的高低，执行过程中的效率，以及执行过后所产生的效果如何，是否从群众的利益出发，是否为人们所采纳和接受，这不仅仅关系到政府目标决策活动的成败，更直接关系到政府在民众心中的威信和形象地位。其次，应对群体性纠纷中信息的不透明降低了政府公信力，导致纠纷难以得到及时解决。现代社会已经进入信息时代，公众掌握信息的渠道越来越广泛，方式也越来越多样化，能力更是不断在提高，传统的政府可依靠的信息不对称优势正在逐渐消失。如无视民众的要求，仍采取隐瞒，甚至欺骗的行为，造成信息的不透明必然导致公信力下降。在实践中，由于政府是有限政府，其能力和精力都是有限的，在应对群体性纠纷的同时，难免有时候会出现信息更新的滞后，也会造成公众信息的堵塞，从而带来一连串的连锁反应。政府信息的不公开从某种意义上导致了人民对政府的不信任，因为缺乏真实信息的政府工作或政府行为，公众无法判断其诚实度和责任感。政府信息渠道的不畅通，信息不透明带来政府公信力弱化导致纠纷不能及时解决所付出的代价是巨大的。最后，责任追究制的不完善也会影响政府公信力，从而使群体性纠纷难以彻底解决。如果没有责任追究机制的约束和规范，就无法保证行政执行的结果。一旦出现问题，就会出现推卸责任的现象，不利于问题的解决。所以说，责任追究机制的不健全导致政府及其官员可以免受行政责任，缺乏行政责任感。至今我国还没有建立一套完整体系的行政责任追究制度，在对行政人员的责任追究上，法律的惩罚力度太小，失信成本远远小于守信成本。尽管目前开始采用行政重大责任的问责制，但制度的运行尚不规范，未能解决现实存在的问题。
明确了政府公信力与群体性纠纷的因果关系，就会认识到政府公信力的提升对于群体性纠纷解决的重大意义，也只有在提升政府公信力的基础上才能建立群体性纠纷的多元治理机制。
3.基于政府公信力的多元治理
改革开放以来，中国政府凭借经济社会发展的巨大成就带来的“绩效合法性”，加上法治建设所赋予的政府行为的合法形式，在一定程度上扭转了政府公信力下降的局面。[15]但有效建设政府公信力仍然是一个紧迫任务。提升政府公信力必然要依靠法治政府、服务政府与政务公开的建设。[16]
3.1法治政府是提升政府公信力的前提。道格拉斯·诺斯认为，制度是一個社会中的一些游戏规则；或者说，制度是人类设计出来的调节人类相互关系的一些约束条件。“我们如果能寄希望于热心公益的精神，固然非常好，如果不可能，就应该把我们的机构设计好，使我们无需乎热心公益的精神”。[17]长期以来，由于缺乏法律制度的约束，使一些权力的执掌者为所欲为，邓小平曾指出：我们过去发生类似的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要，这些方面的制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事。“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”因此，当今中国应通过制度创新和制度完善等他律手段来约束权力主体。“这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。[18]这就必然要求在法治的精神下用法律制度规范政府行为。在提升政府公信力，有效解决群体性纠纷上，制定相关的法律制度是一项必不可少的重要措施。只有通过建立和完善相应的法律法规制度，统一政府在管理中的职、权、责，确立依法管理的法治原则，才能保证政府有效地应对群体性纠纷，提升公信力。 3.2服务政府是提升政府公信力的关键。市场经济的精髓在于充分利用行为人的自利本性，通过合规范的自利行为谋求整个社会的发展与繁荣。在此，行为人的主体资格与自主权利十分必要和重要，政府管理的规则体系必须无损其存在，否则便是一种反市场的规则体系。因此，市场经济近乎本能地要求政府行政以社会、企业、公民为本位，顺应他们的意志愿望实施职能活动，为其愿望的满足提供必要条件。可见，市场经济基础上的政府行政就其本质而言，不只是管制，更应该是服务。即通过开展一系列卓有成效的行政职能活动为社会、企业和公民提供优质的管理服务。当前中国面临的一个重要社会问题，是私人产品过剩而公共产品短缺，即公共基础设施、社会保障与社会服务、文化与传媒、社会管理、人居环境等无法适应社会发展需要，难以满足公众的需求。这些常常成为群体性事件发生的导火索，如医患纠纷群体性事件、企业改制群体性事件、环境污染群体性事件等。政府行政以提供公共服务为主旨，政府所提供的公共服务只有满足了社会、企业和公众的需要，其价值才得以实现。因此，政府绩效评估的标准必须以服务对象的满意程度为唯一的根本价值取向。
3.3政务公开是政府公信力的表征。维护公民的生命权、财产权和自由权是民主社会政府义不容辞的基本职责，政府在履行这一职责过程中必须致力于公正公平。为此，政府行政必须公开，通过制度化途径向社会提供充分的行政信息，接受政党组织、国家机关、社会团体、人民群众、大众传媒对政府行政的全程监控。这既是市场经济和民主政治的必然要求，也是一个国家程序性民主建设的重要组成部分，是确保政府行政合法合理、公正公平的有效机制。
在法治政府、服务政府、政务公开的理念下，政府公信力有效提升的基础上，可以建立完善的群体性纠纷多元治理机制。这些机制主要应包括：
3.4合理的利益分配与表达机制。不同社会群体利益分配上的不均衡和贫富悬殊过大是当前群体性突发事件的突出诱因。为此，政府必须依靠微观市场和宏观经济、政策手段，进行双重调节，以进行国民收入的合理分配，使得现行经济体制和调节机制既能充分调动每个劳动者生产的积极性以提高经济效益，又能够使国民收入分配相对公平，保证社会每个成员的基本利益，防止社会财富积累的两极分化。适当的利益表达机制是当事人沟通及利益协调之前提。适当地表达，还有助于防止冲突的升级，甚至化解纠纷。因此，应多管齐下，拓展各种利益表达机制，理顺民众情绪，引导民众以理性、合法的形式自由、充分地表达利益诉求，并充分发挥媒体、政府、非政府组织及学者作为“喉舌”的作用，特别是要大力促进民间组织的建设，使理性的组织成为特殊群体的利益代言人。最大限度地满足大多数人获取合法正当利益的需求，对弱势群体给予特别关注，尽可能实现社会公平，从根源上抑制各种冲突的产生。[19]
3.5完备的社会保障制度。社会保障制度是社会制度系统中的“安全子系统”，它的重要职能是化解社会运作过程中的故障和突发性不稳定因素。而我国社会保障制度的落后正成为危及社会稳定的重要原因，许多群体性不稳定事件均与此有关。纵观近年来发生的一些突发性群体事件，在很大程度上都是由于一些群众的实际生活出现了困难，基本生活条件无法得到保障而引起的。要进一步强化农村扶贫工作和城市居民最低基本生活保障制度建设，进一步明确和扩大社会保障资金的筹措渠道，明确并逐步提高社会保障资金开支占财政支出的比例，使住房、医疗、教育等最基本的保障能够以各种形式覆盖大多数社会成员，构筑社会最基本的保障网络，这对缓解社会矛盾，维护社会稳定意义重大。
3.6强化权力运行监督机制与问责制。要建立行政权力运行程序化和公开透明机制，推进阳光行政。公开是阳光行政的最佳选择，也是让人民群众放心的最好办法。当前的公开最可行的就是根据条件的成熟程度，逐步推行政务信息公开。其次要加强对涉及人民群众切身利益的权力运行监控。要系统总结近年来群体性事件所反映出的合理诉求及公众对侵害其利益的所展示的不满，紧紧围绕人民群众切身利益、社会关注程度高、群众反映强烈的突出问题，不断加强对食品药品安全、安全生产、教育、医疗、社会保障、公共服务行业、住房、拆迁、就业再就业等问题权力运行的监控。加速推进官员问责机制。当前我国群体性事件频繁发生，特别是一些群体性事件由非对抗性的人民内部矛盾转变成对抗性的矛盾，原因虽然多种多样，但其中重要的一个方面就是一些地方、一些部门在思想意识上、干部作风上、工作方式方法上存在问题，通过落实"有权必有责，权责对等"的原则，增强官员的责任心；通过对领导干部失职失误行为做出硬性的制度约束有利于群体性纠纷的预防与解决。
3.7科学的群体性突发事件预警机制与法律处理机制。为防止群体性突发事件的发生，必须制定和完善相关法律法规和应急预案，建立和不断修正社会稳定预警的指标体系，并通过社会组织网络系统，形成多层次全覆盖的情报信息系统，汇集和分析舆情信息，反映和解决社会矛盾的工作方式。群体性突发事件预防机制和法律机制的主要目标是维护社会稳定，通过协调各方面的利益关系，从源头上防止和减少群体性事件的发生，理顺各种社会关系，推动经济与社会的協调发展。
参考文献：
[1]汪洋答记者问》，载《京华时报》2012年3月6日.
[2]2011年9月21日乌坎村多名村民因土地、财务、选举问题引发群体事件。广东决定成立省工作组正面应对，使事件得以和谐解决，为群体性纠纷治理机制的完善指明了方向。具体参见人民（http：//www.people.com.cn/）相关报导。
[3]马国强：《多元纠纷解决机制研究》，载《青年学杂志》2001年1期.
[4]值得注意的是“群体性纠纷”与“群体性事件”的关系。二者基本含义相同，也都是政治学、管理学、法学的研究对象。但在纠纷表现的社会烈度上略有差别。“群体性纠纷指一方或多方事人人数众多的纠纷，其中规模较大，突发性强，造成一定社会影响，干扰社会正常秩序的一类激烈冲突，即为群体性事件。”参见徐昕：《迈向社会和谐的纠纷解决》，法律出版社2006年版，第6页。本文在一般意义上将其通用。 [5] [美]戴维·波普诺著，刘云德、王戈译：《社会学》（上），辽宁人民出版1987年版，第171页。
[6] [美]科塞著，孙立平等译：《社会冲突的功能》，华夏出版社1989年版，第17页以下。
[7] 《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1995年版，第478页。
[8] Henry J.Brown， Arthur L.Marriott， （1999）ADR Principles and Practice， Sweet&Maxwell， p.7.
[9]刘孝云：《群体性事件中的政治信任问题分析》，载《探索》2009年第5期。
[10] [英]穆勒：《政治经济学原理》（中译本），商务印书馆1991年版，第75页。
[11] Denhardt R.B. Tust as capacity： the role of integ-rity and responsiveness[J]. Public Organitation Review： A Global Journal. Vol.2 （2002），pp.65.
[12] [英]霍布斯：《利維坦》（中译本），商务印书馆1985年版，132页。
[13]林喆：《权力腐败与权力制约》，法律出版社1997年版，第9页。
[14][美]博登海默：《法理学--法律哲学与法律方法》（中译本），中国政法大学出版社1999年版，第347页。
[15]Tian wu. Standardizations of Social Credit System Initiated in China. China Standardization， No. 2，2004.
[16]陈楠：《政府在社会信用体系建设中的责任》，吉林大学博士学位论文，2005年。
[17] [美]凯尔曼：《制定公共政策》（中译本），商务印书馆1990年版，第184页。
[18]《邓小平文选》第二卷，第333页。
[19]徐昕：《迈向社会和谐的纠纷解决》，法律出版社2006年版，第63页。
作者简介：陈楠（1977- ），女，博士，现为中国音乐学院艺术管理系讲师。
（作者单位：中国音乐学院艺术管理系）