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摘要 西藏作为我国重要的农牧业大省，计划于2012年基本上实现了新型养老保险制度的全覆盖。作为一种新型的的制度设计，再加上西藏特有的宗教、文化、经济和社会发展现状等各种因素的影响，新型养老保险制度在施行过程中暴露出诸多问题，包括覆盖面窄、保障水平低、管理混乱以及国家和集体对资金的支持力度不够、缺乏强制性、法律监督机制不完善等，这些问题使得政府在实施社会养老保险过程中遇到了巨大的挑战。因此，加强西藏社会养老保险制度的法制化建设势在必行。
关键词 西藏 社会养老保险制度 法制化
社会养老保险制度是指通过农民个人、农村集体组织以及国家三方，按照一定比例出资筹集养老基金，储备积累，并在其中断、减少或完全失去经济收入时从国家和社会获得经济帮助、享受养老金待遇来保障其衣食等基本生活需求的一项社会保障制度。[1]
一、西藏社会养老保险制度的发展现状
西藏社会保障事业，是事关民族团结、社会稳定与国家统一的重要民生问题。中国政府历来重视西藏社会保障事业的建设、发展和完善，至今已投入大量的资金、人员和设备，初步建立了覆盖西藏各族人民群众的社会保障体系：1987年，西藏开始养老保险试点工作，标志着西藏社会保障制度建设的开始；2006 年，养老保险实施了自治区级统筹，同时对养老金的计发办法、个人账户、基金管理等制度进行了重新修订与完善，制定了新的养老保险实施细则；2007 年，建立了自治区养老保险统筹个人账户网络管理系统，确保了西藏企业离退休人员养老金的按时、足额发放；[2] 2011年7月29日西藏自治区人民政府第9次常务会议研究通过了《西藏自治区城镇居民社会养老保险暂行办法》，它引入了城镇社会养老保险的规则，基金以个人缴费为主，集体经济辅助，国家提供政策扶持；2012年，西藏地区将基本实现新型养老保险制度的全覆盖作为战略目标。
二、 西藏社会养老保险制度存在的缺陷
（一）覆盖率不高、保障水平较低
西藏社会养老险制度虽然在资金筹集上实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的方式，但重点仍以个人缴纳为主，集体补助和政府补贴为辅，由于我国目前并未有具体的约束性法律规范来对国家和集体的责任加以规定，加之西藏地区集体经济并不像区外那样发达，集体补助对他们而言实现的可能性较小，所以，对于那些经济承受能力比较低的农牧民而言，缴纳保险金仍然是个难题，因此他们只有不投保或选择投保较低的档次。这就导致了农村社会养老保险总体覆盖范围并不广。而且，即使投保，由于投保档次较低，农牧民最终领取到的养老金标准也极低，对于保障老年生活只是杯水车薪。
（二）缺乏强制性参保规定 居民参保热情不高
从农奴社会向社会主义社会过渡的西藏长期以来形成的以“吉度”为代表的民间互助，使家庭养老模式成为藏区居民养老的主要方式，因而要使社会养老保险深入藏区居民尤其是农牧民的心中并非易事，而现行的《西藏社会养老保险暂行办法》却又未规定符合参保条件的居民必须投保，缺乏强制性，难以引起原本就觉得依靠传统养老模式就足够了的居民的重视和参保积极性。经调查，藏区大部分农牧民对养老保险存有疑虑，缺乏信任，担忧日后养老保障难以实现。即使相信也觉得保障水平太低而毫无意义。因此，在现实生活中，就出现了富裕户不想保、贫困户不能保、疑虑户不敢保、年轻人不愿保、中年人不肯保的局面。
（三）养老金待遇太低 难以实现老有所养
《西藏社会养老保险暂行办法》规定的居民养老保险金由基础养老金每人每月120元（缴费超过15年的每超过1年每月加发1%的基础养老金）和个人账户养老金（个人账户累计储存额除以139）两部分组成。从此种计算方法可以很明显的看出，领取养老金数额的多少是与个人账户养老金的数额成正比的，这也就折射出一种很明显的“保富不保贫”的倾向性，而藏区绝大部分居民的收入来源主要还是依靠农牧业，其他财产性收入少，总体经济水平并不高，因而选择的养老保险档次普遍较低，相应的个人账户养老金当然也是微乎其微，所以，最终能拿到手的养老金对解决老有所养问题并不能起到实质性的作用。
（四）缺乏有效的监管机制
西藏现行社会养老保险制度中保险基金主要由财政部门进行征收、管理和发放，由此造成的财政部门集三权于一身，既没有上下级间的纵向监督，也没有各部门间的横向制约，社会养老基金在运行过程中缺乏有效的监督管理，由此导致部分黑心官员利用职权暗箱操作，以权谋私，公费私用，随意发放养老保险金，造成基金大量流失、损害参保居民利益。
三、加强西藏社会养老保险制度法制化建设的必要性及意义
（一）必要性
1、农村人口老龄化更加严峻
据2010年第六次人口普查数据显示，西藏60岁以上的老年人口230365人，占总人口比重7.67%，比2000年人口普查时增加了35542人，比重增加了0.22%；65岁以上老年人口152908人，占总人口比重5.09%，比2000年人口普查时增加了28626人，比重增加了0.34%。
从以上数据分析可以看出，近十年来，西藏60岁以上人口年均增长率达到1.69%，65岁以上老年人口人均增长率达到2.09%，与总人口年均增长率1.39%相比，老年人口增长速度明显快于总人口增长速度，这就意味着将会有更多的居民面临着养老保險的问题，因此，加快西藏社会养老保险制度的法制化建设迫在眉睫。
2、家庭保障功能弱化
根据2010年西藏统计年鉴，从1991年到2009年，西藏地区的生育率从26%下降到15%，从长远来看，家庭结构必然会由于生育率的降低发生变化，传统的大家庭格局也将会被小家庭所取代，对于主要依靠家庭养老的农牧民来说，家庭保障功能的弱化后，社会养老保险将会是维护他们老有所养的主要保障机制。
（二）意义 民族自治区的区情决定了在这些地区确保社会稳定和促进经济发展的重要性。【3】西藏由于其特有的宗教、文化和历史因素导致其社会经济发展相较于其他地区较为缓慢，深化养老保险制度法制化建设，是促进西藏地区经济和社会发展的客观需要。
1、有助于健全社会保障制度，使藏区居民切实，受到社会主义社会的优越性，同时，还有利于缩小西藏地区同中东部地区之间的差距，促进民族团结，维护边境的稳定。
2、有利于完善养老保险制度自身的保障功能，使其更具有可持续性，为老年人提供更加可靠的养老保障，减少或避免老无所养现象的发生。
3、有利于更好的适应西藏地区特殊区情，形成一套具有西藏特色的社会养老保险体系，真正实现老有所养的良好社会局面。
四、加强西藏社会养老保险制度法制化的建议
社会养老保险制度法制化是政府和社会为保证农村社会的持续稳定和健康发展，对农村劳动者因年老丧失劳动能力而失去经济来源、面临生活困难时，通过提供物质帮助以及社会服务来保障其晚年的基本生活、实现其老有所养的社会保险法律制度。
（一）政府加大支持力度 提高覆盖率
西藏由于其特殊的区情，社会经济发展起步晚，集体经济不如中东部地区发达，绝大多数藏区居民依然以农牧业生产为主，因此，在社会养老保险金的缴纳中就缺乏了集体补助这一优待政策，所以，国家有必要加大对这部分农牧民在保险金缴纳上的支持力度，以填补集体补助的缺失，从而减轻参保居民的经济负担，使更多的居民能够支付的起保险金，从而真正实现西藏地区社会养老保险的全覆盖。
（二）强制参保 提高积极性
法学理论界普遍认为“强制性”是社会保障的固有属性，而养老保险又属于社会保障的范畴。[4]
法律强制农民参保，对农民的生活进行适当的干预，强制农民为将来的生活进行必要的“储蓄”，减少农民本可随意支配的收入，通过一种具有强制性的制度安排来帮助农民合理消费，争取实现农民个人效用的最大化，使农民的眼前利益与长远利益达到平衡，为农民将来的生活进行保障，从而避免因农民个人的短视行为而造成年老后可能存在的贫困问题。
（三）统分结合 提高养老金待遇
为了更好地发挥养老保险金的社会保障功能，可以适当提高养老金待遇。 按照普遍调整与适当倾斜结合的办法，普遍调高每人每月120元的基础养老金，提高所有参保群众的受益程度，适當倾斜是针对个人养老账户养老金，根据西藏各个地区贫富情况的差异，对个人养老账户基金的计算方法采取不同的标准，适当提高个别极其贫困县参保居民的个人账户养老金，让更多的贫困户也能切实感受到社会养老保险制度带来的福祉。
（四）完善养老保险基金监管体系
要想确保养老保险基金真正落到实处，就必须完善监管体系，具体做法主要有：
1、建立完善的信息披露制度
养老保险基金运营机构必须及时充分地进行信息的披露，及时地公布基金的管理，使用和发放情况，通过完善的信息披露制度，使信息能够及时、准确地为居民所熟知，从而有效的防止暗箱操作，也有利于避免政府对养老保险金的过多干预，降低政府监管成本。
2、设立专门的监督机构
为避免部分不法官员私自挪用保险金现象的发生，可设立由农民、政府以及社会公益组织组成的非官方监督机构，并结合政府、事业经办机构的活动，形成政府与非政府相结合的专门监督机构，这样各个主体间可以相互监督，实现对农村社会养老保险的全面监督。
完善西藏地区社会养老保险制度是落实民族政策、实现社会公平、维持社会稳定的需要，它关系广大藏区居民老有所养的实现。而加强社会养老保险制度法制化建设是西藏社会养老保险制度能够更好地实施的必由之路，只有将社会养老保险的各项政策和措施规范化、法制化，才能使其在西藏范围内有效的实施。
参考文献：
[1]刘传刚，姜琳琳.农村养老保险法律制度的问题及对策[J].法制与社会，2008，5
[2]王艳君. 西藏社会保障制度浅析[J]. 西藏大学学报， 2010，5
[3]包学雄 民族自治区的养老保险（2006——2020）：国民经济学视野[M].北京：中国经济出版社，2006，217
[4] 葛庆敏.论人口老龄化与农村养老保险制度的完善[J].齐鲁学刊，2010，1
关键词 西藏 社会养老保险制度 法制化
社会养老保险制度是指通过农民个人、农村集体组织以及国家三方，按照一定比例出资筹集养老基金，储备积累，并在其中断、减少或完全失去经济收入时从国家和社会获得经济帮助、享受养老金待遇来保障其衣食等基本生活需求的一项社会保障制度。[1]
一、西藏社会养老保险制度的发展现状
西藏社会保障事业，是事关民族团结、社会稳定与国家统一的重要民生问题。中国政府历来重视西藏社会保障事业的建设、发展和完善，至今已投入大量的资金、人员和设备，初步建立了覆盖西藏各族人民群众的社会保障体系：1987年，西藏开始养老保险试点工作，标志着西藏社会保障制度建设的开始；2006 年，养老保险实施了自治区级统筹，同时对养老金的计发办法、个人账户、基金管理等制度进行了重新修订与完善，制定了新的养老保险实施细则；2007 年，建立了自治区养老保险统筹个人账户网络管理系统，确保了西藏企业离退休人员养老金的按时、足额发放；[2] 2011年7月29日西藏自治区人民政府第9次常务会议研究通过了《西藏自治区城镇居民社会养老保险暂行办法》，它引入了城镇社会养老保险的规则，基金以个人缴费为主，集体经济辅助，国家提供政策扶持；2012年，西藏地区将基本实现新型养老保险制度的全覆盖作为战略目标。
二、 西藏社会养老保险制度存在的缺陷
（一）覆盖率不高、保障水平较低
西藏社会养老险制度虽然在资金筹集上实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的方式，但重点仍以个人缴纳为主，集体补助和政府补贴为辅，由于我国目前并未有具体的约束性法律规范来对国家和集体的责任加以规定，加之西藏地区集体经济并不像区外那样发达，集体补助对他们而言实现的可能性较小，所以，对于那些经济承受能力比较低的农牧民而言，缴纳保险金仍然是个难题，因此他们只有不投保或选择投保较低的档次。这就导致了农村社会养老保险总体覆盖范围并不广。而且，即使投保，由于投保档次较低，农牧民最终领取到的养老金标准也极低，对于保障老年生活只是杯水车薪。
（二）缺乏强制性参保规定 居民参保热情不高
从农奴社会向社会主义社会过渡的西藏长期以来形成的以“吉度”为代表的民间互助，使家庭养老模式成为藏区居民养老的主要方式，因而要使社会养老保险深入藏区居民尤其是农牧民的心中并非易事，而现行的《西藏社会养老保险暂行办法》却又未规定符合参保条件的居民必须投保，缺乏强制性，难以引起原本就觉得依靠传统养老模式就足够了的居民的重视和参保积极性。经调查，藏区大部分农牧民对养老保险存有疑虑，缺乏信任，担忧日后养老保障难以实现。即使相信也觉得保障水平太低而毫无意义。因此，在现实生活中，就出现了富裕户不想保、贫困户不能保、疑虑户不敢保、年轻人不愿保、中年人不肯保的局面。
（三）养老金待遇太低 难以实现老有所养
《西藏社会养老保险暂行办法》规定的居民养老保险金由基础养老金每人每月120元（缴费超过15年的每超过1年每月加发1%的基础养老金）和个人账户养老金（个人账户累计储存额除以139）两部分组成。从此种计算方法可以很明显的看出，领取养老金数额的多少是与个人账户养老金的数额成正比的，这也就折射出一种很明显的“保富不保贫”的倾向性，而藏区绝大部分居民的收入来源主要还是依靠农牧业，其他财产性收入少，总体经济水平并不高，因而选择的养老保险档次普遍较低，相应的个人账户养老金当然也是微乎其微，所以，最终能拿到手的养老金对解决老有所养问题并不能起到实质性的作用。
（四）缺乏有效的监管机制
西藏现行社会养老保险制度中保险基金主要由财政部门进行征收、管理和发放，由此造成的财政部门集三权于一身，既没有上下级间的纵向监督，也没有各部门间的横向制约，社会养老基金在运行过程中缺乏有效的监督管理，由此导致部分黑心官员利用职权暗箱操作，以权谋私，公费私用，随意发放养老保险金，造成基金大量流失、损害参保居民利益。
三、加强西藏社会养老保险制度法制化建设的必要性及意义
（一）必要性
1、农村人口老龄化更加严峻
据2010年第六次人口普查数据显示，西藏60岁以上的老年人口230365人，占总人口比重7.67%，比2000年人口普查时增加了35542人，比重增加了0.22%；65岁以上老年人口152908人，占总人口比重5.09%，比2000年人口普查时增加了28626人，比重增加了0.34%。
从以上数据分析可以看出，近十年来，西藏60岁以上人口年均增长率达到1.69%，65岁以上老年人口人均增长率达到2.09%，与总人口年均增长率1.39%相比，老年人口增长速度明显快于总人口增长速度，这就意味着将会有更多的居民面临着养老保險的问题，因此，加快西藏社会养老保险制度的法制化建设迫在眉睫。
2、家庭保障功能弱化
根据2010年西藏统计年鉴，从1991年到2009年，西藏地区的生育率从26%下降到15%，从长远来看，家庭结构必然会由于生育率的降低发生变化，传统的大家庭格局也将会被小家庭所取代，对于主要依靠家庭养老的农牧民来说，家庭保障功能的弱化后，社会养老保险将会是维护他们老有所养的主要保障机制。
（二）意义 民族自治区的区情决定了在这些地区确保社会稳定和促进经济发展的重要性。【3】西藏由于其特有的宗教、文化和历史因素导致其社会经济发展相较于其他地区较为缓慢，深化养老保险制度法制化建设，是促进西藏地区经济和社会发展的客观需要。
1、有助于健全社会保障制度，使藏区居民切实，受到社会主义社会的优越性，同时，还有利于缩小西藏地区同中东部地区之间的差距，促进民族团结，维护边境的稳定。
2、有利于完善养老保险制度自身的保障功能，使其更具有可持续性，为老年人提供更加可靠的养老保障，减少或避免老无所养现象的发生。
3、有利于更好的适应西藏地区特殊区情，形成一套具有西藏特色的社会养老保险体系，真正实现老有所养的良好社会局面。
四、加强西藏社会养老保险制度法制化的建议
社会养老保险制度法制化是政府和社会为保证农村社会的持续稳定和健康发展，对农村劳动者因年老丧失劳动能力而失去经济来源、面临生活困难时，通过提供物质帮助以及社会服务来保障其晚年的基本生活、实现其老有所养的社会保险法律制度。
（一）政府加大支持力度 提高覆盖率
西藏由于其特殊的区情，社会经济发展起步晚，集体经济不如中东部地区发达，绝大多数藏区居民依然以农牧业生产为主，因此，在社会养老保险金的缴纳中就缺乏了集体补助这一优待政策，所以，国家有必要加大对这部分农牧民在保险金缴纳上的支持力度，以填补集体补助的缺失，从而减轻参保居民的经济负担，使更多的居民能够支付的起保险金，从而真正实现西藏地区社会养老保险的全覆盖。
（二）强制参保 提高积极性
法学理论界普遍认为“强制性”是社会保障的固有属性，而养老保险又属于社会保障的范畴。[4]
法律强制农民参保，对农民的生活进行适当的干预，强制农民为将来的生活进行必要的“储蓄”，减少农民本可随意支配的收入，通过一种具有强制性的制度安排来帮助农民合理消费，争取实现农民个人效用的最大化，使农民的眼前利益与长远利益达到平衡，为农民将来的生活进行保障，从而避免因农民个人的短视行为而造成年老后可能存在的贫困问题。
（三）统分结合 提高养老金待遇
为了更好地发挥养老保险金的社会保障功能，可以适当提高养老金待遇。 按照普遍调整与适当倾斜结合的办法，普遍调高每人每月120元的基础养老金，提高所有参保群众的受益程度，适當倾斜是针对个人养老账户养老金，根据西藏各个地区贫富情况的差异，对个人养老账户基金的计算方法采取不同的标准，适当提高个别极其贫困县参保居民的个人账户养老金，让更多的贫困户也能切实感受到社会养老保险制度带来的福祉。
（四）完善养老保险基金监管体系
要想确保养老保险基金真正落到实处，就必须完善监管体系，具体做法主要有：
1、建立完善的信息披露制度
养老保险基金运营机构必须及时充分地进行信息的披露，及时地公布基金的管理，使用和发放情况，通过完善的信息披露制度，使信息能够及时、准确地为居民所熟知，从而有效的防止暗箱操作，也有利于避免政府对养老保险金的过多干预，降低政府监管成本。
2、设立专门的监督机构
为避免部分不法官员私自挪用保险金现象的发生，可设立由农民、政府以及社会公益组织组成的非官方监督机构，并结合政府、事业经办机构的活动，形成政府与非政府相结合的专门监督机构，这样各个主体间可以相互监督，实现对农村社会养老保险的全面监督。
完善西藏地区社会养老保险制度是落实民族政策、实现社会公平、维持社会稳定的需要，它关系广大藏区居民老有所养的实现。而加强社会养老保险制度法制化建设是西藏社会养老保险制度能够更好地实施的必由之路，只有将社会养老保险的各项政策和措施规范化、法制化，才能使其在西藏范围内有效的实施。
参考文献：
[1]刘传刚，姜琳琳.农村养老保险法律制度的问题及对策[J].法制与社会，2008，5
[2]王艳君. 西藏社会保障制度浅析[J]. 西藏大学学报， 2010，5
[3]包学雄 民族自治区的养老保险（2006——2020）：国民经济学视野[M].北京：中国经济出版社，2006，217
[4] 葛庆敏.论人口老龄化与农村养老保险制度的完善[J].齐鲁学刊，2010，1