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传统电信产业监管 中国电信产业的监管改革，体现在电信监管的政策与监管能力不断完善与提升的动态过程中，这是一个放松监管与强化监管同步进行的制度变迁的过程。一方面是对旧的、与市场发展不相适应的政策和制度的替代；另一方面，又是一个新的监管制度与监管政策的建立和实施过程，这是由中国经济转型的特点所决定的。
从总体上讲，建立一套适应中国电信产业发展特点的现代监管制度和具备与之配套的监管能力， 就是要将政府管理电信产业的方式，从对电信产业运作和发展的直接控制，转向通过法律法规授权专门监管机构执行的以市场为导向的监管。电信产业的监管改革要达到其应有的目的就必须加强监管机构的监管能力建设，而监管机构能力建设的目标就是为了达到上述的目的和要求。
基于这样的指导思想，本文从我国目前的电信监管实践出发，借鉴国外电信监管的经验和教训，运用监管经济学的理论和工具，综合分析电信监管能力建设的问题。
（一）主要内容和观点
1. 从电信监管能力所涉及的范围看，电信监管能力可分为内部能力和外部能力两个方面。其中，外部能力包括电信监管机构的设置、电信监管与综合部委权力分工、社会支撑机构和监督机制；而内部能力包括职能、程序、手段、内部组织与人员配置等。
2. 国外监管能力建设的成功经验是法律法规先行，启用司法介入机制，管制政策公正透明，管制手段不断创新，机构融合，多元人才结构，管制经费到位。其教训是监管边界不可不清，监管政策不可极端，监管模式不可复制，处罚力度不可不严，机构改革不可轻率。
3. 我国电信监管能力的不足具体表现为：外部方面——电信监管权力过于分散， 政策制定和监管实施之间缺乏有效协调，电信监管机构与竞争性机构形成职能交叉， 监管融合问题亟待解决；缺乏对监管效果的外部监督，社会支撑机构的作用发挥不够。内部方面——电信监管法律环境不尽完善，缺乏有效的监管手段，缺乏规范、透明的监管程序，监管机构内部设置不尽合理，监管人员构成、经费存在问题。
4. 外部能力存在的问题是制约电信监管的深层次的原因，而内部能力存在的问题只是表层原因。改善外部监管能力需要国家层面的大的机构变革，所以近期电信监管机构应该把改善监管能力的重点放在改善内部能力上。
5. 本文对典型国家和地区的监管模式和实践进行了详细深入的研究和比较，结合中国的具体实际，可得出可资借鉴的方面，他山之石，可以攻玉，以期进一步完善我国的电信监管。
6. 理想的监管机构的设立应该能够实现有效监管。在现阶段，电信监管机构仍需维持“政监合一”的模式；在远期，则应通过渐进的方式实现监管体系的变革，采用“政监分离”的模式，设立直属国务院的相对独立的专业电信监管机构，从而有效地避免制定国家电信宏观政策职能与电信监管职能的冲突。本课题依据有效监管的基本原则，在现实的基础上设计了未来的有效监管模式，并对这种模式的建立方式和运行特点进行了详细的阐述，供电信监管机构改革参考。
7. 考虑到我国的历史经验和各国的做法，远期可以在独立的电信监管机构下成立全国无线电通信委员会权威机构，管理民用无线电的使用，并协调军用。地方无线电委员会与各省管理局合并，成为独立电信监管机构垂直领导的二级机构。但短期内仍需维持目前的模式。
8. 为了使支撑机构能够充分发挥作用，应该从以下几个方面对支撑机构的正常运作加以保障：一是从法律上确定支撑机构的作用和地位；二是支撑机构和监管部门之间可以通过协议确定具体职责与权力；三是以政府名义发起一些论坛。
9. 根据各国电信监管的基本变化规律和我国目前的监管实际，监管职能将分别朝着加强、放松和转移三个方面变化。
10. 提出必须重视和加强电信监管程序的建设，监管程序的建立主要通过立法， 政府应按照监管程序的基本原则制定和完善一系列较具效率性和可操作性同时又符合规范的监管程序。
11. 监管手段的完善是加强电信监管能力的核心内容，在总结监管经济学对监管手段的最新研究成果的基础上，结合中国电信业的具体实际，从市场结构监管、进入管制、质量管制、互联管制、非对称管制六个方面对未来监管手段的完善提出了政策建议。
12. 在监管机构的组织设定上，仍然坚持两级机构，垂直领导，适度分权地方； 如有必要，由工业和信息化部授权二级机构向地市派出非常设机构，全国不搞“一刀切”。在人员编制上，可以坚持动下不动上，适当分权地方政府、增加地方编制的原则。
13. 电信业的市场结构、电信企业的产权结构和未来的技术发展趋势对电信监管会产生巨大的影响。在详细分析了这些方面的同时，提出我国电信监管的重要任务之一是培育有效的市场竞争结构，反过来，随着有效市场的逐步完善和有效竞争结构的建立，电信监管的职能和职责范围也会相应地发生巨大的变化。因此，电信监管应以有效市场和有效竞争结构的建立为分野。
（二）电信监管权力过于分散
我国通信业是由国务院下属的工业和信息化部直接管理的，除此之外还根据部门分工，一些管理权限还分散在发改委、国资委、财政部、商务部、工商局、国家质量技术监督检验检疫总局等相关部委，从不同角度，共同对电信市场进行管制。
市场准入和价格管制的最终决定权都集中在发改委，电信监管机构的监管权限严重不足。这样容易产生以下三个弊端：
一是多家政府部门参与制定政策，尤其是一些重大政策，使得政策制定周期加长；同时由于各政府部门利益的冲突，又使得政策出台的难度加大，出台时机滞后，从而使得政策执行效果大打折扣；加上电信行业专业性强，其他部门并不完全了解情况，从而致使多部门协作不畅，影响工作效率。
二是管制职能过于分散，容易导致责任主体不明，产生监管漏洞，从而导致管制效率低下。
三是电信监管部门权限不足，直接导致其权威性差，影响监管效率和效果。 这些问题是由我国现行的行政体制、经济体制，以及电信市场改革的进程决定的，短期内很难克服，也不是电信监管部门自身可以克服的，需要国家层面上相关改革的推动，这是一个长期渐进的复杂过程。
（一） 远期电信监管机构的设置设计
1、设置模式选择
未来我国电信监管体制的改革可能也会沿袭“政监分离”的模式，但这种分离只是相对的，而且应当通过渐进方式来实现未来管制体系的变革，并最终达到前面所提到的理想的监管模式。远期来看，有下面两种模式可供选择：
（1）第一种模式
实施相对意义上的政监分离模式，即在宏观经济主管部门系统内设立相对独立的电信管制模式。但总的来讲，这种方案并不可取，因为它会造成政府部门职责分工不清、管制机构的权威性和独立性不足等问题，不符合电信监管独立化和效率化的发展方向。
（2）第二种模式
设立直属于国务院的相对独立的专业电信监管机构，由国务院直接领导，从而有效地避免目前工业和信息化部制定国家电信宏观政策职能与电信监管职能的冲突。就我国目前实际情况而言，具有一定的实际意义。
2、远期监管机构设置及其特征
远期有效监管机构的设置模式是设立直属于国务院的相对独立的专业电信监管机构。我国目前电力监督管理委员会和三大金融监管机构都是按照这样的模式设计的。下面我们将对电信监管委员会和三大金融监管机构的特征进行分析（见表2）， 其目的是为构造电信监管机构提供借鉴。
总结目前电力监管委员会的困境和银监会、保监会和证监会的相对成功的经验。可以得出保证这一模式成功的如下条件：
（1）必须合并目前分散在若干部委的重要电信监管职能。这是电信监管委员会成立的最重要的前提条件，只有具备充分监管权才能保证其足够的权威性和独立性来国家发展改革委员会审批电信基本价格的职能，国家发展改革委员会作为国家宏观经济管理部门应该只制定宏观价格政策；②必须合并目前国家发展改革委员会对通信行业的建设项目进行审批和管理职能。国家发改委只制定产业基本建设计划，对重大建设项目进行审查、调控和监督的权力须交给国家电信监管委员会；③电信监管委员会必须具有按相关法律法规对外资进入发放许可证的权力。而国家发改委、商务部则制定外资利用政策，监督利用外资法规和政策的落实。此外，有关产业发展、规划职能则应由国家综合部委来负责。
（2）电信监管委员会的设立要依托电信法或管制机构法来成立，而不只是国务院三定方案。通过电信法或其他相关法律明确规定其职责职能、权利义务，明确其与政府宏观管理部门的职责职能边界，实现专业化监管。
（3）未来电信监管委员会主席应由具备现代监管理念的具有综合背景的人士担任， 而其他的领导及非领导职务应由相关领域专家担任。
（4）监管机构的经费来源主要有两种途径：一是财政预算拨款；二是向被监管的电信企业征收规定费用。国家电信监管委员会设立之初的经费来源应以财政为主， 收费为辅。但从长远趋势来看，为增强监管机构的独立性，应以收费为主。
（5）监管机构必须设有相应的研究机构，以对其进行决策支持和监管政策的研究开发。
（6）要加强电信监管委员会与其他相关政府部门之间的信息共享和协调合作，防止出现扯皮现象。另一方面要求国务院加大对部门间的协调力度，建立一个相对稳定的协调机制。
鉴于以上成功条件，则具体的设计模式如下： 该模式有如下几点特征：
（1）合并目前若干部委的电信监管职能，成立直属于国务院的专业的电信监管机构——电信监督管理委员会，在《电信法》（或专门的管制机构法）中为其设定职能范围和权利、义务。而政府宏观经济管理部门的主要职责是把握国家的行业发展方向， 进行宏观指导且制定基本原则。
（2）在此基础上，法院相应设立电信法庭，为电信纠纷处理提供保障。
（3）电信监管委员会应该相对独立于国务院其他部委，决策不受或在很小的程度上受其他政府部门的影响， 它们只能根据法律赋予的权力进行日常的监管决策，并同时就此承担法律责任。
（4）电信监管委员会每年就其执行相关法律的情况向国务院提交年度报告。
（5）电信监管委员会的主要领导人（包括主席和副主席）由国务院依据《电信法》等相关法律规定直接任命，国务院向全国人民代表大会及其常务委员会提交电信方面的相关法律草案和立法及修改的建议。法律草案一经人代会通过就成为正式法律。由电信监管机构负责，依法实施对各个电信运营商在行业准入、电信资费、介入，以及互连互通、普遍服务等方面的管制。如果其他各方，包括政府部门、运营商以及消费者，认为电信监管部门未按法律执行监管，并且自身利益因此而受损，都可以依法向人民法院提起诉讼，由人民法院根据相关法律进行裁决，如果电信监管机构败诉，也必须承担相应的法律责任。
（6）电信监管委员会不以盈利为目的，按照服务型政府和企业型政府的要求，不断进行监管创新，定期进行绩效审计，不断改善监管绩效，在监管绩效方面、行政经费使用方面接受国务院和全国人大的考核、质询和监督。
（7）电信监管委员会要对《电信法》及相关法律负责，并肩负一定的社会责任， 既接受国务院的考核、质询和监督，又接受新闻媒体和社会舆论的监督。
（8）电信监管委员会独立于被监管对象（即各电信运营商）， 监管机构要斩断与运营商在人事、财务上的直接联系，它与电信运营企业没有利害关系，因此在制定与实施政策时不会偏袒于哪一个或几个企业，这样有利于运营商之间的公平竞争。
（9）电信监管委员会的权威由法律赋予。管制机构的决定一般是最终决定，如果有关方面有意见只能通过法院裁决。管制机构为了执行监管可以实施较高数额的罚款。
（10）电信监管委员会必须设有电信政策研究机构，为政策制定和立法提供智力支持和专业研究支持，一方面为国务院适时向全国人大提请修改相关法律和制定国家的电信行业宏观发展方向提供研究保障；另一方面，也为电信监管机构制定监管政策提供咨询，同时也为社会提供专业咨询服务。电信政策研究机构人员应由相关各领域的高级人才和专家组成，形成各领域专家分工协作的人才结构。 互联网产业监管 互联网监管是一个复杂的问题，它涉及到是否需要监管、谁来管理、应该管理什么内容、应该采取什么手段管理等方面，这需要进行综合研究和审慎地制定政策。
（一）全球范围内的互联网监管概况
互联网诞生之初，由于使用人群主要是一群技术精英，基本采取了自生自发的治理机制，1996 年甚至出现了《网络空间独立宣言》，呼吁互联网应该完全摆脱政府控制，网民在网络空间中实现自我治理。但是当互联网从一个学术和军事的专用网络演变为全球重要的信息基础设施，渗透到政治、经济、文化等社会各个领域并产生巨大的影响，关系到国家主权和公众的利益，涉及到众多的公共政策时，国家对互联网的监管就成为一种必须。出于保护儿童网络安全、阻止恐怖活动、控制种族仇视、限制商业不正当竞争等多种理由，互联网监管是政府必须做的工作，各国的分歧只在于监管的强度和广度不同。
不同国家有不同的实践。2005 年联合国互联网治理工作组提出应该有全球合作展开互联网治理的一些范围，具体包括如下方面：
（1）与基础设施和互联网重要资源管理的相关问题，包括域名系统和互联网协议地址的管理、根服务器系统管理、技术标准、互传和互联， 包括创新和融合技术在内的电信基础设施以及语文多样性问题。这些问题与互联网治理有着直接关系，并且有属于现有负责处理此类事务的组织的工作范围。
（2）互联网使用有关的问题， 包括垃圾邮件、网络安全和网络犯罪， 这些问题与互联网治理直接相关，但全球合作性质尚不明确。
（3）与互联网有关、但影响范围远远超过互联网并由现有组织负责处理的问题，比如知识产权和国际贸易。
（4）与互联网治理的发展方向相关的问题，特别是发展中国家的能力建设。
对互联网的内部治理不同程度地存在于各个国家，ONI①的资料显示，目前共有40 多个国家在网络上设置了某种壁垒，而不到十年前，这样做的国家寥寥无几。最严厉的国家是伊朗、越南、叙利亚、缅甸和突尼斯，一些国家像古巴和朝鲜会限制普通民众上网广泛接触信息，西方国家则更多地通过市场调节和道德自律方式对互联网内容进行管理，划分违法信息和攻击性信息。前者依法制裁，后者依赖用户和行业自律来解决。
在互联网的监管上，大多数发达国家主要采用“网络分级制度”与“业者自律规范”等柔性政策来进行管制。
一些发达国家通过电子商务法、网络知识产权保护法、通信法等方法来切入。德国是西方国家中第一个对网络危害性言论进行专门立法规制的国家，制定了《信息和传播服务法》，允许设定网络警察来控制危害性内容的传播。
1996 年，欧共体委员会通过了《因特网有害和违法信息通讯》和《在新的电子信息服务环境中保护未成年的尊严》，规定在互联网社会的行为必须在刑法和民法的框架内，网络主机服务商和检索服务商要对传递的信息负法律责任。1997 年，欧洲议会又通过了可以合法窃取网上通讯的法案；2000 年，欧洲议会通过了EU ACTION 的决议，决定采取措施，在欧盟内部积极抵制有害网络内容，即要求业界开发以PICS （互联网内容选择平台）为基础的过滤软件，帮助使用者过滤网络有害内容，并要求欧洲国家自动进行自我分级。
欧盟还出台了“1999 年—2005 年互联网安全行动计划”，在欧盟范围内促进互联网安全使用，并明确指出要打击种族主义和垃圾邮件。
澳大利亚前总理陆克文领导的工党政府，以打击儿童色情为由，支持采用成熟民主国家中最严格的互联网过滤器，设法增强官方对互联网的监控。谷歌首席法律顾问戴维.德拉蒙德（David Drummond） 曾警告称，除了其他在其看来有害的内容，陆克文政府“或许有意对付那些冒犯基督教的内容。”
美国在1996 年就出台了《通信正派法》，以保护未成年儿童免受网络污秽语言和图片的侵害，后来的《21 世纪电子网络权利法案》赋予FBI 强迫ISP②透露用户个人
注① ONI：即美国海军情报处（ONI），Office of Naval Intelligence 。
② ISP：是Internet Service Provider 的简写，即互联网服务提供商，指向广大用户综合提供互联网接入业务、信息业务和增值业务的电信运营商。
资料的权力，2000 年出台的《未成年人互联网保护法》要求从技术层面对互联网内容进行过滤。
“9 .11”之后，美国进一步地强化了对互联网的内容监管，其中《爱国者法》和《国土安全法》的通过使得公众在网络上的信息包括私人信息在必要情况下都可以受到监视，允许电子通信和远程计算机服务商在保护生命安全的紧急情况下，向政府提供用户的电子通信记录。根据这两个法案，特殊情况下窃听电话或者计算机电子通信是合法的。
美国还设立了一个网络监视中心，有75 个中央报告台，能显示500 多个网络侵入设备的信息，能够对探测到的攻击自动作出响应。
美国的互联网管制在互联网行业利益标准、公众利益标准和特殊情况下的国家利益标准都在立法和实践中得到了体现，其多层次和灵活性的管制方式是值得我国政府借鉴的。
（一） 中国的互联网监管历史回顾
我国学者将中国的互联网立法分为三个阶段：①1994～1998 年，互联网处于起步阶段，没有明确的立法；②1998～2004 年年底，随着互联网发展，几个大的骨干网之间实现互联互通，涌现了大量新问题，管理权限混乱，部门利益冲突严重，管理部门有时变换，此阶段属于尝试和摸索阶段，直到2004 年11 月建立起互联网管理的机构分工原则；③从2005 年起，出台了系列法规，使得管制进入到一个相对平稳和成熟的阶段，基本制度开始形成。
截至2009 年12 月底，全国人大、中宣部、国务院新闻办、公安部、工信部、文化部、新闻出版总署等14 个部门已经推出30 多部与互联网相关的法律法规，成为世界上该领域法律法规最多的国家。 这些法律法规禁止的网络内容和网络行为有14 种，另外还规定了用户等级上网和相关信息保存制度、运营机构实名审查备案制度、电子公告系统许可制、责任制度和过滤制。这些法律法规覆盖的范围广、规定细密、惩罚力度明确，对各级政府、ISP 和ICP① ，以及网民都提出了具体和明确的规定。但是由于标准比较宽泛，在执行中怎么把握分寸是个难题，并且这些法律法规是由不同的行政管理部门出台的，不仅内容上存在着大量的交叉和重复，部分条文甚至还有冲突，因而在执行中导致了相关企业无所适从的情况。
（1）“文明办网”自律行动
2002 年4月，中国互联网协会起草发布了《中国互联网行业自律公约》，其中第9条规定：“互联网信息服务者应自觉遵守国家有关互联网信息服务管理的规定，自觉遵守并履行互联网信息服务的自律义务。”
2006 年2月，原国家信息产业部启动了“阳光绿色网络工程活动”，旨在用一年时间通过系列措施来净化互联网和移动通信的网络环境。
注① ICP：Internet Content Provider 的简写，即向广大用户综合提供互联网信息业务和增值业务的电信运营商。其必须具备的证书即为ICP 证。
2006 年，北京千龙网等14 家网站发出《文明办网倡议书》，并签署了《北京网络媒体自律公约》，进行了为期两周的自查活动，删除了不健康的图文，关闭了一些论坛，警告了一些用户。其后，新浪、搜狐等部分论坛因涉嫌未能过滤一些敏感言论被予以惩戒，其他一些知名网站则自行清理。
2007 年8月，新浪、搜狐、网易、腾讯、人民网等10 多家网站又共同签署了《博客服务自律公约》，鼓励博主实名注册，并对自己博客内容自觉地进行监督管理，明确规定可以删除违法和不良的跟帖信息。
2008 年12 月，国务院新闻办指导召开了第八届中国网络媒体论坛，百余家网站参会并签署了《建设诚信互联网宣言》，号召大家要自觉肩负起网络媒体的社会责任。
由此可见，互联网管理不仅是政府和行业内部的事情，还需要社会各种力量的通力合作。
（2）以运动的方式来对特定问题进行集中、迅猛的治理
2002 年中国开展的整治“网吧”行动；2004 年中国互联网协会开办的“违法和不良信息举报中心”，同年，国家14 个部门联合发文打击淫秽色情网站的活动； 2004 年9月，北大BBS 被关闭；2005 年3月，原信息产业部颁布了《非经营性信息服务备案管理办法》，要求所有网站在指定时间内重新备案登记，14 个部门联合开展了全国互联网集中备案工作，建立ICP 备案信息、IP 地址使用信息、域名信息三个基础数据库，要求高校BBS 要实名登录访问；2007 年7月，原信息产业部下发了《关于做好互联网网站实名管理工作的通告》，提出要配合十部委打击网络淫秽色情专项行动， “严查BBS 域名备案、严查BBS 专项备案、严查BBS 服务器和网站”，要求所有论坛必须备案，并出台硬性规定，随后关闭了大量未经专项审批的个人和企业网络论坛。
2009 年1月5日，国务院新闻办公室、工业和信息化部、公安部、文化部、工商行政管理总局、广播电影电视总局、新闻出版总署七部委在北京召开电视电话会议，部署在全国开展整治互联网低俗之风专项行动。2009 年5月19 日，工业和信息化部下发了《关于计算机预装绿色上网过滤软件的通知》。
2009 年12 月以来，由中央外宣办牵头，会同全国“扫黄打非”办公室、工业和信息化部、公安部等九部门联合开展了进一步深入整治互联网和手机媒体淫秽色情及低俗信息的专项行动。
在为期14 个月的整治手机淫秽色情的专项治理行动中，工信部要求基础电信企业、接入服务企业、域名注册管理和服务机构落实管理责任，取得明显成效。中国移动、中国电信、中国联通等基础电信企业对近180 万个网站进行了全面排查，关闭未备案网站13. 6 万余个；关闭视听网站420 个，对743 家接入服务企业逐一核查，清退违规接入服务商126 家；对1915 家代收费合作伙伴逐一清查，停止违规代收费业务1630 余项。中国互联网络信息中心（CNNIC） 和全国55 家域名注册服务机构共清查域名总量1350 多万个（中国域名总量为1682 万个，已清查80%），暂停1. 2 万个涉黄域名的解析。充分显示了专项行动的威力。
从以上事件可以看到，几乎每年我国都会有一次集中的互联网专项治理行动，治理的对象基本上是色情淫秽网站和政治敏感言论。前者涉及到道德，后者涉及到国家安全。
（3）设立网络警察
1998 年2月，湖北武汉组建了计算机国际互联网安全监察专业，该年8月，公安部成立公共信息网络安全监察局，负责组织实施维护计算机网络安全，打击网络犯罪，对计算机信息系统的安全保护情况进行监督管理。
2006 年开始，中国率先在深圳推出了网络虚拟警察，后来在全国几个城市试点，把互联网管理纳入社会治安管理的总体框架。
（三）全球范围内的互联网管理趋势
随着互联网越来越普及，互联网上的内容也越来越多，实体世界中的法律法规越来越多地渗透到互联网世界，各国政府对互联网的管理和管制范围也逐步扩大。
从世界范围的情况来看，各国政府都面临着在促进互联网自由的同时，又要打击各种形式的网络犯罪——从身份盗窃和共享受版权保护的电影，到企图窃取商业及军事机密等行为。随着互联网变得越来越普及，全球总体的情况是对互联网的监管，特别是与经济有关的监管都在加强。
互联网正迅速地被各国法律法规所分割——无论其宗旨是钳制舆论，还是对付色情内容或身份盗窃。英国拟议中的数字经济法案将赋予政府更大的权力，通过采用多种与互联网审查相同的技术来监控和监管网络。
美国也正在制定本国在互联网时代的版权执法总规划，一些音乐和电影协会最近表示，应迫使互联网接入提供商监控受版权保护内容的流量。最关键的是，美国现在将网络盗窃数字商业财产视为一种国家安全威胁。 即使那些民选政府、对法治更为注重的国家，也以保护本国公民免受在线侵扰为由，开始发威。谷歌一名高管表示，已至少有25 国政府对谷歌采取了这样或那样的限制。
我国互联网的监管发展过程也同样遵循着同样的规律，即从过去的以内容为主的监管开始向更广泛的经济领域监管发展。同时，实体世界中存在的不同政府管理部门之间的管理范围交叉或者管理权限和管理思路的冲突问题，在网络世界的管理上也充分反映出来，比如，新闻出版总署与文化部就《魔兽世界》是否经过审批和审批权归属问题展开的激烈争论就是一个很明显的例子。
2009 年出台的互联网内容管理方面的规定，除了强调内容本身的审查之外，还注意到了管理部门的权限划分和内容版权的合法性问题。3月，广电总局发布了《关于加强互联网视听节目内容管理的通知》，强调了互联网视频节目的内容审查和版权合法性的问题。
2009 年8月18 日，文化部下发《关于加强和改进网络音乐内容审查工作的通知》。规定“经营单位经营网络音乐产品，须报文化部进行内容审查或备案。”
2009 年9月7日，中央机构编制委员会办公室印发《中央编办对文化部、广电总局、新闻出版总署〈“三定”规定〉中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释》。规定：“文化部负责动漫和网络游戏相关产业规划、产业基地、项目建设、会展交易和市场监管。国家广播电影电视总局负责对影视动漫和网络视听中的动漫节目进行管理。国家新闻出版总署负责在出版环节对动漫进行管理，对游戏出版物的网上出版发行进行前置审批。”
2009 年12 月26 日，十一届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《中华人民共和国侵权责任法》（2010 年7月1日起施行）。该法首次规定了网络侵权问题及其处理原则。到2010 年4月，国家工商总局推出了《网络商品交易及有关服务行为管理暂行办法（征求意见稿）》，对快速发展的网络购物市场提出管理意见，面向全社会征求意见。
同年，谷歌退出中国的事件又一次引起了国际国内社会对中国互联网管制政策的极大关注。
一名前CNN①的北京主管丽贝卡.麦康瑞的话也许很有预见性：“企业花了一代人的时间，才认识到自己在劳工实践方面的责任，又花了一代人的时间，才认识到自己在环境方面的义务。”她说要为网络制定道德规范，可能要花同样长的时间。
（四）对中国互联网监管的一些建议
互联网的草根性、自由成长等特性，为技术和业务的创新提供了良好的土壤；基于互联网和移动互联网的创新，将为未来的经济转型提供强大的助力。在适度的政策监管下，互联网本身的特性不应被扼杀，公平的竞争环境必须得到保护。
互联网监管成为2009 年的一个社会焦点，说明互联网已经远远深入到我们的政治、经济、社会和文化生活中，政府对互联网的监管政策和监管方式也成为国内外各界观察和评论我国政府管理方式改革和转变的一个重要指标。在对互联网进行监管政策制定和执行上，我们有如下几点建议：
1、实现互联网立法过程透明化
要建立政府与民间互联网企业之间通畅的沟通渠道，实现互联网立法过程的透明化。建议政府的监管政策出台前要多听取行业中企业的意见。在我们的了解中，没有一个互联网企业有对抗国家意志的意向，但是政府和企业看问题有不同的视角，掌握着不对称的信息，因此会有对同一现象的不同解读和诠释，而充分畅通的沟通会帮助相关各方获得足够的信息。在充分了解各方利益和冲突信息的情况下，经过多方协商后制定的监管政策一定是可行性的政策，可以得到有效的执行，从而避免流于形式， 走过场。
注① CNN：即美国有线电视新闻网，是Cable News Network 的英文缩写。
2、制定具有“前瞻性”的互联网基本法
在互联网监管的法律政策方面，建议政府考虑制定具有“前瞻性”的互联网基本法，明确界定监管的领域和执行标准，制定明确的法律条文和监管政策，避免过多的人为因素和行政干预，同时要保证监管的公平性，对所有企业一个尺度、一个标准。
在与互联网企业的沟通中，所有企业都表示要全力配合国家对互联网的各项管理措施和政策，遵纪守法，文明自律。但是由于监管规章制度和红头文件很多，执行中有很多人为因素和行政干预，很多互联网公司不明白“自己的界限到底在哪里”，这也是谷歌2010 年撤离中国的一个理由。为此，我们建议：一方面，政府可以考虑制定互联网基本法，明确监管的界限和执行标准，使各种规定和红头文件透明化；另一方面，在违反管理规定的事情发生之后，政府监管部门能够以同一标准来处理同样性质的问题。用不同的尺度对待不同企业的做法不仅影响法律的严肃性，而且会使企业滋生侥幸心理，总希望有法外标准，从而不利于互联网监管政策的彻底执行。
3、领头的互联网公司积极参与国家立法
领头的互联网公司也要参与国家立法和政策制定过程，帮助行业健康有序地发展。中国的互联网领先企业，如阿里巴巴、百度、腾讯、新浪、搜狐等，是在完全自由市场经济下搏杀、生存、成长起来的企业，有与海外资本市场和本地用户打交道的丰富经验，却不了解中国政府立法和政策制定的过程和机制。这些年轻的互联网企业虽然没有国资背景，但是在行业内的经济规模和影响力上已经具备了国家队的特性。这些企业因为走在前面，所以它们遇到的与政策环境相关的问题都是类似的互联网企业正在遇到或者将要遇到的问题，也就是行业发展所要遇到的问题。一方面，这些领先的互联网企业要学会从过去的自由生长、只注重企业自身发展成长的年轻企业发展到关注产业发展环境，注重产业对全社会的影响的成熟企业；另一方面，我们也希望政府各个部门能够意识到政策的出台不能离开行业内企业的参与、支持和配合。因此， 要为它们创造一个有效的参与渠道、制定一个参与流程，使这些领袖企业能够通过组织化的渠道和流程与政府部门进行充分沟通，从而真实全面地反映行业发展情况，有理有节地向政府表达行业利益，同时也从政府那里得到政府与社会各界对互联网企业的要求和期望，与政府一起努力，为互联网行业的健康有序发展尽职尽责。
4、建立互联网管理部门之间的协调机制
政府要建立起互联网管理部门之间的协调机制，明确各个部门的管理职责和管理范围，统一政策，统一口径，统一尺度。
由于历史和现实的原因，目前我国政府对互联网的管理是多头监管，各个管理部门之间缺乏统一的、综合的协调，多个部门的政策和法规有重合，甚至有相互冲突之处。这种状况对监管政策的统一性、有效性造成了不利影响，使网站的经营管理者产生了不少困惑。政府能够建立类似互联网统一协调管理小组之类的机构来对口互联网企业，避免政出多门，而要统一管理，使互联网企业能够清楚地知道如何与相应的管理部门做好对接，有问题及时反映和处理，从而保证政府对互联网的管理政策得到迅速正确地贯彻和执行。
由于互联网的鲜明技术特点，监管互联网也需要专业的人才，为此我们建议政府也应进一步加强对互联网专业管理人才的选拔和培养。
从总体上讲，建立一套适应中国电信产业发展特点的现代监管制度和具备与之配套的监管能力， 就是要将政府管理电信产业的方式，从对电信产业运作和发展的直接控制，转向通过法律法规授权专门监管机构执行的以市场为导向的监管。电信产业的监管改革要达到其应有的目的就必须加强监管机构的监管能力建设，而监管机构能力建设的目标就是为了达到上述的目的和要求。
基于这样的指导思想，本文从我国目前的电信监管实践出发，借鉴国外电信监管的经验和教训，运用监管经济学的理论和工具，综合分析电信监管能力建设的问题。
（一）主要内容和观点
1. 从电信监管能力所涉及的范围看，电信监管能力可分为内部能力和外部能力两个方面。其中，外部能力包括电信监管机构的设置、电信监管与综合部委权力分工、社会支撑机构和监督机制；而内部能力包括职能、程序、手段、内部组织与人员配置等。
2. 国外监管能力建设的成功经验是法律法规先行，启用司法介入机制，管制政策公正透明，管制手段不断创新，机构融合，多元人才结构，管制经费到位。其教训是监管边界不可不清，监管政策不可极端，监管模式不可复制，处罚力度不可不严，机构改革不可轻率。
3. 我国电信监管能力的不足具体表现为：外部方面——电信监管权力过于分散， 政策制定和监管实施之间缺乏有效协调，电信监管机构与竞争性机构形成职能交叉， 监管融合问题亟待解决；缺乏对监管效果的外部监督，社会支撑机构的作用发挥不够。内部方面——电信监管法律环境不尽完善，缺乏有效的监管手段，缺乏规范、透明的监管程序，监管机构内部设置不尽合理，监管人员构成、经费存在问题。
4. 外部能力存在的问题是制约电信监管的深层次的原因，而内部能力存在的问题只是表层原因。改善外部监管能力需要国家层面的大的机构变革，所以近期电信监管机构应该把改善监管能力的重点放在改善内部能力上。
5. 本文对典型国家和地区的监管模式和实践进行了详细深入的研究和比较，结合中国的具体实际，可得出可资借鉴的方面，他山之石，可以攻玉，以期进一步完善我国的电信监管。
6. 理想的监管机构的设立应该能够实现有效监管。在现阶段，电信监管机构仍需维持“政监合一”的模式；在远期，则应通过渐进的方式实现监管体系的变革，采用“政监分离”的模式，设立直属国务院的相对独立的专业电信监管机构，从而有效地避免制定国家电信宏观政策职能与电信监管职能的冲突。本课题依据有效监管的基本原则，在现实的基础上设计了未来的有效监管模式，并对这种模式的建立方式和运行特点进行了详细的阐述，供电信监管机构改革参考。
7. 考虑到我国的历史经验和各国的做法，远期可以在独立的电信监管机构下成立全国无线电通信委员会权威机构，管理民用无线电的使用，并协调军用。地方无线电委员会与各省管理局合并，成为独立电信监管机构垂直领导的二级机构。但短期内仍需维持目前的模式。
8. 为了使支撑机构能够充分发挥作用，应该从以下几个方面对支撑机构的正常运作加以保障：一是从法律上确定支撑机构的作用和地位；二是支撑机构和监管部门之间可以通过协议确定具体职责与权力；三是以政府名义发起一些论坛。
9. 根据各国电信监管的基本变化规律和我国目前的监管实际，监管职能将分别朝着加强、放松和转移三个方面变化。
10. 提出必须重视和加强电信监管程序的建设，监管程序的建立主要通过立法， 政府应按照监管程序的基本原则制定和完善一系列较具效率性和可操作性同时又符合规范的监管程序。
11. 监管手段的完善是加强电信监管能力的核心内容，在总结监管经济学对监管手段的最新研究成果的基础上，结合中国电信业的具体实际，从市场结构监管、进入管制、质量管制、互联管制、非对称管制六个方面对未来监管手段的完善提出了政策建议。
12. 在监管机构的组织设定上，仍然坚持两级机构，垂直领导，适度分权地方； 如有必要，由工业和信息化部授权二级机构向地市派出非常设机构，全国不搞“一刀切”。在人员编制上，可以坚持动下不动上，适当分权地方政府、增加地方编制的原则。
13. 电信业的市场结构、电信企业的产权结构和未来的技术发展趋势对电信监管会产生巨大的影响。在详细分析了这些方面的同时，提出我国电信监管的重要任务之一是培育有效的市场竞争结构，反过来，随着有效市场的逐步完善和有效竞争结构的建立，电信监管的职能和职责范围也会相应地发生巨大的变化。因此，电信监管应以有效市场和有效竞争结构的建立为分野。
（二）电信监管权力过于分散
我国通信业是由国务院下属的工业和信息化部直接管理的，除此之外还根据部门分工，一些管理权限还分散在发改委、国资委、财政部、商务部、工商局、国家质量技术监督检验检疫总局等相关部委，从不同角度，共同对电信市场进行管制。
市场准入和价格管制的最终决定权都集中在发改委，电信监管机构的监管权限严重不足。这样容易产生以下三个弊端：
一是多家政府部门参与制定政策，尤其是一些重大政策，使得政策制定周期加长；同时由于各政府部门利益的冲突，又使得政策出台的难度加大，出台时机滞后，从而使得政策执行效果大打折扣；加上电信行业专业性强，其他部门并不完全了解情况，从而致使多部门协作不畅，影响工作效率。
二是管制职能过于分散，容易导致责任主体不明，产生监管漏洞，从而导致管制效率低下。
三是电信监管部门权限不足，直接导致其权威性差，影响监管效率和效果。 这些问题是由我国现行的行政体制、经济体制，以及电信市场改革的进程决定的，短期内很难克服，也不是电信监管部门自身可以克服的，需要国家层面上相关改革的推动，这是一个长期渐进的复杂过程。
（一） 远期电信监管机构的设置设计
1、设置模式选择
未来我国电信监管体制的改革可能也会沿袭“政监分离”的模式，但这种分离只是相对的，而且应当通过渐进方式来实现未来管制体系的变革，并最终达到前面所提到的理想的监管模式。远期来看，有下面两种模式可供选择：
（1）第一种模式
实施相对意义上的政监分离模式，即在宏观经济主管部门系统内设立相对独立的电信管制模式。但总的来讲，这种方案并不可取，因为它会造成政府部门职责分工不清、管制机构的权威性和独立性不足等问题，不符合电信监管独立化和效率化的发展方向。
（2）第二种模式
设立直属于国务院的相对独立的专业电信监管机构，由国务院直接领导，从而有效地避免目前工业和信息化部制定国家电信宏观政策职能与电信监管职能的冲突。就我国目前实际情况而言，具有一定的实际意义。
2、远期监管机构设置及其特征
远期有效监管机构的设置模式是设立直属于国务院的相对独立的专业电信监管机构。我国目前电力监督管理委员会和三大金融监管机构都是按照这样的模式设计的。下面我们将对电信监管委员会和三大金融监管机构的特征进行分析（见表2）， 其目的是为构造电信监管机构提供借鉴。
总结目前电力监管委员会的困境和银监会、保监会和证监会的相对成功的经验。可以得出保证这一模式成功的如下条件：
（1）必须合并目前分散在若干部委的重要电信监管职能。这是电信监管委员会成立的最重要的前提条件，只有具备充分监管权才能保证其足够的权威性和独立性来国家发展改革委员会审批电信基本价格的职能，国家发展改革委员会作为国家宏观经济管理部门应该只制定宏观价格政策；②必须合并目前国家发展改革委员会对通信行业的建设项目进行审批和管理职能。国家发改委只制定产业基本建设计划，对重大建设项目进行审查、调控和监督的权力须交给国家电信监管委员会；③电信监管委员会必须具有按相关法律法规对外资进入发放许可证的权力。而国家发改委、商务部则制定外资利用政策，监督利用外资法规和政策的落实。此外，有关产业发展、规划职能则应由国家综合部委来负责。
（2）电信监管委员会的设立要依托电信法或管制机构法来成立，而不只是国务院三定方案。通过电信法或其他相关法律明确规定其职责职能、权利义务，明确其与政府宏观管理部门的职责职能边界，实现专业化监管。
（3）未来电信监管委员会主席应由具备现代监管理念的具有综合背景的人士担任， 而其他的领导及非领导职务应由相关领域专家担任。
（4）监管机构的经费来源主要有两种途径：一是财政预算拨款；二是向被监管的电信企业征收规定费用。国家电信监管委员会设立之初的经费来源应以财政为主， 收费为辅。但从长远趋势来看，为增强监管机构的独立性，应以收费为主。
（5）监管机构必须设有相应的研究机构，以对其进行决策支持和监管政策的研究开发。
（6）要加强电信监管委员会与其他相关政府部门之间的信息共享和协调合作，防止出现扯皮现象。另一方面要求国务院加大对部门间的协调力度，建立一个相对稳定的协调机制。
鉴于以上成功条件，则具体的设计模式如下： 该模式有如下几点特征：
（1）合并目前若干部委的电信监管职能，成立直属于国务院的专业的电信监管机构——电信监督管理委员会，在《电信法》（或专门的管制机构法）中为其设定职能范围和权利、义务。而政府宏观经济管理部门的主要职责是把握国家的行业发展方向， 进行宏观指导且制定基本原则。
（2）在此基础上，法院相应设立电信法庭，为电信纠纷处理提供保障。
（3）电信监管委员会应该相对独立于国务院其他部委，决策不受或在很小的程度上受其他政府部门的影响， 它们只能根据法律赋予的权力进行日常的监管决策，并同时就此承担法律责任。
（4）电信监管委员会每年就其执行相关法律的情况向国务院提交年度报告。
（5）电信监管委员会的主要领导人（包括主席和副主席）由国务院依据《电信法》等相关法律规定直接任命，国务院向全国人民代表大会及其常务委员会提交电信方面的相关法律草案和立法及修改的建议。法律草案一经人代会通过就成为正式法律。由电信监管机构负责，依法实施对各个电信运营商在行业准入、电信资费、介入，以及互连互通、普遍服务等方面的管制。如果其他各方，包括政府部门、运营商以及消费者，认为电信监管部门未按法律执行监管，并且自身利益因此而受损，都可以依法向人民法院提起诉讼，由人民法院根据相关法律进行裁决，如果电信监管机构败诉，也必须承担相应的法律责任。
（6）电信监管委员会不以盈利为目的，按照服务型政府和企业型政府的要求，不断进行监管创新，定期进行绩效审计，不断改善监管绩效，在监管绩效方面、行政经费使用方面接受国务院和全国人大的考核、质询和监督。
（7）电信监管委员会要对《电信法》及相关法律负责，并肩负一定的社会责任， 既接受国务院的考核、质询和监督，又接受新闻媒体和社会舆论的监督。
（8）电信监管委员会独立于被监管对象（即各电信运营商）， 监管机构要斩断与运营商在人事、财务上的直接联系，它与电信运营企业没有利害关系，因此在制定与实施政策时不会偏袒于哪一个或几个企业，这样有利于运营商之间的公平竞争。
（9）电信监管委员会的权威由法律赋予。管制机构的决定一般是最终决定，如果有关方面有意见只能通过法院裁决。管制机构为了执行监管可以实施较高数额的罚款。
（10）电信监管委员会必须设有电信政策研究机构，为政策制定和立法提供智力支持和专业研究支持，一方面为国务院适时向全国人大提请修改相关法律和制定国家的电信行业宏观发展方向提供研究保障；另一方面，也为电信监管机构制定监管政策提供咨询，同时也为社会提供专业咨询服务。电信政策研究机构人员应由相关各领域的高级人才和专家组成，形成各领域专家分工协作的人才结构。 互联网产业监管 互联网监管是一个复杂的问题，它涉及到是否需要监管、谁来管理、应该管理什么内容、应该采取什么手段管理等方面，这需要进行综合研究和审慎地制定政策。
（一）全球范围内的互联网监管概况
互联网诞生之初，由于使用人群主要是一群技术精英，基本采取了自生自发的治理机制，1996 年甚至出现了《网络空间独立宣言》，呼吁互联网应该完全摆脱政府控制，网民在网络空间中实现自我治理。但是当互联网从一个学术和军事的专用网络演变为全球重要的信息基础设施，渗透到政治、经济、文化等社会各个领域并产生巨大的影响，关系到国家主权和公众的利益，涉及到众多的公共政策时，国家对互联网的监管就成为一种必须。出于保护儿童网络安全、阻止恐怖活动、控制种族仇视、限制商业不正当竞争等多种理由，互联网监管是政府必须做的工作，各国的分歧只在于监管的强度和广度不同。
不同国家有不同的实践。2005 年联合国互联网治理工作组提出应该有全球合作展开互联网治理的一些范围，具体包括如下方面：
（1）与基础设施和互联网重要资源管理的相关问题，包括域名系统和互联网协议地址的管理、根服务器系统管理、技术标准、互传和互联， 包括创新和融合技术在内的电信基础设施以及语文多样性问题。这些问题与互联网治理有着直接关系，并且有属于现有负责处理此类事务的组织的工作范围。
（2）互联网使用有关的问题， 包括垃圾邮件、网络安全和网络犯罪， 这些问题与互联网治理直接相关，但全球合作性质尚不明确。
（3）与互联网有关、但影响范围远远超过互联网并由现有组织负责处理的问题，比如知识产权和国际贸易。
（4）与互联网治理的发展方向相关的问题，特别是发展中国家的能力建设。
对互联网的内部治理不同程度地存在于各个国家，ONI①的资料显示，目前共有40 多个国家在网络上设置了某种壁垒，而不到十年前，这样做的国家寥寥无几。最严厉的国家是伊朗、越南、叙利亚、缅甸和突尼斯，一些国家像古巴和朝鲜会限制普通民众上网广泛接触信息，西方国家则更多地通过市场调节和道德自律方式对互联网内容进行管理，划分违法信息和攻击性信息。前者依法制裁，后者依赖用户和行业自律来解决。
在互联网的监管上，大多数发达国家主要采用“网络分级制度”与“业者自律规范”等柔性政策来进行管制。
一些发达国家通过电子商务法、网络知识产权保护法、通信法等方法来切入。德国是西方国家中第一个对网络危害性言论进行专门立法规制的国家，制定了《信息和传播服务法》，允许设定网络警察来控制危害性内容的传播。
1996 年，欧共体委员会通过了《因特网有害和违法信息通讯》和《在新的电子信息服务环境中保护未成年的尊严》，规定在互联网社会的行为必须在刑法和民法的框架内，网络主机服务商和检索服务商要对传递的信息负法律责任。1997 年，欧洲议会又通过了可以合法窃取网上通讯的法案；2000 年，欧洲议会通过了EU ACTION 的决议，决定采取措施，在欧盟内部积极抵制有害网络内容，即要求业界开发以PICS （互联网内容选择平台）为基础的过滤软件，帮助使用者过滤网络有害内容，并要求欧洲国家自动进行自我分级。
欧盟还出台了“1999 年—2005 年互联网安全行动计划”，在欧盟范围内促进互联网安全使用，并明确指出要打击种族主义和垃圾邮件。
澳大利亚前总理陆克文领导的工党政府，以打击儿童色情为由，支持采用成熟民主国家中最严格的互联网过滤器，设法增强官方对互联网的监控。谷歌首席法律顾问戴维.德拉蒙德（David Drummond） 曾警告称，除了其他在其看来有害的内容，陆克文政府“或许有意对付那些冒犯基督教的内容。”
美国在1996 年就出台了《通信正派法》，以保护未成年儿童免受网络污秽语言和图片的侵害，后来的《21 世纪电子网络权利法案》赋予FBI 强迫ISP②透露用户个人
注① ONI：即美国海军情报处（ONI），Office of Naval Intelligence 。
② ISP：是Internet Service Provider 的简写，即互联网服务提供商，指向广大用户综合提供互联网接入业务、信息业务和增值业务的电信运营商。
资料的权力，2000 年出台的《未成年人互联网保护法》要求从技术层面对互联网内容进行过滤。
“9 .11”之后，美国进一步地强化了对互联网的内容监管，其中《爱国者法》和《国土安全法》的通过使得公众在网络上的信息包括私人信息在必要情况下都可以受到监视，允许电子通信和远程计算机服务商在保护生命安全的紧急情况下，向政府提供用户的电子通信记录。根据这两个法案，特殊情况下窃听电话或者计算机电子通信是合法的。
美国还设立了一个网络监视中心，有75 个中央报告台，能显示500 多个网络侵入设备的信息，能够对探测到的攻击自动作出响应。
美国的互联网管制在互联网行业利益标准、公众利益标准和特殊情况下的国家利益标准都在立法和实践中得到了体现，其多层次和灵活性的管制方式是值得我国政府借鉴的。
（一） 中国的互联网监管历史回顾
我国学者将中国的互联网立法分为三个阶段：①1994～1998 年，互联网处于起步阶段，没有明确的立法；②1998～2004 年年底，随着互联网发展，几个大的骨干网之间实现互联互通，涌现了大量新问题，管理权限混乱，部门利益冲突严重，管理部门有时变换，此阶段属于尝试和摸索阶段，直到2004 年11 月建立起互联网管理的机构分工原则；③从2005 年起，出台了系列法规，使得管制进入到一个相对平稳和成熟的阶段，基本制度开始形成。
截至2009 年12 月底，全国人大、中宣部、国务院新闻办、公安部、工信部、文化部、新闻出版总署等14 个部门已经推出30 多部与互联网相关的法律法规，成为世界上该领域法律法规最多的国家。 这些法律法规禁止的网络内容和网络行为有14 种，另外还规定了用户等级上网和相关信息保存制度、运营机构实名审查备案制度、电子公告系统许可制、责任制度和过滤制。这些法律法规覆盖的范围广、规定细密、惩罚力度明确，对各级政府、ISP 和ICP① ，以及网民都提出了具体和明确的规定。但是由于标准比较宽泛，在执行中怎么把握分寸是个难题，并且这些法律法规是由不同的行政管理部门出台的，不仅内容上存在着大量的交叉和重复，部分条文甚至还有冲突，因而在执行中导致了相关企业无所适从的情况。
（1）“文明办网”自律行动
2002 年4月，中国互联网协会起草发布了《中国互联网行业自律公约》，其中第9条规定：“互联网信息服务者应自觉遵守国家有关互联网信息服务管理的规定，自觉遵守并履行互联网信息服务的自律义务。”
2006 年2月，原国家信息产业部启动了“阳光绿色网络工程活动”，旨在用一年时间通过系列措施来净化互联网和移动通信的网络环境。
注① ICP：Internet Content Provider 的简写，即向广大用户综合提供互联网信息业务和增值业务的电信运营商。其必须具备的证书即为ICP 证。
2006 年，北京千龙网等14 家网站发出《文明办网倡议书》，并签署了《北京网络媒体自律公约》，进行了为期两周的自查活动，删除了不健康的图文，关闭了一些论坛，警告了一些用户。其后，新浪、搜狐等部分论坛因涉嫌未能过滤一些敏感言论被予以惩戒，其他一些知名网站则自行清理。
2007 年8月，新浪、搜狐、网易、腾讯、人民网等10 多家网站又共同签署了《博客服务自律公约》，鼓励博主实名注册，并对自己博客内容自觉地进行监督管理，明确规定可以删除违法和不良的跟帖信息。
2008 年12 月，国务院新闻办指导召开了第八届中国网络媒体论坛，百余家网站参会并签署了《建设诚信互联网宣言》，号召大家要自觉肩负起网络媒体的社会责任。
由此可见，互联网管理不仅是政府和行业内部的事情，还需要社会各种力量的通力合作。
（2）以运动的方式来对特定问题进行集中、迅猛的治理
2002 年中国开展的整治“网吧”行动；2004 年中国互联网协会开办的“违法和不良信息举报中心”，同年，国家14 个部门联合发文打击淫秽色情网站的活动； 2004 年9月，北大BBS 被关闭；2005 年3月，原信息产业部颁布了《非经营性信息服务备案管理办法》，要求所有网站在指定时间内重新备案登记，14 个部门联合开展了全国互联网集中备案工作，建立ICP 备案信息、IP 地址使用信息、域名信息三个基础数据库，要求高校BBS 要实名登录访问；2007 年7月，原信息产业部下发了《关于做好互联网网站实名管理工作的通告》，提出要配合十部委打击网络淫秽色情专项行动， “严查BBS 域名备案、严查BBS 专项备案、严查BBS 服务器和网站”，要求所有论坛必须备案，并出台硬性规定，随后关闭了大量未经专项审批的个人和企业网络论坛。
2009 年1月5日，国务院新闻办公室、工业和信息化部、公安部、文化部、工商行政管理总局、广播电影电视总局、新闻出版总署七部委在北京召开电视电话会议，部署在全国开展整治互联网低俗之风专项行动。2009 年5月19 日，工业和信息化部下发了《关于计算机预装绿色上网过滤软件的通知》。
2009 年12 月以来，由中央外宣办牵头，会同全国“扫黄打非”办公室、工业和信息化部、公安部等九部门联合开展了进一步深入整治互联网和手机媒体淫秽色情及低俗信息的专项行动。
在为期14 个月的整治手机淫秽色情的专项治理行动中，工信部要求基础电信企业、接入服务企业、域名注册管理和服务机构落实管理责任，取得明显成效。中国移动、中国电信、中国联通等基础电信企业对近180 万个网站进行了全面排查，关闭未备案网站13. 6 万余个；关闭视听网站420 个，对743 家接入服务企业逐一核查，清退违规接入服务商126 家；对1915 家代收费合作伙伴逐一清查，停止违规代收费业务1630 余项。中国互联网络信息中心（CNNIC） 和全国55 家域名注册服务机构共清查域名总量1350 多万个（中国域名总量为1682 万个，已清查80%），暂停1. 2 万个涉黄域名的解析。充分显示了专项行动的威力。
从以上事件可以看到，几乎每年我国都会有一次集中的互联网专项治理行动，治理的对象基本上是色情淫秽网站和政治敏感言论。前者涉及到道德，后者涉及到国家安全。
（3）设立网络警察
1998 年2月，湖北武汉组建了计算机国际互联网安全监察专业，该年8月，公安部成立公共信息网络安全监察局，负责组织实施维护计算机网络安全，打击网络犯罪，对计算机信息系统的安全保护情况进行监督管理。
2006 年开始，中国率先在深圳推出了网络虚拟警察，后来在全国几个城市试点，把互联网管理纳入社会治安管理的总体框架。
（三）全球范围内的互联网管理趋势
随着互联网越来越普及，互联网上的内容也越来越多，实体世界中的法律法规越来越多地渗透到互联网世界，各国政府对互联网的管理和管制范围也逐步扩大。
从世界范围的情况来看，各国政府都面临着在促进互联网自由的同时，又要打击各种形式的网络犯罪——从身份盗窃和共享受版权保护的电影，到企图窃取商业及军事机密等行为。随着互联网变得越来越普及，全球总体的情况是对互联网的监管，特别是与经济有关的监管都在加强。
互联网正迅速地被各国法律法规所分割——无论其宗旨是钳制舆论，还是对付色情内容或身份盗窃。英国拟议中的数字经济法案将赋予政府更大的权力，通过采用多种与互联网审查相同的技术来监控和监管网络。
美国也正在制定本国在互联网时代的版权执法总规划，一些音乐和电影协会最近表示，应迫使互联网接入提供商监控受版权保护内容的流量。最关键的是，美国现在将网络盗窃数字商业财产视为一种国家安全威胁。 即使那些民选政府、对法治更为注重的国家，也以保护本国公民免受在线侵扰为由，开始发威。谷歌一名高管表示，已至少有25 国政府对谷歌采取了这样或那样的限制。
我国互联网的监管发展过程也同样遵循着同样的规律，即从过去的以内容为主的监管开始向更广泛的经济领域监管发展。同时，实体世界中存在的不同政府管理部门之间的管理范围交叉或者管理权限和管理思路的冲突问题，在网络世界的管理上也充分反映出来，比如，新闻出版总署与文化部就《魔兽世界》是否经过审批和审批权归属问题展开的激烈争论就是一个很明显的例子。
2009 年出台的互联网内容管理方面的规定，除了强调内容本身的审查之外，还注意到了管理部门的权限划分和内容版权的合法性问题。3月，广电总局发布了《关于加强互联网视听节目内容管理的通知》，强调了互联网视频节目的内容审查和版权合法性的问题。
2009 年8月18 日，文化部下发《关于加强和改进网络音乐内容审查工作的通知》。规定“经营单位经营网络音乐产品，须报文化部进行内容审查或备案。”
2009 年9月7日，中央机构编制委员会办公室印发《中央编办对文化部、广电总局、新闻出版总署〈“三定”规定〉中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释》。规定：“文化部负责动漫和网络游戏相关产业规划、产业基地、项目建设、会展交易和市场监管。国家广播电影电视总局负责对影视动漫和网络视听中的动漫节目进行管理。国家新闻出版总署负责在出版环节对动漫进行管理，对游戏出版物的网上出版发行进行前置审批。”
2009 年12 月26 日，十一届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《中华人民共和国侵权责任法》（2010 年7月1日起施行）。该法首次规定了网络侵权问题及其处理原则。到2010 年4月，国家工商总局推出了《网络商品交易及有关服务行为管理暂行办法（征求意见稿）》，对快速发展的网络购物市场提出管理意见，面向全社会征求意见。
同年，谷歌退出中国的事件又一次引起了国际国内社会对中国互联网管制政策的极大关注。
一名前CNN①的北京主管丽贝卡.麦康瑞的话也许很有预见性：“企业花了一代人的时间，才认识到自己在劳工实践方面的责任，又花了一代人的时间，才认识到自己在环境方面的义务。”她说要为网络制定道德规范，可能要花同样长的时间。
（四）对中国互联网监管的一些建议
互联网的草根性、自由成长等特性，为技术和业务的创新提供了良好的土壤；基于互联网和移动互联网的创新，将为未来的经济转型提供强大的助力。在适度的政策监管下，互联网本身的特性不应被扼杀，公平的竞争环境必须得到保护。
互联网监管成为2009 年的一个社会焦点，说明互联网已经远远深入到我们的政治、经济、社会和文化生活中，政府对互联网的监管政策和监管方式也成为国内外各界观察和评论我国政府管理方式改革和转变的一个重要指标。在对互联网进行监管政策制定和执行上，我们有如下几点建议：
1、实现互联网立法过程透明化
要建立政府与民间互联网企业之间通畅的沟通渠道，实现互联网立法过程的透明化。建议政府的监管政策出台前要多听取行业中企业的意见。在我们的了解中，没有一个互联网企业有对抗国家意志的意向，但是政府和企业看问题有不同的视角，掌握着不对称的信息，因此会有对同一现象的不同解读和诠释，而充分畅通的沟通会帮助相关各方获得足够的信息。在充分了解各方利益和冲突信息的情况下，经过多方协商后制定的监管政策一定是可行性的政策，可以得到有效的执行，从而避免流于形式， 走过场。
注① CNN：即美国有线电视新闻网，是Cable News Network 的英文缩写。
2、制定具有“前瞻性”的互联网基本法
在互联网监管的法律政策方面，建议政府考虑制定具有“前瞻性”的互联网基本法，明确界定监管的领域和执行标准，制定明确的法律条文和监管政策，避免过多的人为因素和行政干预，同时要保证监管的公平性，对所有企业一个尺度、一个标准。
在与互联网企业的沟通中，所有企业都表示要全力配合国家对互联网的各项管理措施和政策，遵纪守法，文明自律。但是由于监管规章制度和红头文件很多，执行中有很多人为因素和行政干预，很多互联网公司不明白“自己的界限到底在哪里”，这也是谷歌2010 年撤离中国的一个理由。为此，我们建议：一方面，政府可以考虑制定互联网基本法，明确监管的界限和执行标准，使各种规定和红头文件透明化；另一方面，在违反管理规定的事情发生之后，政府监管部门能够以同一标准来处理同样性质的问题。用不同的尺度对待不同企业的做法不仅影响法律的严肃性，而且会使企业滋生侥幸心理，总希望有法外标准，从而不利于互联网监管政策的彻底执行。
3、领头的互联网公司积极参与国家立法
领头的互联网公司也要参与国家立法和政策制定过程，帮助行业健康有序地发展。中国的互联网领先企业，如阿里巴巴、百度、腾讯、新浪、搜狐等，是在完全自由市场经济下搏杀、生存、成长起来的企业，有与海外资本市场和本地用户打交道的丰富经验，却不了解中国政府立法和政策制定的过程和机制。这些年轻的互联网企业虽然没有国资背景，但是在行业内的经济规模和影响力上已经具备了国家队的特性。这些企业因为走在前面，所以它们遇到的与政策环境相关的问题都是类似的互联网企业正在遇到或者将要遇到的问题，也就是行业发展所要遇到的问题。一方面，这些领先的互联网企业要学会从过去的自由生长、只注重企业自身发展成长的年轻企业发展到关注产业发展环境，注重产业对全社会的影响的成熟企业；另一方面，我们也希望政府各个部门能够意识到政策的出台不能离开行业内企业的参与、支持和配合。因此， 要为它们创造一个有效的参与渠道、制定一个参与流程，使这些领袖企业能够通过组织化的渠道和流程与政府部门进行充分沟通，从而真实全面地反映行业发展情况，有理有节地向政府表达行业利益，同时也从政府那里得到政府与社会各界对互联网企业的要求和期望，与政府一起努力，为互联网行业的健康有序发展尽职尽责。
4、建立互联网管理部门之间的协调机制
政府要建立起互联网管理部门之间的协调机制，明确各个部门的管理职责和管理范围，统一政策，统一口径，统一尺度。
由于历史和现实的原因，目前我国政府对互联网的管理是多头监管，各个管理部门之间缺乏统一的、综合的协调，多个部门的政策和法规有重合，甚至有相互冲突之处。这种状况对监管政策的统一性、有效性造成了不利影响，使网站的经营管理者产生了不少困惑。政府能够建立类似互联网统一协调管理小组之类的机构来对口互联网企业，避免政出多门，而要统一管理，使互联网企业能够清楚地知道如何与相应的管理部门做好对接，有问题及时反映和处理，从而保证政府对互联网的管理政策得到迅速正确地贯彻和执行。
由于互联网的鲜明技术特点，监管互联网也需要专业的人才，为此我们建议政府也应进一步加强对互联网专业管理人才的选拔和培养。