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摘要 本文从我国农村义务教育财政体制的变迁历程着笔，浅析了我国农村义务教育财政体制存在的问题，并提出了改革措施。
关键词 农村义务教育 财政体制 改革
中图分类号：F320.3
一、我国农村义务教育财政体制的变迁
随着我国财政体制的不断改革，作为财政体制的重要组成部分之一的教育财政体制也同样进行着一次次的变革。由于义务教育的不断推进，我国的农村义务教育财政制度共经历了三个阶段的变迁：
（一）1986年至2001年：地方负责，分级管理，以乡为主的教育财政体制。
1985年5月，中共中央发出了《关于教育体制改革的决定》，《决定》指出：把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”。1992年实施的《中华人民共和国义务教育法实施细则》对其做出了更加明确的规定，第三条规定：“实施义务教育，城市以市或市直辖区为单位组织进行；农村以县委单位组织进行，并落实到乡（镇）”。通过以上我国相继出台法律法规。可以看出，1986年至2001年是以地方负责，分级管理，以乡为主的教育财政体制。
（二）2001年至2005年：地方负责，分级管理，以县为主的教育财政体制。
2001年，国务院下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，明确规定以县级政府为主的财政投入体制。同年国务院颁发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，根据这一文件，义务教育开始实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”体制，自此，农村义务教育财政政策进入了向上提升管理责任和经费责任的新时期，将农村义务教育的主要管理和投资责任提高到了县一级。2003年，《关于进一步加强农村义务教育工作的决定》的颁布进一步提出了：落实农村义务教育“以县为主”的管理体制的要求。
（三）2006年至今：明确各级责任，中共地方共担的“新机制”。
2005年12月，我国颁布了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，其要求依照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分布组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。2006年起，我国开始实行这一新机制。
二、我国农村义务教育财政体制中存在的问题
（一）农村义务教育经费投入体制的问题。
1、农村教育经费投入不足。
农村义务教育财政性经费从绝对量上来看是在逐年增长的(见表1) 。但是，与其合理的投入规模相比仍然存在着较大的差距。政府的财政投入不足是制约农村义务教育发展的一个突出问题，教育经费的投入不足，严重影响力农村义务教育的发展。目前，国家财政性教育投入占GDP的比例世界平均水平为7%左右，而我国却未达到4%。（见表2）
表1我国农村义务教育支出的相关指标
资料来源：刘鹏，李晓嘉，农存义务教育财政投入体制研究，山西财经大学学报，2008
表21999-2008年中国财政性教育经费支出占GDP比例
资料来源：根据《中国统计年鉴》和《中国教育统计年鉴 》整理
在“新机制”实施后，我国加大了对农村义务教育的投入，虽然如此，但是农村教育经费仍然不足，难以满足教学要求。
2、教育投入重心过低。
随着我国农村义务教育体制的改革，教育投入主体由“以乡为主”转变为“以县为主”，虽然重心有所上移，但是不论是“以乡为主”还是“以县为主”，其投资重心都过低。2006年，我国开始实行“新机制”，财政投入重心较以往继续上移，虽然如此，省级财政能力和地区差异的广泛存在，以及省域执行层面的问题并不能全面保证农村义务教育的公平发展。在“中央和地方分项目、按比例分担”的经费保障下，面对学杂费、公用经费、校舍维修改造等资金的比例分担问题上，不少农村地区仍感困难重重。
（二）农村义务教育财政转移支付体制问题。
农村义务教育财政转移支付制度的最终目标是实现区域间农村义务教育财政能力均等化。支付类型主要分为两类：一是农村义务教育一般性财政转移支付；二是农村义务教育专项财政转移支付。目前我国农村义务教育转移支付制度仍存在諸多问题。第一，由于一般性义务教育财政支付没有从对县乡的基本要求返还中独立出来，在每年的转移支付资金纳入到地方政府预算收入中，并未确定义务教育所占的份额，这样极易引发教育资金挪作他用的现象。第二，专项转移支付中，在很多地方，教育投入的主渠仍与乡政府挂靠，甚至有些地方的县乡财政是一体的。这样，乡镇减收的多项教育经费，除农村教育经费附加由上级专项转移支付补充外，其他减收项目多无固定的补充渠道。第三，财政转移支付规模不足。我国农村义务教育经费投入总量不足的问题，很大程度上是由于中央和省级政府对地方政府的转移支付力度不够。
三、我国农村义务教育财政体制变革的建议
（一）加大对农村义务教育的投入，加强农村义务教育投资体制的法制化建设。
第一，义务教育投入是整个教育投入的重要组成部分。因此，为了改变农村义务教育的弱势地位，国家应充分考虑到地方财政对维持政权运转以及包括教育在内的其他社会事业的最低保障能力，通过优化结构，增加对地方农村义务教育的投入。第二，加强农村义务教育投资体制的法制化建设。通过立法明确规范各级政府对义务教育的财政责任,保证政府投资责任到位,以使“以中央为主”的农村义务教育投资体制有强大的约束力,成为真正有效的制度。
（二）提升农村义务教育财政投资主体的重心。
从世界各国实行的义务教育财政体制经验表明，绝大多数国家采取由中央政府或地方高层政府作为义务教育投资主体承担义务教育经费供给责任的体制。目前我国中央财政集中趋势越来越明显，中央财政收入在全国财政收入中占绝对优势。因此，中央政府应该成为农村义务教育经费的投资主体，在农村义务教育中应该承担更多的责任。
（三）建立规范的农村义务教育财政转移支付制度。
政府间的农村义务教育转移支付制度是解决农村义务教育经费总量不足和地区间不平衡的有效措施。因此，有必要建立规范的农村义务教育财政转移支付制度。第一，加大专项转移支付力度,使之成为义务教育经费的稳定来源。与一般性转移支付相比,义务教育的专项转移支付规定下级政府必须把该资金用于义务教育,有利于防止义务教育经费被挪用,也便于监督管理。第二，健全法律保障机制和监督机制。目前，转移支付中存在的挪用、截留等现象的根本原因在于基层财政预算管理体制的不健全，因此有必要建立健全我国相关的法律法规，同时，加强政府的监督机制。
（作者：中南民族大学教育经济与管理专业09级研究生，研究方向：教育行政）
参考文献：
[1]王善迈.教育投入与产出研究.河北教育出版社.1996.
[2]李双名,周韧杰.农村义务教育的财政政策研究.北京广播电视大学学报.2009（2）.
[3]范先佐,付卫东.农村义务教育新机制:成效、问题及对策.华中师范大学学报（人文社会科学版）.
2009（7）.
[4]王善迈,袁连生,刘泽云.我国公共教育财政体制改革的进展、问题及对策.北京师范大学学报（社会科学版）.2003（6）.
关键词 农村义务教育 财政体制 改革
中图分类号：F320.3
一、我国农村义务教育财政体制的变迁
随着我国财政体制的不断改革，作为财政体制的重要组成部分之一的教育财政体制也同样进行着一次次的变革。由于义务教育的不断推进，我国的农村义务教育财政制度共经历了三个阶段的变迁：
（一）1986年至2001年：地方负责，分级管理，以乡为主的教育财政体制。
1985年5月，中共中央发出了《关于教育体制改革的决定》，《决定》指出：把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”。1992年实施的《中华人民共和国义务教育法实施细则》对其做出了更加明确的规定，第三条规定：“实施义务教育，城市以市或市直辖区为单位组织进行；农村以县委单位组织进行，并落实到乡（镇）”。通过以上我国相继出台法律法规。可以看出，1986年至2001年是以地方负责，分级管理，以乡为主的教育财政体制。
（二）2001年至2005年：地方负责，分级管理，以县为主的教育财政体制。
2001年，国务院下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，明确规定以县级政府为主的财政投入体制。同年国务院颁发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，根据这一文件，义务教育开始实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”体制，自此，农村义务教育财政政策进入了向上提升管理责任和经费责任的新时期，将农村义务教育的主要管理和投资责任提高到了县一级。2003年，《关于进一步加强农村义务教育工作的决定》的颁布进一步提出了：落实农村义务教育“以县为主”的管理体制的要求。
（三）2006年至今：明确各级责任，中共地方共担的“新机制”。
2005年12月，我国颁布了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，其要求依照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分布组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。2006年起，我国开始实行这一新机制。
二、我国农村义务教育财政体制中存在的问题
（一）农村义务教育经费投入体制的问题。
1、农村教育经费投入不足。
农村义务教育财政性经费从绝对量上来看是在逐年增长的(见表1) 。但是，与其合理的投入规模相比仍然存在着较大的差距。政府的财政投入不足是制约农村义务教育发展的一个突出问题，教育经费的投入不足，严重影响力农村义务教育的发展。目前，国家财政性教育投入占GDP的比例世界平均水平为7%左右，而我国却未达到4%。（见表2）
表1我国农村义务教育支出的相关指标
资料来源：刘鹏，李晓嘉，农存义务教育财政投入体制研究，山西财经大学学报，2008
表21999-2008年中国财政性教育经费支出占GDP比例
资料来源：根据《中国统计年鉴》和《中国教育统计年鉴 》整理
在“新机制”实施后，我国加大了对农村义务教育的投入，虽然如此，但是农村教育经费仍然不足，难以满足教学要求。
2、教育投入重心过低。
随着我国农村义务教育体制的改革，教育投入主体由“以乡为主”转变为“以县为主”，虽然重心有所上移，但是不论是“以乡为主”还是“以县为主”，其投资重心都过低。2006年，我国开始实行“新机制”，财政投入重心较以往继续上移，虽然如此，省级财政能力和地区差异的广泛存在，以及省域执行层面的问题并不能全面保证农村义务教育的公平发展。在“中央和地方分项目、按比例分担”的经费保障下，面对学杂费、公用经费、校舍维修改造等资金的比例分担问题上，不少农村地区仍感困难重重。
（二）农村义务教育财政转移支付体制问题。
农村义务教育财政转移支付制度的最终目标是实现区域间农村义务教育财政能力均等化。支付类型主要分为两类：一是农村义务教育一般性财政转移支付；二是农村义务教育专项财政转移支付。目前我国农村义务教育转移支付制度仍存在諸多问题。第一，由于一般性义务教育财政支付没有从对县乡的基本要求返还中独立出来，在每年的转移支付资金纳入到地方政府预算收入中，并未确定义务教育所占的份额，这样极易引发教育资金挪作他用的现象。第二，专项转移支付中，在很多地方，教育投入的主渠仍与乡政府挂靠，甚至有些地方的县乡财政是一体的。这样，乡镇减收的多项教育经费，除农村教育经费附加由上级专项转移支付补充外，其他减收项目多无固定的补充渠道。第三，财政转移支付规模不足。我国农村义务教育经费投入总量不足的问题，很大程度上是由于中央和省级政府对地方政府的转移支付力度不够。
三、我国农村义务教育财政体制变革的建议
（一）加大对农村义务教育的投入，加强农村义务教育投资体制的法制化建设。
第一，义务教育投入是整个教育投入的重要组成部分。因此，为了改变农村义务教育的弱势地位，国家应充分考虑到地方财政对维持政权运转以及包括教育在内的其他社会事业的最低保障能力，通过优化结构，增加对地方农村义务教育的投入。第二，加强农村义务教育投资体制的法制化建设。通过立法明确规范各级政府对义务教育的财政责任,保证政府投资责任到位,以使“以中央为主”的农村义务教育投资体制有强大的约束力,成为真正有效的制度。
（二）提升农村义务教育财政投资主体的重心。
从世界各国实行的义务教育财政体制经验表明，绝大多数国家采取由中央政府或地方高层政府作为义务教育投资主体承担义务教育经费供给责任的体制。目前我国中央财政集中趋势越来越明显，中央财政收入在全国财政收入中占绝对优势。因此，中央政府应该成为农村义务教育经费的投资主体，在农村义务教育中应该承担更多的责任。
（三）建立规范的农村义务教育财政转移支付制度。
政府间的农村义务教育转移支付制度是解决农村义务教育经费总量不足和地区间不平衡的有效措施。因此，有必要建立规范的农村义务教育财政转移支付制度。第一，加大专项转移支付力度,使之成为义务教育经费的稳定来源。与一般性转移支付相比,义务教育的专项转移支付规定下级政府必须把该资金用于义务教育,有利于防止义务教育经费被挪用,也便于监督管理。第二，健全法律保障机制和监督机制。目前，转移支付中存在的挪用、截留等现象的根本原因在于基层财政预算管理体制的不健全，因此有必要建立健全我国相关的法律法规，同时，加强政府的监督机制。
（作者：中南民族大学教育经济与管理专业09级研究生，研究方向：教育行政）
参考文献：
[1]王善迈.教育投入与产出研究.河北教育出版社.1996.
[2]李双名,周韧杰.农村义务教育的财政政策研究.北京广播电视大学学报.2009（2）.
[3]范先佐,付卫东.农村义务教育新机制:成效、问题及对策.华中师范大学学报（人文社会科学版）.
2009（7）.
[4]王善迈,袁连生,刘泽云.我国公共教育财政体制改革的进展、问题及对策.北京师范大学学报（社会科学版）.2003（6）.