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八部委赴欧创业投资考察专题报告
（考察团成员：沈志群、刘玉廷、谢庚、郭志斌、刘忠祥、孙午珊、刘健钧、郝磊、程浩、王军、周薇、赵军、杜仁堂、李广新、潘晓峰、邵红霞、曾军、刘志敏、郜羽、周春芳、王涌、牟坤林、张洋、贾雪萍、陈芳）
创业投资引导基金作为全球通行的创业投资扶持政策，对于促进欧洲一些国家创业投资发展发挥了重要作用。目前，欧洲已经形成欧盟、欧盟成员国和省市州地方政府三级创业投资引导基金体系，值得我国总结借鉴。
一、欧洲运用引导基金扶持发展创业投资的主要模式
（一）欧洲投资基金：主要以参股方式支持欧盟各成员国设立创业投资引导基金
1994年，在欧盟成立不久，为给欧盟地区中小企业提供一揽子金融服务，欧盟委员会即根据欧盟研究与开发纲要，推动成立了欧盟投资基金。欧盟投资基金注册资本30亿欧元，其中欧盟委员会出资30%，欧洲投资银行（欧盟主导的政策性银行）出资61.9%，其他25家私营金融机构出资8.1%。
欧洲投资基金设有股东大会、董事会和审计委员会等机构。股东大会由所有出资人派出代表组成，每年召开一次，负责审议欧洲投资基金年度报告和经过审计委员会审计的财务报告。董事会由欧盟、欧洲投资银行和私营金融机构代表各派1人组成，并自设管理团队负责基金日常管理。审计委员会是由股东大会委任的独立机构，直接向股东大会负责，主要职责是确认欧洲投资基金的运营是否合规，并保证财务报告真实准确。
欧洲投资基金不直接从事创业投资，而主要以“祖母基金”方式，参股欧盟地区的国家和区域性创业投资引导基金。目前已参股支持的代表性创业投资引导基金包括：（1）德国EPR-EIF基金。该基金总规模为10亿欧元，通过二级放大，参股支持了20家创业投资子基金。（2）德国巴伐利亚地区母基金。该基金总规模为5000万欧元，通过二级放大，参股支持了4家创业投资子基金。（3）伊斯坦布尔创业投资母基金。该基金总规模为1.6亿欧元，通过二级放大，已参股支持土耳其成立2家创业投资子基金（尚有4家正在评估中）。（4）泛欧地区Dahlia创业投资母基金。该基金总规模为3亿欧元。（5）西班牙创业投资母基金。该基金总规模为1.83亿欧元。（6）英国FTF母基金。该基金规模为2亿英镑。欧洲投资基金通过参股欧盟国家和区域性创业投资引导基金,极大地激励了欧洲各国政府和一些地区州政府设立创业投资引导基金的积极性，有效地推进了欧洲地区的创业投资发展，有力地支持了中小企业创新创业。
（二）英国创业投资引导基金：主要以参股方式支持区域创业投资基金发展
1998年，英国通过发布《英国竞争力白皮书》宣布设立区域小企业投资基金。1999年，该基金正式设立，首期规模为1亿英镑，目前的规模为5.4亿英镑。最早由英国贸工部企业政策理事会管理，从2000年起移交新成立的小企业服务局管理。
该基金不直接投资小企业，而是通过支持各地区设立区域性小企业创业投资基金，间接支持小企业。其宗旨是：（1）增加对小企业的资本支持；（2）保证英国每一个地区都有一家本地区的小企业创业投资基金；（3）向潜在投资者示范基金从事早期创业投资的相对高收益。为保障所参股创业投资子基金真正支持小企业，子基金对小企业的首期单笔投资不得超过25万英镑，6个月后可以进行第二轮投资，但投资总额不得超过50万英镑。
为有效吸引私人资本参与设立小企业创业投资子基金，政府基金的参股比例高达2/3，却始终只收取4.5%的优先股息。子基金的超额回报，政府基金只分享其中的20%。截至2010年末，英国区域小企业投资基金已累计参股支持了20多家创业投资子基金，每年新设立的子基金均在2家左右，除存续期满已经清算的子基金外，目前仍有10家子基金处于运营中。累计撬动私营资本11亿英镑。
（三）法国创业投资引导基金：主要以参股方式支持市场化创业投资基金发展
近年来，法国政府非常重视创业投资在支持创业创新中的作用，国家引导基金在促进创业投资发展方面发挥了巨大作用。在法国国家引导基金体系中，不但有总资产规模高达200亿欧元的国家战略投资基金，主要投资于国家战略性产业，而且还通过国家战略基金和国家政策性银行合作设立了专门的国家创业投资引导基金。
国家创业投资引导基金成立于2006年11月，至2012年末预计总规模达30亿欧元，主要通过参股方式支持私人部门设立市场化创业投资子基金和创业投资母基金，参股支持金额一般不超过1500万欧元。截至2009年末，共参股支持了92个创业投资子基金，参股金额7.78亿欧元，形成子基金总规模75亿欧元；参股支持了7个创业投资母基金，参股金额2.225亿欧元，形成母基金总规模5.055亿欧元。起到了每1欧元引导基金带动5-7欧元私人投资的良好放大作用。
特别是在引导基金的带动下，较好地弥补了中小企业和中早期投资的不足。受国家引导基金支持的市场化子基金与母基金占法国种子期投资市场的1/3，占起步期和成长期投资市场的1/5。此外，在经济形势较为悲观时期，国家引导基金的逆周期投资拉动作用显著。在国际金融危机爆发后的2009年，法国整体创业投资市场投资金额比2008年大幅下降59%，但是国家引导基金保持了稳定的投资节奏，2009年投资额反而比2008年增长1.5%，投资企业数量增长13%，有力地支持了中小企业度过危机。
（四）德国创业投资引导基金：以多元方式引导民间创业投资资本形成
德国是一个全能银行体制的国家，其发达的商业银行体系特别是中小商业银行体系对各类中小企业形成了有力的支持。由于中小企业对创业投资的需要相对较少，政府对创业投资的重视程度相对较低，所以，德国的创业投资在整个欧洲都相对落后。但是，从2004年开始，德国政府也开始通过各种形式的政策性创业投资基金来促进创业投资发展。
一是于2004年1月，通过财政注资（具体通过欧洲复兴计划科目），与欧洲投资基金（欧盟级祖母基金）共同设立了总规模为5亿欧元的政策性创业投资母基金。该基金主要通过参股方式，支持私营机构发起设立创业投资基金，参股比例一般为30%。2010年5月，基金规模倍增到10亿欧元。截至考察前，该基金已参股支持20家创业投资子基金，参股金额5.4亿欧元。 二是于2005年11月，通过财政注资2.5亿欧元成立跟投基金，专门用于对创业投资基金所投的早期创新项目进行跟投。跟投比例原定为50%；金融危机爆发后，将跟投比例提高到了70%。但是，要求对每家企业的投资不超过500万欧元，每一轮投资不超过250万欧元。该基金运营5年来，共支持370家早期创新企业获得了3.2亿欧元私营基金的投资。
三是2005年9月，通过经济部出资2.4亿欧元、重建基金预算科目出资1500万欧元，另外，从大型实业企业募资1700万欧元，设立了总规模为2.72亿欧元的种子基金，专门用于支持成立不到1年的种子期高科技企业。目前该基金已投资220家企业，撬动了超过2亿欧元的私营创业投资基金投资于这些企业，促进这些企业增加了2000个就业岗位。
（五）苏格兰创业投资引导基金：扶持边远地区创业投资发展的典范
苏格兰作为英国最北部的边远地区，气候恶劣，中小企业经营环境极差，过去的创业投资业也非常落后。为促进创业投资发展，增加对中小企业的资本供给，2000年，苏格兰政府特别成立了苏格兰企业局，其主要职能就是通过税收优惠、资本支持等方式促进创业投资发展，并以此支持中小企业创新创业。
在资本支持方面，以前苏格兰企业局主要通过直接从事创业投资方式支持中小企业。鉴于直接支持具有局限性，为加快创业投资行业发展和为行业发展创造必要环境，政策转向到间接支持。2003年，苏格兰企业局通过财政出资7200万英镑设立了“苏格兰联合投资基金”。该基金通过联合投资（即我国所称“跟投”）方式，引导市场化创业投资基金增加对中小企业的投资。凡市场化基金投资中小企业的，引导基金给予相应比例的跟投，跟投形成的资产委托市场化基金管理。引导基金对中小企业的单笔跟投金额在10万—100万英镑之间。2006年，为更好发挥政府基金的杠杆放大效应，还分5年共注资5000万英镑，设立了“苏格兰创业投资基金”。该基金通过参股支持方式，与民间资本共同设立创业投资子基金，子基金对中小企业的单笔投资金额在50万—200万英镑之间。考虑到即使是政府支持的市场化创业投资基金也很少投资种子期，同年还设立专门直接投资种子期企业的“苏格兰种子基金”，该基金由企业局的年度预算中直接注资，对种子期企业的单笔投资金额不高于10万英镑。
苏格兰企业局通过上述三种方式形成了有效引导民间资本转化为中小企业创业资本的引导基金体系，并起到了良好的资金放大作用。在2009—2010财政年度（2009年7月初至2010年6月末），苏格兰企业局对三类引导基金的投资总金额为3200万英镑，带动了6800万英镑的私人投资，总投资达1亿英镑，杠杆放大倍数为3.125倍。共支持完成的投资交易达115笔，支持的公司数量为106家，其中属于种子期、起步期等创业早期的企业数量达63家，占比达59.4%。这些企业共创造了2057个就业岗位和1.2亿英镑的营业额。
引导基金促进资本形成的带动效应在金融危机期间发挥得尤其突出。在2009—2010财政年度，英国全国的投资增长率为-23%，但由于有引导基金的带动，苏格兰地区的投资增长率仍保持了0.4%的正增长水平。
二、五点启示
欧盟和欧洲主要国家与地区创业投资引导基金的成功实践，对我国运用引导基金扶持发展创业投资具有以下有益启示：
1、中小企业由于经营状况具有高度的信息不对称性、高风险性和规模不经济等特点，完全靠市场来配置金融资源必然会出现中小企业资金供给缺口问题。为有效缓解中小企业融资难问题，政府给予融资支持特别是资本支持是必要的。但是，给中小企业提供直接融资支持，一是有限的政府资金无法满足众多中小企业的巨额资金需求；二是政府直接支持中小企业，效率低下且容易滋生寻租设租现象。欧盟和欧洲主要国家的实践表明：通过与专业化的市场中介机构合作，间接支持中小企业，一是有利于引导更多的私人资金支持中小企业，发挥财政资金的杠杆放大效应；二是借助专业化市场中介机构的项目决策机制，有利于提高资金运作效率，减少寻租设租现象。我国各级中小企业发展基金和相关基金目前主要采取直接支持方式，今后应尽快实现从直接支持向间接支持的转变。
2、政府通过设立创业投资引导基金，借助于适当的让利于民机制，来引导私人资本参与到创业投资中，是解决中小企业资本金不足的有效举措。近年来，我国从事大型成熟企业投资的股权投资基金快速发展，但投资成长期特别是创业早期企业的创业投资基金还非常缺乏。从国外情况看，创业投资年度新增投资额通常占GDP的0.2%，照此计算，2010年我国创业投资新增投资额应为800亿元。但据《中国创业投资行业发展报告2011》统计，2010年我国创业投资新增实际投资额仅为235亿元，不足基本需求额800亿元的30%。特别是投资创业早期企业的创业投资资本远远不能满足企业需要。因此，需要尽快运用创业投资引导基金的方式，来引导私人资本转化为创业投资资本。
3、针对各类市场失灵的领域，政府都有必要设立政策性基金予以支持。但是，鉴于创业投资作为支持创业创新的新型投资制度，具有区别于其他市场失灵领域的不同特点，因此，需要针对创业投资，设立专门的引导基金。从欧盟和欧洲主要国家的经验看，虽然都早就设立有直接针对创新项目的政策性基金，但90年代以来，为扶持创业投资发展，都另行设立了创业投资引导基金。特别是法国，尽管以前还设立有200亿欧元的国家战略投资基金，但为了扶持创业投资发展，又特别设立了总规模达30亿欧元的创业投资引导基金。我国目前虽然设立有科技型中小企业创新基金，但其主要运作方式是针对科技型中小企业实施直接支持；虽然设立有战略性新兴产业专项资金，但其主要用于支持大型战略性新兴产业化项目。由于缺乏为中小企业特别是为小型企业提供资本支持的创业投资基金（前些年一些地方虽然设立有创业投资引导基金，但规模普遍较小，且运作不够规范）。因此，有必要按照《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发[2008]116），在国家层面另行设立创业投资引导基金。
4、欧洲创业投资引导基金的支持方式包括参股、跟投和种子基金三种主要形式，不同引导基金的具体支持方式体现了因地制宜原则。欧盟和英国、法国的引导基金主要采取参股方式，德国和英国苏格兰地区则采取多元支持方式。我国幅员辽阔，为最大限度发挥国家级引导基金的杠杆放大效应，并促进地方引导基金规范设立与运作，更适合主要采取“祖母基金”方式，参股支持地区引导基金，再通过地区引导基金支持市场化运作的子基金。
5、为确保引导基金能够有效引导子基金真正支持创业中早期企业，特别是种子期企业，欧洲主要国家除了对支持标的企业的规模有严格要求外，还普遍规定了支持金额的上限。例如，金融危机爆发后，德国有关部门规定，引导基金以跟投方式实施支持的，跟投比例虽然可以提高到70%，但要求对每家企业的投资不超过500万欧元，每一轮投资不超过250万欧元。再如，英国苏格兰引导基金，以参股方式支持设立子基金的，所支持子基金对中小企业的单笔投资金额应当在50万—200万英镑之间；以跟投方式实施支持的，引导基金对中小企业的单笔跟投金额应当在10万—100万英镑之间；以种子基金形式直接投资种子期企业的，对种子期企业的单笔投资金额不高于10万英镑。按照《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发[2008]116）的有关规定，“引导基金不用于市场已经充分竞争的领域，不与市场争利”。因此，今后在研究制订国家级创业投资引导基金管理办法过程中，应就引导基金所扶持子基金的投资标的企业规模和投资金额，做出更有可操作性的具体规定。
（考察团成员：沈志群、刘玉廷、谢庚、郭志斌、刘忠祥、孙午珊、刘健钧、郝磊、程浩、王军、周薇、赵军、杜仁堂、李广新、潘晓峰、邵红霞、曾军、刘志敏、郜羽、周春芳、王涌、牟坤林、张洋、贾雪萍、陈芳）
创业投资引导基金作为全球通行的创业投资扶持政策，对于促进欧洲一些国家创业投资发展发挥了重要作用。目前，欧洲已经形成欧盟、欧盟成员国和省市州地方政府三级创业投资引导基金体系，值得我国总结借鉴。
一、欧洲运用引导基金扶持发展创业投资的主要模式
（一）欧洲投资基金：主要以参股方式支持欧盟各成员国设立创业投资引导基金
1994年，在欧盟成立不久，为给欧盟地区中小企业提供一揽子金融服务，欧盟委员会即根据欧盟研究与开发纲要，推动成立了欧盟投资基金。欧盟投资基金注册资本30亿欧元，其中欧盟委员会出资30%，欧洲投资银行（欧盟主导的政策性银行）出资61.9%，其他25家私营金融机构出资8.1%。
欧洲投资基金设有股东大会、董事会和审计委员会等机构。股东大会由所有出资人派出代表组成，每年召开一次，负责审议欧洲投资基金年度报告和经过审计委员会审计的财务报告。董事会由欧盟、欧洲投资银行和私营金融机构代表各派1人组成，并自设管理团队负责基金日常管理。审计委员会是由股东大会委任的独立机构，直接向股东大会负责，主要职责是确认欧洲投资基金的运营是否合规，并保证财务报告真实准确。
欧洲投资基金不直接从事创业投资，而主要以“祖母基金”方式，参股欧盟地区的国家和区域性创业投资引导基金。目前已参股支持的代表性创业投资引导基金包括：（1）德国EPR-EIF基金。该基金总规模为10亿欧元，通过二级放大，参股支持了20家创业投资子基金。（2）德国巴伐利亚地区母基金。该基金总规模为5000万欧元，通过二级放大，参股支持了4家创业投资子基金。（3）伊斯坦布尔创业投资母基金。该基金总规模为1.6亿欧元，通过二级放大，已参股支持土耳其成立2家创业投资子基金（尚有4家正在评估中）。（4）泛欧地区Dahlia创业投资母基金。该基金总规模为3亿欧元。（5）西班牙创业投资母基金。该基金总规模为1.83亿欧元。（6）英国FTF母基金。该基金规模为2亿英镑。欧洲投资基金通过参股欧盟国家和区域性创业投资引导基金,极大地激励了欧洲各国政府和一些地区州政府设立创业投资引导基金的积极性，有效地推进了欧洲地区的创业投资发展，有力地支持了中小企业创新创业。
（二）英国创业投资引导基金：主要以参股方式支持区域创业投资基金发展
1998年，英国通过发布《英国竞争力白皮书》宣布设立区域小企业投资基金。1999年，该基金正式设立，首期规模为1亿英镑，目前的规模为5.4亿英镑。最早由英国贸工部企业政策理事会管理，从2000年起移交新成立的小企业服务局管理。
该基金不直接投资小企业，而是通过支持各地区设立区域性小企业创业投资基金，间接支持小企业。其宗旨是：（1）增加对小企业的资本支持；（2）保证英国每一个地区都有一家本地区的小企业创业投资基金；（3）向潜在投资者示范基金从事早期创业投资的相对高收益。为保障所参股创业投资子基金真正支持小企业，子基金对小企业的首期单笔投资不得超过25万英镑，6个月后可以进行第二轮投资，但投资总额不得超过50万英镑。
为有效吸引私人资本参与设立小企业创业投资子基金，政府基金的参股比例高达2/3，却始终只收取4.5%的优先股息。子基金的超额回报，政府基金只分享其中的20%。截至2010年末，英国区域小企业投资基金已累计参股支持了20多家创业投资子基金，每年新设立的子基金均在2家左右，除存续期满已经清算的子基金外，目前仍有10家子基金处于运营中。累计撬动私营资本11亿英镑。
（三）法国创业投资引导基金：主要以参股方式支持市场化创业投资基金发展
近年来，法国政府非常重视创业投资在支持创业创新中的作用，国家引导基金在促进创业投资发展方面发挥了巨大作用。在法国国家引导基金体系中，不但有总资产规模高达200亿欧元的国家战略投资基金，主要投资于国家战略性产业，而且还通过国家战略基金和国家政策性银行合作设立了专门的国家创业投资引导基金。
国家创业投资引导基金成立于2006年11月，至2012年末预计总规模达30亿欧元，主要通过参股方式支持私人部门设立市场化创业投资子基金和创业投资母基金，参股支持金额一般不超过1500万欧元。截至2009年末，共参股支持了92个创业投资子基金，参股金额7.78亿欧元，形成子基金总规模75亿欧元；参股支持了7个创业投资母基金，参股金额2.225亿欧元，形成母基金总规模5.055亿欧元。起到了每1欧元引导基金带动5-7欧元私人投资的良好放大作用。
特别是在引导基金的带动下，较好地弥补了中小企业和中早期投资的不足。受国家引导基金支持的市场化子基金与母基金占法国种子期投资市场的1/3，占起步期和成长期投资市场的1/5。此外，在经济形势较为悲观时期，国家引导基金的逆周期投资拉动作用显著。在国际金融危机爆发后的2009年，法国整体创业投资市场投资金额比2008年大幅下降59%，但是国家引导基金保持了稳定的投资节奏，2009年投资额反而比2008年增长1.5%，投资企业数量增长13%，有力地支持了中小企业度过危机。
（四）德国创业投资引导基金：以多元方式引导民间创业投资资本形成
德国是一个全能银行体制的国家，其发达的商业银行体系特别是中小商业银行体系对各类中小企业形成了有力的支持。由于中小企业对创业投资的需要相对较少，政府对创业投资的重视程度相对较低，所以，德国的创业投资在整个欧洲都相对落后。但是，从2004年开始，德国政府也开始通过各种形式的政策性创业投资基金来促进创业投资发展。
一是于2004年1月，通过财政注资（具体通过欧洲复兴计划科目），与欧洲投资基金（欧盟级祖母基金）共同设立了总规模为5亿欧元的政策性创业投资母基金。该基金主要通过参股方式，支持私营机构发起设立创业投资基金，参股比例一般为30%。2010年5月，基金规模倍增到10亿欧元。截至考察前，该基金已参股支持20家创业投资子基金，参股金额5.4亿欧元。 二是于2005年11月，通过财政注资2.5亿欧元成立跟投基金，专门用于对创业投资基金所投的早期创新项目进行跟投。跟投比例原定为50%；金融危机爆发后，将跟投比例提高到了70%。但是，要求对每家企业的投资不超过500万欧元，每一轮投资不超过250万欧元。该基金运营5年来，共支持370家早期创新企业获得了3.2亿欧元私营基金的投资。
三是2005年9月，通过经济部出资2.4亿欧元、重建基金预算科目出资1500万欧元，另外，从大型实业企业募资1700万欧元，设立了总规模为2.72亿欧元的种子基金，专门用于支持成立不到1年的种子期高科技企业。目前该基金已投资220家企业，撬动了超过2亿欧元的私营创业投资基金投资于这些企业，促进这些企业增加了2000个就业岗位。
（五）苏格兰创业投资引导基金：扶持边远地区创业投资发展的典范
苏格兰作为英国最北部的边远地区，气候恶劣，中小企业经营环境极差，过去的创业投资业也非常落后。为促进创业投资发展，增加对中小企业的资本供给，2000年，苏格兰政府特别成立了苏格兰企业局，其主要职能就是通过税收优惠、资本支持等方式促进创业投资发展，并以此支持中小企业创新创业。
在资本支持方面，以前苏格兰企业局主要通过直接从事创业投资方式支持中小企业。鉴于直接支持具有局限性，为加快创业投资行业发展和为行业发展创造必要环境，政策转向到间接支持。2003年，苏格兰企业局通过财政出资7200万英镑设立了“苏格兰联合投资基金”。该基金通过联合投资（即我国所称“跟投”）方式，引导市场化创业投资基金增加对中小企业的投资。凡市场化基金投资中小企业的，引导基金给予相应比例的跟投，跟投形成的资产委托市场化基金管理。引导基金对中小企业的单笔跟投金额在10万—100万英镑之间。2006年，为更好发挥政府基金的杠杆放大效应，还分5年共注资5000万英镑，设立了“苏格兰创业投资基金”。该基金通过参股支持方式，与民间资本共同设立创业投资子基金，子基金对中小企业的单笔投资金额在50万—200万英镑之间。考虑到即使是政府支持的市场化创业投资基金也很少投资种子期，同年还设立专门直接投资种子期企业的“苏格兰种子基金”，该基金由企业局的年度预算中直接注资，对种子期企业的单笔投资金额不高于10万英镑。
苏格兰企业局通过上述三种方式形成了有效引导民间资本转化为中小企业创业资本的引导基金体系，并起到了良好的资金放大作用。在2009—2010财政年度（2009年7月初至2010年6月末），苏格兰企业局对三类引导基金的投资总金额为3200万英镑，带动了6800万英镑的私人投资，总投资达1亿英镑，杠杆放大倍数为3.125倍。共支持完成的投资交易达115笔，支持的公司数量为106家，其中属于种子期、起步期等创业早期的企业数量达63家，占比达59.4%。这些企业共创造了2057个就业岗位和1.2亿英镑的营业额。
引导基金促进资本形成的带动效应在金融危机期间发挥得尤其突出。在2009—2010财政年度，英国全国的投资增长率为-23%，但由于有引导基金的带动，苏格兰地区的投资增长率仍保持了0.4%的正增长水平。
二、五点启示
欧盟和欧洲主要国家与地区创业投资引导基金的成功实践，对我国运用引导基金扶持发展创业投资具有以下有益启示：
1、中小企业由于经营状况具有高度的信息不对称性、高风险性和规模不经济等特点，完全靠市场来配置金融资源必然会出现中小企业资金供给缺口问题。为有效缓解中小企业融资难问题，政府给予融资支持特别是资本支持是必要的。但是，给中小企业提供直接融资支持，一是有限的政府资金无法满足众多中小企业的巨额资金需求；二是政府直接支持中小企业，效率低下且容易滋生寻租设租现象。欧盟和欧洲主要国家的实践表明：通过与专业化的市场中介机构合作，间接支持中小企业，一是有利于引导更多的私人资金支持中小企业，发挥财政资金的杠杆放大效应；二是借助专业化市场中介机构的项目决策机制，有利于提高资金运作效率，减少寻租设租现象。我国各级中小企业发展基金和相关基金目前主要采取直接支持方式，今后应尽快实现从直接支持向间接支持的转变。
2、政府通过设立创业投资引导基金，借助于适当的让利于民机制，来引导私人资本参与到创业投资中，是解决中小企业资本金不足的有效举措。近年来，我国从事大型成熟企业投资的股权投资基金快速发展，但投资成长期特别是创业早期企业的创业投资基金还非常缺乏。从国外情况看，创业投资年度新增投资额通常占GDP的0.2%，照此计算，2010年我国创业投资新增投资额应为800亿元。但据《中国创业投资行业发展报告2011》统计，2010年我国创业投资新增实际投资额仅为235亿元，不足基本需求额800亿元的30%。特别是投资创业早期企业的创业投资资本远远不能满足企业需要。因此，需要尽快运用创业投资引导基金的方式，来引导私人资本转化为创业投资资本。
3、针对各类市场失灵的领域，政府都有必要设立政策性基金予以支持。但是，鉴于创业投资作为支持创业创新的新型投资制度，具有区别于其他市场失灵领域的不同特点，因此，需要针对创业投资，设立专门的引导基金。从欧盟和欧洲主要国家的经验看，虽然都早就设立有直接针对创新项目的政策性基金，但90年代以来，为扶持创业投资发展，都另行设立了创业投资引导基金。特别是法国，尽管以前还设立有200亿欧元的国家战略投资基金，但为了扶持创业投资发展，又特别设立了总规模达30亿欧元的创业投资引导基金。我国目前虽然设立有科技型中小企业创新基金，但其主要运作方式是针对科技型中小企业实施直接支持；虽然设立有战略性新兴产业专项资金，但其主要用于支持大型战略性新兴产业化项目。由于缺乏为中小企业特别是为小型企业提供资本支持的创业投资基金（前些年一些地方虽然设立有创业投资引导基金，但规模普遍较小，且运作不够规范）。因此，有必要按照《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发[2008]116），在国家层面另行设立创业投资引导基金。
4、欧洲创业投资引导基金的支持方式包括参股、跟投和种子基金三种主要形式，不同引导基金的具体支持方式体现了因地制宜原则。欧盟和英国、法国的引导基金主要采取参股方式，德国和英国苏格兰地区则采取多元支持方式。我国幅员辽阔，为最大限度发挥国家级引导基金的杠杆放大效应，并促进地方引导基金规范设立与运作，更适合主要采取“祖母基金”方式，参股支持地区引导基金，再通过地区引导基金支持市场化运作的子基金。
5、为确保引导基金能够有效引导子基金真正支持创业中早期企业，特别是种子期企业，欧洲主要国家除了对支持标的企业的规模有严格要求外，还普遍规定了支持金额的上限。例如，金融危机爆发后，德国有关部门规定，引导基金以跟投方式实施支持的，跟投比例虽然可以提高到70%，但要求对每家企业的投资不超过500万欧元，每一轮投资不超过250万欧元。再如，英国苏格兰引导基金，以参股方式支持设立子基金的，所支持子基金对中小企业的单笔投资金额应当在50万—200万英镑之间；以跟投方式实施支持的，引导基金对中小企业的单笔跟投金额应当在10万—100万英镑之间；以种子基金形式直接投资种子期企业的，对种子期企业的单笔投资金额不高于10万英镑。按照《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发[2008]116）的有关规定，“引导基金不用于市场已经充分竞争的领域，不与市场争利”。因此，今后在研究制订国家级创业投资引导基金管理办法过程中，应就引导基金所扶持子基金的投资标的企业规模和投资金额，做出更有可操作性的具体规定。