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摘要 学前教育是世界各国普遍重视的教育和社会问题。为促进我国学前教育事业的发展，各省市积极响应《国务院关于当前学前教育的若干意见》，纷纷制定了学前教育三年行动计划。其中，绝大多数省市均采用“县级财政投入为主”的幼儿教育投入体制。通过对四川X县的调研，我们认为以县级财政投入为主的幼儿教育成本分担体制不適合西部农村的实际情况，西部农村幼儿教育财政投入应以中央和省级政府为主体；西部农村幼儿教育政府间成本分担应有明确比例；西部农村幼儿教育投入应扩大教育的受惠对象。
关键词 三年行动计划；财政投入；西部农村
中图分类号 G610
文献标识码 A
文章编号 1005-6017（2012）11-0012-03
随着社会发展水平的提高和国际间竞争的日益激烈，学前教育已成为世界各国普遍重视的教育问题和社会问题。有关学前教育经济效益的研究显示，普及学前教育的经济效益远大于传统经济方案的效益，学前教育具有较高的经济回报率，是最值得投资的教育时段。针对国际学前教育发展的趋势与我国学前教育发展中的问题，国务院于2010年出台了《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称意见），为了更好地落实对学前教育的愿景，要求各省、市、自治区政府以县为单位编制学前教育三年行动计划。之后，大多数省、市、自治区均提出“以县级财政投入为主”的投入形式。
通过梳理西部各省市自治区学前教育三年行动计划和《云南省学前教育条例（草案）》等文件，笔者发现西部十省市自治区学前教育财政投入主要以县级财政为主。以县级财政投入为主是否能够满足农村学前教育的财政需求，是否符合我国农村地区尤其是西部农村地区、偏远山区的现实情况？本文试图通过对四川x县学前教育投入的调研，分析县级财政投入为主的投入机制是否適合西部农村学前教育的实际状况。
一、西部农村——四川省X县学前教育投入现状
（一）幼儿教育财政投入严重不足，家长分担比例较高
四川省X县是以农业生产为主的大县，常住人口147.39万，其中幼儿31250人，在园幼儿2.5万，3岁～5周岁幼儿毛入园率为80%。全县幼儿园教职工1343人，其中在编教师81人，占教师总人数的6.03%。2011年X县财政总收入为11.08亿元，投入学前教育733万元。截至2011年11月，全县共有幼儿园128所，其中公办园5所，私立幼儿园123所；而5所公办园中有4所在县城，1所在乡镇。
作为农业生产大县，X县在2006年全面取消农业税后，其办公经费主要依靠上级转移支付。2011年该县对幼儿教育投入733万元，平均到2.5万在园幼儿，人均293.2元，而通过调查我们发现，当地公办同的年收费已接近4000元，民办园的年收费大致在1060元。由此可见，有限的财政投入对发展该县幼儿教育来说是杯水车薪，能够发挥的作用非常有限。
从X县2011年幼儿教育经费来源情况看，其中上级拨款占2.6%，县级自筹占26.4%，学杂费占54.1%，其他为13.3%。从中可以看出，该县幼儿教育经费主要是由家长承担的，政府投入的比例不到30%。我们知道，在发达国家，国家财政支持幼儿教育已经成为一种趋势，有些国家采用国家财政支持和根据父母收入交费并行的办法，但父母支付的费用一般不高于幼儿教育成本的30%，还有些国家甚至实行免费的幼儿教育。即使是在发展中国家，幼儿教育经费中的财政性经费比例也基本达到了66.9%，家长所分担的幼儿教育成本最多为33.1%。由此看来，X县对幼儿教育的投入严重不足，幼儿教育的大部分经费由家长承担。
（二）幼儿教育经费分配单一，城乡差异显著
由于县级财政投入的严重不足，还引发了经费分配的不合理。2011年X县733万财政性幼儿教育经费全部投给了5所公办幼儿园。而这5所公办园仅占全县幼儿园总数的4%，且其中的4所都位于县城，只有1所在乡镇。这意味着绝大多数农民子女没有享受到政府福利，对他们而言幼儿教育仍是“人民教育人民办”。乡镇一级政府在除上级财政拨款外几乎无财政收入的状况下，农村幼儿教育经费只能南家长买单。这种经费分配不合理的幼儿教育财政投入模式导致了幼儿教育离公平越走越远，城乡差异更为显著。
（三）幼儿园的运作各谋出路、自负盈亏
我们针对X县幼儿教育以县级财政投入为主的投入体制是否能够保证幼儿园的运作，对各类幼儿园的负责人进行了访谈。不同性质幼儿园的负责人均表示，在现行财政投入体制下，幼儿园经费紧张，其主要经费还是来自于家长缴费。为了增加幼儿园运作经费，公办园尤其是县城内的公办园主要采用开设兴趣班的形式增加经费。民办园除享受免税政策外，也无其他拨款来源。乡镇中心园和附设在小学内的学前班由于没有财政拨款，所收取的保教费用由小学主管，其财政经费从小学公用经费中划拨。
从幼儿园收费来看，公办园（县城）、民办园和中心园（学前班）的年保教费分别为4000元、1060元和960元。民办园为保证生源，其收费普遍低于公立园，但略高于学前班。乡镇民办园为保证正常运转，通常会在伙食、教师工资、教材、教玩具等方面降低成本。低成本的结果是教学质量的降低，而这一恶性循环不仅仅是在民办园中，乡镇中心园中同样存在。如果政府仍不直接进行财政扶持且不惠及广大的民办园，那么其财政投资就会逐渐失去公共财政的应有之义，幼儿教育事业的整体发展将步履维艰。
二、西部农村学前教育不適合以县级财政投入为主
根据实地调研结果可以看出，以县级财政投入为主的幼儿教育投入体制已不適应目前西部农村幼儿教育的发展。究其原因，具体分析如下：
（一）西部农村经济产业结构较低，发展较为落后
西部农村经济主要以农业、畜牧业为主，产业结构层次较低，劳动生产率也不高，整体竞争力较弱，对外开放的水平较低，吸引外资的规模有限。随着改革开放的深入，西部经济与中、东部差距日渐增大，成为最为薄弱的地区。以本次调查的四川省X县为例，该县常住人口140多万，其年财政性收入仅11.08亿元。西部农村经济发展特点决定了幼儿教育经费“以县级财政投入为主”的先天不足。在经济发展差距较大的前提下，以县级财政为主的幼儿教育投入体制会加剧中、东、西部学前教育的差距，教育公平难以保证。 （二）分税制改革和农村税费改革，影响县级财政收入
1994年分税制改革以后，中、西部县级政府财政赤字严重，政府间财政关系从“对称性分权”走向“非对称性分权”。这种“非对称性”使中央与地方明晰了各自的财权与事权，中央政府逐渐掌握了更多的财政资源，从而强化了中央政府的政治经济控制能力。但在“非对称分权”改革的过程中，也出现了基层财政普遍困难的局面。分税制改革的主要作用集中在中央和省级层面，省级以下至今没有进入真正的分税制状态，主要表现为地方财政层级过多、各级事权划分不清晰，财政关系不规范，事权层次下移、财权层层上移，这成为县乡基层财政困难的重要原因。
2006年，为进一步减轻农民负担、规范农村收费行为，中央明确提出对现行农村税费制度进行改革，全面取消农业税等农民税费。这有利于减轻农民负担，但也造成了县级及以下政府的财政困难。据调查，全国60%的县乡财政是赤字，尤其以中、西部等落后地区的乡级财政最为严重，一些县乡过度负债的状况仍在加剧，即使借新债偿旧债，也无法化解刚性支出的需要。这样，中、西部县级财政收入基本架空，成了名副其实的“吃饭政府”。县级政府在收入减少的同时，负担也在加重。在这种状况下，农村幼儿教育经费要实现以县级财政为主投入，难度很大。
（三）西部农村缺乏以县级财政投入为主的投入基础
随着农村税费改革的深入和“三农问题”的解决，以县级财政投入为主的学前教育投入体制已失去了其投入的基础。学前教育公共投资格局的财政分割，其纵向性太强，缺少横向意义上的互补与转移支付，致使学前教育不得不过度依赖于地方财政，最终使得各地经济发展的不平衡直接演变为学前教育发展上的不平衡。这种不平衡不仅存在于东西部、城乡之间，也存在于同一省份的不同县市之间。中央政府的“放权”原本是一种行政进步，但在现实操作中，“放权”演变成了某种意义上的“弃责”，尤其在作为公益事业的学前教育上弃责更是明显。
三、对西部农村幼儿教育财政投入体制的建议
（一）西部农村幼儿教育财政投入应以中央和省级政府为主体
以中央和省级政府作为农村教育政府投资的主体，是世界许多国家的通行做法。从发达国家教育发展经验来看，农村教育经费的主要来源是中央财政，而不是地方财政。学前教育作为一种准公共产品，是基础教育的基础，是人生的奠基阶段，整个国家和社会都是学前教育实施的受益者。因此，学前教育应该由中央政府和各级地方政府共同分担责任，而不是将主要责任交由地方。
通过调查可以看出，像x县这样的农业大县本身财政收入就不足，要承担幼儿教育的主要投入责任显得十分困难。为此，我们可以借鉴义务教育投入体制，实行“省级统筹、以县为主、县乡共管”的农村学前教育管理体制。所谓“省统筹”指省政府统筹制定全省学前教育事业发展规划，设立农村学前教育专项经费，扶持农村及贫困地区学前教育事业发展。“以县为主，县乡共管”是指县级政府是农村学前教育发展的主要责任者，负责制定县（区）域内学前教育的管理和规划。蔡迎旗教授曾提出更为理想的学前教育投入模式，即政府统筹，中央到乡镇纵向投入，实现各托幼机构财政经费来源的多层级化，这样可以保证幼儿教育财政经费在政府部门内部纵向和横向转移支付，实现财政资金使用效率的最大化与最大范围，以及最大程度的幼儿教育公平。
（二）西部农村幼儿教育政府间成本分担应有明确比例
农村地区幼儿教育经费的成本分担可参考义务教育成本分担体制。新《义务教育法》第六章第四十四条规定，“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担”。目前形成的关于农村义务教育经费投入、分配和使用的规则体系和运行方式为：按区域分类来确定中央与地方各级政府对农村义务教育经费分担项目和比例，建立学校预算制度来规范政府教育拨款行为和学校经费使用行为。具体来说，就是依据东、中、西部三地区来确定中央和地方政府对农村义务教育经费承担的项目和比例，各省按照中央与地方间农村义务教育经费投入责任分担原则，结合本省的具体情况，制定出省级政府与各市、县级政府的经费分担规则。西部农村学前教育的投入，也可以参照这样的原则规定各级财政的分担比例。
（三）西部农村幼儿教育投入应扩大教育的受惠对象
效率与公平是幼儿教育财政投入的基本准则，而在我国，幼儿教育财政投入的公平问题较为严重。因此，在投入资金得到保障的前提下，应扩大幼儿教育财政经费的受惠幼儿园和幼儿，公办园、乡镇中心园、学前班、民办园都应成为财政投入的对象，以扩大受惠的范围。有调查显示，在东、中、西部农村幼儿园中，民办幼儿园所占比例分别为40%、62%和66%，可见，越是经济欠发达的中西部农村地区，对民办幼儿园的依赖程度就越高。所以，加大对西部地区民办园的投入，将会大大增加受惠幼儿的数量，进一步保证教育的公平。在保证教育公平的前提下，也应兼顾投入的效率，可以適当减少对少数公办园的高额投入，而将经费用于辐射更为广泛的幼儿教育民办机构。
综上所述，西部农村学前教育应以中央和省级政府为主体，承担学前教育经费，其比例可借鉴义务教育成本分担原则。同时，应细化各经费板块的负责级别以及各级别负担该板块的比例，以此在体制上保障学前教育的经费投入。这样条块结合的投入体制，将有利于缩小东、中、西部幼儿教育发展不平衡的现状，也有利于我国农村幼儿教育的良性、持续发展。
关键词 三年行动计划；财政投入；西部农村
中图分类号 G610
文献标识码 A
文章编号 1005-6017（2012）11-0012-03
随着社会发展水平的提高和国际间竞争的日益激烈，学前教育已成为世界各国普遍重视的教育问题和社会问题。有关学前教育经济效益的研究显示，普及学前教育的经济效益远大于传统经济方案的效益，学前教育具有较高的经济回报率，是最值得投资的教育时段。针对国际学前教育发展的趋势与我国学前教育发展中的问题，国务院于2010年出台了《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称意见），为了更好地落实对学前教育的愿景，要求各省、市、自治区政府以县为单位编制学前教育三年行动计划。之后，大多数省、市、自治区均提出“以县级财政投入为主”的投入形式。
通过梳理西部各省市自治区学前教育三年行动计划和《云南省学前教育条例（草案）》等文件，笔者发现西部十省市自治区学前教育财政投入主要以县级财政为主。以县级财政投入为主是否能够满足农村学前教育的财政需求，是否符合我国农村地区尤其是西部农村地区、偏远山区的现实情况？本文试图通过对四川x县学前教育投入的调研，分析县级财政投入为主的投入机制是否適合西部农村学前教育的实际状况。
一、西部农村——四川省X县学前教育投入现状
（一）幼儿教育财政投入严重不足，家长分担比例较高
四川省X县是以农业生产为主的大县，常住人口147.39万，其中幼儿31250人，在园幼儿2.5万，3岁～5周岁幼儿毛入园率为80%。全县幼儿园教职工1343人，其中在编教师81人，占教师总人数的6.03%。2011年X县财政总收入为11.08亿元，投入学前教育733万元。截至2011年11月，全县共有幼儿园128所，其中公办园5所，私立幼儿园123所；而5所公办园中有4所在县城，1所在乡镇。
作为农业生产大县，X县在2006年全面取消农业税后，其办公经费主要依靠上级转移支付。2011年该县对幼儿教育投入733万元，平均到2.5万在园幼儿，人均293.2元，而通过调查我们发现，当地公办同的年收费已接近4000元，民办园的年收费大致在1060元。由此可见，有限的财政投入对发展该县幼儿教育来说是杯水车薪，能够发挥的作用非常有限。
从X县2011年幼儿教育经费来源情况看，其中上级拨款占2.6%，县级自筹占26.4%，学杂费占54.1%，其他为13.3%。从中可以看出，该县幼儿教育经费主要是由家长承担的，政府投入的比例不到30%。我们知道，在发达国家，国家财政支持幼儿教育已经成为一种趋势，有些国家采用国家财政支持和根据父母收入交费并行的办法，但父母支付的费用一般不高于幼儿教育成本的30%，还有些国家甚至实行免费的幼儿教育。即使是在发展中国家，幼儿教育经费中的财政性经费比例也基本达到了66.9%，家长所分担的幼儿教育成本最多为33.1%。由此看来，X县对幼儿教育的投入严重不足，幼儿教育的大部分经费由家长承担。
（二）幼儿教育经费分配单一，城乡差异显著
由于县级财政投入的严重不足，还引发了经费分配的不合理。2011年X县733万财政性幼儿教育经费全部投给了5所公办幼儿园。而这5所公办园仅占全县幼儿园总数的4%，且其中的4所都位于县城，只有1所在乡镇。这意味着绝大多数农民子女没有享受到政府福利，对他们而言幼儿教育仍是“人民教育人民办”。乡镇一级政府在除上级财政拨款外几乎无财政收入的状况下，农村幼儿教育经费只能南家长买单。这种经费分配不合理的幼儿教育财政投入模式导致了幼儿教育离公平越走越远，城乡差异更为显著。
（三）幼儿园的运作各谋出路、自负盈亏
我们针对X县幼儿教育以县级财政投入为主的投入体制是否能够保证幼儿园的运作，对各类幼儿园的负责人进行了访谈。不同性质幼儿园的负责人均表示，在现行财政投入体制下，幼儿园经费紧张，其主要经费还是来自于家长缴费。为了增加幼儿园运作经费，公办园尤其是县城内的公办园主要采用开设兴趣班的形式增加经费。民办园除享受免税政策外，也无其他拨款来源。乡镇中心园和附设在小学内的学前班由于没有财政拨款，所收取的保教费用由小学主管，其财政经费从小学公用经费中划拨。
从幼儿园收费来看，公办园（县城）、民办园和中心园（学前班）的年保教费分别为4000元、1060元和960元。民办园为保证生源，其收费普遍低于公立园，但略高于学前班。乡镇民办园为保证正常运转，通常会在伙食、教师工资、教材、教玩具等方面降低成本。低成本的结果是教学质量的降低，而这一恶性循环不仅仅是在民办园中，乡镇中心园中同样存在。如果政府仍不直接进行财政扶持且不惠及广大的民办园，那么其财政投资就会逐渐失去公共财政的应有之义，幼儿教育事业的整体发展将步履维艰。
二、西部农村学前教育不適合以县级财政投入为主
根据实地调研结果可以看出，以县级财政投入为主的幼儿教育投入体制已不適应目前西部农村幼儿教育的发展。究其原因，具体分析如下：
（一）西部农村经济产业结构较低，发展较为落后
西部农村经济主要以农业、畜牧业为主，产业结构层次较低，劳动生产率也不高，整体竞争力较弱，对外开放的水平较低，吸引外资的规模有限。随着改革开放的深入，西部经济与中、东部差距日渐增大，成为最为薄弱的地区。以本次调查的四川省X县为例，该县常住人口140多万，其年财政性收入仅11.08亿元。西部农村经济发展特点决定了幼儿教育经费“以县级财政投入为主”的先天不足。在经济发展差距较大的前提下，以县级财政为主的幼儿教育投入体制会加剧中、东、西部学前教育的差距，教育公平难以保证。 （二）分税制改革和农村税费改革，影响县级财政收入
1994年分税制改革以后，中、西部县级政府财政赤字严重，政府间财政关系从“对称性分权”走向“非对称性分权”。这种“非对称性”使中央与地方明晰了各自的财权与事权，中央政府逐渐掌握了更多的财政资源，从而强化了中央政府的政治经济控制能力。但在“非对称分权”改革的过程中，也出现了基层财政普遍困难的局面。分税制改革的主要作用集中在中央和省级层面，省级以下至今没有进入真正的分税制状态，主要表现为地方财政层级过多、各级事权划分不清晰，财政关系不规范，事权层次下移、财权层层上移，这成为县乡基层财政困难的重要原因。
2006年，为进一步减轻农民负担、规范农村收费行为，中央明确提出对现行农村税费制度进行改革，全面取消农业税等农民税费。这有利于减轻农民负担，但也造成了县级及以下政府的财政困难。据调查，全国60%的县乡财政是赤字，尤其以中、西部等落后地区的乡级财政最为严重，一些县乡过度负债的状况仍在加剧，即使借新债偿旧债，也无法化解刚性支出的需要。这样，中、西部县级财政收入基本架空，成了名副其实的“吃饭政府”。县级政府在收入减少的同时，负担也在加重。在这种状况下，农村幼儿教育经费要实现以县级财政为主投入，难度很大。
（三）西部农村缺乏以县级财政投入为主的投入基础
随着农村税费改革的深入和“三农问题”的解决，以县级财政投入为主的学前教育投入体制已失去了其投入的基础。学前教育公共投资格局的财政分割，其纵向性太强，缺少横向意义上的互补与转移支付，致使学前教育不得不过度依赖于地方财政，最终使得各地经济发展的不平衡直接演变为学前教育发展上的不平衡。这种不平衡不仅存在于东西部、城乡之间，也存在于同一省份的不同县市之间。中央政府的“放权”原本是一种行政进步，但在现实操作中，“放权”演变成了某种意义上的“弃责”，尤其在作为公益事业的学前教育上弃责更是明显。
三、对西部农村幼儿教育财政投入体制的建议
（一）西部农村幼儿教育财政投入应以中央和省级政府为主体
以中央和省级政府作为农村教育政府投资的主体，是世界许多国家的通行做法。从发达国家教育发展经验来看，农村教育经费的主要来源是中央财政，而不是地方财政。学前教育作为一种准公共产品，是基础教育的基础，是人生的奠基阶段，整个国家和社会都是学前教育实施的受益者。因此，学前教育应该由中央政府和各级地方政府共同分担责任，而不是将主要责任交由地方。
通过调查可以看出，像x县这样的农业大县本身财政收入就不足，要承担幼儿教育的主要投入责任显得十分困难。为此，我们可以借鉴义务教育投入体制，实行“省级统筹、以县为主、县乡共管”的农村学前教育管理体制。所谓“省统筹”指省政府统筹制定全省学前教育事业发展规划，设立农村学前教育专项经费，扶持农村及贫困地区学前教育事业发展。“以县为主，县乡共管”是指县级政府是农村学前教育发展的主要责任者，负责制定县（区）域内学前教育的管理和规划。蔡迎旗教授曾提出更为理想的学前教育投入模式，即政府统筹，中央到乡镇纵向投入，实现各托幼机构财政经费来源的多层级化，这样可以保证幼儿教育财政经费在政府部门内部纵向和横向转移支付，实现财政资金使用效率的最大化与最大范围，以及最大程度的幼儿教育公平。
（二）西部农村幼儿教育政府间成本分担应有明确比例
农村地区幼儿教育经费的成本分担可参考义务教育成本分担体制。新《义务教育法》第六章第四十四条规定，“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担”。目前形成的关于农村义务教育经费投入、分配和使用的规则体系和运行方式为：按区域分类来确定中央与地方各级政府对农村义务教育经费分担项目和比例，建立学校预算制度来规范政府教育拨款行为和学校经费使用行为。具体来说，就是依据东、中、西部三地区来确定中央和地方政府对农村义务教育经费承担的项目和比例，各省按照中央与地方间农村义务教育经费投入责任分担原则，结合本省的具体情况，制定出省级政府与各市、县级政府的经费分担规则。西部农村学前教育的投入，也可以参照这样的原则规定各级财政的分担比例。
（三）西部农村幼儿教育投入应扩大教育的受惠对象
效率与公平是幼儿教育财政投入的基本准则，而在我国，幼儿教育财政投入的公平问题较为严重。因此，在投入资金得到保障的前提下，应扩大幼儿教育财政经费的受惠幼儿园和幼儿，公办园、乡镇中心园、学前班、民办园都应成为财政投入的对象，以扩大受惠的范围。有调查显示，在东、中、西部农村幼儿园中，民办幼儿园所占比例分别为40%、62%和66%，可见，越是经济欠发达的中西部农村地区，对民办幼儿园的依赖程度就越高。所以，加大对西部地区民办园的投入，将会大大增加受惠幼儿的数量，进一步保证教育的公平。在保证教育公平的前提下，也应兼顾投入的效率，可以適当减少对少数公办园的高额投入，而将经费用于辐射更为广泛的幼儿教育民办机构。
综上所述，西部农村学前教育应以中央和省级政府为主体，承担学前教育经费，其比例可借鉴义务教育成本分担原则。同时，应细化各经费板块的负责级别以及各级别负担该板块的比例，以此在体制上保障学前教育的经费投入。这样条块结合的投入体制，将有利于缩小东、中、西部幼儿教育发展不平衡的现状，也有利于我国农村幼儿教育的良性、持续发展。