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摘要：本文以税费取消前后20个村的村委会选举为观察研究对象，通过两届村委会选举的比较，分析了村委会选举影响变量作用方式上的变化，并进而发现：乡镇机构仍存有控制选举的倾向，体现在关键环节的把握上，作用方式更为隐蔽和间接。
关键词：税费取消；村委会选举；变量；比较分析
中图分类号：Ｄ638文献标识码：Ａ文章编号：1003－854Ｘ（2007）03－0013－04
一
自1998年《村委会组织法》正式颁布实施以来，村民自治制度作为一项乡村治理的基本制度，在中国农村得到普遍推广。村委会直接选举肩负着推动中国政治体制改革的使命，因而成为学界乃至境外媒介关注的焦点。然而，普遍存在的乡镇政权操纵村委会选举而导致选举质量下降甚至倒退的现象，又使许多学者对村委会选举的功能及前景表示担忧①。有学者认为：乡镇机构操纵选举的主要原因在于乡镇政权仍属“压力型的行政体制”，它承担着向村庄直接提取资源的强大压力。因此，只有改变乡镇机构的这种局面，才能从根本上杜绝乡镇机构操纵选举的动机，村民自治才有可能真正得到落实②。
从2002年开始，国家开始启动税费改革，先是费改税，尔后是农业税全面取消。到2005年止，全国农村基本上都进入了无税的时代。无税时代的到来，意味着乡镇机构向村庄直接提取资源的任务已经完成。那么税费全面取消后，乡镇机构是否就像有些学者所说的那样，有可能放弃对村委会选举的控制呢？影响村委会选举的变量是否发生了变化？本文以 Ｃ县20个村税费取消前后两届（1999年第四届、2005年第六届）村委会选举为背景，试图对这些问题作初步回答。
Ｃ县20个村是我们课题组1999年随机抽取的样本村，1999年课题组成员实地观察研究了20个村的选举情况，并与Ｔ县20个村进行了比较，相关研究成果已经陆续出版③。随后的两届选举，课题组成员仍然按照同样的进路对样本村进行跟踪观察研究，试图动态地把握中国村委会选举的演变路径，尤其是把握国家政策的变化对乡村社会的影响。本文是在20个村两届调查研究报告的基础上，对影响选举质量的主要变量作一比较分析，重点考察2005年税费取消后影响变量的作用方式。
二
在1999年的选举观察研究中，我们发现：选举委员会、村支书及村庄精英是影响村委会选举质量的主要变量④。因此，我们仍然以这些变量来进行比较分析。
1． 选举委员会
选举委员会是选举的重要机构，其产生方式与在选举中的作用方式及选举的质量有很大关联。
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*本文是肖唐镖教授主持的国家社会科学基金项目《农村宗族与村民自治的互动关系研究》（02ＢＳＨＨ010）Ｃ县调查报告综合分析的一部分，同时也是笔者主持的江西省哲学社会科学基金项目《新农村建设中公共物品供给机制与公共服务研究》（06ＳＨ17）的阶段性成果。文中涉及到的地名、人名均作了学术化的处理。
按照江西省选举实施办法的规定，选举委员会的职责是主持村民委员会换届选举，产生办法是：在村民委员会主持下，由村民会议或者各村小组推选产生，也可以由村民代表会议推选产生。
在1999年的第四届村委会选举中，我们把选举委员会的产生方式归纳为三种类型，即指定型、定议型和议决型。指定型是由乡村两级干部指定，在会上直接宣布；定议型是村支书或村主任提出名单，然后由与会人员讨论决定；议决型则是指直接由村民代表、党员、村干部会议酝酿提出，表决决定。很显然，议决型的产生方式与程序规则要求最接近，民主程度也最高，但这种方式较为少见，最常见的是定议型产生办法，占样本村的75％⑤。
2005年的第六届村委会选举，选举委员会产生的方式与第四届相比，更为形式化和简单化。我们发现：有三分之一的村是村支书与包村乡干部商定后，直接决定谁进入选举委员会，属典型的“指定型”，如在铁村，选举委员会组成成员是由村支部书记和乡里包村干部一同商量决定，以“村支部书记可以控制得住的人”为遴选原则；另有三分之一的村虽然是通过村民代表大会产生，但在组成人员上基本上是经过乡村两级干部的“精心挑选”，并没有经过与会人员的民主讨论，产生方式仍然是间接的“指定型”，如桃村，村选举委员会没有一个普通村民，除了李（村党支部书记）之外，全部是村小组长，且都是李能够指挥得动的；剩下的村基本可归入“定议型”的行列，即由乡村两级干部提出名单，交大会象征性地通过，如付村，选举委员会成员由村小组长提名，举手表决通过，其实，村干部早已“心中有数”。可见，选举委员会的产生方式，第四届是以“定议型”为主，第六届则是“指定型”为主。
对选举委员会的作用方式有直接影响的另一重要变量就是组成人员的代表性。从组成人员来看，第四届以“干群混合型”最为普遍，其中多数村以村干部为主导，群众代表少，缺乏代表性，这一特征在第六届继续延续。第六届选举委员会成员的来源主要有以下几种形式：一是村小组长与党员。如铁村，7人组成的选举委员会中，党员占据5名，村小组长2名。6名工作人员中，4名为党员。二是原村干部与村小组长。如白村，8人组成的选举委员会中，2人为村干部，其余6人均为村小组长；东村，选举委员会主任是乡干部，副主任为村干部，其余4人都是村小组长；桃村，1人为村干部，其余4人均为村小组长。三是村小组长、党员与普通村民。如马村，7人组成的选举委员会中，村组干部4人，普通群众3人，其中党员4人，非党员3人。
从选举委员会的产生方式及组成人员的代表性，可以概括选举委员会的作用方式的变化。相对而言，第四届选举委员会产生方式与组成人员具有多样性，从而使选举委员会的作用方式也呈现出多样性，我们把它概括为四种理想类型，即集体决策型、个人专断型、外力操纵型和混合型⑥。第六届村委会选举中的选举委员会，与第四届相比，由于在产生方式及组成人员上更趋简单化，因此选举委员会的作用方式更趋单一，即大多数村的选举委员会的作用方式被乡村两级干部在背后操纵，在选举中扮演着诱导选举方向的角色。如在东村，选举委员会工作人员帮助选民代填选票，有的甚至干脆把选票留下，自己圈定了事；在桃村，发选票完全是在履行一种形式，在统计票数的时候并不是完全按照选票，而是依据预定的计划“估计加统计”；在付村，工作人员在选民填选票的过程中，也出现了采取暗示等手段来“帮助”选民；在白村，多数选民拿不到选票，选举工作人员发选票时，只给看一眼，问一句“填不，不填我代你填”，其实村民并不能真实地表达自己的意愿。
2． 村支书
党组织对村庄的控制，主要是借助于村中的党组织来进行的。一般工作模式是：乡镇政府为了贯彻自己的行政命令，先召集各村支书开会，再由支书回村传达给村委会执行。这样，村委会就由法律意义上的村民自治组织，演变为乡镇政府下的一级“官办”行政机构。村党支部和村支书，就成为镇政府对村庄进行行政领导的“二传手”。随着村委会制度的完善，乡镇政府失去了控制村委会成员的有效手段。为了保持对村庄的控制，就更加重视村党支部和村支书的作用。
在第四届村委会选举中，村支书主要担任选举委员会的主任（占82．5％），进而通过把持选举委员会来影响选举结果。因此，在第四届村委会选举中，我们所调查的样本村，基本上都是通过对村支书的工作来影响选举结果的。后台是乡镇政权，前台的村支书在选举中主要贯彻乡镇政权的意图，自身的作用有限。
这种情况在第六届村委会选举中有所变化，村支书在选举中不完全是贯彻乡镇政权的意图，而且能够根据村庄及个人需求，表现出一定的主动性。根据村支书在第六届村委会选举中实际的作用，我们可以把它划分为三种类型：一种是完全支配型，即村支书在选举过程中，完全控制选举的进程。从选举委员会的组成人选，到初步候选人和正式候选人的确定，再到投票方式的选择，完全由村支书一个人操纵，航村属这种类型。第二种是共同支配型，即乡镇政府与村支书共同约定，共同制定选举的“潜规则”，从而共同操纵选举的整个过程，付村、桃村、马村就属这种类型。第三种是控制傀儡型，即完全由乡镇政权背后操纵，由村支书实际出面来组织选举，花村、南村属这种类型。第一种类型，村支书起绝对作用，这种情况在目前农村还很少见。第二种类型，虽然村支书的作用受到乡镇政权的干预，但在很多情况下村支书的作用非常明显，甚至有时能起到左右选举结果的作用，所以，这种类型最为常见和典型。第三种类型，虽然村支书的作用有限，但乡镇政权在操纵的过程中，也往往会征求村支书的意见，因为没有得到村支书的积极配合，结果往往会走向反面。
所以，第四届常委会选举中，村支书的作用基本是以控制傀儡型为主；第六届则主要是以共同支配型为主。
3． 村庄精英
影响村委会选举的第三个常见变量就是村庄精英。我们把村庄精英分为体制内精英与体制外精英。体制外精英，他们游离于体制外，没有被体制所吸纳，但拥有一定的社会地位，掌握一定的经济资源，在村庄有一定的影响力，主要包括宗族精英、宗教精英、经济精英和帮派势力等。体制内精英，他们已经被体制所吸纳，成为体制内的一员，在村庄中，村支书和村委会主任是最主要的体制内精英。
不管是体制内还是体制外的村庄精英，由于其具有一定的社会、经济地位和文化地位，与一般村民相比他们的行为更为理性化，又由于他们获取利益的倾向性是各不相同的，这就决定了他们在利益博弈中各自态度和采取的方式不一样。体制内精英，本身在体制内，在获取信息等方面有“近水楼台先得月”的优势，他们的行为倾向往往更能够从“大局”出发，与组织保持一致。体制外的精英在乡村治理中的作用是不可低估的，他们常常利用自己同外界的联系，不仅建立起自己的村际威信，而且建立起自己的支持体系。“这种围绕保护人而形成的感激与责任关系，成为他在其他组织中建立自己权威的资本”⑦。
在第四届村委会选举中，许多村的村庄精英非常活跃，正是他们的穿针引线，致使许多村“组织意图”的如意算盘落空，村庄精英成为选举竞争性的重要推动力。在第六届村委会选举中，乡镇机构吸取经验教训，加强了对村庄精英的分化和监控。村庄精英面对乡镇机构的“软硬兼施”，内部出现了分化，出现了四种情况：一种情况是拒绝与乡镇政权的合作，仍然在村政的舞台上发挥着重要作用。第二种情况是拒绝被体制吸纳，但被乡镇政权成功地孤立，基本上在村政舞台上失去作用。如在桃村，具有一定竞争实力的江某，因为被乡镇政权成功地边缘化，现仍然在街上卖肉。第三种情况是被吸纳到体制内，成为体制内的一分子，扮演着“赢利型经纪”的角色。如东村的吴高某、吴富某、吴梅某等人，为了使他们不与组织对立，当地政府动用了驻地的工商、税务、派出所等部门“软硬兼施”，迫使他们就范，使得声誉并不好的吴华某继续留任。第四种情况是拒绝合作，离开村庄。如桃村，1999年曾演绎一场海选提名风波的郭某，在权衡了各种利弊后，到外地打工去了。
可见，在第四届村委会选举中，乡镇机构对村庄精英基本上是放任的，这才使得他们有发挥作用的空间和可能，而税费已全面取消后的第六届村委会选举，乡镇机构加强了对村庄精英活动范围的控制和分化，村庄精英的活动能力和活动空间已十分有限。
三
通过对20个村两届村委会选举的比较分析可以看出，村委会选举质量总体上出现了下降的趋势，影响村委会选举的主要变量仍然没有发生实质性的变化，但作用方式变得更间接和隐蔽，主要体现在关键环节的把握上。这说明：一方面乡镇政权并没有因为税费的取消而放开村委会选举；另一方面乡镇政权在长期与村民打交道的过程中，积累了丰富的地方性经验。
显然，村委会选举变量作用方式的变化与乡镇机构的行动逻辑有直接关系。税费取消前，尤其是地方和中央“分灶吃饭”以来，县乡财政运转日益困难，但地方政府要承担的责任却很重。这样，地方政府为了维持财政的日常运转，不得已把希望寄托在农民身上，尽管存在着巨大的政治风险，但是基层政府仍然把从农民手里按时足额提取资源作为主要工作。基层政府为了完成这个艰巨的任务不得不想各种办法，甚至不择手段，比如说动用灰色势力、工商、税务、公安等力量。因此，能够帮助基层政府完成税费任务的村民自然成为乡镇政权相中的对象，从而想办法迫使那些好人式的与基层政府对立的村干部退出村庄政治舞台。乡镇机构操纵选举也就顺理成章了。税费取消后，上述问题大多不存在了，那么为什么乡镇机构仍然有控制村委会选举的动机呢？虽然税费任务压力减轻了，但是新的问题又出现了，政治性压力依然存在。乡镇机构仍然承担很重要的政治稳定的维护和发展经济的压力，尤其是群众上访等群体性事件而引发的政治稳定问题的压力。在许多地方，仍然把群众上访的频率多少列为考核干部政绩的主要指标。国家政策在乡村能够顺利实施，或者说乡村是否能够随时应付上级“运动式”的政策试点，也成为了当前考核乡镇干部政绩的指标。另外，乡村建设比如乡村道路的改善、经济发展过程中的耕地征用等还需要得到村民的合作。因此，强有力的村干部仍然是基层政府所期望的。当然，由于乡镇机构直接向村民提取资源的压力减轻了，迫使与基层政府对立的村干部退出村庄政治舞台的欲望也相应减弱了。而上级政府对选举的推动和介入程度的减少，村庄精英介入村庄政治的热情下降，使得乡镇机构对选举的一些关键环节的把握成为可能，而且常常能够利用村民对政策的模糊来达到其目的。尽管国家似乎一直致力于改变这一局面，但乡村存在的根本性的治理逻辑事实上又默认基层政权的这种变通行为。
这种国家政权建设的路径，还通过国家部门在选举中的政治取向差异进一步体现出来。根据国家部门在基层选举中的作用，可将其分为两大类，即民政部门和组织部门。由于政治取向的差异，不同部门在选举中的倾向是不一样的。代表政府系统的民政部门，更倾向于程序的把握和规则的遵守，以推动村民自治在乡村社会的实施，而代表政党系统的组织部门则倾向于选举结果的控制和组织意图的实现，以保证组织在乡村社会的影响力。1999年第四届村委会选举是江西省首次全面实施“海选”，也是该省选民所遭遇的第一次“直选”。为了保证首次直选的政治效益和社会效益，江西省民政厅做了大量细致的工作，也进行了广泛的政治动员，在制订并解释有关选举的规则和程序的同时，还向各村派出专门的指导小组亲临指导、把关，给选举营造了一种热烈的气氛。县乡指导小组是在民政部门的组织下成立的，在选举中发挥着积极作用，扮演着“全能”的角色。也正是由于民政部门在选举中强调程序和规则，才有村庄精英在村庄政治舞台上活动的可能性，从而使我们可以看到第四届村委会选举，许多个案村呈现出了竞争性和结果的不确定性。第六届村委会选举中，民政部门的作用非常弱，选举的组织发动等环节主要由组织部门来完成。与民政部门相比较，组织部门对程序和规则不太重视，比如有的村不搞海选，有的村不搞差额选举等等，而更关注选举结果和组织意图的实现。因此，与第四届相比较，第六届选举前的各项准备工作不是很充分，选举气氛比较淡，选民参与选举的热情大大降低。
基于以上分析，我们认为，乡镇政权对村委会选举控制的动机，不仅仅是与乡镇面临税费的压力这单方面的问题那么简单，恐怕更重要是与国家对基层政权的治理体制有直接的关联。税费改革压缩了基层政权的行动空间，同时也削弱了它们的行动能力，但是并没有减轻它们的维持农村地区政治稳定和提供公共物品的压力。因此，从根本上改变这一局面，还要从整体上对国家的治理体制和改革逻辑进行梳理和转变，从而改变地方政府间的关系和规范基层政府的行为，从而使村民自治真正能够走上健康发展的轨道，乡镇机构也真正由“索取资源型”向“服务型”政府转变。
注释：
① 党国英：《村民自治是民主政治的起点吗？》，《战略与管理》1999年第1期。
② 荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版，第178页。
③ 有关20个村的基本情况及研究成果可进一步参阅李连江主编《村委会选举观察》，天津人民出版社2001年版；肖唐镖、邱新有、唐晓腾等著《多维视角中的村民直选——对十五个村委会选举的观察研究》，中国社会科学出版社2001年版；肖唐镖主编《宗族、乡村权力与选举——对江西省十二个村委会选举的观察研究》，西北大学出版社2002年版。
④⑤⑥ 肖唐镖、邱新有、唐晓腾等：《多维视角中的村民直选——对十五个村委会选举的观察研究》，中国社会科学出版社2001年版，第31－108、44－45、45页。
⑦ 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900－1942年的华北农村》，江苏人民出版社2003年版，第135页。
（责任编辑刘龙伏）
关键词：税费取消；村委会选举；变量；比较分析
中图分类号：Ｄ638文献标识码：Ａ文章编号：1003－854Ｘ（2007）03－0013－04
一
自1998年《村委会组织法》正式颁布实施以来，村民自治制度作为一项乡村治理的基本制度，在中国农村得到普遍推广。村委会直接选举肩负着推动中国政治体制改革的使命，因而成为学界乃至境外媒介关注的焦点。然而，普遍存在的乡镇政权操纵村委会选举而导致选举质量下降甚至倒退的现象，又使许多学者对村委会选举的功能及前景表示担忧①。有学者认为：乡镇机构操纵选举的主要原因在于乡镇政权仍属“压力型的行政体制”，它承担着向村庄直接提取资源的强大压力。因此，只有改变乡镇机构的这种局面，才能从根本上杜绝乡镇机构操纵选举的动机，村民自治才有可能真正得到落实②。
从2002年开始，国家开始启动税费改革，先是费改税，尔后是农业税全面取消。到2005年止，全国农村基本上都进入了无税的时代。无税时代的到来，意味着乡镇机构向村庄直接提取资源的任务已经完成。那么税费全面取消后，乡镇机构是否就像有些学者所说的那样，有可能放弃对村委会选举的控制呢？影响村委会选举的变量是否发生了变化？本文以 Ｃ县20个村税费取消前后两届（1999年第四届、2005年第六届）村委会选举为背景，试图对这些问题作初步回答。
Ｃ县20个村是我们课题组1999年随机抽取的样本村，1999年课题组成员实地观察研究了20个村的选举情况，并与Ｔ县20个村进行了比较，相关研究成果已经陆续出版③。随后的两届选举，课题组成员仍然按照同样的进路对样本村进行跟踪观察研究，试图动态地把握中国村委会选举的演变路径，尤其是把握国家政策的变化对乡村社会的影响。本文是在20个村两届调查研究报告的基础上，对影响选举质量的主要变量作一比较分析，重点考察2005年税费取消后影响变量的作用方式。
二
在1999年的选举观察研究中，我们发现：选举委员会、村支书及村庄精英是影响村委会选举质量的主要变量④。因此，我们仍然以这些变量来进行比较分析。
1． 选举委员会
选举委员会是选举的重要机构，其产生方式与在选举中的作用方式及选举的质量有很大关联。
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*本文是肖唐镖教授主持的国家社会科学基金项目《农村宗族与村民自治的互动关系研究》（02ＢＳＨＨ010）Ｃ县调查报告综合分析的一部分，同时也是笔者主持的江西省哲学社会科学基金项目《新农村建设中公共物品供给机制与公共服务研究》（06ＳＨ17）的阶段性成果。文中涉及到的地名、人名均作了学术化的处理。
按照江西省选举实施办法的规定，选举委员会的职责是主持村民委员会换届选举，产生办法是：在村民委员会主持下，由村民会议或者各村小组推选产生，也可以由村民代表会议推选产生。
在1999年的第四届村委会选举中，我们把选举委员会的产生方式归纳为三种类型，即指定型、定议型和议决型。指定型是由乡村两级干部指定，在会上直接宣布；定议型是村支书或村主任提出名单，然后由与会人员讨论决定；议决型则是指直接由村民代表、党员、村干部会议酝酿提出，表决决定。很显然，议决型的产生方式与程序规则要求最接近，民主程度也最高，但这种方式较为少见，最常见的是定议型产生办法，占样本村的75％⑤。
2005年的第六届村委会选举，选举委员会产生的方式与第四届相比，更为形式化和简单化。我们发现：有三分之一的村是村支书与包村乡干部商定后，直接决定谁进入选举委员会，属典型的“指定型”，如在铁村，选举委员会组成成员是由村支部书记和乡里包村干部一同商量决定，以“村支部书记可以控制得住的人”为遴选原则；另有三分之一的村虽然是通过村民代表大会产生，但在组成人员上基本上是经过乡村两级干部的“精心挑选”，并没有经过与会人员的民主讨论，产生方式仍然是间接的“指定型”，如桃村，村选举委员会没有一个普通村民，除了李（村党支部书记）之外，全部是村小组长，且都是李能够指挥得动的；剩下的村基本可归入“定议型”的行列，即由乡村两级干部提出名单，交大会象征性地通过，如付村，选举委员会成员由村小组长提名，举手表决通过，其实，村干部早已“心中有数”。可见，选举委员会的产生方式，第四届是以“定议型”为主，第六届则是“指定型”为主。
对选举委员会的作用方式有直接影响的另一重要变量就是组成人员的代表性。从组成人员来看，第四届以“干群混合型”最为普遍，其中多数村以村干部为主导，群众代表少，缺乏代表性，这一特征在第六届继续延续。第六届选举委员会成员的来源主要有以下几种形式：一是村小组长与党员。如铁村，7人组成的选举委员会中，党员占据5名，村小组长2名。6名工作人员中，4名为党员。二是原村干部与村小组长。如白村，8人组成的选举委员会中，2人为村干部，其余6人均为村小组长；东村，选举委员会主任是乡干部，副主任为村干部，其余4人都是村小组长；桃村，1人为村干部，其余4人均为村小组长。三是村小组长、党员与普通村民。如马村，7人组成的选举委员会中，村组干部4人，普通群众3人，其中党员4人，非党员3人。
从选举委员会的产生方式及组成人员的代表性，可以概括选举委员会的作用方式的变化。相对而言，第四届选举委员会产生方式与组成人员具有多样性，从而使选举委员会的作用方式也呈现出多样性，我们把它概括为四种理想类型，即集体决策型、个人专断型、外力操纵型和混合型⑥。第六届村委会选举中的选举委员会，与第四届相比，由于在产生方式及组成人员上更趋简单化，因此选举委员会的作用方式更趋单一，即大多数村的选举委员会的作用方式被乡村两级干部在背后操纵，在选举中扮演着诱导选举方向的角色。如在东村，选举委员会工作人员帮助选民代填选票，有的甚至干脆把选票留下，自己圈定了事；在桃村，发选票完全是在履行一种形式，在统计票数的时候并不是完全按照选票，而是依据预定的计划“估计加统计”；在付村，工作人员在选民填选票的过程中，也出现了采取暗示等手段来“帮助”选民；在白村，多数选民拿不到选票，选举工作人员发选票时，只给看一眼，问一句“填不，不填我代你填”，其实村民并不能真实地表达自己的意愿。
2． 村支书
党组织对村庄的控制，主要是借助于村中的党组织来进行的。一般工作模式是：乡镇政府为了贯彻自己的行政命令，先召集各村支书开会，再由支书回村传达给村委会执行。这样，村委会就由法律意义上的村民自治组织，演变为乡镇政府下的一级“官办”行政机构。村党支部和村支书，就成为镇政府对村庄进行行政领导的“二传手”。随着村委会制度的完善，乡镇政府失去了控制村委会成员的有效手段。为了保持对村庄的控制，就更加重视村党支部和村支书的作用。
在第四届村委会选举中，村支书主要担任选举委员会的主任（占82．5％），进而通过把持选举委员会来影响选举结果。因此，在第四届村委会选举中，我们所调查的样本村，基本上都是通过对村支书的工作来影响选举结果的。后台是乡镇政权，前台的村支书在选举中主要贯彻乡镇政权的意图，自身的作用有限。
这种情况在第六届村委会选举中有所变化，村支书在选举中不完全是贯彻乡镇政权的意图，而且能够根据村庄及个人需求，表现出一定的主动性。根据村支书在第六届村委会选举中实际的作用，我们可以把它划分为三种类型：一种是完全支配型，即村支书在选举过程中，完全控制选举的进程。从选举委员会的组成人选，到初步候选人和正式候选人的确定，再到投票方式的选择，完全由村支书一个人操纵，航村属这种类型。第二种是共同支配型，即乡镇政府与村支书共同约定，共同制定选举的“潜规则”，从而共同操纵选举的整个过程，付村、桃村、马村就属这种类型。第三种是控制傀儡型，即完全由乡镇政权背后操纵，由村支书实际出面来组织选举，花村、南村属这种类型。第一种类型，村支书起绝对作用，这种情况在目前农村还很少见。第二种类型，虽然村支书的作用受到乡镇政权的干预，但在很多情况下村支书的作用非常明显，甚至有时能起到左右选举结果的作用，所以，这种类型最为常见和典型。第三种类型，虽然村支书的作用有限，但乡镇政权在操纵的过程中，也往往会征求村支书的意见，因为没有得到村支书的积极配合，结果往往会走向反面。
所以，第四届常委会选举中，村支书的作用基本是以控制傀儡型为主；第六届则主要是以共同支配型为主。
3． 村庄精英
影响村委会选举的第三个常见变量就是村庄精英。我们把村庄精英分为体制内精英与体制外精英。体制外精英，他们游离于体制外，没有被体制所吸纳，但拥有一定的社会地位，掌握一定的经济资源，在村庄有一定的影响力，主要包括宗族精英、宗教精英、经济精英和帮派势力等。体制内精英，他们已经被体制所吸纳，成为体制内的一员，在村庄中，村支书和村委会主任是最主要的体制内精英。
不管是体制内还是体制外的村庄精英，由于其具有一定的社会、经济地位和文化地位，与一般村民相比他们的行为更为理性化，又由于他们获取利益的倾向性是各不相同的，这就决定了他们在利益博弈中各自态度和采取的方式不一样。体制内精英，本身在体制内，在获取信息等方面有“近水楼台先得月”的优势，他们的行为倾向往往更能够从“大局”出发，与组织保持一致。体制外的精英在乡村治理中的作用是不可低估的，他们常常利用自己同外界的联系，不仅建立起自己的村际威信，而且建立起自己的支持体系。“这种围绕保护人而形成的感激与责任关系，成为他在其他组织中建立自己权威的资本”⑦。
在第四届村委会选举中，许多村的村庄精英非常活跃，正是他们的穿针引线，致使许多村“组织意图”的如意算盘落空，村庄精英成为选举竞争性的重要推动力。在第六届村委会选举中，乡镇机构吸取经验教训，加强了对村庄精英的分化和监控。村庄精英面对乡镇机构的“软硬兼施”，内部出现了分化，出现了四种情况：一种情况是拒绝与乡镇政权的合作，仍然在村政的舞台上发挥着重要作用。第二种情况是拒绝被体制吸纳，但被乡镇政权成功地孤立，基本上在村政舞台上失去作用。如在桃村，具有一定竞争实力的江某，因为被乡镇政权成功地边缘化，现仍然在街上卖肉。第三种情况是被吸纳到体制内，成为体制内的一分子，扮演着“赢利型经纪”的角色。如东村的吴高某、吴富某、吴梅某等人，为了使他们不与组织对立，当地政府动用了驻地的工商、税务、派出所等部门“软硬兼施”，迫使他们就范，使得声誉并不好的吴华某继续留任。第四种情况是拒绝合作，离开村庄。如桃村，1999年曾演绎一场海选提名风波的郭某，在权衡了各种利弊后，到外地打工去了。
可见，在第四届村委会选举中，乡镇机构对村庄精英基本上是放任的，这才使得他们有发挥作用的空间和可能，而税费已全面取消后的第六届村委会选举，乡镇机构加强了对村庄精英活动范围的控制和分化，村庄精英的活动能力和活动空间已十分有限。
三
通过对20个村两届村委会选举的比较分析可以看出，村委会选举质量总体上出现了下降的趋势，影响村委会选举的主要变量仍然没有发生实质性的变化，但作用方式变得更间接和隐蔽，主要体现在关键环节的把握上。这说明：一方面乡镇政权并没有因为税费的取消而放开村委会选举；另一方面乡镇政权在长期与村民打交道的过程中，积累了丰富的地方性经验。
显然，村委会选举变量作用方式的变化与乡镇机构的行动逻辑有直接关系。税费取消前，尤其是地方和中央“分灶吃饭”以来，县乡财政运转日益困难，但地方政府要承担的责任却很重。这样，地方政府为了维持财政的日常运转，不得已把希望寄托在农民身上，尽管存在着巨大的政治风险，但是基层政府仍然把从农民手里按时足额提取资源作为主要工作。基层政府为了完成这个艰巨的任务不得不想各种办法，甚至不择手段，比如说动用灰色势力、工商、税务、公安等力量。因此，能够帮助基层政府完成税费任务的村民自然成为乡镇政权相中的对象，从而想办法迫使那些好人式的与基层政府对立的村干部退出村庄政治舞台。乡镇机构操纵选举也就顺理成章了。税费取消后，上述问题大多不存在了，那么为什么乡镇机构仍然有控制村委会选举的动机呢？虽然税费任务压力减轻了，但是新的问题又出现了，政治性压力依然存在。乡镇机构仍然承担很重要的政治稳定的维护和发展经济的压力，尤其是群众上访等群体性事件而引发的政治稳定问题的压力。在许多地方，仍然把群众上访的频率多少列为考核干部政绩的主要指标。国家政策在乡村能够顺利实施，或者说乡村是否能够随时应付上级“运动式”的政策试点，也成为了当前考核乡镇干部政绩的指标。另外，乡村建设比如乡村道路的改善、经济发展过程中的耕地征用等还需要得到村民的合作。因此，强有力的村干部仍然是基层政府所期望的。当然，由于乡镇机构直接向村民提取资源的压力减轻了，迫使与基层政府对立的村干部退出村庄政治舞台的欲望也相应减弱了。而上级政府对选举的推动和介入程度的减少，村庄精英介入村庄政治的热情下降，使得乡镇机构对选举的一些关键环节的把握成为可能，而且常常能够利用村民对政策的模糊来达到其目的。尽管国家似乎一直致力于改变这一局面，但乡村存在的根本性的治理逻辑事实上又默认基层政权的这种变通行为。
这种国家政权建设的路径，还通过国家部门在选举中的政治取向差异进一步体现出来。根据国家部门在基层选举中的作用，可将其分为两大类，即民政部门和组织部门。由于政治取向的差异，不同部门在选举中的倾向是不一样的。代表政府系统的民政部门，更倾向于程序的把握和规则的遵守，以推动村民自治在乡村社会的实施，而代表政党系统的组织部门则倾向于选举结果的控制和组织意图的实现，以保证组织在乡村社会的影响力。1999年第四届村委会选举是江西省首次全面实施“海选”，也是该省选民所遭遇的第一次“直选”。为了保证首次直选的政治效益和社会效益，江西省民政厅做了大量细致的工作，也进行了广泛的政治动员，在制订并解释有关选举的规则和程序的同时，还向各村派出专门的指导小组亲临指导、把关，给选举营造了一种热烈的气氛。县乡指导小组是在民政部门的组织下成立的，在选举中发挥着积极作用，扮演着“全能”的角色。也正是由于民政部门在选举中强调程序和规则，才有村庄精英在村庄政治舞台上活动的可能性，从而使我们可以看到第四届村委会选举，许多个案村呈现出了竞争性和结果的不确定性。第六届村委会选举中，民政部门的作用非常弱，选举的组织发动等环节主要由组织部门来完成。与民政部门相比较，组织部门对程序和规则不太重视，比如有的村不搞海选，有的村不搞差额选举等等，而更关注选举结果和组织意图的实现。因此，与第四届相比较，第六届选举前的各项准备工作不是很充分，选举气氛比较淡，选民参与选举的热情大大降低。
基于以上分析，我们认为，乡镇政权对村委会选举控制的动机，不仅仅是与乡镇面临税费的压力这单方面的问题那么简单，恐怕更重要是与国家对基层政权的治理体制有直接的关联。税费改革压缩了基层政权的行动空间，同时也削弱了它们的行动能力，但是并没有减轻它们的维持农村地区政治稳定和提供公共物品的压力。因此，从根本上改变这一局面，还要从整体上对国家的治理体制和改革逻辑进行梳理和转变，从而改变地方政府间的关系和规范基层政府的行为，从而使村民自治真正能够走上健康发展的轨道，乡镇机构也真正由“索取资源型”向“服务型”政府转变。
注释：
① 党国英：《村民自治是民主政治的起点吗？》，《战略与管理》1999年第1期。
② 荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版，第178页。
③ 有关20个村的基本情况及研究成果可进一步参阅李连江主编《村委会选举观察》，天津人民出版社2001年版；肖唐镖、邱新有、唐晓腾等著《多维视角中的村民直选——对十五个村委会选举的观察研究》，中国社会科学出版社2001年版；肖唐镖主编《宗族、乡村权力与选举——对江西省十二个村委会选举的观察研究》，西北大学出版社2002年版。
④⑤⑥ 肖唐镖、邱新有、唐晓腾等：《多维视角中的村民直选——对十五个村委会选举的观察研究》，中国社会科学出版社2001年版，第31－108、44－45、45页。
⑦ 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900－1942年的华北农村》，江苏人民出版社2003年版，第135页。
（责任编辑刘龙伏）