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规模经济产业的服务模式
电信业是规模经济特别显著的产业，又是关系到国家安全和国计民生的基础设施。在电信发展初期，只有实行垄断经营，国家才能有效地调用人力、财力、物力等资源，建设普及城乡、为全体公民提供普遍服务的电信网。而且这种电信的普遍服务，在所有国家都视为人权的组成部分，是政府应尽的义务。20世纪80年代初，在西方发达国家，电话已经普及，公民的基本通信权利得到了保障，电信业在此基础上逐步向高级化、多元化的方向发展，电信业开始在继续承担普遍服务义务的同时，逐渐演变成创造巨大商业利润的产业。在这种情况下，继续实行垄断显然不适应生产力发展的要求。因而，从80年代中期起，在美、英、日等一些国家带头下，在电信业领域中先后打破垄断，引入了市场竞争机制。
在中国电信折分之前后，媒体发表了大量有关美国电信发展的教训的文章，重点当然是讨论美国电信业的分分合合。针对我国国情，美国电信发展给我们的主要教训到底是什么？作者看来，正确处理电信的普遍服务、技术进步与市场竞争的关系，值得进一步关注。折分的确有利于上市融资，有利于面对我国在加入WTO后的国内外市场竞争。但是，竞争只是一个手段，目的还是要更好地为我国的经济和社会的发展服务。其中增加消费者的满意度和增加普遍服务能力，将显得十分重要。为此，除了鼓励竞争、鼓励创新外，还要有合适的管理体制和政策。
以美国为例，1893年，贝尔公司（即后来的AT&T）长达17年的专利权到期。以后不到十年的时间内，全国出现了六千多家电话公司。一方面，美国的电话用户增加了十倍，电话业获得了极大的发展：但另一方面，这些公司抢走了AT&T将近一半的市场份额，使原来处于垄断地位的AT&T陷入极大的困境。在这种情况下，AT&T决定进行反击，夺回它所失去的电话业垄断地位。它的策略主要有两个：第一，利用自己独家拥有的长途网络，禁止任何其它公司接入；第二；在保持长话高额资费的同时，对市话业务低于成本销售，利用长话利润对其进行交叉补贴。1907年，第一次出现了“普遍服务”(Universal Service)的提法。它一方面表明AT&T想独占美国和世界电话市场的目标，另一方面针对当时的网间接续问题，提出了AT&T的解决办法：只要AT&T独家经营，所有的用户就都可以"全球通"。“普遍服务”在那时的主要内容就是实现电话网之间的互联互通，让不同电话网的电话用户都能够互相通信。
业务结构应该支持竞争
在1984年以AT&T分拆为标志的美国电信自由化改革后，美国的长途电话市场完全放开，众多长途运营商进入长途市场，长途电话与本地电话的结算问题亟待解决。另一方面，各地方贝尔公司开始独立运营本地业务，在资费低、没有长途电话补贴的情况下，出现巨额亏损，难以为继。而如果以成本定价，则会导致本地电话资费大幅上涨，引起公众的不满，进而影响改革进程。为解决上述问题，联邦通信委员会(FCC)进行了接入费改革，规定所有的长途电话公司都应向电信管制部门缴纳接入费，再由电信管制部门将资金补贴给本地电话公司。一方面，接入费包括长途电话接入本地网的接入成本，将以前AT&T企业内部的暗补变为由电信管制部门监管的电信公司之间的明补；另一方面，为保证高成本地区的本地电话资费不会大大高于其它地区，影响地区间的均衡发展，FCC以接入费为资金来源，建立专门的普遍服务基金，对高成本地区的本地电话公司进行额外的补贴。为此，FCC于1983年成立了一个专门的非赢利性机构－全国交换运营者协会(NECA)，专职负责接入费计划和普遍服务基金的管理。
1996年，美国新《电信法》颁布，在总结原有的普遍服务管理经验和教训的基础上，新《电信法》将普遍服务作为电信管制的基本目标之一，并对普遍服务定义、实施普遍服务的原则、普遍服务的补偿机制和普遍服务的管理等作出了明确的规定。《电信法》规定普遍服务的内容，在一般层次上为：(1)是教育、公共健康与公共安全必需的；(2)经过用户的市场选择，被大多数居民所选用；(3)已经在公共电信网络上实现；(4)与公众的利益、便利和需要是一致的。在特殊层次上，普遍服务还应能够满足学校、图书馆和公共医疗机构的特殊需要。根据《电信法》的上述要求，FCC于1997年5月8日发表了政府公告，公布了现阶段获得普遍服务支持的业务范围，包括在语音级上接入公共交换网、双音频多频信令或类似功能、专用回路服务、接入急救服务、接入接线员服务、接入长途服务、号码簿服务和对低收入消费者提供有限制的长途服务等。根据新《电信法》的要求，FCC成立了普遍服务联合咨询委员会，重新修订了普遍服务项目，成立了专门的普遍服务管理公司(USAC)对普遍服务进行管理。对于普遍服务基金，由于新《电信法》中明确规定，所有的电信公司都应当在公平和非歧视的原则下，为保持和推进普遍服务作出贡献。为实现《电信法》这一要求，FCC和普遍服务管理机构重新建立了一套独立的基金运作体制，以电信公司的业务收入为基数征收普遍服务基金，对提供普遍服务的电信公司进行补偿。
但是在美国《电信法》成为正式法律五年后，仍然令公众失望的是，美国大多数消费者在本地电话服务上，还是只有一种选择。根据联邦通讯委员会（FCC）的调查，贝尔公司们依旧控制着96%的本地住宅电话线路。原因很简单：当前业务结构的经济格局无法支持竞争。对于新成立的公司而言，本地住宅电话服务比商业客户的利润要低，因为住宅联网的费用比写字楼联网的费用要高得多。事实上，美国电信的定价体系从此未有什么调整。至今，仍有约70%的本地住宅电话线享受补贴，从3美元到15美元不等。由于一般只有现有公司能享受补贴，与之竞争的电话公司往往把注意力放在追逐商用电话市场的高额利润上，而忽略了普通消费者。例如在纽约，家用本地电话服务价格低至每月6.11美元，而一墙之隔的商业公司则需为同样的服务支付15.74美元。试图进入普通消费者市场的公司(包括AT&T和WorldCom)发现，与服务费比成本还要低的贝尔公司竞争，几乎是不可能赚钱的。为此《商业周刊》在2001年10月发表的《美国电信业八点教训》中提出建议：“除确实需要外，取消所有补贴。让贝尔公司提高电话服务的基本费用，鼓励竞争者进入市场，最终达到降低价格的目的。”据美国国民经济研究会估计，把低于本地电话成本的服务费提高10%，可以使参与竞争的新电信公司最后能够占领9%--13%的市场份额。
加速创新是根本途径
当然，美国《商业周刊》的建议并不适用于我国。在我国的农村和西部，提高电话的普及率仍是一项十分迫切的任务。2000年年底城市电话的普及率达到39%，而农村电话的普及率只有6.7%。另一方面，从用户角度看，由于平均收入只有发达国家用户的十分之一或二十分之一，所以目前通信费用在家庭消费中占的比重大大高于发达国家，仍然让人感到承受不起，甚至低收入者会感到是一种超前消费。这个矛盾怎么解决呢？显然不能按照用户的收入状况来制订电信资费，但如果超越了国民的实际承受能力，电信事业也不可能得到相应的发展。2001年6月1日国家进行了电信资费的调整。这次调整主要是降低长途通话费和实行城乡通话费同价，并适当提高固定电话市话通话费和月租费 (根据国家计委价格司的统计，市话通话费提高了6.2%月租费平均提高了20.5%)。这样调整是符合在网络建成后通话成本并不随距离而增加的事实。但是在这次调整后，长途电话业务并没有出现大幅的增长，其原因是 IP电话分流了中国电信的长话业务，移动通信又分流了高端用户。另一方面，由于市话通话费的增加，人们在打电话的时候开始争分夺秒，市话收益也没有上去。此外，由于中国电信的网间结算、出租电路的资费大幅降低，使得中国电信的长途出租电路在数量上增长了46.1%和62.9%，但收入却分别下降25.9%和3.4%。实际上，我国也一直实行国际电信业中通行的“交叉补贴”政策，即国际电信补贴国内电信，长途电信补贴本地电话；城市补贴农村，沿海补贴内地；单位电话补贴住宅电话。显然，在电信市场开放竞争后，必然逐步改变垄断体制下的资费结构，并向成本靠拢，实现资费再平衡。各类资费势必在调整过程中有升有降。本地电话提价，在发达国家可能没有什么问题，但在中国这样通信需求大而国民收入又低的国家，就成了社会关注的敏感问题。为此，我国电信业仍然面临降低电信资费的压力。由此可见，历经数年准备而尚未谋面的《电信法》，已经到了不能再拖的时刻了。
加速技术创新是促使电信业满足经济和社会发展需求的根本途径。目前发展最为迅猛的是IP技术和移动通信技术。IP技术在很大程度上解决了带宽短缺问题，这使传统电信运营商逐渐改变以前靠出售带宽获取利润的运作方式，可以在增值业务开发上多作"文章"。同时，IP技术与移动通信技术已出现相互融合的趋势。移动通信是面向个人的通信，其用户资源成倍于固定电话。移动互联网已普遍视为新世纪电信业务新的发展方向。利用无线接入技术开展本地流动市话业务，也是固定电话与移动通信相结合的一个方向。全球兴起的电子商务浪潮又是一次机遇，国际电信业都在抓住这一机遇，争取在电子商务市场上占据更有利的地位。
IP势不可挡
随着下一代互联网等新一代网络技术的发展，大大加快了IP技术与传统电信技术的融合。据预测，2001～2002年期间，美国的数据业务量（以IP业务为主）将超过话音，一百多年来始终占据绝对主导地位的话音业务将最终成为电信市场的副业。从当前技术发展趋势来看，IP业务成为未来业务的主体已势不可挡。最近三、四年，新兴的美国电信运营商异军突起，以互联网为武器，经营着新型的电信业务，向传统电信运营公司发起了挑战。它们的出现，使价值6000亿美元的美国电信业掀起了更加猛烈的竞争。这些新兴公司与传统公司的经营方式不同，它们利用计算机行业与光通信行业的新兴技术构筑自己的新型电信网络；并以规模经营的方式，提供新型的电信业务。
美国新兴公司经营的电信业务主要是两个方面：一是在自建的宽带光缆网络上为用户提供所需的带宽；二是经营IP电话和IP传真。它们不仅可以提供多媒体业务，满足用户希望在一条电路上同时提供语音、数据、图像的要求，推出传统公司不曾有过的新型业务，而且充分利用了网络的有效带宽，使其价格比传统电信运营公司要便宜得多。市场的激烈竞争，导致了通信价格的大幅度降低。美国的长途话费将有可能在两年内下降三分之一，国际长途和传真费用将会下降得更多。面对新兴公司的强有力挑战，美国传统公司也在调整经营战略，加紧了对现有网络的改造和更新，同时采取购买技术、收购企业的途径，以扩大产品系列，并在基础研究、市场占有、支持服务等方面增加投入，与新的电信公司展开了全方位的竞争。美国通信业巨子AT＆T通过Worldnet IP网络为四十多个国家提供IP电话业务,并于1999年年底完成了在全美铺设55条光缆的新网络。为此，《商业周刊》建议：“电信设备制造商和电信公司必须在互联网协议和其他开放标准的基础上加快装备新技术。”另一方面，新兴公司已取得了成功。例如新建的Yipes通讯公司以4300美元的月租费销售通话量为45兆比特的线路，折扣幅度超过50%。这项服务的通话量可以上下调整来适应用户的需求，调整范围在1兆到1吉比（gigabit）之间，而且是以小时计价而不是以月计价。这项服务的关键是，Yipes公司使用了基以太网技术的光纤设备，而以太网是数据世界的网络标准。这些设备比起贝尔公司使用的老光纤设备简单，因而操作更容易，价格更低廉。由此可见，随着固定电话运营利润的下降，继续承担普遍服务任务的新中国电信和新网同，只有加速技术创新，才能实现新的经济增长。
随着我国电信业进一步重组和竞争格局的形成，如何面对国内和国际竞争，在加速技术创新的基础上，提高企业经营效率和整体服务质量，是对整个中国电信业的挑战。
电信业是规模经济特别显著的产业，又是关系到国家安全和国计民生的基础设施。在电信发展初期，只有实行垄断经营，国家才能有效地调用人力、财力、物力等资源，建设普及城乡、为全体公民提供普遍服务的电信网。而且这种电信的普遍服务，在所有国家都视为人权的组成部分，是政府应尽的义务。20世纪80年代初，在西方发达国家，电话已经普及，公民的基本通信权利得到了保障，电信业在此基础上逐步向高级化、多元化的方向发展，电信业开始在继续承担普遍服务义务的同时，逐渐演变成创造巨大商业利润的产业。在这种情况下，继续实行垄断显然不适应生产力发展的要求。因而，从80年代中期起，在美、英、日等一些国家带头下，在电信业领域中先后打破垄断，引入了市场竞争机制。
在中国电信折分之前后，媒体发表了大量有关美国电信发展的教训的文章，重点当然是讨论美国电信业的分分合合。针对我国国情，美国电信发展给我们的主要教训到底是什么？作者看来，正确处理电信的普遍服务、技术进步与市场竞争的关系，值得进一步关注。折分的确有利于上市融资，有利于面对我国在加入WTO后的国内外市场竞争。但是，竞争只是一个手段，目的还是要更好地为我国的经济和社会的发展服务。其中增加消费者的满意度和增加普遍服务能力，将显得十分重要。为此，除了鼓励竞争、鼓励创新外，还要有合适的管理体制和政策。
以美国为例，1893年，贝尔公司（即后来的AT&T）长达17年的专利权到期。以后不到十年的时间内，全国出现了六千多家电话公司。一方面，美国的电话用户增加了十倍，电话业获得了极大的发展：但另一方面，这些公司抢走了AT&T将近一半的市场份额，使原来处于垄断地位的AT&T陷入极大的困境。在这种情况下，AT&T决定进行反击，夺回它所失去的电话业垄断地位。它的策略主要有两个：第一，利用自己独家拥有的长途网络，禁止任何其它公司接入；第二；在保持长话高额资费的同时，对市话业务低于成本销售，利用长话利润对其进行交叉补贴。1907年，第一次出现了“普遍服务”(Universal Service)的提法。它一方面表明AT&T想独占美国和世界电话市场的目标，另一方面针对当时的网间接续问题，提出了AT&T的解决办法：只要AT&T独家经营，所有的用户就都可以"全球通"。“普遍服务”在那时的主要内容就是实现电话网之间的互联互通，让不同电话网的电话用户都能够互相通信。
业务结构应该支持竞争
在1984年以AT&T分拆为标志的美国电信自由化改革后，美国的长途电话市场完全放开，众多长途运营商进入长途市场，长途电话与本地电话的结算问题亟待解决。另一方面，各地方贝尔公司开始独立运营本地业务，在资费低、没有长途电话补贴的情况下，出现巨额亏损，难以为继。而如果以成本定价，则会导致本地电话资费大幅上涨，引起公众的不满，进而影响改革进程。为解决上述问题，联邦通信委员会(FCC)进行了接入费改革，规定所有的长途电话公司都应向电信管制部门缴纳接入费，再由电信管制部门将资金补贴给本地电话公司。一方面，接入费包括长途电话接入本地网的接入成本，将以前AT&T企业内部的暗补变为由电信管制部门监管的电信公司之间的明补；另一方面，为保证高成本地区的本地电话资费不会大大高于其它地区，影响地区间的均衡发展，FCC以接入费为资金来源，建立专门的普遍服务基金，对高成本地区的本地电话公司进行额外的补贴。为此，FCC于1983年成立了一个专门的非赢利性机构－全国交换运营者协会(NECA)，专职负责接入费计划和普遍服务基金的管理。
1996年，美国新《电信法》颁布，在总结原有的普遍服务管理经验和教训的基础上，新《电信法》将普遍服务作为电信管制的基本目标之一，并对普遍服务定义、实施普遍服务的原则、普遍服务的补偿机制和普遍服务的管理等作出了明确的规定。《电信法》规定普遍服务的内容，在一般层次上为：(1)是教育、公共健康与公共安全必需的；(2)经过用户的市场选择，被大多数居民所选用；(3)已经在公共电信网络上实现；(4)与公众的利益、便利和需要是一致的。在特殊层次上，普遍服务还应能够满足学校、图书馆和公共医疗机构的特殊需要。根据《电信法》的上述要求，FCC于1997年5月8日发表了政府公告，公布了现阶段获得普遍服务支持的业务范围，包括在语音级上接入公共交换网、双音频多频信令或类似功能、专用回路服务、接入急救服务、接入接线员服务、接入长途服务、号码簿服务和对低收入消费者提供有限制的长途服务等。根据新《电信法》的要求，FCC成立了普遍服务联合咨询委员会，重新修订了普遍服务项目，成立了专门的普遍服务管理公司(USAC)对普遍服务进行管理。对于普遍服务基金，由于新《电信法》中明确规定，所有的电信公司都应当在公平和非歧视的原则下，为保持和推进普遍服务作出贡献。为实现《电信法》这一要求，FCC和普遍服务管理机构重新建立了一套独立的基金运作体制，以电信公司的业务收入为基数征收普遍服务基金，对提供普遍服务的电信公司进行补偿。
但是在美国《电信法》成为正式法律五年后，仍然令公众失望的是，美国大多数消费者在本地电话服务上，还是只有一种选择。根据联邦通讯委员会（FCC）的调查，贝尔公司们依旧控制着96%的本地住宅电话线路。原因很简单：当前业务结构的经济格局无法支持竞争。对于新成立的公司而言，本地住宅电话服务比商业客户的利润要低，因为住宅联网的费用比写字楼联网的费用要高得多。事实上，美国电信的定价体系从此未有什么调整。至今，仍有约70%的本地住宅电话线享受补贴，从3美元到15美元不等。由于一般只有现有公司能享受补贴，与之竞争的电话公司往往把注意力放在追逐商用电话市场的高额利润上，而忽略了普通消费者。例如在纽约，家用本地电话服务价格低至每月6.11美元，而一墙之隔的商业公司则需为同样的服务支付15.74美元。试图进入普通消费者市场的公司(包括AT&T和WorldCom)发现，与服务费比成本还要低的贝尔公司竞争，几乎是不可能赚钱的。为此《商业周刊》在2001年10月发表的《美国电信业八点教训》中提出建议：“除确实需要外，取消所有补贴。让贝尔公司提高电话服务的基本费用，鼓励竞争者进入市场，最终达到降低价格的目的。”据美国国民经济研究会估计，把低于本地电话成本的服务费提高10%，可以使参与竞争的新电信公司最后能够占领9%--13%的市场份额。
加速创新是根本途径
当然，美国《商业周刊》的建议并不适用于我国。在我国的农村和西部，提高电话的普及率仍是一项十分迫切的任务。2000年年底城市电话的普及率达到39%，而农村电话的普及率只有6.7%。另一方面，从用户角度看，由于平均收入只有发达国家用户的十分之一或二十分之一，所以目前通信费用在家庭消费中占的比重大大高于发达国家，仍然让人感到承受不起，甚至低收入者会感到是一种超前消费。这个矛盾怎么解决呢？显然不能按照用户的收入状况来制订电信资费，但如果超越了国民的实际承受能力，电信事业也不可能得到相应的发展。2001年6月1日国家进行了电信资费的调整。这次调整主要是降低长途通话费和实行城乡通话费同价，并适当提高固定电话市话通话费和月租费 (根据国家计委价格司的统计，市话通话费提高了6.2%月租费平均提高了20.5%)。这样调整是符合在网络建成后通话成本并不随距离而增加的事实。但是在这次调整后，长途电话业务并没有出现大幅的增长，其原因是 IP电话分流了中国电信的长话业务，移动通信又分流了高端用户。另一方面，由于市话通话费的增加，人们在打电话的时候开始争分夺秒，市话收益也没有上去。此外，由于中国电信的网间结算、出租电路的资费大幅降低，使得中国电信的长途出租电路在数量上增长了46.1%和62.9%，但收入却分别下降25.9%和3.4%。实际上，我国也一直实行国际电信业中通行的“交叉补贴”政策，即国际电信补贴国内电信，长途电信补贴本地电话；城市补贴农村，沿海补贴内地；单位电话补贴住宅电话。显然，在电信市场开放竞争后，必然逐步改变垄断体制下的资费结构，并向成本靠拢，实现资费再平衡。各类资费势必在调整过程中有升有降。本地电话提价，在发达国家可能没有什么问题，但在中国这样通信需求大而国民收入又低的国家，就成了社会关注的敏感问题。为此，我国电信业仍然面临降低电信资费的压力。由此可见，历经数年准备而尚未谋面的《电信法》，已经到了不能再拖的时刻了。
加速技术创新是促使电信业满足经济和社会发展需求的根本途径。目前发展最为迅猛的是IP技术和移动通信技术。IP技术在很大程度上解决了带宽短缺问题，这使传统电信运营商逐渐改变以前靠出售带宽获取利润的运作方式，可以在增值业务开发上多作"文章"。同时，IP技术与移动通信技术已出现相互融合的趋势。移动通信是面向个人的通信，其用户资源成倍于固定电话。移动互联网已普遍视为新世纪电信业务新的发展方向。利用无线接入技术开展本地流动市话业务，也是固定电话与移动通信相结合的一个方向。全球兴起的电子商务浪潮又是一次机遇，国际电信业都在抓住这一机遇，争取在电子商务市场上占据更有利的地位。
IP势不可挡
随着下一代互联网等新一代网络技术的发展，大大加快了IP技术与传统电信技术的融合。据预测，2001～2002年期间，美国的数据业务量（以IP业务为主）将超过话音，一百多年来始终占据绝对主导地位的话音业务将最终成为电信市场的副业。从当前技术发展趋势来看，IP业务成为未来业务的主体已势不可挡。最近三、四年，新兴的美国电信运营商异军突起，以互联网为武器，经营着新型的电信业务，向传统电信运营公司发起了挑战。它们的出现，使价值6000亿美元的美国电信业掀起了更加猛烈的竞争。这些新兴公司与传统公司的经营方式不同，它们利用计算机行业与光通信行业的新兴技术构筑自己的新型电信网络；并以规模经营的方式，提供新型的电信业务。
美国新兴公司经营的电信业务主要是两个方面：一是在自建的宽带光缆网络上为用户提供所需的带宽；二是经营IP电话和IP传真。它们不仅可以提供多媒体业务，满足用户希望在一条电路上同时提供语音、数据、图像的要求，推出传统公司不曾有过的新型业务，而且充分利用了网络的有效带宽，使其价格比传统电信运营公司要便宜得多。市场的激烈竞争，导致了通信价格的大幅度降低。美国的长途话费将有可能在两年内下降三分之一，国际长途和传真费用将会下降得更多。面对新兴公司的强有力挑战，美国传统公司也在调整经营战略，加紧了对现有网络的改造和更新，同时采取购买技术、收购企业的途径，以扩大产品系列，并在基础研究、市场占有、支持服务等方面增加投入，与新的电信公司展开了全方位的竞争。美国通信业巨子AT＆T通过Worldnet IP网络为四十多个国家提供IP电话业务,并于1999年年底完成了在全美铺设55条光缆的新网络。为此，《商业周刊》建议：“电信设备制造商和电信公司必须在互联网协议和其他开放标准的基础上加快装备新技术。”另一方面，新兴公司已取得了成功。例如新建的Yipes通讯公司以4300美元的月租费销售通话量为45兆比特的线路，折扣幅度超过50%。这项服务的通话量可以上下调整来适应用户的需求，调整范围在1兆到1吉比（gigabit）之间，而且是以小时计价而不是以月计价。这项服务的关键是，Yipes公司使用了基以太网技术的光纤设备，而以太网是数据世界的网络标准。这些设备比起贝尔公司使用的老光纤设备简单，因而操作更容易，价格更低廉。由此可见，随着固定电话运营利润的下降，继续承担普遍服务任务的新中国电信和新网同，只有加速技术创新，才能实现新的经济增长。
随着我国电信业进一步重组和竞争格局的形成，如何面对国内和国际竞争，在加速技术创新的基础上，提高企业经营效率和整体服务质量，是对整个中国电信业的挑战。