论文部分内容阅读
一、政府投资项目管理中存在的主要问题
（一）管理体制方面问题
一是投资主体缺位，制约机制乏力。审计发现，一些项目投资主体缺位，项目法人责任制未落实，难以建立有效的投资责任约束机制，更难以落实建设项目终身问责制。
二是项目审批不严，带来潜在隐患。当前部分政府投资项目立项、概算审批、调整概算等重要审批环节往往流于形式。一些建设单位为了规避审批权限，故意少报、漏报工程子项目。
三是概算控制乏力，建设规模失控。一些项目以估算代替概算，概算编制及审查流于形式，且概算往往不够细化，多列、少列及漏列现象严重。
四是项目后评估缺失，投资绩效难以衡量。部分政府投资项目处于后期管理松散、绩效评估缺失的状况，直接影响了投资效益的提高、项目管理水平的提升，以及项目的事后控制和监督作用的发挥，投资绩效难以体现。
（二）管理制度方面问题
一是招投标不规范。当前部分政府投资项目招投标中存在肢解发包、违规分包；违规挂靠；不合理的低价投标；暂定价格过多；签订违反招投标实质性内容的合同，致使招投标背离了公开、公平、公正的原则。
二是监理履责缺位。一些项目监理履责不力，监理作用弱化。部分建设项目的招标代理、监理、施工、造价咨询机构均系利益密切的关联单位，形成“同体代理、同体施工、同体监理、同体审核”的怪现象。一些监理机构在项目实施过程中默认施工单位随意变更工程，甚至伙同施工单位签证造假，失去了独立性、公正性原则。
三是造价高估严重。一些项目实地勘测不细、设计深度不够，投资概算过粗，实际施工与投资计划脱节，出现大量计划外工程，导致项目投资失控。加之部分施工企业受利益驱动，故意抬高工程造价，使送审的工程造价失实。
四是政策标准失衡。政府建设项目政策主要涵盖征地、拆遷、赔偿等内容。但由于缺乏统一标准，一些项目管理机构自定标准，致使被征地、被拆迁户之间相互攀比，个别“钉子户”趁机漫天要价，成为影响政府投资项目建设的突出问题，不仅导致工程建设受阻，也增加了征迁成本。
五是管理模式滞后。当前多数政府投资项目采取单一项目分散管理模式，而很少尝试多项目集中管理模式。管理模式滞后也影响了工程建设的效果、效率、效益。
六是资金落实到位难。近年来地方各级政府投资形成的债务负担较重，一些政府投资项目的建设资金或者迟迟不到位，多数项目的地方配套资金无法落实，增加了工程管理和协调的难度，一定程度上也制约了建设项目的顺利实施。
二、改进和完善项目管理的对策建议
（一）健全投资决策机制，完善项目法人责任制
健全完善政府投资项目决策体系，促进政府投资项目经由有资质的咨询评估机构独立、公正的咨询评估，专家论证，集体决策，提高决策科学化程度。建立政府投资项目公示制度和听证制度，增加投资决策的透明度，提高决策民主化程度。进一步完善项目法人责任制，实行政府投资项目终身问责机制，建立政府投资项目后评估制度，创新完善项目考核制度，落实决策责任，严格责任追究。
（二）组建统一管理机构，创新招投标监管模式
建议组建集中统一的招标采购管理机构，实行集约化、规范化、程序化、科学化管理，切实解决现行体制下“同体监督”的弊端，实现真正意义上的“裁判员”与“运动员”各自职能的有效归位，促进招标投标监管与服务更加协调高效。
（三）加大执法力度，严格问责机制
规范政府投资项目建设管理，建立健全行政执法责任制和考核评议机制，做到有法必依、执法必严、监督有力。前移监督关口，将制度建设与问责机制紧密挂钩，对违反制度的行为实施刚性问责，充分发挥警示惩戒作用。
（四）规范监管行为，加强过程监督
一是加强项目勘测、设计等前期工作深度，最大限度减少工程变更。二是严格项目运行和资金管理，强化建设项目全过程动态化监管，从严控制工程投资。三是规范招投标行为。加强对招投标全过程监管，切实加大监督力度。四是加强变更控制监督。加强对项目变更的全过程监督，严格依照审批的概算投资额控制工程投资，并以审计机关竣工决算审定造价作为工程最终结算依据。
（五）完善评估考核，构建长效机制
健全规范政府投资项目管理的制度体系，制订包括项目决策、立项审核、资金拨付、运行实施、流程监管和绩效评估等环节的政府投资项目管理工作流程，完善建设项目后评估制度，改进政府投资项目考核机制，运用信息化手段，建立数据库，搭建政府投资项目业务系统运行平台，实行电子监察，进行适时监控，确保政府投资项目规范管理，有序运行。
（六）改进监督管理机制，实行“投、管、查”三分离
按照决策、管理、监督三分离的原则及依法行政的原则，建立科学合理、高效运作的监管体制。建议整合发改、财政、建设等部门的监督职能，建立起事前预防、事中控制、事后监督“三统一”的全过程监督体系；推行跟踪审计、延伸审计、专项调查审计“三结合”的多层次监督网络，真实性、合法性、效益性“三同步”的全方位监督模式，切实提高资金使用效益。
（七）加快制度建设，规范项目管理
一是尽快出台并不断完善政府投资项目审计监督办法，使政府投资审计走向制度化、规范化；二是积极开展投资效益审计，推行政府投资项目跟踪审计，促进政府建设项目规范有序运行。三是尝试以BT模式进行非经营性基础设施项目建设，缓解政府建设资金不足的压力，促进地方经济社会发展。四是成立统一的建设项目集中管理中心，实施政府投资项目集约化建设管理，以最大限度节约建设资金，提高政府投资项目资金的使用效益。
（一）管理体制方面问题
一是投资主体缺位，制约机制乏力。审计发现，一些项目投资主体缺位，项目法人责任制未落实，难以建立有效的投资责任约束机制，更难以落实建设项目终身问责制。
二是项目审批不严，带来潜在隐患。当前部分政府投资项目立项、概算审批、调整概算等重要审批环节往往流于形式。一些建设单位为了规避审批权限，故意少报、漏报工程子项目。
三是概算控制乏力，建设规模失控。一些项目以估算代替概算，概算编制及审查流于形式，且概算往往不够细化，多列、少列及漏列现象严重。
四是项目后评估缺失，投资绩效难以衡量。部分政府投资项目处于后期管理松散、绩效评估缺失的状况，直接影响了投资效益的提高、项目管理水平的提升，以及项目的事后控制和监督作用的发挥，投资绩效难以体现。
（二）管理制度方面问题
一是招投标不规范。当前部分政府投资项目招投标中存在肢解发包、违规分包；违规挂靠；不合理的低价投标；暂定价格过多；签订违反招投标实质性内容的合同，致使招投标背离了公开、公平、公正的原则。
二是监理履责缺位。一些项目监理履责不力，监理作用弱化。部分建设项目的招标代理、监理、施工、造价咨询机构均系利益密切的关联单位，形成“同体代理、同体施工、同体监理、同体审核”的怪现象。一些监理机构在项目实施过程中默认施工单位随意变更工程，甚至伙同施工单位签证造假，失去了独立性、公正性原则。
三是造价高估严重。一些项目实地勘测不细、设计深度不够，投资概算过粗，实际施工与投资计划脱节，出现大量计划外工程，导致项目投资失控。加之部分施工企业受利益驱动，故意抬高工程造价，使送审的工程造价失实。
四是政策标准失衡。政府建设项目政策主要涵盖征地、拆遷、赔偿等内容。但由于缺乏统一标准，一些项目管理机构自定标准，致使被征地、被拆迁户之间相互攀比，个别“钉子户”趁机漫天要价，成为影响政府投资项目建设的突出问题，不仅导致工程建设受阻，也增加了征迁成本。
五是管理模式滞后。当前多数政府投资项目采取单一项目分散管理模式，而很少尝试多项目集中管理模式。管理模式滞后也影响了工程建设的效果、效率、效益。
六是资金落实到位难。近年来地方各级政府投资形成的债务负担较重，一些政府投资项目的建设资金或者迟迟不到位，多数项目的地方配套资金无法落实，增加了工程管理和协调的难度，一定程度上也制约了建设项目的顺利实施。
二、改进和完善项目管理的对策建议
（一）健全投资决策机制，完善项目法人责任制
健全完善政府投资项目决策体系，促进政府投资项目经由有资质的咨询评估机构独立、公正的咨询评估，专家论证，集体决策，提高决策科学化程度。建立政府投资项目公示制度和听证制度，增加投资决策的透明度，提高决策民主化程度。进一步完善项目法人责任制，实行政府投资项目终身问责机制，建立政府投资项目后评估制度，创新完善项目考核制度，落实决策责任，严格责任追究。
（二）组建统一管理机构，创新招投标监管模式
建议组建集中统一的招标采购管理机构，实行集约化、规范化、程序化、科学化管理，切实解决现行体制下“同体监督”的弊端，实现真正意义上的“裁判员”与“运动员”各自职能的有效归位，促进招标投标监管与服务更加协调高效。
（三）加大执法力度，严格问责机制
规范政府投资项目建设管理，建立健全行政执法责任制和考核评议机制，做到有法必依、执法必严、监督有力。前移监督关口，将制度建设与问责机制紧密挂钩，对违反制度的行为实施刚性问责，充分发挥警示惩戒作用。
（四）规范监管行为，加强过程监督
一是加强项目勘测、设计等前期工作深度，最大限度减少工程变更。二是严格项目运行和资金管理，强化建设项目全过程动态化监管，从严控制工程投资。三是规范招投标行为。加强对招投标全过程监管，切实加大监督力度。四是加强变更控制监督。加强对项目变更的全过程监督，严格依照审批的概算投资额控制工程投资，并以审计机关竣工决算审定造价作为工程最终结算依据。
（五）完善评估考核，构建长效机制
健全规范政府投资项目管理的制度体系，制订包括项目决策、立项审核、资金拨付、运行实施、流程监管和绩效评估等环节的政府投资项目管理工作流程，完善建设项目后评估制度，改进政府投资项目考核机制，运用信息化手段，建立数据库，搭建政府投资项目业务系统运行平台，实行电子监察，进行适时监控，确保政府投资项目规范管理，有序运行。
（六）改进监督管理机制，实行“投、管、查”三分离
按照决策、管理、监督三分离的原则及依法行政的原则，建立科学合理、高效运作的监管体制。建议整合发改、财政、建设等部门的监督职能，建立起事前预防、事中控制、事后监督“三统一”的全过程监督体系；推行跟踪审计、延伸审计、专项调查审计“三结合”的多层次监督网络，真实性、合法性、效益性“三同步”的全方位监督模式，切实提高资金使用效益。
（七）加快制度建设，规范项目管理
一是尽快出台并不断完善政府投资项目审计监督办法，使政府投资审计走向制度化、规范化；二是积极开展投资效益审计，推行政府投资项目跟踪审计，促进政府建设项目规范有序运行。三是尝试以BT模式进行非经营性基础设施项目建设，缓解政府建设资金不足的压力，促进地方经济社会发展。四是成立统一的建设项目集中管理中心，实施政府投资项目集约化建设管理，以最大限度节约建设资金，提高政府投资项目资金的使用效益。