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摘 要：突发事件由于其具有不确定性，破坏性、牵连性等特征，愈来愈受到更多人的关注。本文作者拟从政府在重大突发事件中的角色分析入手，发现政府在信息传播中突发事件信息传播的责权不够明确，信息公开内容的规定不够明确等问题作分析，进而提出设置问责制度，完善政府信息公开等策略、完善措施。
关键词：突发事件；信息公开；完善策略
一、重大突发事件中的政府角色分析
（一）重大突发事件的定义
《中华人民共和国突发事件应对法》规定，重大突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。①其中主要包括两个方面：
一是自然类突发事件。自然类突发事件是指来自自然界的人类不可抵抗的力量，即由于非人为因素而导致的重大事故或自然灾害，如近年来的地震、台风、水灾、沙尘暴、泥石流等。在我国，频发自然灾害而造成的家毁、人亡、财产损失的状况十分严重，更为严重的是，如果在灾害发生和发展过程中，政府和媒体没有及时地向公众发布信息，则很可能会使在较小范围就可以控制的灾害发展成为无法预期的难以应对的的灾难。
二是社会类突发事件。社会类突发事件是由各种社会矛盾或人为因素导致的重大事件，如恐怖活动、战争、海难、空难、矿难、交通事故、桥塌、楼倒等重大刑事案件或重大责任事故等。
（二）突发事件中的媒体角色定位
由于重大突发事件具有爆发的突发性、信息的不确定性，危害的严重性等特征，其往往与许多人的切身利益密切相关，事件发生之后，任何人为了生存需要都必须及时了解自己所处社会环境的状况和变化,以便及时做出必要和适当的准备。在我国，政府负责制定公共政策，管理公共事务，提供公共服务，在突发事件的信息传播中处于主导地位。
1、信息的快速传播者
由于突发事件的突发性和不确定性，会导致公众出于自身利益和安全的焦虑和想获知重大突发事件相关信息的心理，例如想知道事件发生的原因、现状、相关部门的措施和个人应该如何应对等。政府基于其本身的信息源与传播源地位,其作出的应急决策、出台的各项应急措施、与公民密切相关的应急安排以及未来的恢复重建规划等事项,无疑都具有第一时间的传播优势和其他主体无可比拟的权威力量。
2、社会秩序的维护者
根据《国家突发公共事件总体应急预案》要求，"事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作"。可见，"预案"充分考虑到了突发公共事件信息的动态性特点，作为最有能力获得完整信息的政府部门，有责任保证公众能够获得及时、完整的信息。这一规定，毫无疑问的确定了政府在重大突发事件中的职责，这是有利于在突发事件状态下社会稳定的。
二、重大突发事件中政府信息公开的现状
1、对政府在突发事件中及时发布危机信息缺乏有效制约
现行立法对在突发事件中政府信息传播行为的法律规制较为充分，但由于立法相对分散，相关规定较为模糊，不重视程序制度等原因，导致对政府在突发事件中及时发布危机信息缺乏有效制约。
第一、不同层级政府部门对突发事件信息传播的责权规定不够明确。由于现行突发事件立法规范较为分散，对突发事件的报告与信息、收集与发布等的规定不尽一致，在目前我国信息传播主要受控于地方政府的现状下，不利于中央政府、媒体和公众依法行使监督。
第二、现行立法对政府信息公开内容的规定不够明确，赋予行政机关过大的自由裁量权。《政府信息公开条例》规定了政府主动公开信息的范围,但有些条款过于模糊，对比美、加等国将豁免公开的信息逐条列出,规定除此之外均为可以公开的信息的立法,我国政府信息公开制度赋予行政机关的自由裁量权过大。
第三、现行立法重点规定了政府对突发事件信息的收集、利用和报告制度，而忽略了信息发布的制度建设。突发事件应对法律规范规定的报告与信息发布制度，其侧重点在于信息报告制度，包括信息报告的责任人、报告流程与时限、报告形式和内容，对信息发布则只做原则性规定，并规定突发事件相关信息必须由各级政府及其授权的相关部门予以发布。突发事件的相关信息通过内部渠道层层上报，最终转化为政府的应对行为，这种信息传播模式封闭、迟缓的弊端显而易见，不利于政府及时发布突发事件信息，也阻碍了媒体和公众对信息的获得，延缓了对突发事件的应对解决。
三、我国政府信息公开的完善对策
1、确立对重大突发事件中政府信息传播的问责制度
所谓问责制,就是关于特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行好份内之事的公共权力使用者,使其承担政治责任、道德责任、或法律责任,接受谴责、处罚等消极后果的所有办法、条例等制度的总称。其实质是通过各种形式的责任约束,限制和规范政府权力和官员行为。在重大突发事件信息传播中建立问责制度与政府的危机信息公开紧密相关。要明确政府在突发事件应对中公布信息不准确、不及时或拒绝公布信息等所应当承担的法律责任，并严格落实。问责制主要体现在同体的纵向问责,其关键在于建立健全制度与程序,以法律或条例的方式规定何种官员所负何责,谁来问责,何人依何种程序判定官员失责,失责官员当受何种处分。只有当具备了这些程序时,问责制才可能成为一种有意义的制度建设。鉴于目前重大突发事件处理中存在的大量信息瞒报和误报行为,对于政府部门而言,确立对政府在重大突发事件中信息公开的问责制是一项重要的制度建设工作，必须加快建设步伐。
2、尊重公众的知情权,完善政府信息公开
从政府信息公开的视角来看,知情权涵盖两个方面:一是从公众与政府的关系出发,公众有权从政府获取有关重大突发事件中的各种信息;二是从媒体与政府的关系出发,媒体有权从政府获取相关的信息并将其传递给公众。
目前有两方面因素造成公众知情权的缺失。一是相关法律、规章的限制。如《中华人民共和国保守国家秘密法》在信息保密的范围上做了极其宽泛的规定,使信息保密的边界远超合理比例。而《新闻出版保密规定》66也规定"新闻出版单位和提供信息的单位,对拟公开出版、报道的信息,应当按照有关保密规定进行自审,对是否涉及国家秘密界限不清的信息,应当送交有关部门或其上级机关、单位审定"。从而在速度上阻碍了信息的传播。二是地方政府及政府部门机制性阻碍。在很多情况下地方政府及政府部门倾向于对突发事件信息作内敛式处理,或对相关信息讳莫如深,甚至于以各种方式阻止信息的披露。诸如"进京抓记者"等类似现象一直层出不穷。在我国,政府部门掌握着绝大多数的社会信息资源,如果能在不损害国家利益的基础上、不泄露国家机密的前提下及时对这些政府信息进行公开,政府将在信息公开的"量"上占有绝对的优势。同时,公众既希望通过政府获得、验证、理解突发事件的信息,也希望获知与公众利益密切相关的政府对有关事件决策。在此基础上的政府作为，就成为对抗负面消息的利器,也成为实现合作、安定民心的必然之选。
3、改变突发事件应对法律规范轻信息发布、重信息报告现状,完善政府危机信息发布制度
现行立法关于突发事件的信息发布大都只限于原则性规定,应对政府发布突发事件信息作出明确规定,不仅需要规定责任人、信息发布的时限,还要规定不及时发布信息的责任追究制度。
四、结语
鉴于政府在重大突发事件信息传播过程中所处的主导地位，及其自身的政治性身份，必须承担起应负的职责，要准确、及时、客观、全面地报道重大突发事件，积极有效地引导舆论，做好善后工作，妥善地解决重大突发事件。
注释：
①2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》．
参考文献：
[1]杨兴荣;我国突发卫生公共事件报道研究[D].兰州大学,2011.
[2]陈亮.突发公共事件中的媒体角色--以"7·23"甬温线特别重大铁路交通事故为例[J].中国广播电视学刊,2011,(9).
[3]宋艺秋.突发事件信息传播的法律规[J].河南司法警官职业学院学报,2010,(9).
[4]周海生.公共危机信息传播中的政府、媒体功能及公众参与[J].中共南京市委党校学报,2009,(5).
作者简介：景燕燕（1987-），女，西北民族大学2010级环境与资源保护法学在读研究生。
关键词：突发事件；信息公开；完善策略
一、重大突发事件中的政府角色分析
（一）重大突发事件的定义
《中华人民共和国突发事件应对法》规定，重大突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。①其中主要包括两个方面：
一是自然类突发事件。自然类突发事件是指来自自然界的人类不可抵抗的力量，即由于非人为因素而导致的重大事故或自然灾害，如近年来的地震、台风、水灾、沙尘暴、泥石流等。在我国，频发自然灾害而造成的家毁、人亡、财产损失的状况十分严重，更为严重的是，如果在灾害发生和发展过程中，政府和媒体没有及时地向公众发布信息，则很可能会使在较小范围就可以控制的灾害发展成为无法预期的难以应对的的灾难。
二是社会类突发事件。社会类突发事件是由各种社会矛盾或人为因素导致的重大事件，如恐怖活动、战争、海难、空难、矿难、交通事故、桥塌、楼倒等重大刑事案件或重大责任事故等。
（二）突发事件中的媒体角色定位
由于重大突发事件具有爆发的突发性、信息的不确定性，危害的严重性等特征，其往往与许多人的切身利益密切相关，事件发生之后，任何人为了生存需要都必须及时了解自己所处社会环境的状况和变化,以便及时做出必要和适当的准备。在我国，政府负责制定公共政策，管理公共事务，提供公共服务，在突发事件的信息传播中处于主导地位。
1、信息的快速传播者
由于突发事件的突发性和不确定性，会导致公众出于自身利益和安全的焦虑和想获知重大突发事件相关信息的心理，例如想知道事件发生的原因、现状、相关部门的措施和个人应该如何应对等。政府基于其本身的信息源与传播源地位,其作出的应急决策、出台的各项应急措施、与公民密切相关的应急安排以及未来的恢复重建规划等事项,无疑都具有第一时间的传播优势和其他主体无可比拟的权威力量。
2、社会秩序的维护者
根据《国家突发公共事件总体应急预案》要求，"事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作"。可见，"预案"充分考虑到了突发公共事件信息的动态性特点，作为最有能力获得完整信息的政府部门，有责任保证公众能够获得及时、完整的信息。这一规定，毫无疑问的确定了政府在重大突发事件中的职责，这是有利于在突发事件状态下社会稳定的。
二、重大突发事件中政府信息公开的现状
1、对政府在突发事件中及时发布危机信息缺乏有效制约
现行立法对在突发事件中政府信息传播行为的法律规制较为充分，但由于立法相对分散，相关规定较为模糊，不重视程序制度等原因，导致对政府在突发事件中及时发布危机信息缺乏有效制约。
第一、不同层级政府部门对突发事件信息传播的责权规定不够明确。由于现行突发事件立法规范较为分散，对突发事件的报告与信息、收集与发布等的规定不尽一致，在目前我国信息传播主要受控于地方政府的现状下，不利于中央政府、媒体和公众依法行使监督。
第二、现行立法对政府信息公开内容的规定不够明确，赋予行政机关过大的自由裁量权。《政府信息公开条例》规定了政府主动公开信息的范围,但有些条款过于模糊，对比美、加等国将豁免公开的信息逐条列出,规定除此之外均为可以公开的信息的立法,我国政府信息公开制度赋予行政机关的自由裁量权过大。
第三、现行立法重点规定了政府对突发事件信息的收集、利用和报告制度，而忽略了信息发布的制度建设。突发事件应对法律规范规定的报告与信息发布制度，其侧重点在于信息报告制度，包括信息报告的责任人、报告流程与时限、报告形式和内容，对信息发布则只做原则性规定，并规定突发事件相关信息必须由各级政府及其授权的相关部门予以发布。突发事件的相关信息通过内部渠道层层上报，最终转化为政府的应对行为，这种信息传播模式封闭、迟缓的弊端显而易见，不利于政府及时发布突发事件信息，也阻碍了媒体和公众对信息的获得，延缓了对突发事件的应对解决。
三、我国政府信息公开的完善对策
1、确立对重大突发事件中政府信息传播的问责制度
所谓问责制,就是关于特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行好份内之事的公共权力使用者,使其承担政治责任、道德责任、或法律责任,接受谴责、处罚等消极后果的所有办法、条例等制度的总称。其实质是通过各种形式的责任约束,限制和规范政府权力和官员行为。在重大突发事件信息传播中建立问责制度与政府的危机信息公开紧密相关。要明确政府在突发事件应对中公布信息不准确、不及时或拒绝公布信息等所应当承担的法律责任，并严格落实。问责制主要体现在同体的纵向问责,其关键在于建立健全制度与程序,以法律或条例的方式规定何种官员所负何责,谁来问责,何人依何种程序判定官员失责,失责官员当受何种处分。只有当具备了这些程序时,问责制才可能成为一种有意义的制度建设。鉴于目前重大突发事件处理中存在的大量信息瞒报和误报行为,对于政府部门而言,确立对政府在重大突发事件中信息公开的问责制是一项重要的制度建设工作，必须加快建设步伐。
2、尊重公众的知情权,完善政府信息公开
从政府信息公开的视角来看,知情权涵盖两个方面:一是从公众与政府的关系出发,公众有权从政府获取有关重大突发事件中的各种信息;二是从媒体与政府的关系出发,媒体有权从政府获取相关的信息并将其传递给公众。
目前有两方面因素造成公众知情权的缺失。一是相关法律、规章的限制。如《中华人民共和国保守国家秘密法》在信息保密的范围上做了极其宽泛的规定,使信息保密的边界远超合理比例。而《新闻出版保密规定》66也规定"新闻出版单位和提供信息的单位,对拟公开出版、报道的信息,应当按照有关保密规定进行自审,对是否涉及国家秘密界限不清的信息,应当送交有关部门或其上级机关、单位审定"。从而在速度上阻碍了信息的传播。二是地方政府及政府部门机制性阻碍。在很多情况下地方政府及政府部门倾向于对突发事件信息作内敛式处理,或对相关信息讳莫如深,甚至于以各种方式阻止信息的披露。诸如"进京抓记者"等类似现象一直层出不穷。在我国,政府部门掌握着绝大多数的社会信息资源,如果能在不损害国家利益的基础上、不泄露国家机密的前提下及时对这些政府信息进行公开,政府将在信息公开的"量"上占有绝对的优势。同时,公众既希望通过政府获得、验证、理解突发事件的信息,也希望获知与公众利益密切相关的政府对有关事件决策。在此基础上的政府作为，就成为对抗负面消息的利器,也成为实现合作、安定民心的必然之选。
3、改变突发事件应对法律规范轻信息发布、重信息报告现状,完善政府危机信息发布制度
现行立法关于突发事件的信息发布大都只限于原则性规定,应对政府发布突发事件信息作出明确规定,不仅需要规定责任人、信息发布的时限,还要规定不及时发布信息的责任追究制度。
四、结语
鉴于政府在重大突发事件信息传播过程中所处的主导地位，及其自身的政治性身份，必须承担起应负的职责，要准确、及时、客观、全面地报道重大突发事件，积极有效地引导舆论，做好善后工作，妥善地解决重大突发事件。
注释：
①2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》．
参考文献：
[1]杨兴荣;我国突发卫生公共事件报道研究[D].兰州大学,2011.
[2]陈亮.突发公共事件中的媒体角色--以"7·23"甬温线特别重大铁路交通事故为例[J].中国广播电视学刊,2011,(9).
[3]宋艺秋.突发事件信息传播的法律规[J].河南司法警官职业学院学报,2010,(9).
[4]周海生.公共危机信息传播中的政府、媒体功能及公众参与[J].中共南京市委党校学报,2009,(5).
作者简介：景燕燕（1987-），女，西北民族大学2010级环境与资源保护法学在读研究生。